“分工型”立法体制下省市两级地方性法规的分工——基于云南省若干地方性法规的实证研究
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摘要
在我国(大陆)"分工型"立法体制之下,高层级法律性文件有权规定低层级法律性文件所规定的事项;由于前者的规范能力和法律效力高于后者,因而基于"分权型"立法体制之下的"辅助原则"缺乏适用的前提;为了有效解决实践中面临的问题,针对设区的市(自治州)、甚至是县(市、区)制定省级地方性法规的动力,自下而上、来自设区的市(自治州)及其下属县(市、区)本身,因而省级立法机关"干预"设区的市级立法机关的命题并不符合实际;为了节约立法资源,省级地方性法规着重规定"全省范围共通的事项""本省(自治区)内的重大事项""跨设区的市(自治州)的重要事项""超越设区的市(自治州)地方性法规的事项"以及"设区的市(自治州)地方性法规明显没有能力规范的事项"。
The hierarchal legislative system in mainland China implements the principle that the lower-level legal documents should follow the high-level legal documents if changes are necessary. As the latter' s normative ability and legal effectiveness are higher than the former' s,the "subsidiary principle"based on the decentralized legislative system is not desirable. The provincial-level regulations which stipulate the legal matters of the municipalities and even counties are motivated by the municipal government and the county government,and therefore the assertion that the provincial-level legislature interferes with the municipal-level legislature is not a reality. To save legislative resources,the provincial-level regulations should focus on stipulating the criteria for the following issues:( 1) common issues in the province,( 2) major issues within the province,( 3) important cross-regional urban issues,( 4) issues excluded from the local urban regulations,and( 5) issues unstipulated in the municipal-level regulations.
The hierarchal legislative system in mainland China implements the principle that the lower-level legal documents should follow the high-level legal documents if changes are necessary. As the latter' s normative ability and legal effectiveness are higher than the former' s,the "subsidiary principle"based on the decentralized legislative system is not desirable. The provincial-level regulations which stipulate the legal matters of the municipalities and even counties are motivated by the municipal government and the county government,and therefore the assertion that the provincial-level legislature interferes with the municipal-level legislature is not a reality. To save legislative resources,the provincial-level regulations should focus on stipulating the criteria for the following issues:( 1) common issues in the province,( 2) major issues within the province,( 3) important cross-regional urban issues,( 4) issues excluded from the local urban regulations,and( 5) issues unstipulated in the municipal-level regulations.
引文
(1)乔晓阳主编:《中华人民共和国立法法讲话(修订版)》,北京:中国民主法制出版社2008年,第15页。
(2)冯玉军主编:《新〈立法法〉条文精释与适用指引》,北京:法律出版社2015年,第272页;孙波:《论单一制国家结构形式与立法分权》,载《河北法学》,2011年第8期;李力:《我国地方立法权限问题探讨》,载《法商研究》,1999年第4期。
(1)沈寿文:《“分工型”立法体制与地方实验性立法的困境---以〈云南省国家公园管理条例〉为例》,载《法学杂志》,2017年第1期。
(2)秦前红、李少文:《地方立法权扩张的因应之策》,载《法学》,2015年第7期。
(3)刘松山:《一部关于立法制度的重要法律[上]──〈立法法〉制定过程中争论的主要问题及其解决方式》,载《中国司法》,2000年第5期。
(4)以及拥有与设区的市(自治州)同样的地方性法规和地方政府规章制定权的东莞市、中山市、嘉峪关市和三沙市等几个特殊的不设区的“地级市”。
(1)云南省人大常委会研究室:《云南省第十届人大常委会第十二次会议简报(5)》(2004年9月22日)(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(2)云南省人大常委会研究室:《云南省第十二届人大常委会第十次会议简报(6):关于普洱城市管理条例的审议意见》(2014年7月26日)(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(3)云南省人大常委会研究室:《云南省第十二届人大常委会第十次会议简报(6):关于普洱城市管理条例的审议意见》(2014年7月26日)(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(4)云南省人大常委会研究室:《云南省第十二届人大常委会第十一次会议简报:关于普洱城市管理条例的审议意见》(2014年9月25日)(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(5)云南省人民代表大会法制委员会副主任委员杨眉:《云南省人民代表大会法制委员会关于〈云南省曲靖城市管理条例(草案)〉的审议结果报告---2004年11月22日在云南省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议上》所附之“制定《云南省曲靖城市管理条例》的必要性”(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(6)云南省人大常委会研究室:《云南省第十二届人大常委会第十次会议简报(6):关于普洱城市管理条例的审议意见》(2014年7月26日)(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(7)云南省人大常委会研究室:《云南省第十二届人大常委会第十次会议简报(6):关于普洱城市管理条例的审议意见》(2014年7月26日)(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(1)云南省人大常委会研究室:《云南省第十二届人大常委会第十次会议简报(6):关于普洱城市管理条例的审议意见》(2014年7月26日)(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(2)云南省人民代表大会法制委员会副主任委员杨眉:《云南省人民代表大会法制委员会关于〈云南省曲靖城市管理条例(草案)〉的审议结果报告---2004年11月22日在云南省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议上》所附之“制定《云南省曲靖城市管理条例》的必要性”(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(3)云南省人民代表大会财政经济委员会副主任委员程政宁:《云南省人民代表大会财政经济委员会关于〈云南省曲靖市城市管理条例(草案)〉的说明---2004年9月21日在云南省第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议上》(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(4)云南省人民代表大会财政经济委员会副主任委员罗明义:《关于〈云南省玉溪城市管理条例(草案)〉的说明---2011年7月25日在云南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议上》(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(1)所谓立法一档计划的项目,指的是列入立法计划,必须在当年制定完成的立法项目。
(2)在立法过程中,当立法事项列入立法计划之后,根据职权分工原则,负责立法事项的省人大相关专门委员会便成为相关立法的责任主体,因而,在出台地方性法规问题上与相关城市的管理机关之间成为了“命运共同体”,他们也往往成为提前介入(指导相关城市管理机关组织起草法规案)、因而自然也是赞成立法的群体。
(1)云南省人民代表大会法制委员会副主任委员杨眉:《云南省人民代表大会法制委员会关于〈云南省曲靖城市管理条例(草案)〉的审议结果报告---2004年11月22日在云南省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议上》所附之“制定《云南省曲靖城市管理条例》的必要性”(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(2)云南省人民代表大会财政经济委员会副主任委员罗明义:《关于〈云南省玉溪城市管理条例(草案)〉的说明---2011年7月25日在云南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议上》(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(3)云南省人民代表大会财政经济委员会副主任委员程政宁:《云南省人民代表大会财政经济委员会关于〈云南省丽江古城世界文化遗产保护条例(草案)〉的说明---2005年9月22日在云南省第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议上》(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(4)“前期起草工作组”向云南省人大法制委查大林副主任带队的省人大法制委立法调研组作的《关于〈云南省普洱城市管理条例(草案)〉的有关情况汇报》(2014年8月13日)(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(1)云南省保山市昌宁县的立法需求及最终没有列入云南省人大常委会立法计划的相关信息,来自2016年11月23日笔者对云南省人大常委会法工委一位知情工作人员的访谈;笔者也曾被邀参与2014年1月14日举行的《云南省昌宁田园城市保护条例(征求意见稿)》论证会。
(2)程庆栋:《论设区的市的立法权:权限范围与权力行使》,载《政治与法律》,2015年第8期。
(3)截至2016年12月,云南省共有18部专门规范某一具体设区的市、某一具体县,甚至是某地的某一具体事项的省级地方性法规。
(4)比如2014年7月26日下午,云南省人大常委会组成人员在分组审议《云南省普洱城市管理条例(草案)》时,一个委员强调:“规划出来后要体现权威性、法定性。规划变更要报同级人大常委会决定。”另一个委员说的更为直接:“对于规划,我也非常赞同城市发展要有一个长期的、可以落实的规划,只有人大来监督,社会关注,形成长效机制,这样才能使城市管理规范有序、科学建设和发展。否则换一任领导就换一个规划,不利于城市的管理和发展,不利于城市管理法制化、规范化。”还有一个委员事实上点出了设区的市的人大代表之所以提出省级法规案的目的之一:“云南省还没有出台城市管理条例以前,下面的代表提出来这个议题,是很有必要进行规范。对于城市管理,我认为规划尤其重要,规划需要有稳定性、系统性、长效性,众多的城市管理都取决于规划的合理性、综合性。”参阅云南省人大常委会研究室:《云南省第十二届人大常委会第十次会议简报(6):关于普洱城市管理条例的审议意见》(2014年7月26日)(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(1)云南省人民政府法制办公室主任祁希元:《关于〈云南省滇池保护条例(草案)〉的说明---2012年7月27日在云南省第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议上》(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(2)云南省人民政府法制办公室主任祁希元:《关于〈云南省滇池保护条例(草案)〉的说明---2012年7月27日在云南省第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议上》(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(3)云南省人民代表大会常务委员会环境与资源保护工作委员会副主任杨灿章:《在〈云南省滇池保护条例〉新闻发布会上的讲话---2012年12月6日》(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(1)程庆栋:《论设区的市的立法权:权限范围与权力行使》,载《政治与法律》,2015年第8期。
(2)冯玉军主编:《新〈立法法〉条文精释与适用指引》,北京:法律出版社2015年,第272页;孙波:《论单一制国家结构形式与立法分权》,载《河北法学》,2011年第8期;李力:《我国地方立法权限问题探讨》,载《法商研究》,1999年第4期。
(1)沈寿文:《“分工型”立法体制与地方实验性立法的困境---以〈云南省国家公园管理条例〉为例》,载《法学杂志》,2017年第1期。
(2)秦前红、李少文:《地方立法权扩张的因应之策》,载《法学》,2015年第7期。
(3)刘松山:《一部关于立法制度的重要法律[上]──〈立法法〉制定过程中争论的主要问题及其解决方式》,载《中国司法》,2000年第5期。
(4)以及拥有与设区的市(自治州)同样的地方性法规和地方政府规章制定权的东莞市、中山市、嘉峪关市和三沙市等几个特殊的不设区的“地级市”。
(1)云南省人大常委会研究室:《云南省第十届人大常委会第十二次会议简报(5)》(2004年9月22日)(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(2)云南省人大常委会研究室:《云南省第十二届人大常委会第十次会议简报(6):关于普洱城市管理条例的审议意见》(2014年7月26日)(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(3)云南省人大常委会研究室:《云南省第十二届人大常委会第十次会议简报(6):关于普洱城市管理条例的审议意见》(2014年7月26日)(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(4)云南省人大常委会研究室:《云南省第十二届人大常委会第十一次会议简报:关于普洱城市管理条例的审议意见》(2014年9月25日)(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(5)云南省人民代表大会法制委员会副主任委员杨眉:《云南省人民代表大会法制委员会关于〈云南省曲靖城市管理条例(草案)〉的审议结果报告---2004年11月22日在云南省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议上》所附之“制定《云南省曲靖城市管理条例》的必要性”(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(6)云南省人大常委会研究室:《云南省第十二届人大常委会第十次会议简报(6):关于普洱城市管理条例的审议意见》(2014年7月26日)(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(7)云南省人大常委会研究室:《云南省第十二届人大常委会第十次会议简报(6):关于普洱城市管理条例的审议意见》(2014年7月26日)(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(1)云南省人大常委会研究室:《云南省第十二届人大常委会第十次会议简报(6):关于普洱城市管理条例的审议意见》(2014年7月26日)(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(2)云南省人民代表大会法制委员会副主任委员杨眉:《云南省人民代表大会法制委员会关于〈云南省曲靖城市管理条例(草案)〉的审议结果报告---2004年11月22日在云南省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议上》所附之“制定《云南省曲靖城市管理条例》的必要性”(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(3)云南省人民代表大会财政经济委员会副主任委员程政宁:《云南省人民代表大会财政经济委员会关于〈云南省曲靖市城市管理条例(草案)〉的说明---2004年9月21日在云南省第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议上》(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(4)云南省人民代表大会财政经济委员会副主任委员罗明义:《关于〈云南省玉溪城市管理条例(草案)〉的说明---2011年7月25日在云南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议上》(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(1)所谓立法一档计划的项目,指的是列入立法计划,必须在当年制定完成的立法项目。
(2)在立法过程中,当立法事项列入立法计划之后,根据职权分工原则,负责立法事项的省人大相关专门委员会便成为相关立法的责任主体,因而,在出台地方性法规问题上与相关城市的管理机关之间成为了“命运共同体”,他们也往往成为提前介入(指导相关城市管理机关组织起草法规案)、因而自然也是赞成立法的群体。
(1)云南省人民代表大会法制委员会副主任委员杨眉:《云南省人民代表大会法制委员会关于〈云南省曲靖城市管理条例(草案)〉的审议结果报告---2004年11月22日在云南省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议上》所附之“制定《云南省曲靖城市管理条例》的必要性”(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(2)云南省人民代表大会财政经济委员会副主任委员罗明义:《关于〈云南省玉溪城市管理条例(草案)〉的说明---2011年7月25日在云南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议上》(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(3)云南省人民代表大会财政经济委员会副主任委员程政宁:《云南省人民代表大会财政经济委员会关于〈云南省丽江古城世界文化遗产保护条例(草案)〉的说明---2005年9月22日在云南省第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议上》(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(4)“前期起草工作组”向云南省人大法制委查大林副主任带队的省人大法制委立法调研组作的《关于〈云南省普洱城市管理条例(草案)〉的有关情况汇报》(2014年8月13日)(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(1)云南省保山市昌宁县的立法需求及最终没有列入云南省人大常委会立法计划的相关信息,来自2016年11月23日笔者对云南省人大常委会法工委一位知情工作人员的访谈;笔者也曾被邀参与2014年1月14日举行的《云南省昌宁田园城市保护条例(征求意见稿)》论证会。
(2)程庆栋:《论设区的市的立法权:权限范围与权力行使》,载《政治与法律》,2015年第8期。
(3)截至2016年12月,云南省共有18部专门规范某一具体设区的市、某一具体县,甚至是某地的某一具体事项的省级地方性法规。
(4)比如2014年7月26日下午,云南省人大常委会组成人员在分组审议《云南省普洱城市管理条例(草案)》时,一个委员强调:“规划出来后要体现权威性、法定性。规划变更要报同级人大常委会决定。”另一个委员说的更为直接:“对于规划,我也非常赞同城市发展要有一个长期的、可以落实的规划,只有人大来监督,社会关注,形成长效机制,这样才能使城市管理规范有序、科学建设和发展。否则换一任领导就换一个规划,不利于城市的管理和发展,不利于城市管理法制化、规范化。”还有一个委员事实上点出了设区的市的人大代表之所以提出省级法规案的目的之一:“云南省还没有出台城市管理条例以前,下面的代表提出来这个议题,是很有必要进行规范。对于城市管理,我认为规划尤其重要,规划需要有稳定性、系统性、长效性,众多的城市管理都取决于规划的合理性、综合性。”参阅云南省人大常委会研究室:《云南省第十二届人大常委会第十次会议简报(6):关于普洱城市管理条例的审议意见》(2014年7月26日)(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(1)云南省人民政府法制办公室主任祁希元:《关于〈云南省滇池保护条例(草案)〉的说明---2012年7月27日在云南省第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议上》(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(2)云南省人民政府法制办公室主任祁希元:《关于〈云南省滇池保护条例(草案)〉的说明---2012年7月27日在云南省第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议上》(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(3)云南省人民代表大会常务委员会环境与资源保护工作委员会副主任杨灿章:《在〈云南省滇池保护条例〉新闻发布会上的讲话---2012年12月6日》(内部资料)[资料来源:云南省人大常委会法工委]。
(1)程庆栋:《论设区的市的立法权:权限范围与权力行使》,载《政治与法律》,2015年第8期。
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