公共政策制定中的公民参与：量度、绩效与进路
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摘要
公共政策制定中的公民参与研究是政治民主化进程中一个重要的研究方面。近年来,政治民主化进程逐渐加快,虽然国内也陆续出了一些相当优秀的利用规范性研究方法做出的研究成果,但从研究趋势上看,目前对该问题的研究却隐隐出现了发展节奏变慢,难以向纵深拓进的迹象。主要表现在如下方面:首先是研究者之间互相借鉴的现象多,真正有所创新的观点和理论少。新意常常源于研究方法的革新和发展。互相借鉴的现象多,说明了在该问题的讨论中存在着研究方法方面的困惑。第二是研究成果中“公说公有理,婆说婆有理”的现象层出不穷。这与定性结论多,定量结论少不无关系。第三是宏观描述多,而微观分析少。这与微观分析方法尤其是量化分析比较匮乏息息相关。
在公共政策实践中,公民参与的动机、程度、途径、方法以及公民参与公共政策制定的绩效等可以设立科学的、与实际相吻合的数量指标进行量化评价。正是基于这种认识,为了增强对公共政策制定中公民参与问题研究的科学性、规范性和可靠性,本论文另辟蹊径,从研究方法的革新入手,在量化层面上对我国地方政府公共政策制定中的公民参与问题展开讨论。目的在于从纷繁复杂的公共政策现象中抽象出能够准确反映政策规律的数学模型,并通过对数学模型的进一步研究,获得其它研究尚未涉足的、经由数学方法推导而来的、并能够经得起实践检验的正确结论。以有利于推动该问题的研究向纵深发展,并对目前国内政治学研究方法的革新尽一份微薄之力。实证研究是解决现实问题的较好研究方法之一。因此本文所进行的研究建立在实地调查、问卷调查和文献调查的基础上。其中实地调查涉足六个省、市、自治区,5000份问卷调查结果则来自于全国除港澳台之外的三十一个省、市、自治区。案例分析是经验研究的一种特殊形式。有鉴于此,本文在研究中也适当采用了案例分析的方法。
利用上述研究方法集中讨论了以下四个模块的问题。
第一模块是公共政策制定中公民参与的理论背景、现实背景和功能研究。人民主权思想,公共选择理论,治理理论以及其它相关理论等构成了扩大公共政策制定中公民有序参与的理论背景。近年来的政府职能转变拓展了公民参与政策制定的现实空间;经济全球化为公民参与政策制定提供了新的组织基础;市场经济增强了公民参与政策制定的权利意识;文化程度的提高影响了公民对于政策制定的关注度和参与政策制定的能力;信息技术的发展提供了公民参与政策制定的便捷互动条件。公民参与具有非线性功能。这种功能主要表现在促进政策制定科学化、提高政策合法性以及促进公民监督的过程中。由于公民参与的功能是非线性的,所以在一定条件下,公民参与是有益的,但超过了一定条件,公民参与反而是无益的或有害的。
第二模块是公民对于参与公共政策制定的认知。通过构建公民对于公共政策制定过程的关注度数学模型,可以清晰的勾勒出年龄、性别、学历、年收入等政策变量在量化的意义上对关注度所产生影响。如,关注度随年龄增长而变化的过程呈现类似抛物运动的规律;年收入与关注度之间存在低度的正相关关系;学历每提高一个层次,公民对于公共政策制定过程的关注度就比相邻较低的学历层次群体约提高5.42%等。通过设立“亲公共价值指数”,可以准确地刻画出不同身份的公民群体在参与动机方面的区别。如,学历与公民参与公共政策制定动机的“亲公共价值指数”正相关,学历越高,参与公共政策制定动机的“亲公共价值指数”就越高,学历每提高一个层次,“亲公共价值指数”就平均大约提高6.36%;参与动机与政治制度的干预正相关,参与动机接受政治制度的干预越多,越容易激发公民参与公共政策制定的积极性等。
第三模块是公民参与政策制定的宏观形态研究。我国公民在公共政策制定中的参与程度指数为34.15%,意味着我国公民在公共政策制定中的参与程度处于严重的参与不足状态。公民的政策职能结构偏好提示,扩大我国公共政策制定中的公民有序参与,应以利益型参与和责任型参与为先导。参与人数和参与次数之间的二次曲线关系说明,参与次数的变化对参与人数产生的影响具有非均等性。公民对于公共政策的关注程度和参与程度之间存在明显的剪刀差现象。表现在对于中央政策和省政策,公民关注程度高,但参与程度低;对于县政策和乡政策,公民关注程度低,但参与程度高;扩大政策制定中公民的有序参与,对于不同级别的政府政策应该区别对待,即对于中央和省政策,应该着重促进公民的参与程度,对于县、乡政策,应该着重提高公民的关注程度。
第四模块是公民参与的微观形态研究。公民参与公共政策制定的方法和途径应该加以区分。参与方法属于内源性的行为选择,而不是外源性的制度设计。参与途径属于外源性的制度设计,而不是内源性的行为选择。在参与方法上,公民更希望通过自主的直接行为来参与公共政策制定。在参与途径上,文化程度与公民参与途径的偏好之间既存在着线性关系,也存在着非线性关系。利用本文建立的“参与率”、“无效率”、“显效率”和“有效率”等四项指标,可以反映出公共政策制定过程中公民参与绩效的大致水平。利用本文建立的“公民参与绩效对称指数”,可以清晰的发现,文化程度每降低一个层次,公民参与绩效对称指数就平均提高大约5.35%。低文化程度公民群体的参与绩效对称指数很高,意味着该群体在参与绩效上的被剥夺感较强。对于低文化程度的公民群体,必须采取一些积极措施来消除这种相对被剥夺感,才能实现公民参与公共政策制定过程中的和谐与公正。
Research on citizen participation in formulation of public policies is significant in the course of political democratization. In recent years, the course of political democratization has quickened gradually. Although some quite excellent research achievements obtained by use of normative research methods have been published successively in China, the research on this problem becomes slow and difficult to further develop at present from the point of view of research trend. It is mainly manifested as follows: first, more and more researchers borrow ideas from each other, so there are few innovative viewpoints and theories. New viewpoints always derive from innovation and development of research methods. Many researchers use others' ideas for reference, so this shows that puzzlement on research methods exists during discussion of this problem. Second, in those research achievements, each researcher thinks they are right themselves. As the old saying goes, there are two sides to every question. This has something to do with the phenomenon of more qualitative conclusions and fewer quantitative conclusions. Third, there are more macroscopic descriptions but fewer microscopic analyses, largely because there are fewer methods of microscopic analyses, especially the quantitative analysis.
In the practice of public policies, quantitative assessment can be carried out through establishment of scientific and true quantitative indices on motive, degree, approach, method and performance of citizen participation in formulation of public policies. On the basis of this understanding, in order to enhance the scientific and normative natures and reliability of research on the problem of citizen participation in formulation of public policies, this paper chooses instead to discuss the problem of citizen participation in formulation of public policies of Chinese local governments in terms of quantification, starting with innovation of research methods. The objective is to abstract mathematical models exactly reflecting rules of policies from numerous and complicated phenomena of public policies, and obtain a correct conclusion derived from mathematical methods through further research of mathematical models which hasn't been mentioned in other researches and can be inspected by practice. This is beneficial to drive further development of research on this problem as well as provide some reference for innovation of research methods of political science. Because empirical study is a good research method to solve practical problems, the research in this paper is based on field investigation, questionnaire and literature search. The field investigation covers 6 provinces, cities and autonomous regions. The findings of 5000 pieces of questionnaire are from 31 provinces, cities and autonomous regions except Hong Kong, Macao and Taiwan. Case analysis is a special form of empirical study. Accordingly, case analysis is used as applicable in the research of this paper.
Problems in four modules are discussed as below by use of abovementioned research methods.The first module is the research on theoretical background, practical background and function of citizen participation in formulation of public policies. The popular sovereignty, public choice theory, governance theory and other relevant theories constitute the theoretical background to scaling up citizen participation in formulation of public policies orderly. In recent years, reform of governmental functions has developed practical space of citizen participation in formulation of public policies; economic globalization has provided new organizational basis for citizen participation in formulation of public policies; citizens have become more aware of their rights of participation in formulation of public policies due to market-oriented economy; advancement of educational status has had an impact on attention of citizen on formulation of public policies and ability of participation in formulation of public policies; development of information technology has offered convenient and interactive conditions for citizen participation in formulation of public policies. Citizen participation has a function of nonlinearity. The function is mainly reflected in the process of facilitating scientific formulation of public policies, improving valid public policies and boosting citizens' supervision. As the function of citizen participation is nonlinear, so citizen participation is helpful under certain conditions, and it will be useless or harmful in case of exceeding the certain conditions.
The second module is the cognition of citizen on participation in formulation of public policies. Through constructing a mathematical model of citizens' attention on participation in formulation of public policies, it will clearly show the influence of such variables as age, sex, educational background, annual income, etc on attention in a sense of quantification. For instance, the change of attention with age takes on projecting motion; slight positive correlation exists between annual income and attention; once the a hierarchy of educational background is enhanced, citizens' attention on participation in formulation of public policies will increase by about 5.42 percent compared with the group with the adjacent lower degree, etc. By setting "value index of favoring public polices", difference of citizens' participation motives with different identities may be described exactly. For example, the educational background is positively correlated to the "value index of favoring public polices" of citizens' participation motives, which means higher educational background will result in higher "value index of favoring public polices". Once a hierarchy of educational background is enhanced, "value index of favoring public polices" increases by about 6.36 percent averagely. Participation motive and intervention of political systems are directly related. If the participation motive is much intervened by political systems, citizens will be more active to participate in formulation of public policies, etc.
The third module is the research on macroscopic morphology of citizen participation in formulation of public policies. The participation index of our citizens in formulation of public policies is 34.15 percent, which means that our citizen participation in formulation of public policies is quite insufficient. From the preference of citizens' policy function structure, the participation of benefit type and responsibility type shall be leading in scaling up citizen participation in formulation of public policies orderly. The quadratic curve relation between the number of citizens participating and frequency of citizens participating indicates that the change of frequency of citizens participating has an impact of nonidentity on the number of citizens participating. There is an apparent phenomenon of scissors difference between citizens' attention on public policies and their participation. It is manifested as follows: As to policies of the Central Government and the province, their attention is high, but participation is low; as to policies of the county and township, their attention is low, but participation is high; during scaling up citizen participation in formulation of public policies orderly, we shall make a difference between policies of governments at different levels, that is to say, active citizen participation in formulation of policies of the Central Government and the province shall be encouraged, citizens' attention on policies of the county and township shall be improved greatly.
The fourth module is the research on microscopic morphology of citizen participation in formulation of public policies. The method of citizen participation in formulation of public policies shall be distinguished from the approach. Participation method belongs to an endogenic behavior choice rather than an extraneous system designing. However, participation approach belongs to an extraneous system designing rather than an endogenic behavior choice. As to participation methods, citizens prefer to participate in formulation of public policies through independent direct actions. With regard to participation approaches, there is a linear relation as well as a nonlinear relation between educational attainments and preference of participation approaches. In this paper, such four indices as participation rate, inefficiency, obvious effective rate and effective rate established may reflect the performance of citizen participation in formulation of public policies approximately. From the "performance symmetry index of citizen participation" established in this paper, it is clearly shown that the performance symmetry index of citizen participation increases by about 5.35 percent once a hierarchy of educational attainments is lowered. The performance symmetry index of citizen groups with low educational attainments is very high, which indicates that they have strong feeling of being deprived concerning participation performance. With respect to those citizen groups with low educational attainments, some active measures shall be taken to eliminate this kind of feeling so that reconciliation and impartiality will be realized in citizen participation in formulation of public policies.
在公共政策实践中,公民参与的动机、程度、途径、方法以及公民参与公共政策制定的绩效等可以设立科学的、与实际相吻合的数量指标进行量化评价。正是基于这种认识,为了增强对公共政策制定中公民参与问题研究的科学性、规范性和可靠性,本论文另辟蹊径,从研究方法的革新入手,在量化层面上对我国地方政府公共政策制定中的公民参与问题展开讨论。目的在于从纷繁复杂的公共政策现象中抽象出能够准确反映政策规律的数学模型,并通过对数学模型的进一步研究,获得其它研究尚未涉足的、经由数学方法推导而来的、并能够经得起实践检验的正确结论。以有利于推动该问题的研究向纵深发展,并对目前国内政治学研究方法的革新尽一份微薄之力。实证研究是解决现实问题的较好研究方法之一。因此本文所进行的研究建立在实地调查、问卷调查和文献调查的基础上。其中实地调查涉足六个省、市、自治区,5000份问卷调查结果则来自于全国除港澳台之外的三十一个省、市、自治区。案例分析是经验研究的一种特殊形式。有鉴于此,本文在研究中也适当采用了案例分析的方法。
利用上述研究方法集中讨论了以下四个模块的问题。
第一模块是公共政策制定中公民参与的理论背景、现实背景和功能研究。人民主权思想,公共选择理论,治理理论以及其它相关理论等构成了扩大公共政策制定中公民有序参与的理论背景。近年来的政府职能转变拓展了公民参与政策制定的现实空间;经济全球化为公民参与政策制定提供了新的组织基础;市场经济增强了公民参与政策制定的权利意识;文化程度的提高影响了公民对于政策制定的关注度和参与政策制定的能力;信息技术的发展提供了公民参与政策制定的便捷互动条件。公民参与具有非线性功能。这种功能主要表现在促进政策制定科学化、提高政策合法性以及促进公民监督的过程中。由于公民参与的功能是非线性的,所以在一定条件下,公民参与是有益的,但超过了一定条件,公民参与反而是无益的或有害的。
第二模块是公民对于参与公共政策制定的认知。通过构建公民对于公共政策制定过程的关注度数学模型,可以清晰的勾勒出年龄、性别、学历、年收入等政策变量在量化的意义上对关注度所产生影响。如,关注度随年龄增长而变化的过程呈现类似抛物运动的规律;年收入与关注度之间存在低度的正相关关系;学历每提高一个层次,公民对于公共政策制定过程的关注度就比相邻较低的学历层次群体约提高5.42%等。通过设立“亲公共价值指数”,可以准确地刻画出不同身份的公民群体在参与动机方面的区别。如,学历与公民参与公共政策制定动机的“亲公共价值指数”正相关,学历越高,参与公共政策制定动机的“亲公共价值指数”就越高,学历每提高一个层次,“亲公共价值指数”就平均大约提高6.36%;参与动机与政治制度的干预正相关,参与动机接受政治制度的干预越多,越容易激发公民参与公共政策制定的积极性等。
第三模块是公民参与政策制定的宏观形态研究。我国公民在公共政策制定中的参与程度指数为34.15%,意味着我国公民在公共政策制定中的参与程度处于严重的参与不足状态。公民的政策职能结构偏好提示,扩大我国公共政策制定中的公民有序参与,应以利益型参与和责任型参与为先导。参与人数和参与次数之间的二次曲线关系说明,参与次数的变化对参与人数产生的影响具有非均等性。公民对于公共政策的关注程度和参与程度之间存在明显的剪刀差现象。表现在对于中央政策和省政策,公民关注程度高,但参与程度低;对于县政策和乡政策,公民关注程度低,但参与程度高;扩大政策制定中公民的有序参与,对于不同级别的政府政策应该区别对待,即对于中央和省政策,应该着重促进公民的参与程度,对于县、乡政策,应该着重提高公民的关注程度。
第四模块是公民参与的微观形态研究。公民参与公共政策制定的方法和途径应该加以区分。参与方法属于内源性的行为选择,而不是外源性的制度设计。参与途径属于外源性的制度设计,而不是内源性的行为选择。在参与方法上,公民更希望通过自主的直接行为来参与公共政策制定。在参与途径上,文化程度与公民参与途径的偏好之间既存在着线性关系,也存在着非线性关系。利用本文建立的“参与率”、“无效率”、“显效率”和“有效率”等四项指标,可以反映出公共政策制定过程中公民参与绩效的大致水平。利用本文建立的“公民参与绩效对称指数”,可以清晰的发现,文化程度每降低一个层次,公民参与绩效对称指数就平均提高大约5.35%。低文化程度公民群体的参与绩效对称指数很高,意味着该群体在参与绩效上的被剥夺感较强。对于低文化程度的公民群体,必须采取一些积极措施来消除这种相对被剥夺感,才能实现公民参与公共政策制定过程中的和谐与公正。
Research on citizen participation in formulation of public policies is significant in the course of political democratization. In recent years, the course of political democratization has quickened gradually. Although some quite excellent research achievements obtained by use of normative research methods have been published successively in China, the research on this problem becomes slow and difficult to further develop at present from the point of view of research trend. It is mainly manifested as follows: first, more and more researchers borrow ideas from each other, so there are few innovative viewpoints and theories. New viewpoints always derive from innovation and development of research methods. Many researchers use others' ideas for reference, so this shows that puzzlement on research methods exists during discussion of this problem. Second, in those research achievements, each researcher thinks they are right themselves. As the old saying goes, there are two sides to every question. This has something to do with the phenomenon of more qualitative conclusions and fewer quantitative conclusions. Third, there are more macroscopic descriptions but fewer microscopic analyses, largely because there are fewer methods of microscopic analyses, especially the quantitative analysis.
In the practice of public policies, quantitative assessment can be carried out through establishment of scientific and true quantitative indices on motive, degree, approach, method and performance of citizen participation in formulation of public policies. On the basis of this understanding, in order to enhance the scientific and normative natures and reliability of research on the problem of citizen participation in formulation of public policies, this paper chooses instead to discuss the problem of citizen participation in formulation of public policies of Chinese local governments in terms of quantification, starting with innovation of research methods. The objective is to abstract mathematical models exactly reflecting rules of policies from numerous and complicated phenomena of public policies, and obtain a correct conclusion derived from mathematical methods through further research of mathematical models which hasn't been mentioned in other researches and can be inspected by practice. This is beneficial to drive further development of research on this problem as well as provide some reference for innovation of research methods of political science. Because empirical study is a good research method to solve practical problems, the research in this paper is based on field investigation, questionnaire and literature search. The field investigation covers 6 provinces, cities and autonomous regions. The findings of 5000 pieces of questionnaire are from 31 provinces, cities and autonomous regions except Hong Kong, Macao and Taiwan. Case analysis is a special form of empirical study. Accordingly, case analysis is used as applicable in the research of this paper.
Problems in four modules are discussed as below by use of abovementioned research methods.The first module is the research on theoretical background, practical background and function of citizen participation in formulation of public policies. The popular sovereignty, public choice theory, governance theory and other relevant theories constitute the theoretical background to scaling up citizen participation in formulation of public policies orderly. In recent years, reform of governmental functions has developed practical space of citizen participation in formulation of public policies; economic globalization has provided new organizational basis for citizen participation in formulation of public policies; citizens have become more aware of their rights of participation in formulation of public policies due to market-oriented economy; advancement of educational status has had an impact on attention of citizen on formulation of public policies and ability of participation in formulation of public policies; development of information technology has offered convenient and interactive conditions for citizen participation in formulation of public policies. Citizen participation has a function of nonlinearity. The function is mainly reflected in the process of facilitating scientific formulation of public policies, improving valid public policies and boosting citizens' supervision. As the function of citizen participation is nonlinear, so citizen participation is helpful under certain conditions, and it will be useless or harmful in case of exceeding the certain conditions.
The second module is the cognition of citizen on participation in formulation of public policies. Through constructing a mathematical model of citizens' attention on participation in formulation of public policies, it will clearly show the influence of such variables as age, sex, educational background, annual income, etc on attention in a sense of quantification. For instance, the change of attention with age takes on projecting motion; slight positive correlation exists between annual income and attention; once the a hierarchy of educational background is enhanced, citizens' attention on participation in formulation of public policies will increase by about 5.42 percent compared with the group with the adjacent lower degree, etc. By setting "value index of favoring public polices", difference of citizens' participation motives with different identities may be described exactly. For example, the educational background is positively correlated to the "value index of favoring public polices" of citizens' participation motives, which means higher educational background will result in higher "value index of favoring public polices". Once a hierarchy of educational background is enhanced, "value index of favoring public polices" increases by about 6.36 percent averagely. Participation motive and intervention of political systems are directly related. If the participation motive is much intervened by political systems, citizens will be more active to participate in formulation of public policies, etc.
The third module is the research on macroscopic morphology of citizen participation in formulation of public policies. The participation index of our citizens in formulation of public policies is 34.15 percent, which means that our citizen participation in formulation of public policies is quite insufficient. From the preference of citizens' policy function structure, the participation of benefit type and responsibility type shall be leading in scaling up citizen participation in formulation of public policies orderly. The quadratic curve relation between the number of citizens participating and frequency of citizens participating indicates that the change of frequency of citizens participating has an impact of nonidentity on the number of citizens participating. There is an apparent phenomenon of scissors difference between citizens' attention on public policies and their participation. It is manifested as follows: As to policies of the Central Government and the province, their attention is high, but participation is low; as to policies of the county and township, their attention is low, but participation is high; during scaling up citizen participation in formulation of public policies orderly, we shall make a difference between policies of governments at different levels, that is to say, active citizen participation in formulation of policies of the Central Government and the province shall be encouraged, citizens' attention on policies of the county and township shall be improved greatly.
The fourth module is the research on microscopic morphology of citizen participation in formulation of public policies. The method of citizen participation in formulation of public policies shall be distinguished from the approach. Participation method belongs to an endogenic behavior choice rather than an extraneous system designing. However, participation approach belongs to an extraneous system designing rather than an endogenic behavior choice. As to participation methods, citizens prefer to participate in formulation of public policies through independent direct actions. With regard to participation approaches, there is a linear relation as well as a nonlinear relation between educational attainments and preference of participation approaches. In this paper, such four indices as participation rate, inefficiency, obvious effective rate and effective rate established may reflect the performance of citizen participation in formulation of public policies approximately. From the "performance symmetry index of citizen participation" established in this paper, it is clearly shown that the performance symmetry index of citizen participation increases by about 5.35 percent once a hierarchy of educational attainments is lowered. The performance symmetry index of citizen groups with low educational attainments is very high, which indicates that they have strong feeling of being deprived concerning participation performance. With respect to those citizen groups with low educational attainments, some active measures shall be taken to eliminate this kind of feeling so that reconciliation and impartiality will be realized in citizen participation in formulation of public policies.
引文
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[4]丁煌.当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务[J].广东行政学院学报,2005,(6):5-10.
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