动员视域下的“内生性权责困境”——以“5·12”汶川地震中的基层救灾治理为例
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摘要
本文研究灾难背景下权力与制度双向互动的逻辑及其所形成的资源配置架构。文章分析了全能取向下"家国同构"所内含的道德回应性与国家基础性权力的"强制性"面向如何引致动员的发生,以此来解决救灾响应不足的问题;展现了科层制和社会动员为克服国家权力的有限性所形成的嵌入型结构契合;提出"权威一责任一权力"的解释框架,来考察三者之张力如何对权力意志构成掣肘,从而产生"内生性权责困境";最后,文章探讨了强制性、回应性、合法性与自主性四大要素是如何影响救灾过程中的权力结构的。
This paper examines the interactions between power and institutions,as well as the structure of resources allocation during disastrous times.The authors analyze the moral responsiveness due to " family-state co-construction" under totalitarianism state,and the coerciveness of the infrastructural power,which resort to social mobilization to overcome the systematic inefficiency during disaster relief.The paper finds that the bureaucracy and social mobilization form an embedded structure to reduce the limitation of state power.The authors propose an interpretative framework,which integrates the three factors of authority,responsibility and power,trying to figure out how the tensions between the three impede the will to power,and thus generate a "intrinsic power-responsibility dilemma".Moreover,the authors explore how the four elements of coerciveness,responsiveness,legitimacy and autonomy,affect the power structure in disaster relief.
This paper examines the interactions between power and institutions,as well as the structure of resources allocation during disastrous times.The authors analyze the moral responsiveness due to " family-state co-construction" under totalitarianism state,and the coerciveness of the infrastructural power,which resort to social mobilization to overcome the systematic inefficiency during disaster relief.The paper finds that the bureaucracy and social mobilization form an embedded structure to reduce the limitation of state power.The authors propose an interpretative framework,which integrates the three factors of authority,responsibility and power,trying to figure out how the tensions between the three impede the will to power,and thus generate a "intrinsic power-responsibility dilemma".Moreover,the authors explore how the four elements of coerciveness,responsiveness,legitimacy and autonomy,affect the power structure in disaster relief.
引文
陈淳文,2006,《公民、消费者、国家与市场》,刘擎主编《公共性与公民观》,南京:江苏人民出版社。
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吉登斯,安东尼,1998,《民族—国家与暴力》,胡宗泽、赵力涛译,北京:三联书店。
金雁、秦晖,2004,《十年沧桑:东欧诸国的经济社会转轨与思想变迁》,上海:上海三联书店。
科尔奈,雅诺什,2007,《社会主义体制:共产主义政治经济学》,张安译,北京:中央编译出版社。
孔祥成,2005,《民国江苏救灾机制研究》,华东师范大学博士论文。
孔祥利,2012,《地方政府与驻地中央机构的互动——以“央视大火”的应急处置过程为例》,《中国行政管理》第6期。
曼,迈克尔,2007,《社会权力的来源》(第二卷·上),刘北成等译,上海:上海世纪出版集团。
米格代尔,乔尔·s.,2009,《强社会与弱国家——第三世界的国家社会关系及国家能力》,张长东、朱海雷、隋春波、陈玲译,南京:江苏人民出版社。
欧阳静,2010,《策略主义与维控型政权——官僚化与乡土性之间的乡镇》,华中科技大学博士论文。
——,2012,《乡镇驻村制与基层治理方式变迁》,《中国农业大学学报》(社会科学版)第1期。
渠敬东、周飞舟、应星,2009,《从总体支配到技术治理:基于治国30年改革经验的社会学分析》,《中国社会科学》第6期。
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——,2011,《四川“挂包帮”助推贫困地区发展》,6月19日。
斯塔林,格罗弗,2003,《公共部门管理》,陈宪、王红、金相文、程大中译,上海:上海译文出版社。
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魏丕信,2003,《18世纪中国的官僚制度与荒政》,徐建青译,南京:江苏人民出版社。
魏特夫,卡尔·A.,1989,《东方专制主义——对于极权力量的比较研究》,徐式谷、奚瑞森、邹如山等译,北京:中国社会科学出版社。
谢亮,2011,《传统荒政的公共性与行政国家成长的再审视——基于“官僚制实践困境”命题中的行政伦理》,《浙江社会科学》第lO期。
辛允星,2013,《“捆绑式发展”与“隐喻型政治”——对汶川地震灾区平坝羌寨的案例研究》,《社会》第3期。
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张强、陆奇斌、张秀兰,2011,《汶川地震应对经验与应急管理中国模式的建构路径——基于强政府与强社会的互动视角》,《中国行政管理》第5期。
赵延东,2007,《社会资本与灾后恢复——一项自然灾害的社会学研究》,《社会学研究》第5期。
赵旭东、辛允星,2010,《否定的逻辑:汶川地震中灾区民众的情感认知冲突及其转换》,《中国农业大学学报(社会科学版)》第2期。
赵绘宇、赵晶晶,2009,《环境事件中行政主体权责一致性研究》,《内蒙古社会科学》第6期。
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周雪光,2012,《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》,《开放时代》第9期。
Goldsmith,Stephen&William D.Eggers 2004,Governing by Network:The New Shape of the Public Sector.Washington,DC:Brookings Institution Press.
Lieberthal,Kenneth 1988,"Introduction;The Fragmented Authoritarianism Model and Its Limitations."In Kenneth Lieberthal&Michel Oksenberg(eds.),Policy Making in China:Leaders,Structures,and Processes.N.J.;Princeton University Press.
Mann,Michael 1984,"The Autonomous Power of the State;Its Origins,Mechanisms and Results."European Journal of Sociology 25(2).
Pye,Lucian W.1985,Asian Power and Politics:The Cultural Dimensions of Authority.Cambridge,MA;Harvard University Press.
Shue,Vivienne 1994,"State Power and Social Organization in China."In Joel S.Migdal,Atul Kohli&Vivienne Shue(eds.),State Power and Social Forces:Domination and Transformation in the Third World.New York,NY;Cambridge University Press.
①“内生性”是强调困境之产生内源于制度结构本身并“嵌入”其中。本文提出的“内生性权责困境”主要是指国家在灾难治理过程中所倚重的科层结构与动员体制,“内生”着权力与责任的结构性不对等以及权力的履责能力不足等问题,并进一步对体制与结构本身构成多重压力,是为“困境”。
①关键性案例对于社会变迁之所以具有价值,是因为它并未从既有制度形式的层面来影响国家一社会关系,而是在长时段的结构性进程中打开新的突破口,让我们有机会超越表面的制度和组织结构来深入探究国家一社会之间的权力博弈。选择“5·12”抗震救灾这一案例,是因为其能充分展现转型时期国家的政治动员全过程,以及在中层社会组织发展的基础上,社会力量积极参与抗震救灾,既承接了建国以来救灾制度的沿革,又是集中动员体制的延续,且在转型社会的背景下展现出新的特质,所以这是观察作为一种治理方式的社会动员与社会转型如何互动的机会。依学术惯例,本文对访谈和档案资料中涉及的人名和地名进行了匿名处理。
②w县位于我国四川省A州境内,是作者主要的访谈资料和档案资料采集地。W县Y镇地处W县南部,是A州的门户、交通要道。这里是“5·12”汶川地震的震中和重灾区,作者在此搜集了大量基层政府和抗震救灾指挥部关于救灾治理的访谈资料及档案资料。s市为四川省德阳市的一个县级市,为本次地震的极重灾区之一,作者在此主要搜集基层政府应急救灾的访谈资料。M市地处四川盆地西北部,为德阳市下辖县级市,因处于龙门山断裂带,M市在地震中受损惨重。作者在该市主要对基层政府相关负责人进行了应急管理建设的访谈。
①考虑到研究主题的复杂性和一定程度的敏感性,以及研究对象——作为地震抢险救灾当事人的基层官员、社会组织和民众的特殊性,本研究采取质性研究的方法,采用半结构式的深度访谈法。作者访谈了参与救灾与重建的基层政府干部和工作人员,以及灾后进入灾区提供服务的社会机构、社会工作机构的负责人,还有参与抗震救灾与重建的志愿者,整理了57个深度访谈个案近20万字的当事人口述资料,每个访谈个案耗时1—2小时(在几次调研访谈中,同一个被访者有可能职务有变动,所以按访谈时间会形成不同的案例),挖掘了大量事态发展的细节和深层次的态度、动机、感受与想法。
②在当地档案馆搜集了2008年w县和W县Y镇基层政府及各部门,以及W县抗震救灾指挥部和Y镇前线指挥部的各种文件、指令、申请、汇报等资料。
③本文将“社会动员”这一概念界定为:经由特定权威主导的、有目的地引导社会成员积极参与重大社会活动的过程。包括官僚体系、政党组织在其内部进行的政治动员和面向社会大众实现的动员式参与,从而使国家擘控、市场配置和个人所有的各类资源向特定地域和层面进行转移和再分配。本文着重考察政府体系内的动员。
①“政府回应性”是西方新公共管理中出现的概念。美国行政管理学者格罗弗·斯塔林把政府回应界定为:回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反应,并采取积极措施解决问题(斯塔林,2003:63)。本文中的“回应”指的是权力对贯穿其地域的民众的选择和需要做出响应,并承担相应的职责。
①“专制性”面向指的是国家权力的运作不需要与公众进行例行公事式的协商。
①资料来源:W县抗震救灾指挥部办公室,《关于规范统计信息工作的建议》,2008年8月6日。
②资料来源:同上。
①资料来源:w县抗震救灾指挥部物资保障组,《关于物资保障组当前面临的主要困难的报告》,2008年8月11日。
②例如,国家出于改善农户居住务件的考虑,限定建房工期,保障灾区尽快恢复生产、生活,同时为了督促建房进度,层层压缩重建周期。基层政府为了敦促农房重建进度,对住房补助金额采取“间断发放”的策略(徐晓军,2011:218),部分地区规定必须完成某个阶段任务才能拿到相应的补助费用。结果是住房等基础设施的重建采取“倒排工期”、“层层加码”的方式压缩修建时间,农房重建时间由中央制定的3年经过“加码”缩短到地方政府规定的半年,使得某一时期的建材需求量激增(徐晓军,2011:52-53、94-95)。
①“干部联系村”是指相关层级的党政机关指派工作人员与特定村建立固定的联络沟通,并负责对该村重大事项进行协调指导的制度。这一“联系”的制度样式(尽管称谓不尽一致),既有“群众路线”的经验作为背书,又能够绕过科层将“触角”伸入基层,已经成为政府治理基层社会所广泛采取的举措。
①作者在W县人民武装部访谈Z时,他详细描述了“包乡制”下早期抗震救灾的动员过程(访谈记录20111226ZGQ)。
①据《人民日报》报道,四川省委从2010年起连续3年在国家扶贫开发重点县和地震重灾区实行“省市县党政领导和部门(单位)负责人挂点联系制度”:省级领导联系一个经济片、一个县,市州领导和省直部门(单位)主要负责人分别联系一个乡镇、一个村,县级领导和市县部门领导分别联系一个村,每名挂点领导还要联系帮扶一户特困家庭。挂点的各级领导共6500名。各部门(单位)分别联系帮扶一个以上贫困村,省、市、县三级部门共包村16864个,覆盖了全省行政村总数的35.2%(《人民日报》,2011)。
②W县环保局的一位官员详细介绍了“挂包帮”制度的组织实施(访谈记录20111228YSN):除了“下沉”带来的机构“真空”可能影响自身职能履行之外,机构人员“下沉”对于资源损耗相应提高。如W县公安局将机关警力全部分配到河谷地带的社区警务室。由此带来一个问题——车辆使用量大增带来油料消耗巨大,不得不向上级申请解决;同时也使得本来人力资源就不够充裕的基层警务力量更加紧张(经过作者整理归纳)。
①2003年的“非典”可以说是中国大陆建立现代应急管理制度的重要里程碑。党的十六届三中全会明确提出,要建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力。国务院办公厅成立了应急预案工作小组,重点推动突发事件应急预案编制工作和应急体制、机制、法制建设。2004年是中国应急预案的编制年,党中央、国务院提出要建立健全社会预警体系,形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制,提高保障公共安全和处置突发事件的能力(参见唐云明,2010)。这里“应急管理”的对象主要是针对公共危机下的非常态“突发事件”。
②2007年12月M市就成立了“M市人民政府应急管理办公室”,机构级别为副科级,归口市政府办公室管理。
③2010年,M市建立起应急预警短信平台,覆盖至每个村民小组,可在第一时间向全市或局部范围人群发送预警短信,为及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失争取时间。此外,还建立了M市综合应急救援队伍和防汛抗旱应急救援支队等14支专业应急救援队伍,组建了42人的应急救援专家组,按部门、镇乡分类建立了应急救援装备数据库,统筹该市百余台抢险救灾机械设备,并明确了装备的数量、存放地点等基本情况,从而使应急管理成为了一项制度化、常态化的工作。
①W县的应急管理办公室虽然在2008年地震后就成立了,但直到2010年才开始步入正轨。在地震次生灾害——2010年“8·14”泥石流以后才有专门的应急办主任。当时应急办挂靠在县政府,只是县政府的一个科室,但与所有政府部门都要打交道,关系还没理顺,很多不该报给应急办的事情也报给他们做。作者于2010年11月在W县人民政府应急办调研,新主任刚从乡镇调上来,对情况还不熟悉,一阵忙乱后告诉我,她正在通过书本知识学习。只有墙上的一张应急管理的流程图呈现了从乡镇到州一级的应急处理方式,所以作者也无法询问到更多细节。
①国家责任在狭义上指对内责任,即一个国家的政府要为其国民的生存、发展、安全、健康、幸福生活和可持续发展承担和履行责任。在特定时点上,可以看作政府在某一个时期内既定的主要社会治理任务或执政目标。但在一定时期内,可以视为一种与权力对应的义务,随权限相应扩大的职责,进一步可以看成民众对国家的执政期望。
②“国家最传统的角色是守卫者和仲裁者”(陈淳文,2006:264)。作为守卫者,主要是负责对外的国防和对内的治安;作为仲裁者,则主要是负责司法和审判。
冯仕政,2011,《中国国家运动的形成与变异——基于政体的整体性解释》,《开放时代》第1期。
福山,弗朗西斯,2007,《国家构建:21世纪的国家治理与世界秩序》,黄胜强、许铭原译,北京:中国社会科学出版社。
光明日报出版社,2008,《感动生命的100个瞬间》,北京:光明日报出版社。
吉登斯,安东尼,1998,《民族—国家与暴力》,胡宗泽、赵力涛译,北京:三联书店。
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米格代尔,乔尔·s.,2009,《强社会与弱国家——第三世界的国家社会关系及国家能力》,张长东、朱海雷、隋春波、陈玲译,南京:江苏人民出版社。
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王勇,2012,《国家起源及其规模的灾害政治学新解》,《甘肃社会科学》第5期。
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辛允星,2013,《“捆绑式发展”与“隐喻型政治”——对汶川地震灾区平坝羌寨的案例研究》,《社会》第3期。
徐晓军,2011,《灾后财富分配与流动——汶川地震个案研究》,武汉:华中师范大学出版社。
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张强、陆奇斌、张秀兰,2011,《汶川地震应对经验与应急管理中国模式的建构路径——基于强政府与强社会的互动视角》,《中国行政管理》第5期。
赵延东,2007,《社会资本与灾后恢复——一项自然灾害的社会学研究》,《社会学研究》第5期。
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Goldsmith,Stephen&William D.Eggers 2004,Governing by Network:The New Shape of the Public Sector.Washington,DC:Brookings Institution Press.
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Shue,Vivienne 1994,"State Power and Social Organization in China."In Joel S.Migdal,Atul Kohli&Vivienne Shue(eds.),State Power and Social Forces:Domination and Transformation in the Third World.New York,NY;Cambridge University Press.
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①关键性案例对于社会变迁之所以具有价值,是因为它并未从既有制度形式的层面来影响国家一社会关系,而是在长时段的结构性进程中打开新的突破口,让我们有机会超越表面的制度和组织结构来深入探究国家一社会之间的权力博弈。选择“5·12”抗震救灾这一案例,是因为其能充分展现转型时期国家的政治动员全过程,以及在中层社会组织发展的基础上,社会力量积极参与抗震救灾,既承接了建国以来救灾制度的沿革,又是集中动员体制的延续,且在转型社会的背景下展现出新的特质,所以这是观察作为一种治理方式的社会动员与社会转型如何互动的机会。依学术惯例,本文对访谈和档案资料中涉及的人名和地名进行了匿名处理。
②w县位于我国四川省A州境内,是作者主要的访谈资料和档案资料采集地。W县Y镇地处W县南部,是A州的门户、交通要道。这里是“5·12”汶川地震的震中和重灾区,作者在此搜集了大量基层政府和抗震救灾指挥部关于救灾治理的访谈资料及档案资料。s市为四川省德阳市的一个县级市,为本次地震的极重灾区之一,作者在此主要搜集基层政府应急救灾的访谈资料。M市地处四川盆地西北部,为德阳市下辖县级市,因处于龙门山断裂带,M市在地震中受损惨重。作者在该市主要对基层政府相关负责人进行了应急管理建设的访谈。
①考虑到研究主题的复杂性和一定程度的敏感性,以及研究对象——作为地震抢险救灾当事人的基层官员、社会组织和民众的特殊性,本研究采取质性研究的方法,采用半结构式的深度访谈法。作者访谈了参与救灾与重建的基层政府干部和工作人员,以及灾后进入灾区提供服务的社会机构、社会工作机构的负责人,还有参与抗震救灾与重建的志愿者,整理了57个深度访谈个案近20万字的当事人口述资料,每个访谈个案耗时1—2小时(在几次调研访谈中,同一个被访者有可能职务有变动,所以按访谈时间会形成不同的案例),挖掘了大量事态发展的细节和深层次的态度、动机、感受与想法。
②在当地档案馆搜集了2008年w县和W县Y镇基层政府及各部门,以及W县抗震救灾指挥部和Y镇前线指挥部的各种文件、指令、申请、汇报等资料。
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①资料来源:W县抗震救灾指挥部办公室,《关于规范统计信息工作的建议》,2008年8月6日。
②资料来源:同上。
①资料来源:w县抗震救灾指挥部物资保障组,《关于物资保障组当前面临的主要困难的报告》,2008年8月11日。
②例如,国家出于改善农户居住务件的考虑,限定建房工期,保障灾区尽快恢复生产、生活,同时为了督促建房进度,层层压缩重建周期。基层政府为了敦促农房重建进度,对住房补助金额采取“间断发放”的策略(徐晓军,2011:218),部分地区规定必须完成某个阶段任务才能拿到相应的补助费用。结果是住房等基础设施的重建采取“倒排工期”、“层层加码”的方式压缩修建时间,农房重建时间由中央制定的3年经过“加码”缩短到地方政府规定的半年,使得某一时期的建材需求量激增(徐晓军,2011:52-53、94-95)。
①“干部联系村”是指相关层级的党政机关指派工作人员与特定村建立固定的联络沟通,并负责对该村重大事项进行协调指导的制度。这一“联系”的制度样式(尽管称谓不尽一致),既有“群众路线”的经验作为背书,又能够绕过科层将“触角”伸入基层,已经成为政府治理基层社会所广泛采取的举措。
①作者在W县人民武装部访谈Z时,他详细描述了“包乡制”下早期抗震救灾的动员过程(访谈记录20111226ZGQ)。
①据《人民日报》报道,四川省委从2010年起连续3年在国家扶贫开发重点县和地震重灾区实行“省市县党政领导和部门(单位)负责人挂点联系制度”:省级领导联系一个经济片、一个县,市州领导和省直部门(单位)主要负责人分别联系一个乡镇、一个村,县级领导和市县部门领导分别联系一个村,每名挂点领导还要联系帮扶一户特困家庭。挂点的各级领导共6500名。各部门(单位)分别联系帮扶一个以上贫困村,省、市、县三级部门共包村16864个,覆盖了全省行政村总数的35.2%(《人民日报》,2011)。
②W县环保局的一位官员详细介绍了“挂包帮”制度的组织实施(访谈记录20111228YSN):除了“下沉”带来的机构“真空”可能影响自身职能履行之外,机构人员“下沉”对于资源损耗相应提高。如W县公安局将机关警力全部分配到河谷地带的社区警务室。由此带来一个问题——车辆使用量大增带来油料消耗巨大,不得不向上级申请解决;同时也使得本来人力资源就不够充裕的基层警务力量更加紧张(经过作者整理归纳)。
①2003年的“非典”可以说是中国大陆建立现代应急管理制度的重要里程碑。党的十六届三中全会明确提出,要建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力。国务院办公厅成立了应急预案工作小组,重点推动突发事件应急预案编制工作和应急体制、机制、法制建设。2004年是中国应急预案的编制年,党中央、国务院提出要建立健全社会预警体系,形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制,提高保障公共安全和处置突发事件的能力(参见唐云明,2010)。这里“应急管理”的对象主要是针对公共危机下的非常态“突发事件”。
②2007年12月M市就成立了“M市人民政府应急管理办公室”,机构级别为副科级,归口市政府办公室管理。
③2010年,M市建立起应急预警短信平台,覆盖至每个村民小组,可在第一时间向全市或局部范围人群发送预警短信,为及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失争取时间。此外,还建立了M市综合应急救援队伍和防汛抗旱应急救援支队等14支专业应急救援队伍,组建了42人的应急救援专家组,按部门、镇乡分类建立了应急救援装备数据库,统筹该市百余台抢险救灾机械设备,并明确了装备的数量、存放地点等基本情况,从而使应急管理成为了一项制度化、常态化的工作。
①W县的应急管理办公室虽然在2008年地震后就成立了,但直到2010年才开始步入正轨。在地震次生灾害——2010年“8·14”泥石流以后才有专门的应急办主任。当时应急办挂靠在县政府,只是县政府的一个科室,但与所有政府部门都要打交道,关系还没理顺,很多不该报给应急办的事情也报给他们做。作者于2010年11月在W县人民政府应急办调研,新主任刚从乡镇调上来,对情况还不熟悉,一阵忙乱后告诉我,她正在通过书本知识学习。只有墙上的一张应急管理的流程图呈现了从乡镇到州一级的应急处理方式,所以作者也无法询问到更多细节。
①国家责任在狭义上指对内责任,即一个国家的政府要为其国民的生存、发展、安全、健康、幸福生活和可持续发展承担和履行责任。在特定时点上,可以看作政府在某一个时期内既定的主要社会治理任务或执政目标。但在一定时期内,可以视为一种与权力对应的义务,随权限相应扩大的职责,进一步可以看成民众对国家的执政期望。
②“国家最传统的角色是守卫者和仲裁者”(陈淳文,2006:264)。作为守卫者,主要是负责对外的国防和对内的治安;作为仲裁者,则主要是负责司法和审判。
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