社会治安综合治理的法治逻辑
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摘要
本研究旨在从功能与规范双重视角审视并描述社会治安综合治理(以下简称治安综治或者综治)与法治的内在关联,长期以来,治安综治往往被当作一种司法政策,在有些学者看来它有违背法治之嫌。在现实层面,治安综治确有抵牾法治的诸多表现,由此强化了综治与法治分离甚至对立的认识。那么,在中国的现代化转型过程中,综治制度如何生成,主要发挥哪些功能,呈现何种实践逻辑,尤其是它与法治存在怎样的内在关联,构成了本研究的主要侧重和框架。
本研究从实践逻辑出发,描绘“制度是怎样形成的”：在历史文献、规范文本和实证材料的梳理基础上,通过描述、解说、评价来回答延续30多年的治安综治制度的实然性与应然性。区分治安综治的功效与功能问题是理论研究的必要进路。在法学上,功效是以实用主义为面向的效果评价,并非制度逻辑本身所能彰显。于功效视角,治安综治为国家转型和社会变迁提供了效果显著的秩序保障,但也呈现出实用主义路径上的效能递减甚至失效。而作为规范主义进路的功能视角,则强调事物内涵的必然性,即制度内在的功能预期,它开发了理论空间。
治安综治的核心理念是源头治理、系统治理、综合治理和依法治理,是中国社会变迁和国家转型过程中国家治理方式的一种体现,既具备中国传统文化因素,也反映着中国共产党执政与现代国家治理的内涵,同时也顺应了西方国家社会治理的理论与实践潮流。在治安综治的制度形成、进展、转型和发展中,与行政管理体制、政法体制密切关联,在维护社会稳定、保障社会公共安全方面发挥了积极作用。治安综治的制度确立是对1980年代“严打”政策的反思与超越,使得刑事政策由国家权力本位向国家社会双本位转变。同时,治安综治在逐渐深化社会治理理念的过程中不断弥补以市场化竞争为核心的法治建构的不足。但从制度规范层面,30多年的治安综治以执政党的组织化调控为主要特点,而政法系统的权力运行制度与压力型问责制度使综治的法治功能未能充分发挥。
治安综治的法治逻辑在于,综治与法治是中国法治建设的不同面向。在法治兴起和发展过程中,综治应社会安全需求保障而起,是法治在社会治安上追求善治的体现,但在制度实践中,由于思维和体制惯性,综治在民主、权力、组织和制度等要素整合中是从过低的制度化走向较高制度化的一个过程。当综治的治安善治追求与法治思维、法治方式高度结合起来,它将最终融入现代法治,成为法治运行的重要组成部分和表现形式。
本研究在肯定综治制度意义的基础上,提出了治安综治法治化建构的基本思路,以此完善治安综治体系,即根据结构功能主义原理,在重塑经济与社会关系的整体结构中提供内生型秩序保障的社会条件以及将公平正义作为社会有机结构的价值系统与社会共识；在治安综治制度革新中凸出法治元素和法治化方向,实现从维护政治社会稳定为首要目标向以公共安全与社会和谐为核心诉求的社会善治为根本目标的转变、以共治为治理模式,以法治为治理原则,通过执政党依法进行综治决策、政法职能转型和机构重组、治安行政模式转变和行政法转型、强化社会治安自治等重要制度的合宪性调整,实现综治的法治化建构,使得治安综治的制度功能发挥得更加全面、协调和有效。
文章分为七部分,除了绪论,第一至三章主要回答“是什么”的问题,描述与解说治安综治到底是一项什么样的制度；第四章主要回答“为什么”的问题,解说和评价治安综治的制度逻辑及其正当性,并实证分析现行制度设计的问题；第五章则是回答“应该是什么”的问题,从规范主义视角阐述了治安综治制度法治化建构的基本思路。
绪论部分阐述的是研究缘起,从综治与法治的现象观察出发,提出了研究的问题,旨在探讨社会治安综合治理与法治的内在关联。从目前来看,综治研究总体上是游离于公法之外的,如果将法学作为种自给自足的学科来理解的话,综治在公法研究上易于出现将其从制度上予以否定或者从立法上予以确认的倾向,但问题在于,这种方式并不能真实而深刻地揭示出综治制度的实践逻辑以及与法治的真正关系,因此单纯地运用公法理论和方法无法完成对这一制度实践的解释,还需要借助社会科学中其他学科的理论框架与分析工具来完成。绪论对该命题的既有理论成果作了系统梳理,使研究能够“站在巨人的肩膀上”,并说明了研究方法与思路、可能创新与不足。
第一章是“社会治安概念的源起与变迁”。在中国语境中,社会治安具有复杂多义性,其内涵及价值取向的变迁是考察治安综治制度的前提和基础。笔者就社会治安的古代词义、近代转向和新中国的公安概念进行了全面梳理,并对治安及相关概念进行了分类,及其与西方治安观及新治理概念的比较分析。从国家与社会一体化时代走向相互分离的二元时代,清晰区分政治稳定与社会稳定的价值取向,并在稳定、安全、治安和权利等概念相互关联中形成新的认识是本章的核心。
第二章是“社会治安综合治理的制度演进”。本章通过对综治制度形成前社会治理制度演进状态的梳理,对比分析30多年的社会治安综合治理制度的形成、进展、转型与发展,描述和解说了“综治制度是怎样形成的”的制度变迁逻辑。本章认为,制度变迁的逻辑并不等于逻辑的制度理性论证,治安综治的逻辑起点必然基于现实社会安全的需要,唯此,综治才能展开其在法治中的善治面向,并看到由过低制度化走向较高制度化的法治过程与状态。
第三章是“社会治安综合治理的体制框架”。本章从治安综治的职能体系、组织体系和权责体系三个方面分析了治安综治的体制框架,初步回答了综治职能的特点、综治主体、权限、责任、综治机构性质及与政法委的关系等。组织、权力和制度是综治的重要要素,它们之间的相互配置关系既是综治变迁的制度依附,也是对静态体制进行问题透视的重要视角。
第四章是“社会治安综合治理制度的正当性及其实证分析”。本章结合实证分析对综治制度进行了正当性评价,通过实地调研、参考既有调研素材、考察综治事件等实证方法深入分析治安综治的基层现象与权力运行背后的制度结构,分析了综治的社会功效和法治功能及其存在的问题,为综治制度创新和法治化构建提供实践论证和基础。
第五章是“社会治安综合治理的法治化建构”。本章阐述了治安综治法治化建构的价值共识、模式特征、基本原则以及重大制度的合宪性调整。本章认为,公平正义是价值共识；“善治、共治与法治”是模式特征；以公共安全和社会和谐为核心诉求、社会自由和社会秩序的平衡和恪守正当法律程序是基本原则；重大制度的合宪性调整主要包括执政党依法进行综治决策、政法职能转型和机构重组、治安行政模式转变和行政法转型、强化社会治安自治等。
文章的结语总结并重申了综治的法治逻辑,即综治是法治的善治面向。
This study aims to review and describe the internal connection of comprehensive governance of social security and of the rule of law from the perspective of function and normative, on which only very few people have discussed. For a long time, comprehensive governance of public security tends to be regarded as a sort of judicial policy, risking of violating the rule of law in some scholars'point of view, which proved to be true from practice. Thus it has strengthened the cognition of the separation between comprehensive governance and rule of law, or even the contrariety between them. Consequently, in the process of China's transformation of modernization, the construction, main function, practical logic and especially the internal links of the system of comprehensive governance compose of the main focus and structure of the paper.
This study attempts to describe the procedure of the formation of comprehensive governance of social security by literature review. Distinguishing between utility and function plays an important role in research on comprehensive governance of social security. From the perspective of law, utility based on pragmatism and focused on the evaluation of the system, instead of the logic within the system, which proved to be effective but also follow the rule of marginal diminishing. On the contrary, as a normative approach, the perspective of function emphasizes the connotation of the system and explores space for the theory.
The core concept of comprehensive governance of social security relies on rule from the root, systematic governance and comprehensive governance, which reflects the change in the governing of the country in the process of transition of our society, featuring in traditional culture, the connotation of the ruling of the communist party and conform to the trend of social governance in western countries. The formation, development and transition of the system, closely associated with administrative management and legal system, which plays a positive role in the maintenance of social stability. Establishment of the system of comprehensive governance of social security is a reflection and transcending of the criminal policy in the1980s, focus on both society and country and constantly perfecting the market oriented system which featuring in competition. However, in the past30years, the political feature of comprehensive governance hinders its role in the rule of law.
The rule of law logic of comprehensive governance relies on the fact that the orientation of rule of law and of comprehensive governance is different within China's construction of rule of law. Comprehensive governance is rooted in the requirement of guarantee social security in the process of rule of law. Due to its backward feature, comprehensive governance is not compatible with law in many prospects such as democracy, power, organization, system and so on. When combining the pursuit of good security with the principle of rule of law, comprehensive governance will finally integrated in rule of law.
Based on its positive effects, this study puts forward the basic thought on the construction of comprehensive governance, including the emphasis on the condition of internal requirement of social security within overall structure of rebuilding relationship between economy and society, justice as the social goal, elements of rule of law and good governance, which aims to focusing on both social security and harmony. To perfect the system of comprehensive governance of social security, pursuant to the principle of structural functionalism and the overall structure of the society, it has to be changed in many aspects. The form of governing model must be directed from rule of law. The decision has to be made by the communist party. The elements of constitutionality should be focused and comprehensive governance should be viewed systematically.
The article is divided into seven parts, in addition to the introduction; the first three chapters mainly describe what comprehensive governance of social security is. The fourth chapter basically discusses why we need the system, explains its logic legitimacy and construction, and analyzes empirically the present system design. The fifth chapter mainly discusses the direction of comprehensive governance, from the perspective of normative study.
The introduction part expounds research purpose. Starting from the observations of comprehensive governance and rule of law, the author puts forward the question and tries to explore the internal connection of comprehensive governance and rule of law. At present, the general research on comprehensive governance t has less relationship with public law. If the law might be construed as a self-sufficient subject, it is apt to reflect the trend that the public law research on the comprehensive governance shall be denied from the aspect of system, while be affirmed from the aspect of legislation. However the practical logic of comprehensive governance and its relationship with rule of law may not be revealed truly and deeply by such construing. Thus merely application methods on public law theory could not fulfill the aims to explain comprehensive governance practically, the theoretical structure and analysis tools from other subjects within social sciences are required at the same time. The introduction part systematically analyzes the present theoretical achievement on the above thought. Literature review, basic thoughts, innovation and shortcomings of the research are also in this part.
The first chapter is "Origin and Evolution of the Concept of Social Security". Social security is the ambivalent word, which requires the understanding of the change of its connotation and its value orientation. The author studies the different meanings of social security from the ancient society to nowadays, analyzes related concepts and compares with its meaning in western countries. The new understanding has been formed on the basis of changing era from the integration to the dualization of both country and society; of the clear distinction between political and social stabilization; of the relation among stabilization, safety, public security and right.
The second chapter is "System Evolution of Comprehensive governance of Social Security". The chapter analyzes the management of social security before establishment of the system of comprehensive governance, and discusses the formation, development and transformation in the past thirty years, describes and explains the logic of institutional evolution for the formation of comprehensive governance. This chapter deems that the logic of institutional evolution does not equal to institutional and rational argument of logic. The logic origin of comprehensive governance of public safety must rely on the requirement of social safety. Therefore the comprehensive governance may reflect its good governance as well as rule of law process and status from lower to higher institutionalization.
The third chapter is "Institutional Framework of Comprehensive governance of Social Security". From the functional, systematic and responsible system of comprehensive governance, the author preliminarily discusses the subject, authority, responsibility, function and the relationship with the committee of politics and law. The significant factors of comprehensive governance rely on institution, power as well as system. The allocation among them does not only the systematic adherence of comprehensive governance changes, but also the important angle from which the stative system could be analyzed.
The fourth chapter is "Justification and Empirical Analysis of Comprehensive Governance of Social Security". Combined with empirical analysis, the author acknowledges its justification. Based on investigation, reference, and case study, this part analyzes the phenomenon, system, social and rule of law function as well as problems of comprehensive governance, which provides foundation for innovation of comprehensive governance.
The fifth chapter is "Legal Construction of Comprehensive Governance of Social Security", which includes consensus of value on comprehensive governance, characteristics of the model, basic principles and adjustment for constitutionality. This chapter deems that equity and justice are value consensus; good governance, shared governance and rule of law are model character; pursuing public safety and social harmony, balance between social freedom and social orders as well as due process are fundamental principles. Constitutionality adjustment of significant system mainly includes that governing party has the power to make decision on comprehensive governance pursuant to the laws; includes function transformation of politics and law, institutional reorganization, mode transformation of administrative public security; and includes reinforcement of social security autonomy.
The conclusion summarizes and reiterates the logic of comprehensive governance which shall be expounded that the comprehensive governance is the good governance of rule of law.
本研究从实践逻辑出发,描绘“制度是怎样形成的”：在历史文献、规范文本和实证材料的梳理基础上,通过描述、解说、评价来回答延续30多年的治安综治制度的实然性与应然性。区分治安综治的功效与功能问题是理论研究的必要进路。在法学上,功效是以实用主义为面向的效果评价,并非制度逻辑本身所能彰显。于功效视角,治安综治为国家转型和社会变迁提供了效果显著的秩序保障,但也呈现出实用主义路径上的效能递减甚至失效。而作为规范主义进路的功能视角,则强调事物内涵的必然性,即制度内在的功能预期,它开发了理论空间。
治安综治的核心理念是源头治理、系统治理、综合治理和依法治理,是中国社会变迁和国家转型过程中国家治理方式的一种体现,既具备中国传统文化因素,也反映着中国共产党执政与现代国家治理的内涵,同时也顺应了西方国家社会治理的理论与实践潮流。在治安综治的制度形成、进展、转型和发展中,与行政管理体制、政法体制密切关联,在维护社会稳定、保障社会公共安全方面发挥了积极作用。治安综治的制度确立是对1980年代“严打”政策的反思与超越,使得刑事政策由国家权力本位向国家社会双本位转变。同时,治安综治在逐渐深化社会治理理念的过程中不断弥补以市场化竞争为核心的法治建构的不足。但从制度规范层面,30多年的治安综治以执政党的组织化调控为主要特点,而政法系统的权力运行制度与压力型问责制度使综治的法治功能未能充分发挥。
治安综治的法治逻辑在于,综治与法治是中国法治建设的不同面向。在法治兴起和发展过程中,综治应社会安全需求保障而起,是法治在社会治安上追求善治的体现,但在制度实践中,由于思维和体制惯性,综治在民主、权力、组织和制度等要素整合中是从过低的制度化走向较高制度化的一个过程。当综治的治安善治追求与法治思维、法治方式高度结合起来,它将最终融入现代法治,成为法治运行的重要组成部分和表现形式。
本研究在肯定综治制度意义的基础上,提出了治安综治法治化建构的基本思路,以此完善治安综治体系,即根据结构功能主义原理,在重塑经济与社会关系的整体结构中提供内生型秩序保障的社会条件以及将公平正义作为社会有机结构的价值系统与社会共识；在治安综治制度革新中凸出法治元素和法治化方向,实现从维护政治社会稳定为首要目标向以公共安全与社会和谐为核心诉求的社会善治为根本目标的转变、以共治为治理模式,以法治为治理原则,通过执政党依法进行综治决策、政法职能转型和机构重组、治安行政模式转变和行政法转型、强化社会治安自治等重要制度的合宪性调整,实现综治的法治化建构,使得治安综治的制度功能发挥得更加全面、协调和有效。
文章分为七部分,除了绪论,第一至三章主要回答“是什么”的问题,描述与解说治安综治到底是一项什么样的制度；第四章主要回答“为什么”的问题,解说和评价治安综治的制度逻辑及其正当性,并实证分析现行制度设计的问题；第五章则是回答“应该是什么”的问题,从规范主义视角阐述了治安综治制度法治化建构的基本思路。
绪论部分阐述的是研究缘起,从综治与法治的现象观察出发,提出了研究的问题,旨在探讨社会治安综合治理与法治的内在关联。从目前来看,综治研究总体上是游离于公法之外的,如果将法学作为种自给自足的学科来理解的话,综治在公法研究上易于出现将其从制度上予以否定或者从立法上予以确认的倾向,但问题在于,这种方式并不能真实而深刻地揭示出综治制度的实践逻辑以及与法治的真正关系,因此单纯地运用公法理论和方法无法完成对这一制度实践的解释,还需要借助社会科学中其他学科的理论框架与分析工具来完成。绪论对该命题的既有理论成果作了系统梳理,使研究能够“站在巨人的肩膀上”,并说明了研究方法与思路、可能创新与不足。
第一章是“社会治安概念的源起与变迁”。在中国语境中,社会治安具有复杂多义性,其内涵及价值取向的变迁是考察治安综治制度的前提和基础。笔者就社会治安的古代词义、近代转向和新中国的公安概念进行了全面梳理,并对治安及相关概念进行了分类,及其与西方治安观及新治理概念的比较分析。从国家与社会一体化时代走向相互分离的二元时代,清晰区分政治稳定与社会稳定的价值取向,并在稳定、安全、治安和权利等概念相互关联中形成新的认识是本章的核心。
第二章是“社会治安综合治理的制度演进”。本章通过对综治制度形成前社会治理制度演进状态的梳理,对比分析30多年的社会治安综合治理制度的形成、进展、转型与发展,描述和解说了“综治制度是怎样形成的”的制度变迁逻辑。本章认为,制度变迁的逻辑并不等于逻辑的制度理性论证,治安综治的逻辑起点必然基于现实社会安全的需要,唯此,综治才能展开其在法治中的善治面向,并看到由过低制度化走向较高制度化的法治过程与状态。
第三章是“社会治安综合治理的体制框架”。本章从治安综治的职能体系、组织体系和权责体系三个方面分析了治安综治的体制框架,初步回答了综治职能的特点、综治主体、权限、责任、综治机构性质及与政法委的关系等。组织、权力和制度是综治的重要要素,它们之间的相互配置关系既是综治变迁的制度依附,也是对静态体制进行问题透视的重要视角。
第四章是“社会治安综合治理制度的正当性及其实证分析”。本章结合实证分析对综治制度进行了正当性评价,通过实地调研、参考既有调研素材、考察综治事件等实证方法深入分析治安综治的基层现象与权力运行背后的制度结构,分析了综治的社会功效和法治功能及其存在的问题,为综治制度创新和法治化构建提供实践论证和基础。
第五章是“社会治安综合治理的法治化建构”。本章阐述了治安综治法治化建构的价值共识、模式特征、基本原则以及重大制度的合宪性调整。本章认为,公平正义是价值共识；“善治、共治与法治”是模式特征；以公共安全和社会和谐为核心诉求、社会自由和社会秩序的平衡和恪守正当法律程序是基本原则；重大制度的合宪性调整主要包括执政党依法进行综治决策、政法职能转型和机构重组、治安行政模式转变和行政法转型、强化社会治安自治等。
文章的结语总结并重申了综治的法治逻辑,即综治是法治的善治面向。
This study aims to review and describe the internal connection of comprehensive governance of social security and of the rule of law from the perspective of function and normative, on which only very few people have discussed. For a long time, comprehensive governance of public security tends to be regarded as a sort of judicial policy, risking of violating the rule of law in some scholars'point of view, which proved to be true from practice. Thus it has strengthened the cognition of the separation between comprehensive governance and rule of law, or even the contrariety between them. Consequently, in the process of China's transformation of modernization, the construction, main function, practical logic and especially the internal links of the system of comprehensive governance compose of the main focus and structure of the paper.
This study attempts to describe the procedure of the formation of comprehensive governance of social security by literature review. Distinguishing between utility and function plays an important role in research on comprehensive governance of social security. From the perspective of law, utility based on pragmatism and focused on the evaluation of the system, instead of the logic within the system, which proved to be effective but also follow the rule of marginal diminishing. On the contrary, as a normative approach, the perspective of function emphasizes the connotation of the system and explores space for the theory.
The core concept of comprehensive governance of social security relies on rule from the root, systematic governance and comprehensive governance, which reflects the change in the governing of the country in the process of transition of our society, featuring in traditional culture, the connotation of the ruling of the communist party and conform to the trend of social governance in western countries. The formation, development and transition of the system, closely associated with administrative management and legal system, which plays a positive role in the maintenance of social stability. Establishment of the system of comprehensive governance of social security is a reflection and transcending of the criminal policy in the1980s, focus on both society and country and constantly perfecting the market oriented system which featuring in competition. However, in the past30years, the political feature of comprehensive governance hinders its role in the rule of law.
The rule of law logic of comprehensive governance relies on the fact that the orientation of rule of law and of comprehensive governance is different within China's construction of rule of law. Comprehensive governance is rooted in the requirement of guarantee social security in the process of rule of law. Due to its backward feature, comprehensive governance is not compatible with law in many prospects such as democracy, power, organization, system and so on. When combining the pursuit of good security with the principle of rule of law, comprehensive governance will finally integrated in rule of law.
Based on its positive effects, this study puts forward the basic thought on the construction of comprehensive governance, including the emphasis on the condition of internal requirement of social security within overall structure of rebuilding relationship between economy and society, justice as the social goal, elements of rule of law and good governance, which aims to focusing on both social security and harmony. To perfect the system of comprehensive governance of social security, pursuant to the principle of structural functionalism and the overall structure of the society, it has to be changed in many aspects. The form of governing model must be directed from rule of law. The decision has to be made by the communist party. The elements of constitutionality should be focused and comprehensive governance should be viewed systematically.
The article is divided into seven parts, in addition to the introduction; the first three chapters mainly describe what comprehensive governance of social security is. The fourth chapter basically discusses why we need the system, explains its logic legitimacy and construction, and analyzes empirically the present system design. The fifth chapter mainly discusses the direction of comprehensive governance, from the perspective of normative study.
The introduction part expounds research purpose. Starting from the observations of comprehensive governance and rule of law, the author puts forward the question and tries to explore the internal connection of comprehensive governance and rule of law. At present, the general research on comprehensive governance t has less relationship with public law. If the law might be construed as a self-sufficient subject, it is apt to reflect the trend that the public law research on the comprehensive governance shall be denied from the aspect of system, while be affirmed from the aspect of legislation. However the practical logic of comprehensive governance and its relationship with rule of law may not be revealed truly and deeply by such construing. Thus merely application methods on public law theory could not fulfill the aims to explain comprehensive governance practically, the theoretical structure and analysis tools from other subjects within social sciences are required at the same time. The introduction part systematically analyzes the present theoretical achievement on the above thought. Literature review, basic thoughts, innovation and shortcomings of the research are also in this part.
The first chapter is "Origin and Evolution of the Concept of Social Security". Social security is the ambivalent word, which requires the understanding of the change of its connotation and its value orientation. The author studies the different meanings of social security from the ancient society to nowadays, analyzes related concepts and compares with its meaning in western countries. The new understanding has been formed on the basis of changing era from the integration to the dualization of both country and society; of the clear distinction between political and social stabilization; of the relation among stabilization, safety, public security and right.
The second chapter is "System Evolution of Comprehensive governance of Social Security". The chapter analyzes the management of social security before establishment of the system of comprehensive governance, and discusses the formation, development and transformation in the past thirty years, describes and explains the logic of institutional evolution for the formation of comprehensive governance. This chapter deems that the logic of institutional evolution does not equal to institutional and rational argument of logic. The logic origin of comprehensive governance of public safety must rely on the requirement of social safety. Therefore the comprehensive governance may reflect its good governance as well as rule of law process and status from lower to higher institutionalization.
The third chapter is "Institutional Framework of Comprehensive governance of Social Security". From the functional, systematic and responsible system of comprehensive governance, the author preliminarily discusses the subject, authority, responsibility, function and the relationship with the committee of politics and law. The significant factors of comprehensive governance rely on institution, power as well as system. The allocation among them does not only the systematic adherence of comprehensive governance changes, but also the important angle from which the stative system could be analyzed.
The fourth chapter is "Justification and Empirical Analysis of Comprehensive Governance of Social Security". Combined with empirical analysis, the author acknowledges its justification. Based on investigation, reference, and case study, this part analyzes the phenomenon, system, social and rule of law function as well as problems of comprehensive governance, which provides foundation for innovation of comprehensive governance.
The fifth chapter is "Legal Construction of Comprehensive Governance of Social Security", which includes consensus of value on comprehensive governance, characteristics of the model, basic principles and adjustment for constitutionality. This chapter deems that equity and justice are value consensus; good governance, shared governance and rule of law are model character; pursuing public safety and social harmony, balance between social freedom and social orders as well as due process are fundamental principles. Constitutionality adjustment of significant system mainly includes that governing party has the power to make decision on comprehensive governance pursuant to the laws; includes function transformation of politics and law, institutional reorganization, mode transformation of administrative public security; and includes reinforcement of social security autonomy.
The conclusion summarizes and reiterates the logic of comprehensive governance which shall be expounded that the comprehensive governance is the good governance of rule of law.
引文
① 新华网：“从‘法律体系’到‘法治体系’——法学家、山东大学校长徐显明解读十八大报告依法治国亮点”,http://news.xinhua net.com/politics/2012-11/14/c_113689922.htm,2013年2月20日最后访问。
② 社会学思想家卡尔·波兰尼在其经典著作《巨变：当代政治与经济的起源》中尽管“讨论的是欧洲文明从前工业化时代转型到工业化社会的历史巨变,以及伴随而来的思想、意识形态、政治、经济政策的转变”,但在2001年诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨那里,“今日看来就如同当代世界各地发展中国家所面临的转变一样,以至于波兰尼这本书几乎就像是在评论当代议题。”参见卡尔·波兰尼《巨变：当代政治、经济的起源》,黄树民译,社会科学文献出版社2013年版,第1—3页。
① 唐皇凤：《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版,序二,第2页。
② 强世功：《惩罚与法治：当代法治的兴起(1976—1981)》,法律出版社2009年版,第10页。
③ 参见强世功《法制与治理——国家转型中的法律》,中国政法大学出版社2003年版；赵晓力“通过法律的治理：农村基层法院研究”,北京大学1999年法学博士论文；徐显明、刘远：“理念与模式——‘入世’对社会治安工作的启示”,《法学论坛》2000年第6期等相关文献。
① 参见季卫东《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》,北京大学出版社2002年版；喻中“论‘治——综治’取向的中国法治模式”,《法商研究》,2011年第3期。
② 参见侯猛“司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究”,《华东政法学院学报》2003年第5期；周永坤“党委政法委员会之改革”,《法学》2012年第5期。
① 法律体系形成意味着其内在标准、法律部门和主干法律确定齐全,为通过法律调整和法治功能实现国家治理的规范化与有效性提供了条件。法治政府建设目标任务不断深化和推进,对于行政法治的制度建设具有重大意义,“依法行政的原理”的制度导入强调的是法律对政府立法与行政执法的控制,而“法律优越的原理”的制度导入则有助于行政诉讼制度以及监督体系的完善。在司法体制改革的推进举措上,党的十八大之前,有如下步骤：2002年作出“推进司法体制改革”战略决策；2004年底发布了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》；2007年作出“深化司法体制改革”的重大决策；2008年中共中央转发《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,提出建立公正高效权威的社会主义司法制度。
② 具体表现为：1992年中共十四大第一次把“加强社会治安综合治理,保持社会长期稳定”写入党章总纲,中共十五大、十六大《党章》都重申了这一提法；1997年中共十五大报告在包含综合治理原来的基本内涵的基础上强调打防结合,预防为主。2001年中共中央、国务院发布《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》,明确提出“打防结合,预防为主”是做好社会治安综合治理工作的指导方针。2004年通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,强调要加强和完善社会治安综合治理工作机制,坚持打防结合、预防为主,专群结合、依靠群众。从1991年起,中央综治委联合其他部门先后制定和出台了治安综治属地管理、一票否决权、领导责任制、加强对刑满释放、解除劳教人员安置帮教工作、加强农村治安综治和治保会工作、加强流动人口管理工作、加强基层基础工作、加强毒品问题综治、加强学校治安综治、加强矛盾纠纷排查调处工作、平安建设、社会管理创新等一系列制度规定和实施意见。
① 参见侯猛“中国政法治理方式的制度变迁——以政法委员会为研究中心”,http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=23859,2012年7月1日最后访问。
② 借用苏力“理论上的自洽”的提法。他在《中央与地方的分权——重读论<十大关系>第五节》指出西方学者和中国学者对1949年建国采用单一制形式存在误解,高度中央集权的单一制并非因为新中国是共产党国家。他认为,这是许多学者从自己“习性”出发,夸大了理论对实践的影响力,他们看不出政治家基本上都是实用主义者,其决策当然会受到理论的影响,甚至自觉追求理论的指导,但他们最终追求的从来也不是某种现有理论的自洽,尽管后来者有可能赋予其实践某种理论的自洽。参见苏力《道路通向城市——转型中国的法治》,法律出版社2004年版,第49页。
① 参见唐皇凤《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版。
② 复旦大学林尚立教授的评价是：“社会转型不断冲击着传统的组织体系；而被冲击的传统组织体系再组织、再利用、再整合,却保障了社会转型的稳定与有序。这个现象之所以能够成立,自然与作为中国社会主导力量的政党组织体系依然在社会转型中扮演决定性角色有密切关系。”参见唐皇凤《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版,序一第3页。
① 参见唐皇凤《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版,序二。
② 参见刘波“治安社会化思想与模式——社会治安综合治理的理论与实践”,中共中央党校2002年科学社会主义专业博士论文。
① 主张改良观点的,如郭道晖认为,为了从体制上保持司法独立,应当“在中央设立中央法治工作领导小组(取消现设的党中央和县以上各级党委中的政法委员会),将法治工作(包括司法工作)统由这个党中央机构领导,它的任务主要是领导、监督与支持各国家机关(包括立法、行政、司法机关)和全军、全民实现‘依法治国,建设社会主义法治国家’的任务,保证党的十五大提出的‘保证人民依法享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权’。”参见郭道晖“实行司法独立与遏制司法腐败”,载《依法治国与司法改革》,中国法制出版社1999年版。主张废除政法委制度的,如周永坤对政法委制度存废进行了历史考察并就是否有利于加强和改善党的领导、是否符合法治原则进行了规范分析,并提出了一个实用主义的策略：“作为过渡,可以考虑先撤销地方政法委员会,保留中央的政法委员会,其职权借鉴当年的政法小组的规定,当为党内的政法智库,为建设社会主义法治国家出谋划策。”参见周永坤“论党委政法委员会之改革”,《法学》2012年第5期,第13页。
② 关于政法委制度的制度变迁与积极意义,侯猛认为,政法委制度是“‘一种隐性的司法制度’,除了党的意识形态对政法委员会制度的存在和变迁起到关键作用之外,由于司法分工的专门化实际上是与一个社会经济发展水平和政府的财政支付能力有着直接的关系,因此,政法委员会作为协调政法机关的专门机构其变迁受到这些决定因素的制约。”参见侯猛“中国政法治理方式的制度变迁——以政法委员会为研究中心”,北大法律信息网http://article.chinalawinfo.com/Article-Detail.asp?ArticleID=23859,2012年7月5日最后访问。关于政法委制度与干预司法,侯猛认为受各种条件限制,政法委制度本身至少在基层并不能真正做到干预司法,但政法委人事上的行政首长负责,往往会越过政法委制度设计的界限导致‘干预’司法的产生。参见侯猛“司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究”,《华东政法学院学报》2003年第5期。
① 参见季卫东《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》,北京大学出版社2002年版。
② 参见喻中“论‘治——综治’取向的中国法治模式”,《法商研究》2011年第3期。
③ 参见王牧《犯罪学》,吉林大学出版社1992年,第406页。
① 参见李姿姿“国家与社会互动理论研究述评”,《学术界》2008年第1期。
② 参见李建斌“国家与社会理论视野下的中国研究”,江西师范大学2006年硕士学位论文。
① 强世功：《法制与治理——国家转型中的法律》,中国政法大学出版社2003年版,自序第6—7页。
② 帕森斯在《社会体系》(1951)中对地位和角色及其关系的理解是,“地位”是行动者所处的结构位置；“角色”表达社会对这一位置的行为期望。具有地位一角色的行动者的互动,不管个人怎么变化,角色互动作为社会模式化的准则是相对稳定的。
① 这句话可以理解为,黄帝尧舜通过“垂衣裳”以表贵贱,在人群中区分出管理者与被管理者,也就是官与民,显示尊卑已定,以尊治卑,卑服于尊,改变之前散乱无序的状态。至于什么是“垂衣裳”,一种解释是原始人本来不穿衣裳,为了辨贵贱,人们发明衣裳,绘画于其上,将其“挂”在管理者身上,以标识其管理人员的身份,各司其职,实现天下大治。
① 参见万川“‘治安’词义源流考”,《北京人民警察学院学报》2004年第4期,第9页。
① 参见万川“‘治安’词义源流考”,《北京人民警察学院学报》2004年第4期,第11页。
② 季卫东：“法治中国的可能性一一也谈对文化传统的解读和反思”,《战略与管理》2001年第5期,第1页。
③ 古代对治安违反的处罚是通过刑罚手段加以维护,比如唐律对治安秩序管理上规定：“诸搏戏睹财者,各杖一百”；“诸向城及官私宅,若道经射者,杖六十；”“诸犯夜者,笞二十,有故者,不坐；”“诸库藏及仓内,皆不得燃火。违者,徒一年；”“诸在市及人众中,故相惊动,杖八十：以故杀伤人者,减故杀伤一等,因失财者,坐赃论。”在户籍管理上规定：“诸脱户,家长徒三年,无课役者,减两等,女户,又减三等。”在交通管理上规定：“诸于城内街巷及人众中,无故走车马者,笞五十,以故杀伤人者,减斗杀伤一等。”
④ 清代维持地方治安的主要力量是绿营兵,一般以各省城镇、府州县衙所在地、交通要道和关隘附近为重点布防,主要任务是保护维持地方秩序、保护地方政权安全、保证交通运输的畅通、守卫仓库和监狱、巡逻各地乡村达到,预防社会犯罪,镇压各种叛乱和造反行为。绿营兵与官衙捕快一道构成了军警合一的传统治安体制,从中也可以看出其核心目标是通过社会控制防止叛乱造反实现政权稳定,因此一般的治安秩序问题与此关系无法清晰区分,在权力表现上职责不清、事权模糊,另外统治者在治安问题上也有可能偏于统治稳固的单一思维而进行处置。而保甲制从今天看来,在治安体制中似乎是一种社会组织的参与。在清代,推行保甲制度被皇帝当做消弭盗贼、维护治安的重要手段,但在实际中,常 常被视为具文,其制度上的困境在于：一是老百姓对保甲制度反应冷淡,没人愿意在保甲监视下生活,保甲连坐更是罪及无辜。地方官保甲编也非易事。二是皇帝信心满满,不遗余力地督促实行。地方官左右为难,不是把保甲制度“虚应故事”,就是酌予变通执行。参见董纯朴“中国近代治安历史特点研究”,《广州市公安管理干部学院学报》2010年第4期；张德美“清代保甲制度的困境”,《政法论坛》2010年第6期。
① 如康有为在《庸书》百篇中称赞西方的警政制度：“泰西巡捕虽略如古之虞美衡,今之快役,而御灾捍匪,意美法良。清洁街衢,逐捕盗贼,永朝永夕植立,途闻号令严明,规模整肃,风清弊绝,井然秩然。”参见《庸书》外篇。比如以郑观应为代表的改良思想家提出的警政理论为新型治安制度建设提供了理论基础,郑观应在《盛世危言》巡捕篇中详细系统介绍纽约和上海租界巡捕制度并给与高度肯定,他提出了警察的职责、权力体系和实际运作的理论构想,在“中体西用论”的基础上认为建立以中方能够促进国家和社会经济发展的新型治安制度和政策是核心。参见董纯朴“中国近代治安历史特点研究”,《广州市公安管理干部学院学报》2010年第4期。
②参见沈岚“中国近代治安处罚法规的演变——以违警罚法的去刑法化为视角”,《政法论坛》2011年第4期,第179页。
③ 1986年台湾立法资料研究报告(二)——王茂松撰述《论违警罚法之废止及新法之制定》,第22页,收藏于台湾大学图书馆。转引自沈岚“中国近代治安处罚法规的演变—以违警罚法的去刑法化为视角”,《政法论坛》2011年第4期,第186页。
④ 沈岚：“中国近代治安处罚法规的演变——以违警罚法的去刑法化为视角”,《政法论坛》2011年第4期,第186页。
① 参见沈岚“中国近代治安处罚法规的演变——以违警罚法的去刑法化为视角”,《政法论坛》2011年第4期,第183-184页。
② 汪文玑：《违警罚法释义》,浙江群进社1917年版,第7页,转引自沈岚“中国近代治安处罚法规的演变——以违警罚法的去刑法化为视角”,《政法论坛》2011年第4期,第180页。
③ 还需指出的是,这两种理论主张,前者受到德国法以及日本法的影响,而后者则受1810年法国刑法典的影响。参见沈岚“中国近代治安处罚法规的演变——以违警罚法的去刑法化为视角”,《政法论坛》2011年第4期,第180页。
① 参见董纯朴“中国近代治安历史特点研究”,《广州市公安管理干部学院学报》2010年第4期,第23页。
② 参见董纯朴“中国近代治安历史特点研究”,《广州市公安管理干部学院学报》2010年第4期,第26页。
③ 参见何一民《近代中国城市发展与社会变迁》(1840—1949),科学出版社2004年版,第259页。
① 黄遵宪：1898年3月9日《杨先达等禀请速办保卫局批文》,转引自董纯朴“中国近代治安历史特点研究”,《广州市公安管理干部学院学报》2010年第4期,第25页。
② 如郑观应就曾设计了具体的治安体系和等级结构,规定了具体人数以及“巡捕听命于帮办,帮办听命于总巡,总巡之署,宜设于县署之侧。”另外在治安人员管理制度上主张约束和激励并举,同时强调人员报酬、购买各类警用器械、工具是提高工作效能的重要问题。参见董纯朴“中国近代治安历史特点研究”,《广州市公安管理干部学院学报》2010年第4期,第23—24页。
③ “国民党的溃散武装就有200万人,反动党团骨干分子和特务分子也有120万人,盘踞在农村中的恶霸、士匪反动会道门,以及盘踞在城市中的帮会把头和流氓恶棍等封建势力为数很大。”参见师维、侯利敏“罗瑞卿公安工作思想浅析”,http://cpc.people.com.cn/GB/69112/83461/83467/5764747.html,2013年8月1日最后访问。
④ “生产萎缩,交通梗阻,民生困苦,失业众多”,(《中国共产党历史》第2卷上册,中共党史出版社2011年版,第19页。)“社会及组织机制支离破碎,公共秩序混乱,道德水准衰败,经过战争蹂躏的经济承受着高通货膨胀、高失业率的沉重压力。”(费正清等主编：《剑桥中华人民共和国史》,上海人民出版社1990年版,第51页。)
① 参见孙瑞林“罗瑞卿与公安部队(上)”,http://www.globalview.cn/readnews.asp?newsid=1606,2013年8月1日最后访问。
① 参见张国清“他者的权利问题一一知识.权力理论的哲学批判”,《南京社会科学》2001年第2期。
② 全面改革决定对这三者关系的认识深化是：当前,中国改革进入攻坚阶段、发展处于关键时期、稳定面临新的挑战,重新思考、辩证把握改革发展稳定三者关系,就显得十分必要。坚持把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来,把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点,是下一步深化改革的重要遵循。
① 关于政治稳定的论述,可参见塞缪尔.P.亨廷顿《变化社会中的政治秩序》,上海新世纪出版社2008年版等文献。
② 徐显明、刘远：“理念与模式——‘入世’对社会治安工作的启示”,《法学论坛》2000年第6期,第6页。
① 木桶式的稳定指的是一种外在的稳定,正如中国旧时民间所用木桶,是靠外力维持着,一旦铁箍撤除,就解体了。我国“文革”时期在时间上虽是现代社会,但在社会结构形态上并不具有现代社会的基本特征,所以当时的稳定仍然是一种木桶式的稳定。参见徐显明、刘远“理念与模式——‘入世’对社会治安工作的启示”,《法学论坛》2000年第6期,第7页。
② 金其高、陈鸿彝等学者多有论述,相关著作可参见金其高《大治安韬略精要》,法律出版社2012年版；陈鸿彝《中国古代治安简史》,群众出版社1998年版。
③ 金其高：《大治安韬略精要》,法律出版社2012年版,第20页。
① 参见金其高《大治安韬略精要》,法律出版社2012年版,第1—18页。
② 陈鸿彝主编：《中国治安史》,中国人民公安大学出版社2002年版,第60页。
① 金其高：《大治安韬略精要》,法律出版社2012年版,第20页。
① 我国现行宪法第135条规定：人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。我国现行刑事诉讼法第7条规定：人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。
② 韩大元、于文豪：“法院、检察院和公安机关的宪法关系”,《法学研究》2011年第3期,第3页。
① [法]卢梭：《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆2003年版,第23页。
② 参见福柯“治理术”,赵晓力译,《社会理论论坛》(北京大学社会学系)2004年第4期。
① [法]E·迪尔凯姆：《社会学方法的准则》,狄玉明译,商务印书馆2002年版,第35页。
② 张纯琍：“社会控制与社会秩序构建”,《中国人民公安大学学报》2006年第2期,第84页。
① [美]罗斯科·庞德：《普通法的精神》(中文修订版),唐前宏、高雪原、廖湘文译,夏登峻审校,法律出版社2010年版,第13页。
② [美]罗斯科·庞德：《普通法的精神》(中文修订版),唐前宏、高雪原、廖湘文译,夏登峻审校,法律出版社2010年版,第29页。
③ 查尔斯·泰勒：《现代性之隐忧》,程炼译,中央编译出版社2001年版,第12页。
① 查尔斯·泰勒：《现代性之隐忧》,程炼译,中央编译出版社2001年版,第1—14页。
② 查尔斯·泰勒：《现代性之隐忧》,程炼译,中央编译出版社2001年版,第10-12页。
① 参见王友新“新中国治安立法50年”,《政府法制》2009年第29期。
② 比如关于该条例的罚款规定,在实施过程中许多人认为是一种以罚代刑的做法,因此1958年公安部暂停了“罚款”处罚。比如立法讨论公共场所光膀子要受处罚的问题,反对意见认为,解放之前的这一规定反映了旧社会镇压、统治劳动人民,穷人没有衣服穿；但最终则从新中国公共场所文明秩序维护的角度吸收了该规定。参见王友新“新中国治安立法50年”,《政府法制》2009年第29期。
③ 据中国人民公安大学李春华教授的考察,上世纪五六十年代,我国对法律名称尚未进行严格的分类规范,国务院通过的行政法规被称为“条例”,全国人大常委会通过的法律有的也被称为“条例”,但实际上是“法”。参见王友新“新中国治安立法50年”,《政府法制》2009年第29期。
① 1957年《治安管理处罚条例》第31条规定：本条例没有列举的违法治安管理行为,市、县公安局可以比照本条例第五条至第十五条中最相类似的条款处罚,但是应当经过市、县人民委员会核准。
② 1986年《治安管理处罚条例》规定对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违法治安管理行为的,情节轻微的,公安机关可以调解处理。
① 1986年《治安管理处罚条例》第30条规定严禁卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留严禁卖淫、嫖宿暗娼；第31条规定严禁违反政府规定种植罂粟等毒品原植物和非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳。第32条规定禁止赌博或者为赌博提供条件；禁止制作、复制、出售、出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品。
② 行政法的管理论学说盛行于苏联社会主义初期。从恢复生产,解决人民生活的迫切问题,维护革命秩序.加强政府管理是必要的。
③ 在当时尚无行政诉讼法和行政复议法的情况下做出了申诉或者诉讼、监督方面的安排。比如第39条规定了被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决可以向上一级公安机关申诉,不服上一级公安机关裁决的,可以向法院提起诉讼。比如第41、42条规定公安人员要遵守法纪,秉公执法,不得徇私舞弊；禁止对违反治安管理的人员打骂、虐待或者侮辱。处罚错误应当承认错误、退回罚款及没收的财物；赔偿损失。
④ 行政法治发展具体表现为我国行政法主干法律的出台和修改,比如行政处罚法、行政复议法、行政许可法、行政诉讼法等。另外,在公安行政立法中,也陆续出台了一系列单行法律法规。
① 我国《治安管理处罚法》第6条规定：“各级人民政府应当加强社会治安综合治理,采取有效措施,化解社会矛盾,增进社会和谐,维护社会稳定。”
① 比如对乞讨和强行乞讨、当街拉嫖以及足球场上的一些严重不良行为等问题,在立法过程中得到了反复讨论与修改,也至少说明立法者在治安管理处罚法的价值体系架构上看充分考量着秩序与自由的兼顾问题。参见杨武《浅谈治安管理处罚法价值体系架构》,载《江苏法制报》2006年4月5日第4版(法学专版)以及相关网络资源。
② 首先,第21条规定：违反治安管理行为人有下列情形之一,依照本法应当给予行政拘留处罚的,不执行行政拘留处罚：(一)已满十四周岁不满十六周岁的；(二)已满十六周岁不满十八周岁,初次违反治安管理的；(三)七十周岁以上的；(四)怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。可以看出,对未成年人、老年人和妇女等特殊违法群体的特别对待,这一区别对待既体现教育挽救原则,从深层次看也是中国传统精神在现代法制中的体现。其次,程序性规定实际上分为两面,一方面既是对执法者履行职责的程序性要求,确保依法处罚和依法执法；另一方面也是行政处罚的相对人的程序性权利体现。进一步也反映程序性规定的实体指向,比如对相对人人身自由、隐私、财产、住宅等权利的保护。再次,《治安管理处罚法》第五章还专章规定了执法监督,强化了执法者责任意识和权力监督,体现了权责不可二分以及权利制约权力的法治原理。另外,关于治安管理处罚法的人权精神相关论述还可参见上官丕亮“治安管理处罚法的人权精神及其重要意义”,载《中国人大》2006年第7期等。
① 比如《治安管理处罚法》在总则中确立了公正原则,而对自由裁量权的约束则是最核心的公正原则的体现。
② 《治安管理处罚法》明确了公安机关在行政执法当中非法取证的排除规定,第79条规定：公安机关及其人民警察对治安案件的调查,应当依法进行。严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据。以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据。基于警察权的特殊意义,非法证据排除在《治安管理处罚法》中的确立无疑程序正义的重要体现。
③ 葛洪义：《法理学》,中国政法大学出版社2007年版,第42页。
① 参见康海军“如何界定‘治安’的含义”,《四川警官高等专科学校学报》2003年第6期；展万鹏“关于治安概念的再探讨”,《中国人民公安大学学报》2005年第3期；吕福鑫“论违反治安管理行为中的‘治安’概念——兼论<中华人民共和国治安管理处罚法>命名问题”,《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2006年第5期等相关资料。
② 吕福鑫：“论违反治安管理行为中的‘治安’概念——兼论<中华人民共和国治安管理处罚法>命名问题”,《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2006年第5期,第23页。
① 参见北京市地方志编纂委员会《北京志·政法卷·公安志》,北京出版社2003年版。
① 参见北京市公安局网站信息公开专栏北京市公安局内设机构职责有关信息,http://zfxxgk.beijing.gov.cn/fgdyna.prinfodetail.prOrgDutyDetailInfo.do,2013年8月10日最后访问。
① 苏力：《制度是如何形成的》(增订版),北京大学出版社2007年版,第52页。
② 苏力：《制度是如何形成的》(增订版),北京大学出版社2007年版,第53页。
① [美]R.麦克法夸尔、费正清编：《剑桥中华人民共和国史(下卷)：中国革命内部的革命1966—1982年》,中国社会科学出版社1992年版,第721—722页。
② [美]R.麦克法夸尔、费正清编：《剑桥中华人民共和国史(下卷)：中国革命内部的革命1966—1982年》,中国社会科学出版社1992年版,第732页。
③ 根据中宣部等八家单位的联合调查报告显示,当时刑事案件的作案人员中,青少年占很大比重,大、中城市一般占百分之七八十,农村占百分之六七十。这些违法犯罪青少年,从偷摸扒窃、打架斗殴、耍流氓,发展到拦路抢劫,强奸妇女,行凶杀人；有些结成“团伙”,为非作歹。有的已成为刑事惯犯；还有少数青年对社会主义制度、无产阶级专政、共产党的领导、马列主义毛泽东思想,发生怀疑和动摇,有的人被坏人煽动利用,借端闹 事；有的进行反革命破坏活动,甚至与帝修反特务挂钩联系,出卖情报等等。参见《中央宣传部等八个单位关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》,载刘惠恕主编《社会治安综合治理理论》,上海社会科学院出版社2006年版,第450页。
① 参见唐皇凤《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版。
② 杜赞奇所提出的“权力文化网络”概念,尽管在不同学者中存在一定的理解差异,但总体上反映出传统中国治理的基本特征。杜赞奇认为,权力有其赖以生存与扩展的文化及合法性基础。文化的正统和威信产生、表现以及再生的发源地,是权力角逐的场所以及接近各种资源的工作。“权力的文化网络”是由各种集团和组织交织而成的天衣无缝的网络,传统中国乡村社会中的权力趋向于坐落在较为秘籍的交叉点上——即文化网络中的中心结,文化网络是权威存在和施展的基础。参见杜赞奇《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》,王福明译,江苏人民出版社1996年版,第13—14页。另外,政治学者唐皇凤认为,“权力文化网络”不仅包括孔教、绅士或由绅士操纵的体制,而且国家利用合作性的商人团体、庙会组织、神话以及大众文化中的象征性资源等渠道深入下层社会,权力的文化网络集中揭示了传统中国国家政权深入乡村基层社会的多种途径和方式。参见唐皇凤《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版,第80—81页。
① [美]R.麦克法夸尔、费正清编：《剑桥中华人民共和国史(上卷)：革命的中国的兴起1949—1965年》,中国社会科学出版社1990年版,第14页。
② 参见黄仁宇《中国大历史》,三联书店1997年版,第13页。
③ 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第6页。
④ 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第28—30页。
⑤ 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第11页。
① 民国时期,政府重建保甲制度并使之行政化,确保国家政权组织的触角深入乡村基层社会,打破了传统以乡族为村政单位的格局,并通过建立合作社组织对乡村福利事业进行直接干预,加大了国家政权对底层民众的日常生活的影响力。但仿效西方科层化组织范式的治理体制与行政法制并没有改变一盘散沙实现有效治理,从制度角度看,是外生性制度和资源不足同时又忽视传统资源利用整合所致。参见唐皇凤《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版,第81页。
② 谢觉哉：《谢觉哉论民主与法制》,王定国等编,法律出版社1996年版,第40页。
① Schurmann Herbert Franz,1968,Ideology and Organization in Communist China,Berkeley: University of California Press:416.
② 《把劳动组织起来》,解放日报1943年1月25日社论,载史敬棠《中国农业合作化史料：上》,三联书店1957年版,第148页。转摘自唐皇风《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版,笫82页。
① 其中,最高人民法院及其分院6个,省级人民法院50个。第一次全国司法工作会议后,新建人民法院891个。除西藏外,尚未建立司法机构的县还有124个,其中三分之一在解放较晚的西南。已经建立的法院机构尚有500多个是司法科,机构尚不完全。参见韩延龙《中国人民共和国法制通史》(上册),中共中央党校出版社1998年版,第216页。
① 所谓基础性惩罚,属于一般警察的刑事职能,是指由于直接侵害了社会的利益而为集体意识所不能容忍的行为,比如杀人、放火、抢劫、强奸、盗窃、危害公共安全等犯罪行为,国家对这些犯罪的惩罚是国家统治获得合法性的一个重要途径；所谓专断性惩罚,属于不明晰的政治警察的职能,是指直接针对统治阶级的政治意志或者统治利益的犯罪,主要是政治性犯罪,如古代刑法中的“谋反”和现代刑法中的“国事罪”。参见强世功《惩罚与法治——当代法治的兴起(1976—1981)》,法律出版社2009年版,第6页。
① 1953年北京市长彭真给中央的《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》明确指出,“建立城市居民委员会,它是群众自治组织,不是政权组织,也不是政权组织在下面的腿”。主要任务是把工厂、商店、机关、学校以外的街道居民组织起来,在居民自愿的原则下,办理有关居民的公共福利事务,宣传政府的政策和法令,发动居民响应政府的号召,向基层政权反映居民的意见。居民委员会由居民小组通过选举产生,在城市基层政权或者派出机关的统一领导下进行工作,但它在组织上并不是基层政权的下属机关,因此,不应交付太多的事情让它办。
② 1949年通过政治协商会议通过的中央人民政府组织法第5条规定：“中央人民政府委员会组织政务院,以为国家政府的最高执行机关；组织人民革命军事委员会,以为国家军事的最高统辖机关；组织最高人民法院及最高人民检察署,以为国家的最高审判机关及检察机关。”第18条规定：“政务院设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会和下列各部、会、院、署、行,主持各该部门的国家行政事宜：……公安部；……政治法律委员会指导内务部、公安部、司法部和法制委员会和民族事务委员会的工作……”从这些条款来看,政务院、最高法院、最高检察署和军事委员会在中央人民政府委员会架构下并列、平行和同等序列的国家机构。
① 尽管说公检法三机关相互分工、配合和制约关系从法律文本规范上看是1979年刑事诉讼法和1982年宪法第135条的规定,但实际是三机关在建国初期已经有比较明确的关系准则,通过文件、政策、领导人讲话和指示等制度载体可见一斑。
② 如,1954年中共中央文件指出：“检察机关和法院、公安机关、人民监察委员会之间,既要有明确的分工,又要在工作上互相配合,互相制约......”1956年,刘少奇在政治报告中指出：“我们的一切国家机关都必须严格地遵守法律,而我们的公安机关、监察机关和法院,必须贯彻执行法制方面的分工负责和互相制约的制度。”再如,时任最高人民法院院长的董必武对三机关的分工、配合和制约关系做了规范和技术的如下描述：“检察、法院、公安机关是分工负责,互相制约,共同对敌。检察机关是监督机关,不管哪一级官犯了法,它都可以提出来。公安机关维持社会秩序,它特别注意同反革命作斗争。公安机关捕人,要经检察院批准,没经批准就逮捕人,是违法的。检察院本身没有判决全,人逮捕起来以后(有些轻微的刑事案件,也可以不捕人),就要侦查,如果认为应该判刑,就向法院起诉。判刑或不判刑是法院的职权。法院在审判过程中如果认为需要捕人时也可以捕人。法院审判不合法,检察院可以抗议；公安部门发现法院盘错了,可以经过检察院来抗议。这叫做分工负责,互相制约。”参见董必武《在军事检察院检察长、军事法院院长会议上的讲话》(1957年3月18日),载中共中央文献研究室编《建国以来重要文献选编》第10册,中央文献出版社1994年版,第150页。
① 这种权力格局的形成具有有以下方面,一是较之新中国初期对敌斗争任务,新时期公检法三机关的主要任务是保护社会生产力的顺利发展,而公安机关主动打击犯罪的性质使它成为案件的“发现者”“生产者”“提供者”,与法院、检察院比较,更加具有主动和积极的优势地位,正是由于执政党基于当时面临的形势和工作任务,才出现中共八大报告在三机关顺序上的公安机关优先。二是公安机关对法院、检察院职权的取代,特别是1958年大跃进期间实行“一长代三长”(公安局长、检察长、法院院长一长代行三长的职权)和“一员顶三员”(公安局预审员、检察院检察员、法院审判员一员代行三元的职权)和1960年公安部牵头推动三机关合署办公,强化公安机关职权。文革期间,法院审判职能被公安机关的军管会下属的“审判组”代为履行,使得法院成为公安机关的附庸,检察机关更是直接被宣布撤销,1975年宪法修改通过“检察机关的职权由各级公安机关行使。”参见韩大元、于文豪“法院、检察院和公安机关的宪法关系”,《法学研究》2011年第3期。
② 张晋藩主编：《中国司法制度史》,人民法院出版社2004年版,第624页。
③ 沈德咏主编：《中国特色社会主义司法制度论纲》,人民法院出版社2009年版,第115页。
④ 有关论据和观点,详见韩大元、于文豪“法院、检察院和公安机关的宪法关系”,《法学研究》2011年第3期。
① 参见赵晓力“通过法律的治理：农村基层法院研究”,北京大学1999年博士论文。
② 政务院下设的政治法律委员会并是不我们通常理解的党委政法委员会。在法律地位上,政治法律委员会,低于法检,高于公安,其职能是“指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会的工作”。作为政务院的工作部门,1949年10月21日成立的政治法律委员会的成员构成确是独特的,政务院副总理董必武任主任,彭真、张奚若、陈绍禹(王明)、彭泽民任副主任。最高人民法院院长沈钧儒、副院长吴溉之、张志让,最高人民检察署检察长罗荣桓、副检察长李六如,公安部部长罗瑞卿等公检法三机关主要负责人仅为委员。通过政治法律委员会的组织载体,政务院领导最高人民法院和最高人民检察署的业务工作成为可能。1952年11月,公安部部长罗瑞卿升任副主任,也意味着公安机关有权力对最高人民法院和最高人民检察院的工作进行指导。
③ 1958年,中共中央为了加强对国家各项工作的领导,采取“分线领导”、“分兵把口”的领导方式,在每一条路线上设一名主观书记,直接对应政府的职能部门,6月,中央正式成立财经、政法、外事、科学、文教等5个小组,直接隶属中央政治局和书记处。另,如蔡定剑指出,到1958年,党管司法的制度全面建立,包括中共中央和县级以上党委均设立政法委,负责制定司法工作的方针政策,协调公检法机关的关系。司法机关不仅服从党的方针政策领导,而且要服从党对审判具体案件及其他的指示和监督。重要刑事案件的判决要由同级党委审批。这种以党代法,党委审批具体案件的做法,到1988年中共十三大提出党政分开后才逐步解决。参见蔡定剑《历史与变革——新中国法制建设的历程》,中国政法大学出版社1999年版,第88—91页。
④ 谌洪果：“‘枫桥经验’与中国特色的法治生成模式”,《法律科学》2009年第1期。
① 强世功对刑罚功能的弥散化作了如下描述：“各种各样的惩罚标准、纷繁复杂的惩罚机关、形形色色的惩罚手段、种种不同的惩罚对象相互重叠、相互配合、相互支持、相互交织形成一个惩罚的网络,整个社会到处弥散着这种惩罚的气氛。从村庄到公社、从穷乡僻壤到中心城市,从社队组织到政府机关,从群众团体(共青团、妇联)到党的各级组织,实现了惩罚的整体性。”他进一步分析,“由于惩罚组织和‘好人坏人、同志敌人’类分体系的存在,实际上成为一双无所不在的‘监视的眼睛’：在正常人和罪犯的链条上,每一个人都可能是罪犯,每一个人在片刻之间就可以成为罪犯；在整个社会组织和机构所编织 的惩罚之网中,每一个人都是出于监视和惩罚位置上的警察,他不仅是自己的警察,同时也是他人的警察；从日常纪律到严酷的刑罚(甚至死刑),从灵魂的反省到肉体的折磨,惩罚已经渗透到日常生活中,构成了日常生活的一部分；从犯罪分子的认错到‘遵规守法’者的积极劳动或做‘好人好事’,惩罚实现的不仅仅是维护社会秩序的法律功能,而且实现了‘抓革命、促生产’这样的政治、经济功能和做‘好人好事’的教育功能。”参见强世功《惩罚与法治——当代法治的兴起(1976—1981)》,法律出版社2009年版,第12—29页。
① 1980年8月18日邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话,对此进行了这样论述,“我们过去发生的各种错误固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要……不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视……要使我们的宪法更加完备、周密、准确,能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力,享有充分的公民权利,要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治,要改善人民代表大会制度……关于不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来。”
② “解放思想,实事求是,团结一致向前看”(1978年12月13日),《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第140页。
③ 邓小平关于社会主义法制基本原则的论述是,“我们要在全国坚决实行这样一些原则：有法必依,违法必究,执法必严,在法律面前人人平等……要讲法制,真正使人人懂得法律,使越来越多的人不仅不犯法,而且能积极维护法律。现在我们严肃处理这样一批人,不但对绝大多数犯罪分子是一种教育,对全党、全国人民也是一种教育。参见“目前的形势和任务”(1980年1月16日),《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第254—255页。
④ 参见强世功《惩罚与法治——当代法治的兴起(1976—1981)》,法律出版社2009年版,第8—9页。
① 参见“目前的形势和任务”(1980年1月16日),《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第254—255页。
① 中共中央批转中宣部等八个单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》。
② 1981年5月中共中央批转《五大城市治安座谈会纪要》和1982年1月中共中央《关于加强政法工作的指示》。
③ 参见姜文赞“论社会治安综合治理的概念”,《政法论坛》(中国政法大学学报)1998年第4期,第28—33页。
① 正如曲新久认为,作为“公共政策,要严厉打击某种犯罪,决策时要科学分析判断当时的犯罪情况,考虑如何去做、配备多少人力物力、采取何种方法……而1983年‘严打’政策的决策过程十分简单,它是中央特别是个别领导感性认识的结果。彭真说：‘找老民警当顾问,调查调查,情况就清楚了,就可以组织战役了。””参见熊剑锋、赵季文“‘严打’：三十年效益曲线”,《凤凰周刊》2011年第5期。
② 参见熊剑锋、赵季文“‘严打’：三十年效益曲线”,《凤凰周刊》2011年第5期。
① 参见熊剑锋、赵季文“‘严打’：三十年效益曲线”,《凤凰周刊》2011年第5期。
② 能动性表现有三：一是当时治安状况的形象描述是“坏人神气、好人受气、公安憋气”,如时任公安部治安行政管理局副局长刘文描述,“……听完‘严打’精神传达后,顿时觉得浑身是劲……会后我们……讨论如何贯彻‘严打’精神,研究具体工作方案。”二是公安机关认为1979年《刑法》对强奸、盗窃、抢劫等犯罪量刑偏低和。三是“严打”使中央重视公安机关基础建设,公安民警工资待遇和装备得到极大提高改善,派出所配备摩托车、汽车等使民警骑自行车追赶开汽车作案犯罪嫌疑人的情况有所改观。参见王希泉“83严打：非常治安时期的非常手段”,《人民公安报》2010年12月14日。
③ 参见“‘严打’：三十年效益曲线”,《凤凰周刊》2011年第5期。
① 参见季卫东《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第7页。
① 参见季卫东《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第7页。
② 朱福惠：《宪法至上—一法治之本》,法律出版社2000年版,第176—185页。
③ 季卫东认为：“许许多多的干部(包括公检法部门的干部)在‘文革’期间人格与人权 受到严重侵犯,痛定思痛导致了制度反思。因此,当年的法治概念也是与关于人的异化、人道主义以及人格权保障等结合在一起的,这就造成了非常广泛的共识,也形成了政法界干部与自由派知识分子的蜜月期。虽然出发点和目标不一样,但大家都赞同法治。参见季卫东《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第55页。
① 季卫东：《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第55—56页。
② 2002年朱镕基总理在政府报告中首次出现弱势群体概念,当时据中国青年报报道,劳动和社会保障部社会保险研究所所长何平对这一概念的主体范围进行分析,认为主要包括四部分人：(1)下岗职工或已出再就业服务中心但仍没找到工作的人,特点是女工多、年龄大、知识层次和再就业能力较低,没有稳定收入来源；(2)“体制外”群体,即没有在国有单位工作过,靠打零工、摆小摊养家糊口,及残疾人和孤寡老人；(3)进城农民工,没有享受劳动同等待遇,劳动权益得不到保护,受歧视；(4)较早退休的“体制内”人员。主要是从集体企业退下来的,退休时工资水平和补助低,有些原单位濒临破产或者效益差,在城市中无法保障基本生活和医疗等。
① 参见熊剑锋、赵季文：“‘严打’的三十年效益曲线”,《凤凰周刊》2011年第5期。
① 2004年1月,山东省委、省政府正式作出《关于建设平安山东的决定》；2004年5月,浙江省委召开十一届六次全体(扩大)会议,全面部署建设“平安浙江”各项工作,时任浙江省委书记习近平作了《建设“平安浙江”,促进社会和谐稳定》的报告；2005年10月,中共十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,第九部分第32条提出：“加强社会治安综合治理,继续推进社会治安防控体系建设,深入开展平安创建活动,依法严厉打击各种犯罪活动,维护国家安全和社会稳定,保障人民群众安居乐业。”
① 参见张玮《平安建设与社会治安研究》,山东人民出版社2012年版,第1—13页。
① 参见“中央综治委更名舆情研究”,http://www.legaldaily.com.cn/The_analysis_of_public_opinion/content,2011-11/07/content_3080334.htm?node=33074,2013年8月1日最后访问。
① “中央综治委更名办公室负责人答记者问”,《检察日报》2011年10月9日。
① 七个方面具体表述为：一是解决社会治安问题的根本出路,即指标本兼治,重在治本；二是为实施国民经济和社会发展创造稳定的良好的社会秩序的重要保障；三是社会主义精神文明建设的重要组成部分；四是坚持人民民主的重要形式和途径并体现社会主义制度优越性；五是密切党同人民群众联系的迫切需要；六是加强社会主义法制建设的重要措施,通过依法治理、依法行政,把各项管理工作纳入法制轨道；七是创造性地坚持和发展治安专门机关和群众路线相结合原则的新路子。
① 这些参加单位主要包括中央纪委、中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央政法委、中央外宣办、中央编办、中央维稳办、全国总工会、共青团中央、全国妇联、全国人大常委会办公厅、全国人大常委会法工委、全国政协办公厅、最高人民法院、最高人民检察院、国务院办公厅、外交部、国家发展改革委、教育部、工业和信息化部、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、交通运输部、铁道部、文化部、卫生部、国家人口计生委、中国人民银行、国务院国资委、海关总署、国家工商总局、国家质检总局、国家广电总局、新闻出版总署、国家安全监管总局、国家旅游局、国务院法制办、中国保监会、国务院食品安全办、解放军总参谋部、解放军总政治部、武警总部等。
② 综治委的主要职责是：(1)研究贯彻党和国家关于治安综治的方针政策。(2)对本地区、本部门一个时期的治安综治做出总体部署,并监督实施。(3)组织指导各部门、各单位落实综合治理措施。(4)总结推广典型经验,表彰先进,推动后进。(5)办理党委和政府交办的有关事项。
① 政府概念从广义角度是包括国家立法、司法在内的概念,从狭义来看仅指国家行政机关意义上的政府。此处所讲政府概念是指我国从国务院及其部门到地方各级人民政府及其部门的行政系统。另外具有特殊性的是,检察院与法院同属我国的司法机关(在国外,检察机关与法院又属于不同权力性质的机关),这样作为行政机关的公安机关、检察机关、法院以及作为行政机关的司法行政机关、安全部门以及武警并包括政法委机关作为人民民主专政机器统称为政法机关。
① 自2011年以来随着国家机构改革,部门在数量上有所调整,但从职能上看,与综治相关的职能在不断扩展。
① 2011年时任中央社会管理综治委主要领导的配备情况为：主任周永康(中央政治局常委、中央政法委书记)；副主任：王乐泉(中央政治局委员、中央政法委副书记)、回良玉(中央政治局委员、国务院副总理)、刘云山(中央政治局委员、宣传部部长)、李建国(全国人大常委会副委员长兼秘书长)、马凯(国务委员兼国务院秘书长)、孟建柱(国务委员兼公安部部长)、钱运录(全国政协副主席兼秘书长)。2012年党的18大之后,新任中央综治委主任为中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱。
① 1991年江苏省人大常委会通过《江苏省社会治安综合治理条例》到2011年上海市人大常委会全面修改通过新条例,共有31个省(自治区、直辖市)人大常委会根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》和有关法律、行政法规的规定制定和修改了治安综治条例。
① 需要说明的是,从法律性质上看,治安综治的法律决定没有权限对执政党的综治权力进行法律界定,全国人大常委会只能就国家机构体系各组成机构的综治职责做出规范,但这并不意味着执政党没有综治的领导权。
② 2005年颁布的《治安管理处罚法》第6条规定：“各级人民政府应当加强社会治安综合治理,采取有效措施,化解社会矛盾,增进社会和谐,维护社会稳定”。
③ 参见侯猛“中国政法治理方式的制度变迁——以政法委员会为研究中心”,http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=23859,2012年7月1日最后访问。
① 参见徐显明“论‘法治’构成要件—兼及法治的某些原则及观念”,《法学研究》1996年第3期。
② 参见肖金明《法治行政的逻辑》,中国政法大学出版社2004年版,第30页。
③ 现行宪法序言确认了中国共产党的执政地位,明确坚持“四项基本原则”,其中核心是坚持中国共产党的政治领导。宪法第2条第1款规定体现人民主权原则,即“中华人民共和国的一切权力属于人民。”以及宪法相关条款对国家立法权、行政权、司法权以及公民基本权利作出明确规定。
① 参见肖金明《法治行政的逻辑》,中国政法大学出版社2004年版,第30—31页。
① 参见肖金明《法治行政的逻辑》,中国政法大学出版社2004年版,第30—32页。
① 人民法院的司法权表现为审理案件的审判权、监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判的审判监督权和颁布司法解释以规范和指导审判过程中如何具体应用法律法规的制定司法解释权等,以此进行司法履职和维护司法公正。
② 在西方法治体系中,检察机关一般为视为行政机关而非司法机关。在我国,检法机关同属司法机关范畴,但人民检察院与人民法院的司法权的权力性质和运行方式不同,比如在组织关系上体现强烈的行政性,人民检察院对地方各级人民检察院和专门人民检察院具有领导权。也有学者将其称之为护法机关。人民检察院的司法职能表现为依法对贪污案、贿赂案、侵犯公民民主权利案、渎职案以及认为需要自己依法直接受理的其他刑事案件进行侦查；对重大刑事犯罪案件依法审查批捕、提起公诉；对于检察工作中具体应用法律的问题进行司法解释,制定有关检察工作的条例、细则和规定；对执行机关执行刑罚的活动和监管活动是否合法实行监督；对各级人民法院已经发生法律效力、确有错误的判决和裁定,依法提起抗诉；受理公民控告、申诉和检举；对国家机关工作人员职务犯罪预防工作进行研究并提出职务犯罪的预防对策和检察建议；开展有关国际司法协助等。
① 中央军委是中国共产党中央军事委员会和中华人民共和国中央军事委员会的简称,党的中央军委和国家军委合署办公,具有“一套人马两块牌子”的机构特点。党的中央军委是党的最高军事指挥和军事决策机构,领导着全国的武装力量。国家军委按照宪法规定,是国家最高军事决策和指挥机关,由全国人大产生,是与国务院、最高人民检察院、最高人民法院并行序列的国家机构。总政治部负责管理军队中党的工作和政治工作；总参谋部是中央军委领导下负责组织全国武装力量建设和作战指挥的最高军事统率机关。
② 地位责任是指,只要某人在某一社会组织中具有某种特殊的地位或职位,而为了给他人谋福利或为以某种特殊的方式促成该组织的目标或目的,该地位或职位被赋予某些特殊的职责,其应当承担的履行职责或为履行职责做必要准备的责任。原因责任指的是基于因果关系而客观存在的责任,它不仅可以归属于人,也同样可以归属于动物、事件等等。义务责任指的是需要承受法律或道德上惩罚义务的责任。而能力责任则是指以行为人一定的能力要求为责任承担要件的责任。参见[美]H.C.A.哈特《惩罚与责任》,王勇等译,华夏出版社1989年版,第201-219页。
③ 如卓泽渊教授将责任主要分为法律责任、政治责任、道义责任、纪律责任等。参见卓泽渊《法理学》,法律出版社2009年版,第308页。王成栋教授将责任主要分为政治责任、道德责任、法律责任等。参见王成栋《政府责任论》,中国政法大学出版社1999年版,第6页。张文显教授将责任主要分为政治责任、道德责任、纪律责任和法律责任。参见张文显《法哲学范畴研究》(修订版),中国政法大学出版社2001年版,第119页。
① 《公务员法》第82条规定,“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务……本人不提出辞职的,应当责令辞职”。
② 贺日开：“《公务员法》引咎辞职制度之忧思”,《法律科学》2007年第5期,第60页。
① 张贤明：《论政治责任》,吉林大学出版社2000年版,第22页。
② 王成栋：《政府责任论》,中国政法大学出版社1999年版,第80页。
③ 张贤明：“政治责任与法律责任的比较分析”,《政治学研究》2000年第1期,第19页。
④ 张贤明：“政治责任与法律责任的比较分析”,《政治学研究》2000年第1期,第17页。
⑤ 根据《公务员法》的规定,领导成员指机关的领导成员,而机关“一类是指中央和地方各级党委和纪委机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级政府机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派机关。另一方类是指中央和地方各级党委、人大、政府、政协的工作部门或工作机构,包括派出机构。”显然,就主体要件而言,领导成员的外延十分宽泛。就客观要件而言,“工作失误、失职是否严重”,“损失、事故是否重大”以及“社会影响是否恶劣”同样没有明确的判断标准。引咎辞职的政治责任属性决定了这种不确定性在很大程度上是难以避免的。参见张柏林《中华人民共和国公务员法释义》,中国人事出版社、党建读物出版社2005年版。
① 张贤明：“政治责任与法律责任的比较分析”,《政治学研究》2000年第1期,第17页。
② 张贤明：“政治责任与法律责任的比较分析”,《政治学研究》2000年第1期,第18页。
③ 张贤明：“政治责任与法律责任的比较分析”,《政治学研究》2000年第1期,第18页。
① 如果将引咎辞职视为一种法律责任,那么在理解责令辞职主体时,思维就会被束缚在立法、行政、司法三分的框架里,就会遇到困难。因为无论是行政机关还是司法机关,要担此重任,都会导致以行政权、司法权凌驾于权力机关的人事任免权之上的局面,都会导致对人民代表大会制度的突破。另外,立法机关固然拥有人事任免权,但要担此重任,程序问题又难以回答。故而很多学者感慨,引咎辞职制度,不仅不能实现以制度的严肃性助推引咎辞职的初衷,反而成了消解制度严肃性的注脚。
② 政党的核心利益在于执政,引咎辞职与政党的核心利益须臾相关。政权的合法性来自于人民的委托,而委托是以人民的信任为前提的。引咎辞职与人民对政党的信任密切相关,如果某个应该引咎辞职的官员无视人民的要求,那么不仅该官员,而且其所属政党的道德可靠性都会受到怀疑,反之,如果该官员主动辞职,那就可以通过“直接向人民表达一个官员的良心和道德可靠性从而间接地向人民表达一个政党、一个政府的良心和道德可靠性。”
① 组织化调控所依附的体制架构有“统一领导,分级管理、条块结合,以块为主”的治安领导和管理体制；包括国家政府机关、党的组织以及具有政治优势的人民团体等组织科层泛化的科层体制；计划经济以来虽有不断调整的单位体制以及不具有实质自治意义的基层社区体制。以及制度上的党委(党组)制、党管干部的人事任命制、归口管理与双重领导制和内部联系制度等。参见唐皇凤《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版,第231-253页。
② 压力型体制概念首先出现在中央编译局荣敬本教授领导的课题组在《经济社会体制比较》1997年第4期上发表的报告《县乡两级的政治体制改革：如何建立民主的合作新体制》中。在概念的提出者看来,压力型体制与其说是对现实的理论抽象,不如说是对现实的理论描绘。它生动描绘出中国各级政府是在各种压力的驱动下运行的,从上而下的政治行政命令是其中最核心的压力；压力型体制并不是新的现象,而是传统的动员体制在市场化、现代化这个新背景下的变形。也许正是由于该概念的生动性和形象性,所以在提出之后,它就得到了国内外学者的较高认同,运用于对基层政权、地方政治运行的研究和分析中。参见杨雪冬“压力型体制：一个概念的简明史”,《社会科学》2012年第11期。
③ 杨雪冬提出三要素结构是：第一,数量化的任务分解机制；体现为在制定了社会经济发展目标和接到上级任务后,党委和政府把它们进行量化分解,通过签订责任书的形式层层下派到下级组织以及个人,要求其在规定的时间内完成。第二就是各部门共同参与的问题解决机制。有两种表现方式：一种是各部门的工作要围绕党委和政府的工作计划和工作重点进行安排,这是纳入下级工作计划的常规方式；另一种是各部门抽调人员或者整个部门一起行动,完成来自上级的临时性任务或工作。第三是物质化的多层次评价体系。对于完成指标任务的组织和个人,除了采用授予称号这样的传统精神鼓励的方式外,还增加了包括升级、提资、提拔、奖金等物质奖励。在惩罚上,对一些重要任务实行的是“一票否决”制,即一旦某项任务没有达标,就视其全年工作成绩为零,不能获得任何先进称号和奖励。多层次体现为,评价主体不仅包括党委系统的组织部门、政府系统的人事部门、本部门的组织人事部门,还增加了纪律检查委员会、部门内部的下级干部和普通工作人员等。
① 吴毅：《村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达》,中国社会科学出版社2002年版,第293—302页。
② 比如在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中,影响社会和谐的主要问题有：“城乡、区域、经济、社会发展很不平衡,人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；体制机制尚不完善,民主法制还不健全;一些社会成员诚信缺失、道德失范,一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；一些领域的腐败现象仍然比较严重；敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定。”
① 参见杨锦江“‘一票否决’勿过滥”,《中国党政干部论坛》2005年第9期。
② 1993年中央综治委与中纪委、中组部、人事部、监察部等五部委联合下发《关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干规定》。
③ 参见中央社会治安综合治理委员会办公室编《全国基层综治干部培训班材料汇编》,中国长安出版社(内部发行)2010年版,第41页。
① 《中国社会治安综合治理年鉴(2003年)》,中国长安出版社2004年版,第27—29页。
② 比如在现实政治生活中理论与实践相脱节,形式与内容相脱节,注重表面功夫,而属于在实质问题或者根本问题的解决方面下功夫；或者在治安维护和社会稳定中,以摆平和抹平作为最大的工作方向等。
① 英国法学家P·S·阿蒂亚在论及合法性问题时指出：“议会的法案凭什么权力变成法令并由此变成法律?法官凭什么权力判人入狱十年?警察根据什么权力关押人并将其交给监狱当局,以及他们凭什么权力要求公民效忠并在犯有叛国罪时以可怕的刑罚威胁他们?此类问题通常被称作有关国家、法律秩序或法律的合法性问题。”参见吴丙新“法律概念的解释”,山东大学2005年博士论文,第59—60页。
① 强世功：《法制与治理——国家转型中的法律》,中国政法大学出版社2003年版,自序第4—5页。
① 强世功：《法制与治理——国家转型中的法律》,中国政法大学出版社2003年版,自序第18页。
② 参见强世功《法制与治理——国家转型中的法律》,中国政法大学出版社2003年版,自 序第16—17页。
① 参见强世功《法制与治理——国家转型中的法律》,中国政法大学出版社2003年版,自序第20页。
② 参见简军波“权力与合法性：冷战后美国国际权力合法性困境研究”,复旦大学2006年博士论文。
① PatBuchanan, Is the Neo-conservative Moment Over?The American Conservative,June16,2003.转摘自简军波“权力与合法性：冷战后美国国际权力合法性困境研究”,复旦大学2006年博士论文。
① 参见[美]罗伯特·阿格拉诺夫、迈克尔·麦圭尔《协助性公共管理：地方政府新战略》,李玲玲等译,北京大学出版社2007年版,第21-24页。
② 参见唐皇凤：《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大 学出版社2008年版。
① 理性主义的权力运行需要形式、程序与制度的规制,具体而言,由法律法规明确规定并通过权力的层级制来协调专门化的权限和行动,强调非人格化以及服从于理智上的可加分析的规则,组织成员严格遵照这些规则,以一种形式主义的、非人格性的精神行事,保持公平、情感中立的态度,组织活动愈来愈受专业知识和专家的控制。
① 欧阳静：“策略主义与维控型政权——官僚化与乡土性之间的乡镇”,华中科技大学2010年社会学博士论文。
① 参见喻中“论‘治——综治’取向的中国法治模式”,《法商研究》2011年第3期。
① 欧阳静：“策略主义与维控型政权——官僚化与乡土性之间的乡镇”,华中科技大学2010年社会学博士论文。
① 欧阳静：“策略主义与维控型政权——官僚化与乡土性之间的乡镇”,华中科技大学2010年社会学博士论文。
② 欧阳静：“策略主义与维控型政权——官僚化与乡土性之间的乡镇”,华中科技大学2010年社会学博士论文。
① 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第11页。
② 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第59—68页。
③ 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第60页
① 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第62—63页
② 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第66页。
③ 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第67页。
④ 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第58页。
① 本文认为,把社会嵌入经济,经济发展的同时造成大量社会问题被掩盖,经济出现问题也导致社会问题丛生,随之社会管理和社会治安形成对经济发展的路径依赖,它们的发展随着经济发展与变化而变得不确定,社会管理和社会治安应对潜在社会矛盾面临巨大挑战,最终导致治安综治的收效甚微。相反,把经济嵌入社会,经济即便出现衰退和波动,社会仍可以有序运行。因此经济和社会的结构关系是治安综治和社会治理思维模式背后隐含的逻辑。
① [美]迈克尔·桑德尔：《公正》,朱慧玲译,中信出版社2012年版,第19页。
② 季卫东：《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第91页。
③ 参见[美]迈克尔·桑德尔《公正》,朱慧玲译,中信出版社2012年版；季卫东《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第91页。
① 季卫东认为,亚里士多德的正义概念,既包括部分的正义,也包括整体的正义。从部分正义到整体正义,其间存在着两种特别重要的正义观念：分配正义允许个人差异和能力差异,允许结果不平等。对于结果的不平等,则需要进一步进行调整,使它符合社会的正义。参见[美]迈克尔·桑德尔《公正》,朱慧玲译,中信出版社2012年版;季卫东《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第91—99页。
② 参见徐显明“公平正义是当代中国社会主义法治的价值追求”,《法学家》2006年第5期。
① 莫纪宏：“国家治理体系和治理能力的现代化与法治化”,《环球法律评论》2014年第1期,第9页。
② 参见冯威“行政法视野中的公共决策研究”,山东大学2012年法学博士论文。
① 参见莫纪宏“国家治理体系和治理能力的现代化与法治化”,《环球法律评论》2014年第1期,第9—10页。
① 参见俞可平《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版；何哲“善治概念的核心分析——一种经济方法的比较观点”,《理论与改革》2011年第5期等。
② 参见李姿姿“国家与社会互动理论研究述评”,载《学术界》2008年第1期。
① 参见唐皇凤《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版,第331—332页。
① 奥斯特罗姆、帕克斯、惠特克：《公共服务的制度建构》,宋全喜等译,上海三联书店2000年版,中文版序言《公共经济的比较研究》,第17—18页。
① 徐显明、刘远：“理念与模式——‘入世’对社会治安工作的启示”,《法学论坛》2000年第6期。
② 徐显明、刘远：“理念与模式——‘入世’对社会治安工作的启示”,《法学论坛》2000年第6期。
① 徐显明：“论‘法治’构成要件—兼及法治的某些原则及观念”,《法学研究》1996年第3期,第41页。
② 徐显明：“论‘法治’构成要件—兼及法治的某些原则及观念”,《法学研究》1996年第3期,第41页。
① 季卫东：《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第85页。
② 肯定这种机制的一个立基,或者说也是对法治正当程序的质疑,就是在社会转型期间,突发性情况常见,正当程序的原理不能应急,主权者的决断成为必然。参见季卫东《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第86页。
① 季卫东：《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第86页。
② 季卫东：《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第99—100页。
① 肖金明：“为全面法治重构政策与法律关系”,《中国行政管理》2013年第5期,第36页。
② 长期以来,法学界在有限的范围和意义上使用政策概念,大都将其限定在政党政策意义上并探讨与法律的关系。将党的政策与国家法律的一致性进行简单化的表述主要体现在：“政策对立法指导,法律对政策保障”、“政策是立法的先导,法律是政策的体现”等类似的格式语言。政策与法律关系简单化的第二种倾向就是将政策视为“人治在法律渊源上的表现”,认为“在前三十年,政策是高于制定法的主要法源,改革开放以来,政策仍然是仅次于制定法的重要法源,这是长期奉行‘ 政策治国’而非‘法律治国’的必然结果,是人治在法律渊源上的表现。”将政策与法律关系纳入人治与法治的宏大讨论中,将广泛而复杂的政策现象抽缩成“拒绝法律”的反法治现象。参见肖金明“为全面法治重构政策与法律关系”,《中国行政管理》2013年第5期,第36—37页。
① 参见肖金明“为全面法治重构政策与法律关系”,《中国行政管理》2013年第5期。
② 参见肖金明“为全面法治重构政策与法律关系”,《中国行政管理》2013年第5期,第39页。
① 在法治与私权保障和公权限制不断结合上,“通过法律的治理”的法治不断被学者从理性构建和西方法治的参照系中批判与否定,“取消政法委”的学术主张即是一种典型例子。
① 参见侯猛“中国政法治理方式的制度变迁——以政法委员会为研究中心”,http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=23859,2012年7月1日最后访问。
② 同上。
① 参见侯猛“中国政法治理方式的制度变迁——以政法委员会为研究中心”,http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?A rticleID=23859,2012年7月1日最后访问。
① 考察政治经济变迁的行政因应,公共行政模式从传统行政管理模式开始经历了几次模式转型,翁岳生对此进行了梳理和介绍。参见翁岳生《行政法》,中国法制出版社2009年版,第94页。
② 翁岳生认为：传统公共行政与1980—2000年间所盛行的新公共管理学派,在年代和政经社文的构造上,存在相当差异。前者系处于一种工业革命开始、集居、人口扩张、行政业务勃兴、组织与法令当作一种有效的治理手段的阶段,也是一个崇尚科学主义、理性主义、实用主义的时代。反之,1980年前后或之后,官僚化、科层化、法令绵密化所导致的无效率,以及文官永业化所导致的欠缺动能,“国家”财力已经困窘,已经明显呈现。参见翁岳生《行政法》,中国法制出版社2009年版,第96—97页。
③ 翁岳生：《行政法》,中国法制出版社2009年版,第99页。
① 翁岳生：《行政法》,中国法制出版社2009年版,第99—101页。
② 在新治理理论看来,塑能是未来行政的机关与政府官员的任务,包括启动技巧、指挥技巧和调节技巧。启动技巧是指启动网络中行为者参与及解决公共问题。指挥技巧意味着行政官员必须像指挥家一样维持网络,通过劝导、沟通、说服等方式而使所有网络参与者都能为真诚有效的沟通。调节技巧需要通过奖惩或者其他政策手段的具体适用来吸引网络中的合作者合作。参见翁岳生《行政法》,中国法制出版社200年版,第103-104页。
③ 参见翁岳生《行政法》,中国法制出版社2009年版,第102—104页。
① 参见于安“论社会行政法”,《现代法学》2007年第5期；于安“论我国社会行政法的构建”,《法学杂志》2007年第3期。
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1.赵晓力：《通过法律的治理：农村基层法院研究》,北京大学1999年博士论文。
2.李建斌：《国家与社会理论视野下的中国研究》,江西师范大学2006年硕士学位论文。
3.吴丙新：《法律概念的解释》,山东大学2005年博士学位论文。
4.简军波：《权力与合法性：冷战后美国国际权力合法性困境研究》,复旦大学2006年博士学位论文。
5.欧阳静：《策略主义与维控型政权一一官僚化与乡土性之间的乡镇》,华中科技大学2010年博士学位论文。
6.冯威：《行政法视野中的公共决策研究》,山东大学2012年博士学位论文。
1、中共中央：《中共中央转发中宣部等八个单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》的通知》及报告,1979年。
2、中共中央：《中共中央关于加强政法工作指示》,1982年。
3、中共中央、国务院：《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》,1991年。
4、全国人大常委会《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的意见》,1991年。
5、中共中央、国务院：《中共中央、国务院关于进一步加强社会治安综合治理的决定》,2001年。
6、中央综治委与中纪委、中组部、人事部、监察部等五部委：《关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干规定》,1993年。
7、国务院：《全面推进依法行政的决定》,1999年。
8、国务院：《全面推进依法行政实施纲要》,2004年。
9、国务院：《关于加强法治政府建设的意见》,2010年。
② 社会学思想家卡尔·波兰尼在其经典著作《巨变：当代政治与经济的起源》中尽管“讨论的是欧洲文明从前工业化时代转型到工业化社会的历史巨变,以及伴随而来的思想、意识形态、政治、经济政策的转变”,但在2001年诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨那里,“今日看来就如同当代世界各地发展中国家所面临的转变一样,以至于波兰尼这本书几乎就像是在评论当代议题。”参见卡尔·波兰尼《巨变：当代政治、经济的起源》,黄树民译,社会科学文献出版社2013年版,第1—3页。
① 唐皇凤：《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版,序二,第2页。
② 强世功：《惩罚与法治：当代法治的兴起(1976—1981)》,法律出版社2009年版,第10页。
③ 参见强世功《法制与治理——国家转型中的法律》,中国政法大学出版社2003年版；赵晓力“通过法律的治理：农村基层法院研究”,北京大学1999年法学博士论文；徐显明、刘远：“理念与模式——‘入世’对社会治安工作的启示”,《法学论坛》2000年第6期等相关文献。
① 参见季卫东《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》,北京大学出版社2002年版；喻中“论‘治——综治’取向的中国法治模式”,《法商研究》,2011年第3期。
② 参见侯猛“司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究”,《华东政法学院学报》2003年第5期；周永坤“党委政法委员会之改革”,《法学》2012年第5期。
① 法律体系形成意味着其内在标准、法律部门和主干法律确定齐全,为通过法律调整和法治功能实现国家治理的规范化与有效性提供了条件。法治政府建设目标任务不断深化和推进,对于行政法治的制度建设具有重大意义,“依法行政的原理”的制度导入强调的是法律对政府立法与行政执法的控制,而“法律优越的原理”的制度导入则有助于行政诉讼制度以及监督体系的完善。在司法体制改革的推进举措上,党的十八大之前,有如下步骤：2002年作出“推进司法体制改革”战略决策；2004年底发布了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》；2007年作出“深化司法体制改革”的重大决策；2008年中共中央转发《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,提出建立公正高效权威的社会主义司法制度。
② 具体表现为：1992年中共十四大第一次把“加强社会治安综合治理,保持社会长期稳定”写入党章总纲,中共十五大、十六大《党章》都重申了这一提法；1997年中共十五大报告在包含综合治理原来的基本内涵的基础上强调打防结合,预防为主。2001年中共中央、国务院发布《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》,明确提出“打防结合,预防为主”是做好社会治安综合治理工作的指导方针。2004年通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,强调要加强和完善社会治安综合治理工作机制,坚持打防结合、预防为主,专群结合、依靠群众。从1991年起,中央综治委联合其他部门先后制定和出台了治安综治属地管理、一票否决权、领导责任制、加强对刑满释放、解除劳教人员安置帮教工作、加强农村治安综治和治保会工作、加强流动人口管理工作、加强基层基础工作、加强毒品问题综治、加强学校治安综治、加强矛盾纠纷排查调处工作、平安建设、社会管理创新等一系列制度规定和实施意见。
① 参见侯猛“中国政法治理方式的制度变迁——以政法委员会为研究中心”,http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=23859,2012年7月1日最后访问。
② 借用苏力“理论上的自洽”的提法。他在《中央与地方的分权——重读论<十大关系>第五节》指出西方学者和中国学者对1949年建国采用单一制形式存在误解,高度中央集权的单一制并非因为新中国是共产党国家。他认为,这是许多学者从自己“习性”出发,夸大了理论对实践的影响力,他们看不出政治家基本上都是实用主义者,其决策当然会受到理论的影响,甚至自觉追求理论的指导,但他们最终追求的从来也不是某种现有理论的自洽,尽管后来者有可能赋予其实践某种理论的自洽。参见苏力《道路通向城市——转型中国的法治》,法律出版社2004年版,第49页。
① 参见唐皇凤《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版。
② 复旦大学林尚立教授的评价是：“社会转型不断冲击着传统的组织体系；而被冲击的传统组织体系再组织、再利用、再整合,却保障了社会转型的稳定与有序。这个现象之所以能够成立,自然与作为中国社会主导力量的政党组织体系依然在社会转型中扮演决定性角色有密切关系。”参见唐皇凤《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版,序一第3页。
① 参见唐皇凤《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版,序二。
② 参见刘波“治安社会化思想与模式——社会治安综合治理的理论与实践”,中共中央党校2002年科学社会主义专业博士论文。
① 主张改良观点的,如郭道晖认为,为了从体制上保持司法独立,应当“在中央设立中央法治工作领导小组(取消现设的党中央和县以上各级党委中的政法委员会),将法治工作(包括司法工作)统由这个党中央机构领导,它的任务主要是领导、监督与支持各国家机关(包括立法、行政、司法机关)和全军、全民实现‘依法治国,建设社会主义法治国家’的任务,保证党的十五大提出的‘保证人民依法享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权’。”参见郭道晖“实行司法独立与遏制司法腐败”,载《依法治国与司法改革》,中国法制出版社1999年版。主张废除政法委制度的,如周永坤对政法委制度存废进行了历史考察并就是否有利于加强和改善党的领导、是否符合法治原则进行了规范分析,并提出了一个实用主义的策略：“作为过渡,可以考虑先撤销地方政法委员会,保留中央的政法委员会,其职权借鉴当年的政法小组的规定,当为党内的政法智库,为建设社会主义法治国家出谋划策。”参见周永坤“论党委政法委员会之改革”,《法学》2012年第5期,第13页。
② 关于政法委制度的制度变迁与积极意义,侯猛认为,政法委制度是“‘一种隐性的司法制度’,除了党的意识形态对政法委员会制度的存在和变迁起到关键作用之外,由于司法分工的专门化实际上是与一个社会经济发展水平和政府的财政支付能力有着直接的关系,因此,政法委员会作为协调政法机关的专门机构其变迁受到这些决定因素的制约。”参见侯猛“中国政法治理方式的制度变迁——以政法委员会为研究中心”,北大法律信息网http://article.chinalawinfo.com/Article-Detail.asp?ArticleID=23859,2012年7月5日最后访问。关于政法委制度与干预司法,侯猛认为受各种条件限制,政法委制度本身至少在基层并不能真正做到干预司法,但政法委人事上的行政首长负责,往往会越过政法委制度设计的界限导致‘干预’司法的产生。参见侯猛“司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究”,《华东政法学院学报》2003年第5期。
① 参见季卫东《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》,北京大学出版社2002年版。
② 参见喻中“论‘治——综治’取向的中国法治模式”,《法商研究》2011年第3期。
③ 参见王牧《犯罪学》,吉林大学出版社1992年,第406页。
① 参见李姿姿“国家与社会互动理论研究述评”,《学术界》2008年第1期。
② 参见李建斌“国家与社会理论视野下的中国研究”,江西师范大学2006年硕士学位论文。
① 强世功：《法制与治理——国家转型中的法律》,中国政法大学出版社2003年版,自序第6—7页。
② 帕森斯在《社会体系》(1951)中对地位和角色及其关系的理解是,“地位”是行动者所处的结构位置；“角色”表达社会对这一位置的行为期望。具有地位一角色的行动者的互动,不管个人怎么变化,角色互动作为社会模式化的准则是相对稳定的。
① 这句话可以理解为,黄帝尧舜通过“垂衣裳”以表贵贱,在人群中区分出管理者与被管理者,也就是官与民,显示尊卑已定,以尊治卑,卑服于尊,改变之前散乱无序的状态。至于什么是“垂衣裳”,一种解释是原始人本来不穿衣裳,为了辨贵贱,人们发明衣裳,绘画于其上,将其“挂”在管理者身上,以标识其管理人员的身份,各司其职,实现天下大治。
① 参见万川“‘治安’词义源流考”,《北京人民警察学院学报》2004年第4期,第9页。
① 参见万川“‘治安’词义源流考”,《北京人民警察学院学报》2004年第4期,第11页。
② 季卫东：“法治中国的可能性一一也谈对文化传统的解读和反思”,《战略与管理》2001年第5期,第1页。
③ 古代对治安违反的处罚是通过刑罚手段加以维护,比如唐律对治安秩序管理上规定：“诸搏戏睹财者,各杖一百”；“诸向城及官私宅,若道经射者,杖六十；”“诸犯夜者,笞二十,有故者,不坐；”“诸库藏及仓内,皆不得燃火。违者,徒一年；”“诸在市及人众中,故相惊动,杖八十：以故杀伤人者,减故杀伤一等,因失财者,坐赃论。”在户籍管理上规定：“诸脱户,家长徒三年,无课役者,减两等,女户,又减三等。”在交通管理上规定：“诸于城内街巷及人众中,无故走车马者,笞五十,以故杀伤人者,减斗杀伤一等。”
④ 清代维持地方治安的主要力量是绿营兵,一般以各省城镇、府州县衙所在地、交通要道和关隘附近为重点布防,主要任务是保护维持地方秩序、保护地方政权安全、保证交通运输的畅通、守卫仓库和监狱、巡逻各地乡村达到,预防社会犯罪,镇压各种叛乱和造反行为。绿营兵与官衙捕快一道构成了军警合一的传统治安体制,从中也可以看出其核心目标是通过社会控制防止叛乱造反实现政权稳定,因此一般的治安秩序问题与此关系无法清晰区分,在权力表现上职责不清、事权模糊,另外统治者在治安问题上也有可能偏于统治稳固的单一思维而进行处置。而保甲制从今天看来,在治安体制中似乎是一种社会组织的参与。在清代,推行保甲制度被皇帝当做消弭盗贼、维护治安的重要手段,但在实际中,常 常被视为具文,其制度上的困境在于：一是老百姓对保甲制度反应冷淡,没人愿意在保甲监视下生活,保甲连坐更是罪及无辜。地方官保甲编也非易事。二是皇帝信心满满,不遗余力地督促实行。地方官左右为难,不是把保甲制度“虚应故事”,就是酌予变通执行。参见董纯朴“中国近代治安历史特点研究”,《广州市公安管理干部学院学报》2010年第4期；张德美“清代保甲制度的困境”,《政法论坛》2010年第6期。
① 如康有为在《庸书》百篇中称赞西方的警政制度：“泰西巡捕虽略如古之虞美衡,今之快役,而御灾捍匪,意美法良。清洁街衢,逐捕盗贼,永朝永夕植立,途闻号令严明,规模整肃,风清弊绝,井然秩然。”参见《庸书》外篇。比如以郑观应为代表的改良思想家提出的警政理论为新型治安制度建设提供了理论基础,郑观应在《盛世危言》巡捕篇中详细系统介绍纽约和上海租界巡捕制度并给与高度肯定,他提出了警察的职责、权力体系和实际运作的理论构想,在“中体西用论”的基础上认为建立以中方能够促进国家和社会经济发展的新型治安制度和政策是核心。参见董纯朴“中国近代治安历史特点研究”,《广州市公安管理干部学院学报》2010年第4期。
②参见沈岚“中国近代治安处罚法规的演变——以违警罚法的去刑法化为视角”,《政法论坛》2011年第4期,第179页。
③ 1986年台湾立法资料研究报告(二)——王茂松撰述《论违警罚法之废止及新法之制定》,第22页,收藏于台湾大学图书馆。转引自沈岚“中国近代治安处罚法规的演变—以违警罚法的去刑法化为视角”,《政法论坛》2011年第4期,第186页。
④ 沈岚：“中国近代治安处罚法规的演变——以违警罚法的去刑法化为视角”,《政法论坛》2011年第4期,第186页。
① 参见沈岚“中国近代治安处罚法规的演变——以违警罚法的去刑法化为视角”,《政法论坛》2011年第4期,第183-184页。
② 汪文玑：《违警罚法释义》,浙江群进社1917年版,第7页,转引自沈岚“中国近代治安处罚法规的演变——以违警罚法的去刑法化为视角”,《政法论坛》2011年第4期,第180页。
③ 还需指出的是,这两种理论主张,前者受到德国法以及日本法的影响,而后者则受1810年法国刑法典的影响。参见沈岚“中国近代治安处罚法规的演变——以违警罚法的去刑法化为视角”,《政法论坛》2011年第4期,第180页。
① 参见董纯朴“中国近代治安历史特点研究”,《广州市公安管理干部学院学报》2010年第4期,第23页。
② 参见董纯朴“中国近代治安历史特点研究”,《广州市公安管理干部学院学报》2010年第4期,第26页。
③ 参见何一民《近代中国城市发展与社会变迁》(1840—1949),科学出版社2004年版,第259页。
① 黄遵宪：1898年3月9日《杨先达等禀请速办保卫局批文》,转引自董纯朴“中国近代治安历史特点研究”,《广州市公安管理干部学院学报》2010年第4期,第25页。
② 如郑观应就曾设计了具体的治安体系和等级结构,规定了具体人数以及“巡捕听命于帮办,帮办听命于总巡,总巡之署,宜设于县署之侧。”另外在治安人员管理制度上主张约束和激励并举,同时强调人员报酬、购买各类警用器械、工具是提高工作效能的重要问题。参见董纯朴“中国近代治安历史特点研究”,《广州市公安管理干部学院学报》2010年第4期,第23—24页。
③ “国民党的溃散武装就有200万人,反动党团骨干分子和特务分子也有120万人,盘踞在农村中的恶霸、士匪反动会道门,以及盘踞在城市中的帮会把头和流氓恶棍等封建势力为数很大。”参见师维、侯利敏“罗瑞卿公安工作思想浅析”,http://cpc.people.com.cn/GB/69112/83461/83467/5764747.html,2013年8月1日最后访问。
④ “生产萎缩,交通梗阻,民生困苦,失业众多”,(《中国共产党历史》第2卷上册,中共党史出版社2011年版,第19页。)“社会及组织机制支离破碎,公共秩序混乱,道德水准衰败,经过战争蹂躏的经济承受着高通货膨胀、高失业率的沉重压力。”(费正清等主编：《剑桥中华人民共和国史》,上海人民出版社1990年版,第51页。)
① 参见孙瑞林“罗瑞卿与公安部队(上)”,http://www.globalview.cn/readnews.asp?newsid=1606,2013年8月1日最后访问。
① 参见张国清“他者的权利问题一一知识.权力理论的哲学批判”,《南京社会科学》2001年第2期。
② 全面改革决定对这三者关系的认识深化是：当前,中国改革进入攻坚阶段、发展处于关键时期、稳定面临新的挑战,重新思考、辩证把握改革发展稳定三者关系,就显得十分必要。坚持把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来,把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点,是下一步深化改革的重要遵循。
① 关于政治稳定的论述,可参见塞缪尔.P.亨廷顿《变化社会中的政治秩序》,上海新世纪出版社2008年版等文献。
② 徐显明、刘远：“理念与模式——‘入世’对社会治安工作的启示”,《法学论坛》2000年第6期,第6页。
① 木桶式的稳定指的是一种外在的稳定,正如中国旧时民间所用木桶,是靠外力维持着,一旦铁箍撤除,就解体了。我国“文革”时期在时间上虽是现代社会,但在社会结构形态上并不具有现代社会的基本特征,所以当时的稳定仍然是一种木桶式的稳定。参见徐显明、刘远“理念与模式——‘入世’对社会治安工作的启示”,《法学论坛》2000年第6期,第7页。
② 金其高、陈鸿彝等学者多有论述,相关著作可参见金其高《大治安韬略精要》,法律出版社2012年版；陈鸿彝《中国古代治安简史》,群众出版社1998年版。
③ 金其高：《大治安韬略精要》,法律出版社2012年版,第20页。
① 参见金其高《大治安韬略精要》,法律出版社2012年版,第1—18页。
② 陈鸿彝主编：《中国治安史》,中国人民公安大学出版社2002年版,第60页。
① 金其高：《大治安韬略精要》,法律出版社2012年版,第20页。
① 我国现行宪法第135条规定：人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。我国现行刑事诉讼法第7条规定：人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。
② 韩大元、于文豪：“法院、检察院和公安机关的宪法关系”,《法学研究》2011年第3期,第3页。
① [法]卢梭：《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆2003年版,第23页。
② 参见福柯“治理术”,赵晓力译,《社会理论论坛》(北京大学社会学系)2004年第4期。
① [法]E·迪尔凯姆：《社会学方法的准则》,狄玉明译,商务印书馆2002年版,第35页。
② 张纯琍：“社会控制与社会秩序构建”,《中国人民公安大学学报》2006年第2期,第84页。
① [美]罗斯科·庞德：《普通法的精神》(中文修订版),唐前宏、高雪原、廖湘文译,夏登峻审校,法律出版社2010年版,第13页。
② [美]罗斯科·庞德：《普通法的精神》(中文修订版),唐前宏、高雪原、廖湘文译,夏登峻审校,法律出版社2010年版,第29页。
③ 查尔斯·泰勒：《现代性之隐忧》,程炼译,中央编译出版社2001年版,第12页。
① 查尔斯·泰勒：《现代性之隐忧》,程炼译,中央编译出版社2001年版,第1—14页。
② 查尔斯·泰勒：《现代性之隐忧》,程炼译,中央编译出版社2001年版,第10-12页。
① 参见王友新“新中国治安立法50年”,《政府法制》2009年第29期。
② 比如关于该条例的罚款规定,在实施过程中许多人认为是一种以罚代刑的做法,因此1958年公安部暂停了“罚款”处罚。比如立法讨论公共场所光膀子要受处罚的问题,反对意见认为,解放之前的这一规定反映了旧社会镇压、统治劳动人民,穷人没有衣服穿；但最终则从新中国公共场所文明秩序维护的角度吸收了该规定。参见王友新“新中国治安立法50年”,《政府法制》2009年第29期。
③ 据中国人民公安大学李春华教授的考察,上世纪五六十年代,我国对法律名称尚未进行严格的分类规范,国务院通过的行政法规被称为“条例”,全国人大常委会通过的法律有的也被称为“条例”,但实际上是“法”。参见王友新“新中国治安立法50年”,《政府法制》2009年第29期。
① 1957年《治安管理处罚条例》第31条规定：本条例没有列举的违法治安管理行为,市、县公安局可以比照本条例第五条至第十五条中最相类似的条款处罚,但是应当经过市、县人民委员会核准。
② 1986年《治安管理处罚条例》规定对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违法治安管理行为的,情节轻微的,公安机关可以调解处理。
① 1986年《治安管理处罚条例》第30条规定严禁卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留严禁卖淫、嫖宿暗娼；第31条规定严禁违反政府规定种植罂粟等毒品原植物和非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳。第32条规定禁止赌博或者为赌博提供条件；禁止制作、复制、出售、出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品。
② 行政法的管理论学说盛行于苏联社会主义初期。从恢复生产,解决人民生活的迫切问题,维护革命秩序.加强政府管理是必要的。
③ 在当时尚无行政诉讼法和行政复议法的情况下做出了申诉或者诉讼、监督方面的安排。比如第39条规定了被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决可以向上一级公安机关申诉,不服上一级公安机关裁决的,可以向法院提起诉讼。比如第41、42条规定公安人员要遵守法纪,秉公执法,不得徇私舞弊；禁止对违反治安管理的人员打骂、虐待或者侮辱。处罚错误应当承认错误、退回罚款及没收的财物；赔偿损失。
④ 行政法治发展具体表现为我国行政法主干法律的出台和修改,比如行政处罚法、行政复议法、行政许可法、行政诉讼法等。另外,在公安行政立法中,也陆续出台了一系列单行法律法规。
① 我国《治安管理处罚法》第6条规定：“各级人民政府应当加强社会治安综合治理,采取有效措施,化解社会矛盾,增进社会和谐,维护社会稳定。”
① 比如对乞讨和强行乞讨、当街拉嫖以及足球场上的一些严重不良行为等问题,在立法过程中得到了反复讨论与修改,也至少说明立法者在治安管理处罚法的价值体系架构上看充分考量着秩序与自由的兼顾问题。参见杨武《浅谈治安管理处罚法价值体系架构》,载《江苏法制报》2006年4月5日第4版(法学专版)以及相关网络资源。
② 首先,第21条规定：违反治安管理行为人有下列情形之一,依照本法应当给予行政拘留处罚的,不执行行政拘留处罚：(一)已满十四周岁不满十六周岁的；(二)已满十六周岁不满十八周岁,初次违反治安管理的；(三)七十周岁以上的；(四)怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。可以看出,对未成年人、老年人和妇女等特殊违法群体的特别对待,这一区别对待既体现教育挽救原则,从深层次看也是中国传统精神在现代法制中的体现。其次,程序性规定实际上分为两面,一方面既是对执法者履行职责的程序性要求,确保依法处罚和依法执法；另一方面也是行政处罚的相对人的程序性权利体现。进一步也反映程序性规定的实体指向,比如对相对人人身自由、隐私、财产、住宅等权利的保护。再次,《治安管理处罚法》第五章还专章规定了执法监督,强化了执法者责任意识和权力监督,体现了权责不可二分以及权利制约权力的法治原理。另外,关于治安管理处罚法的人权精神相关论述还可参见上官丕亮“治安管理处罚法的人权精神及其重要意义”,载《中国人大》2006年第7期等。
① 比如《治安管理处罚法》在总则中确立了公正原则,而对自由裁量权的约束则是最核心的公正原则的体现。
② 《治安管理处罚法》明确了公安机关在行政执法当中非法取证的排除规定,第79条规定：公安机关及其人民警察对治安案件的调查,应当依法进行。严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据。以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据。基于警察权的特殊意义,非法证据排除在《治安管理处罚法》中的确立无疑程序正义的重要体现。
③ 葛洪义：《法理学》,中国政法大学出版社2007年版,第42页。
① 参见康海军“如何界定‘治安’的含义”,《四川警官高等专科学校学报》2003年第6期；展万鹏“关于治安概念的再探讨”,《中国人民公安大学学报》2005年第3期；吕福鑫“论违反治安管理行为中的‘治安’概念——兼论<中华人民共和国治安管理处罚法>命名问题”,《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2006年第5期等相关资料。
② 吕福鑫：“论违反治安管理行为中的‘治安’概念——兼论<中华人民共和国治安管理处罚法>命名问题”,《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2006年第5期,第23页。
① 参见北京市地方志编纂委员会《北京志·政法卷·公安志》,北京出版社2003年版。
① 参见北京市公安局网站信息公开专栏北京市公安局内设机构职责有关信息,http://zfxxgk.beijing.gov.cn/fgdyna.prinfodetail.prOrgDutyDetailInfo.do,2013年8月10日最后访问。
① 苏力：《制度是如何形成的》(增订版),北京大学出版社2007年版,第52页。
② 苏力：《制度是如何形成的》(增订版),北京大学出版社2007年版,第53页。
① [美]R.麦克法夸尔、费正清编：《剑桥中华人民共和国史(下卷)：中国革命内部的革命1966—1982年》,中国社会科学出版社1992年版,第721—722页。
② [美]R.麦克法夸尔、费正清编：《剑桥中华人民共和国史(下卷)：中国革命内部的革命1966—1982年》,中国社会科学出版社1992年版,第732页。
③ 根据中宣部等八家单位的联合调查报告显示,当时刑事案件的作案人员中,青少年占很大比重,大、中城市一般占百分之七八十,农村占百分之六七十。这些违法犯罪青少年,从偷摸扒窃、打架斗殴、耍流氓,发展到拦路抢劫,强奸妇女,行凶杀人；有些结成“团伙”,为非作歹。有的已成为刑事惯犯；还有少数青年对社会主义制度、无产阶级专政、共产党的领导、马列主义毛泽东思想,发生怀疑和动摇,有的人被坏人煽动利用,借端闹 事；有的进行反革命破坏活动,甚至与帝修反特务挂钩联系,出卖情报等等。参见《中央宣传部等八个单位关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》,载刘惠恕主编《社会治安综合治理理论》,上海社会科学院出版社2006年版,第450页。
① 参见唐皇凤《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版。
② 杜赞奇所提出的“权力文化网络”概念,尽管在不同学者中存在一定的理解差异,但总体上反映出传统中国治理的基本特征。杜赞奇认为,权力有其赖以生存与扩展的文化及合法性基础。文化的正统和威信产生、表现以及再生的发源地,是权力角逐的场所以及接近各种资源的工作。“权力的文化网络”是由各种集团和组织交织而成的天衣无缝的网络,传统中国乡村社会中的权力趋向于坐落在较为秘籍的交叉点上——即文化网络中的中心结,文化网络是权威存在和施展的基础。参见杜赞奇《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》,王福明译,江苏人民出版社1996年版,第13—14页。另外,政治学者唐皇凤认为,“权力文化网络”不仅包括孔教、绅士或由绅士操纵的体制,而且国家利用合作性的商人团体、庙会组织、神话以及大众文化中的象征性资源等渠道深入下层社会,权力的文化网络集中揭示了传统中国国家政权深入乡村基层社会的多种途径和方式。参见唐皇凤《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版,第80—81页。
① [美]R.麦克法夸尔、费正清编：《剑桥中华人民共和国史(上卷)：革命的中国的兴起1949—1965年》,中国社会科学出版社1990年版,第14页。
② 参见黄仁宇《中国大历史》,三联书店1997年版,第13页。
③ 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第6页。
④ 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第28—30页。
⑤ 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第11页。
① 民国时期,政府重建保甲制度并使之行政化,确保国家政权组织的触角深入乡村基层社会,打破了传统以乡族为村政单位的格局,并通过建立合作社组织对乡村福利事业进行直接干预,加大了国家政权对底层民众的日常生活的影响力。但仿效西方科层化组织范式的治理体制与行政法制并没有改变一盘散沙实现有效治理,从制度角度看,是外生性制度和资源不足同时又忽视传统资源利用整合所致。参见唐皇凤《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版,第81页。
② 谢觉哉：《谢觉哉论民主与法制》,王定国等编,法律出版社1996年版,第40页。
① Schurmann Herbert Franz,1968,Ideology and Organization in Communist China,Berkeley: University of California Press:416.
② 《把劳动组织起来》,解放日报1943年1月25日社论,载史敬棠《中国农业合作化史料：上》,三联书店1957年版,第148页。转摘自唐皇风《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版,笫82页。
① 其中,最高人民法院及其分院6个,省级人民法院50个。第一次全国司法工作会议后,新建人民法院891个。除西藏外,尚未建立司法机构的县还有124个,其中三分之一在解放较晚的西南。已经建立的法院机构尚有500多个是司法科,机构尚不完全。参见韩延龙《中国人民共和国法制通史》(上册),中共中央党校出版社1998年版,第216页。
① 所谓基础性惩罚,属于一般警察的刑事职能,是指由于直接侵害了社会的利益而为集体意识所不能容忍的行为,比如杀人、放火、抢劫、强奸、盗窃、危害公共安全等犯罪行为,国家对这些犯罪的惩罚是国家统治获得合法性的一个重要途径；所谓专断性惩罚,属于不明晰的政治警察的职能,是指直接针对统治阶级的政治意志或者统治利益的犯罪,主要是政治性犯罪,如古代刑法中的“谋反”和现代刑法中的“国事罪”。参见强世功《惩罚与法治——当代法治的兴起(1976—1981)》,法律出版社2009年版,第6页。
① 1953年北京市长彭真给中央的《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》明确指出,“建立城市居民委员会,它是群众自治组织,不是政权组织,也不是政权组织在下面的腿”。主要任务是把工厂、商店、机关、学校以外的街道居民组织起来,在居民自愿的原则下,办理有关居民的公共福利事务,宣传政府的政策和法令,发动居民响应政府的号召,向基层政权反映居民的意见。居民委员会由居民小组通过选举产生,在城市基层政权或者派出机关的统一领导下进行工作,但它在组织上并不是基层政权的下属机关,因此,不应交付太多的事情让它办。
② 1949年通过政治协商会议通过的中央人民政府组织法第5条规定：“中央人民政府委员会组织政务院,以为国家政府的最高执行机关；组织人民革命军事委员会,以为国家军事的最高统辖机关；组织最高人民法院及最高人民检察署,以为国家的最高审判机关及检察机关。”第18条规定：“政务院设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会和下列各部、会、院、署、行,主持各该部门的国家行政事宜：……公安部；……政治法律委员会指导内务部、公安部、司法部和法制委员会和民族事务委员会的工作……”从这些条款来看,政务院、最高法院、最高检察署和军事委员会在中央人民政府委员会架构下并列、平行和同等序列的国家机构。
① 尽管说公检法三机关相互分工、配合和制约关系从法律文本规范上看是1979年刑事诉讼法和1982年宪法第135条的规定,但实际是三机关在建国初期已经有比较明确的关系准则,通过文件、政策、领导人讲话和指示等制度载体可见一斑。
② 如,1954年中共中央文件指出：“检察机关和法院、公安机关、人民监察委员会之间,既要有明确的分工,又要在工作上互相配合,互相制约......”1956年,刘少奇在政治报告中指出：“我们的一切国家机关都必须严格地遵守法律,而我们的公安机关、监察机关和法院,必须贯彻执行法制方面的分工负责和互相制约的制度。”再如,时任最高人民法院院长的董必武对三机关的分工、配合和制约关系做了规范和技术的如下描述：“检察、法院、公安机关是分工负责,互相制约,共同对敌。检察机关是监督机关,不管哪一级官犯了法,它都可以提出来。公安机关维持社会秩序,它特别注意同反革命作斗争。公安机关捕人,要经检察院批准,没经批准就逮捕人,是违法的。检察院本身没有判决全,人逮捕起来以后(有些轻微的刑事案件,也可以不捕人),就要侦查,如果认为应该判刑,就向法院起诉。判刑或不判刑是法院的职权。法院在审判过程中如果认为需要捕人时也可以捕人。法院审判不合法,检察院可以抗议；公安部门发现法院盘错了,可以经过检察院来抗议。这叫做分工负责,互相制约。”参见董必武《在军事检察院检察长、军事法院院长会议上的讲话》(1957年3月18日),载中共中央文献研究室编《建国以来重要文献选编》第10册,中央文献出版社1994年版,第150页。
① 这种权力格局的形成具有有以下方面,一是较之新中国初期对敌斗争任务,新时期公检法三机关的主要任务是保护社会生产力的顺利发展,而公安机关主动打击犯罪的性质使它成为案件的“发现者”“生产者”“提供者”,与法院、检察院比较,更加具有主动和积极的优势地位,正是由于执政党基于当时面临的形势和工作任务,才出现中共八大报告在三机关顺序上的公安机关优先。二是公安机关对法院、检察院职权的取代,特别是1958年大跃进期间实行“一长代三长”(公安局长、检察长、法院院长一长代行三长的职权)和“一员顶三员”(公安局预审员、检察院检察员、法院审判员一员代行三元的职权)和1960年公安部牵头推动三机关合署办公,强化公安机关职权。文革期间,法院审判职能被公安机关的军管会下属的“审判组”代为履行,使得法院成为公安机关的附庸,检察机关更是直接被宣布撤销,1975年宪法修改通过“检察机关的职权由各级公安机关行使。”参见韩大元、于文豪“法院、检察院和公安机关的宪法关系”,《法学研究》2011年第3期。
② 张晋藩主编：《中国司法制度史》,人民法院出版社2004年版,第624页。
③ 沈德咏主编：《中国特色社会主义司法制度论纲》,人民法院出版社2009年版,第115页。
④ 有关论据和观点,详见韩大元、于文豪“法院、检察院和公安机关的宪法关系”,《法学研究》2011年第3期。
① 参见赵晓力“通过法律的治理：农村基层法院研究”,北京大学1999年博士论文。
② 政务院下设的政治法律委员会并是不我们通常理解的党委政法委员会。在法律地位上,政治法律委员会,低于法检,高于公安,其职能是“指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会的工作”。作为政务院的工作部门,1949年10月21日成立的政治法律委员会的成员构成确是独特的,政务院副总理董必武任主任,彭真、张奚若、陈绍禹(王明)、彭泽民任副主任。最高人民法院院长沈钧儒、副院长吴溉之、张志让,最高人民检察署检察长罗荣桓、副检察长李六如,公安部部长罗瑞卿等公检法三机关主要负责人仅为委员。通过政治法律委员会的组织载体,政务院领导最高人民法院和最高人民检察署的业务工作成为可能。1952年11月,公安部部长罗瑞卿升任副主任,也意味着公安机关有权力对最高人民法院和最高人民检察院的工作进行指导。
③ 1958年,中共中央为了加强对国家各项工作的领导,采取“分线领导”、“分兵把口”的领导方式,在每一条路线上设一名主观书记,直接对应政府的职能部门,6月,中央正式成立财经、政法、外事、科学、文教等5个小组,直接隶属中央政治局和书记处。另,如蔡定剑指出,到1958年,党管司法的制度全面建立,包括中共中央和县级以上党委均设立政法委,负责制定司法工作的方针政策,协调公检法机关的关系。司法机关不仅服从党的方针政策领导,而且要服从党对审判具体案件及其他的指示和监督。重要刑事案件的判决要由同级党委审批。这种以党代法,党委审批具体案件的做法,到1988年中共十三大提出党政分开后才逐步解决。参见蔡定剑《历史与变革——新中国法制建设的历程》,中国政法大学出版社1999年版,第88—91页。
④ 谌洪果：“‘枫桥经验’与中国特色的法治生成模式”,《法律科学》2009年第1期。
① 强世功对刑罚功能的弥散化作了如下描述：“各种各样的惩罚标准、纷繁复杂的惩罚机关、形形色色的惩罚手段、种种不同的惩罚对象相互重叠、相互配合、相互支持、相互交织形成一个惩罚的网络,整个社会到处弥散着这种惩罚的气氛。从村庄到公社、从穷乡僻壤到中心城市,从社队组织到政府机关,从群众团体(共青团、妇联)到党的各级组织,实现了惩罚的整体性。”他进一步分析,“由于惩罚组织和‘好人坏人、同志敌人’类分体系的存在,实际上成为一双无所不在的‘监视的眼睛’：在正常人和罪犯的链条上,每一个人都可能是罪犯,每一个人在片刻之间就可以成为罪犯；在整个社会组织和机构所编织 的惩罚之网中,每一个人都是出于监视和惩罚位置上的警察,他不仅是自己的警察,同时也是他人的警察；从日常纪律到严酷的刑罚(甚至死刑),从灵魂的反省到肉体的折磨,惩罚已经渗透到日常生活中,构成了日常生活的一部分；从犯罪分子的认错到‘遵规守法’者的积极劳动或做‘好人好事’,惩罚实现的不仅仅是维护社会秩序的法律功能,而且实现了‘抓革命、促生产’这样的政治、经济功能和做‘好人好事’的教育功能。”参见强世功《惩罚与法治——当代法治的兴起(1976—1981)》,法律出版社2009年版,第12—29页。
① 1980年8月18日邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话,对此进行了这样论述,“我们过去发生的各种错误固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要……不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视……要使我们的宪法更加完备、周密、准确,能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力,享有充分的公民权利,要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治,要改善人民代表大会制度……关于不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来。”
② “解放思想,实事求是,团结一致向前看”(1978年12月13日),《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第140页。
③ 邓小平关于社会主义法制基本原则的论述是,“我们要在全国坚决实行这样一些原则：有法必依,违法必究,执法必严,在法律面前人人平等……要讲法制,真正使人人懂得法律,使越来越多的人不仅不犯法,而且能积极维护法律。现在我们严肃处理这样一批人,不但对绝大多数犯罪分子是一种教育,对全党、全国人民也是一种教育。参见“目前的形势和任务”(1980年1月16日),《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第254—255页。
④ 参见强世功《惩罚与法治——当代法治的兴起(1976—1981)》,法律出版社2009年版,第8—9页。
① 参见“目前的形势和任务”(1980年1月16日),《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第254—255页。
① 中共中央批转中宣部等八个单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》。
② 1981年5月中共中央批转《五大城市治安座谈会纪要》和1982年1月中共中央《关于加强政法工作的指示》。
③ 参见姜文赞“论社会治安综合治理的概念”,《政法论坛》(中国政法大学学报)1998年第4期,第28—33页。
① 正如曲新久认为,作为“公共政策,要严厉打击某种犯罪,决策时要科学分析判断当时的犯罪情况,考虑如何去做、配备多少人力物力、采取何种方法……而1983年‘严打’政策的决策过程十分简单,它是中央特别是个别领导感性认识的结果。彭真说：‘找老民警当顾问,调查调查,情况就清楚了,就可以组织战役了。””参见熊剑锋、赵季文“‘严打’：三十年效益曲线”,《凤凰周刊》2011年第5期。
② 参见熊剑锋、赵季文“‘严打’：三十年效益曲线”,《凤凰周刊》2011年第5期。
① 参见熊剑锋、赵季文“‘严打’：三十年效益曲线”,《凤凰周刊》2011年第5期。
② 能动性表现有三：一是当时治安状况的形象描述是“坏人神气、好人受气、公安憋气”,如时任公安部治安行政管理局副局长刘文描述,“……听完‘严打’精神传达后,顿时觉得浑身是劲……会后我们……讨论如何贯彻‘严打’精神,研究具体工作方案。”二是公安机关认为1979年《刑法》对强奸、盗窃、抢劫等犯罪量刑偏低和。三是“严打”使中央重视公安机关基础建设,公安民警工资待遇和装备得到极大提高改善,派出所配备摩托车、汽车等使民警骑自行车追赶开汽车作案犯罪嫌疑人的情况有所改观。参见王希泉“83严打：非常治安时期的非常手段”,《人民公安报》2010年12月14日。
③ 参见“‘严打’：三十年效益曲线”,《凤凰周刊》2011年第5期。
① 参见季卫东《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第7页。
① 参见季卫东《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第7页。
② 朱福惠：《宪法至上—一法治之本》,法律出版社2000年版,第176—185页。
③ 季卫东认为：“许许多多的干部(包括公检法部门的干部)在‘文革’期间人格与人权 受到严重侵犯,痛定思痛导致了制度反思。因此,当年的法治概念也是与关于人的异化、人道主义以及人格权保障等结合在一起的,这就造成了非常广泛的共识,也形成了政法界干部与自由派知识分子的蜜月期。虽然出发点和目标不一样,但大家都赞同法治。参见季卫东《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第55页。
① 季卫东：《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第55—56页。
② 2002年朱镕基总理在政府报告中首次出现弱势群体概念,当时据中国青年报报道,劳动和社会保障部社会保险研究所所长何平对这一概念的主体范围进行分析,认为主要包括四部分人：(1)下岗职工或已出再就业服务中心但仍没找到工作的人,特点是女工多、年龄大、知识层次和再就业能力较低,没有稳定收入来源；(2)“体制外”群体,即没有在国有单位工作过,靠打零工、摆小摊养家糊口,及残疾人和孤寡老人；(3)进城农民工,没有享受劳动同等待遇,劳动权益得不到保护,受歧视；(4)较早退休的“体制内”人员。主要是从集体企业退下来的,退休时工资水平和补助低,有些原单位濒临破产或者效益差,在城市中无法保障基本生活和医疗等。
① 参见熊剑锋、赵季文：“‘严打’的三十年效益曲线”,《凤凰周刊》2011年第5期。
① 2004年1月,山东省委、省政府正式作出《关于建设平安山东的决定》；2004年5月,浙江省委召开十一届六次全体(扩大)会议,全面部署建设“平安浙江”各项工作,时任浙江省委书记习近平作了《建设“平安浙江”,促进社会和谐稳定》的报告；2005年10月,中共十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,第九部分第32条提出：“加强社会治安综合治理,继续推进社会治安防控体系建设,深入开展平安创建活动,依法严厉打击各种犯罪活动,维护国家安全和社会稳定,保障人民群众安居乐业。”
① 参见张玮《平安建设与社会治安研究》,山东人民出版社2012年版,第1—13页。
① 参见“中央综治委更名舆情研究”,http://www.legaldaily.com.cn/The_analysis_of_public_opinion/content,2011-11/07/content_3080334.htm?node=33074,2013年8月1日最后访问。
① “中央综治委更名办公室负责人答记者问”,《检察日报》2011年10月9日。
① 七个方面具体表述为：一是解决社会治安问题的根本出路,即指标本兼治,重在治本；二是为实施国民经济和社会发展创造稳定的良好的社会秩序的重要保障；三是社会主义精神文明建设的重要组成部分；四是坚持人民民主的重要形式和途径并体现社会主义制度优越性；五是密切党同人民群众联系的迫切需要；六是加强社会主义法制建设的重要措施,通过依法治理、依法行政,把各项管理工作纳入法制轨道；七是创造性地坚持和发展治安专门机关和群众路线相结合原则的新路子。
① 这些参加单位主要包括中央纪委、中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央政法委、中央外宣办、中央编办、中央维稳办、全国总工会、共青团中央、全国妇联、全国人大常委会办公厅、全国人大常委会法工委、全国政协办公厅、最高人民法院、最高人民检察院、国务院办公厅、外交部、国家发展改革委、教育部、工业和信息化部、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、交通运输部、铁道部、文化部、卫生部、国家人口计生委、中国人民银行、国务院国资委、海关总署、国家工商总局、国家质检总局、国家广电总局、新闻出版总署、国家安全监管总局、国家旅游局、国务院法制办、中国保监会、国务院食品安全办、解放军总参谋部、解放军总政治部、武警总部等。
② 综治委的主要职责是：(1)研究贯彻党和国家关于治安综治的方针政策。(2)对本地区、本部门一个时期的治安综治做出总体部署,并监督实施。(3)组织指导各部门、各单位落实综合治理措施。(4)总结推广典型经验,表彰先进,推动后进。(5)办理党委和政府交办的有关事项。
① 政府概念从广义角度是包括国家立法、司法在内的概念,从狭义来看仅指国家行政机关意义上的政府。此处所讲政府概念是指我国从国务院及其部门到地方各级人民政府及其部门的行政系统。另外具有特殊性的是,检察院与法院同属我国的司法机关(在国外,检察机关与法院又属于不同权力性质的机关),这样作为行政机关的公安机关、检察机关、法院以及作为行政机关的司法行政机关、安全部门以及武警并包括政法委机关作为人民民主专政机器统称为政法机关。
① 自2011年以来随着国家机构改革,部门在数量上有所调整,但从职能上看,与综治相关的职能在不断扩展。
① 2011年时任中央社会管理综治委主要领导的配备情况为：主任周永康(中央政治局常委、中央政法委书记)；副主任：王乐泉(中央政治局委员、中央政法委副书记)、回良玉(中央政治局委员、国务院副总理)、刘云山(中央政治局委员、宣传部部长)、李建国(全国人大常委会副委员长兼秘书长)、马凯(国务委员兼国务院秘书长)、孟建柱(国务委员兼公安部部长)、钱运录(全国政协副主席兼秘书长)。2012年党的18大之后,新任中央综治委主任为中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱。
① 1991年江苏省人大常委会通过《江苏省社会治安综合治理条例》到2011年上海市人大常委会全面修改通过新条例,共有31个省(自治区、直辖市)人大常委会根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》和有关法律、行政法规的规定制定和修改了治安综治条例。
① 需要说明的是,从法律性质上看,治安综治的法律决定没有权限对执政党的综治权力进行法律界定,全国人大常委会只能就国家机构体系各组成机构的综治职责做出规范,但这并不意味着执政党没有综治的领导权。
② 2005年颁布的《治安管理处罚法》第6条规定：“各级人民政府应当加强社会治安综合治理,采取有效措施,化解社会矛盾,增进社会和谐,维护社会稳定”。
③ 参见侯猛“中国政法治理方式的制度变迁——以政法委员会为研究中心”,http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=23859,2012年7月1日最后访问。
① 参见徐显明“论‘法治’构成要件—兼及法治的某些原则及观念”,《法学研究》1996年第3期。
② 参见肖金明《法治行政的逻辑》,中国政法大学出版社2004年版,第30页。
③ 现行宪法序言确认了中国共产党的执政地位,明确坚持“四项基本原则”,其中核心是坚持中国共产党的政治领导。宪法第2条第1款规定体现人民主权原则,即“中华人民共和国的一切权力属于人民。”以及宪法相关条款对国家立法权、行政权、司法权以及公民基本权利作出明确规定。
① 参见肖金明《法治行政的逻辑》,中国政法大学出版社2004年版,第30—31页。
① 参见肖金明《法治行政的逻辑》,中国政法大学出版社2004年版,第30—32页。
① 人民法院的司法权表现为审理案件的审判权、监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判的审判监督权和颁布司法解释以规范和指导审判过程中如何具体应用法律法规的制定司法解释权等,以此进行司法履职和维护司法公正。
② 在西方法治体系中,检察机关一般为视为行政机关而非司法机关。在我国,检法机关同属司法机关范畴,但人民检察院与人民法院的司法权的权力性质和运行方式不同,比如在组织关系上体现强烈的行政性,人民检察院对地方各级人民检察院和专门人民检察院具有领导权。也有学者将其称之为护法机关。人民检察院的司法职能表现为依法对贪污案、贿赂案、侵犯公民民主权利案、渎职案以及认为需要自己依法直接受理的其他刑事案件进行侦查；对重大刑事犯罪案件依法审查批捕、提起公诉；对于检察工作中具体应用法律的问题进行司法解释,制定有关检察工作的条例、细则和规定；对执行机关执行刑罚的活动和监管活动是否合法实行监督；对各级人民法院已经发生法律效力、确有错误的判决和裁定,依法提起抗诉；受理公民控告、申诉和检举；对国家机关工作人员职务犯罪预防工作进行研究并提出职务犯罪的预防对策和检察建议；开展有关国际司法协助等。
① 中央军委是中国共产党中央军事委员会和中华人民共和国中央军事委员会的简称,党的中央军委和国家军委合署办公,具有“一套人马两块牌子”的机构特点。党的中央军委是党的最高军事指挥和军事决策机构,领导着全国的武装力量。国家军委按照宪法规定,是国家最高军事决策和指挥机关,由全国人大产生,是与国务院、最高人民检察院、最高人民法院并行序列的国家机构。总政治部负责管理军队中党的工作和政治工作；总参谋部是中央军委领导下负责组织全国武装力量建设和作战指挥的最高军事统率机关。
② 地位责任是指,只要某人在某一社会组织中具有某种特殊的地位或职位,而为了给他人谋福利或为以某种特殊的方式促成该组织的目标或目的,该地位或职位被赋予某些特殊的职责,其应当承担的履行职责或为履行职责做必要准备的责任。原因责任指的是基于因果关系而客观存在的责任,它不仅可以归属于人,也同样可以归属于动物、事件等等。义务责任指的是需要承受法律或道德上惩罚义务的责任。而能力责任则是指以行为人一定的能力要求为责任承担要件的责任。参见[美]H.C.A.哈特《惩罚与责任》,王勇等译,华夏出版社1989年版,第201-219页。
③ 如卓泽渊教授将责任主要分为法律责任、政治责任、道义责任、纪律责任等。参见卓泽渊《法理学》,法律出版社2009年版,第308页。王成栋教授将责任主要分为政治责任、道德责任、法律责任等。参见王成栋《政府责任论》,中国政法大学出版社1999年版,第6页。张文显教授将责任主要分为政治责任、道德责任、纪律责任和法律责任。参见张文显《法哲学范畴研究》(修订版),中国政法大学出版社2001年版,第119页。
① 《公务员法》第82条规定,“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务……本人不提出辞职的,应当责令辞职”。
② 贺日开：“《公务员法》引咎辞职制度之忧思”,《法律科学》2007年第5期,第60页。
① 张贤明：《论政治责任》,吉林大学出版社2000年版,第22页。
② 王成栋：《政府责任论》,中国政法大学出版社1999年版,第80页。
③ 张贤明：“政治责任与法律责任的比较分析”,《政治学研究》2000年第1期,第19页。
④ 张贤明：“政治责任与法律责任的比较分析”,《政治学研究》2000年第1期,第17页。
⑤ 根据《公务员法》的规定,领导成员指机关的领导成员,而机关“一类是指中央和地方各级党委和纪委机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级政府机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派机关。另一方类是指中央和地方各级党委、人大、政府、政协的工作部门或工作机构,包括派出机构。”显然,就主体要件而言,领导成员的外延十分宽泛。就客观要件而言,“工作失误、失职是否严重”,“损失、事故是否重大”以及“社会影响是否恶劣”同样没有明确的判断标准。引咎辞职的政治责任属性决定了这种不确定性在很大程度上是难以避免的。参见张柏林《中华人民共和国公务员法释义》,中国人事出版社、党建读物出版社2005年版。
① 张贤明：“政治责任与法律责任的比较分析”,《政治学研究》2000年第1期,第17页。
② 张贤明：“政治责任与法律责任的比较分析”,《政治学研究》2000年第1期,第18页。
③ 张贤明：“政治责任与法律责任的比较分析”,《政治学研究》2000年第1期,第18页。
① 如果将引咎辞职视为一种法律责任,那么在理解责令辞职主体时,思维就会被束缚在立法、行政、司法三分的框架里,就会遇到困难。因为无论是行政机关还是司法机关,要担此重任,都会导致以行政权、司法权凌驾于权力机关的人事任免权之上的局面,都会导致对人民代表大会制度的突破。另外,立法机关固然拥有人事任免权,但要担此重任,程序问题又难以回答。故而很多学者感慨,引咎辞职制度,不仅不能实现以制度的严肃性助推引咎辞职的初衷,反而成了消解制度严肃性的注脚。
② 政党的核心利益在于执政,引咎辞职与政党的核心利益须臾相关。政权的合法性来自于人民的委托,而委托是以人民的信任为前提的。引咎辞职与人民对政党的信任密切相关,如果某个应该引咎辞职的官员无视人民的要求,那么不仅该官员,而且其所属政党的道德可靠性都会受到怀疑,反之,如果该官员主动辞职,那就可以通过“直接向人民表达一个官员的良心和道德可靠性从而间接地向人民表达一个政党、一个政府的良心和道德可靠性。”
① 组织化调控所依附的体制架构有“统一领导,分级管理、条块结合,以块为主”的治安领导和管理体制；包括国家政府机关、党的组织以及具有政治优势的人民团体等组织科层泛化的科层体制；计划经济以来虽有不断调整的单位体制以及不具有实质自治意义的基层社区体制。以及制度上的党委(党组)制、党管干部的人事任命制、归口管理与双重领导制和内部联系制度等。参见唐皇凤《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版,第231-253页。
② 压力型体制概念首先出现在中央编译局荣敬本教授领导的课题组在《经济社会体制比较》1997年第4期上发表的报告《县乡两级的政治体制改革：如何建立民主的合作新体制》中。在概念的提出者看来,压力型体制与其说是对现实的理论抽象,不如说是对现实的理论描绘。它生动描绘出中国各级政府是在各种压力的驱动下运行的,从上而下的政治行政命令是其中最核心的压力；压力型体制并不是新的现象,而是传统的动员体制在市场化、现代化这个新背景下的变形。也许正是由于该概念的生动性和形象性,所以在提出之后,它就得到了国内外学者的较高认同,运用于对基层政权、地方政治运行的研究和分析中。参见杨雪冬“压力型体制：一个概念的简明史”,《社会科学》2012年第11期。
③ 杨雪冬提出三要素结构是：第一,数量化的任务分解机制；体现为在制定了社会经济发展目标和接到上级任务后,党委和政府把它们进行量化分解,通过签订责任书的形式层层下派到下级组织以及个人,要求其在规定的时间内完成。第二就是各部门共同参与的问题解决机制。有两种表现方式：一种是各部门的工作要围绕党委和政府的工作计划和工作重点进行安排,这是纳入下级工作计划的常规方式；另一种是各部门抽调人员或者整个部门一起行动,完成来自上级的临时性任务或工作。第三是物质化的多层次评价体系。对于完成指标任务的组织和个人,除了采用授予称号这样的传统精神鼓励的方式外,还增加了包括升级、提资、提拔、奖金等物质奖励。在惩罚上,对一些重要任务实行的是“一票否决”制,即一旦某项任务没有达标,就视其全年工作成绩为零,不能获得任何先进称号和奖励。多层次体现为,评价主体不仅包括党委系统的组织部门、政府系统的人事部门、本部门的组织人事部门,还增加了纪律检查委员会、部门内部的下级干部和普通工作人员等。
① 吴毅：《村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达》,中国社会科学出版社2002年版,第293—302页。
② 比如在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中,影响社会和谐的主要问题有：“城乡、区域、经济、社会发展很不平衡,人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；体制机制尚不完善,民主法制还不健全;一些社会成员诚信缺失、道德失范,一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；一些领域的腐败现象仍然比较严重；敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定。”
① 参见杨锦江“‘一票否决’勿过滥”,《中国党政干部论坛》2005年第9期。
② 1993年中央综治委与中纪委、中组部、人事部、监察部等五部委联合下发《关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干规定》。
③ 参见中央社会治安综合治理委员会办公室编《全国基层综治干部培训班材料汇编》,中国长安出版社(内部发行)2010年版,第41页。
① 《中国社会治安综合治理年鉴(2003年)》,中国长安出版社2004年版,第27—29页。
② 比如在现实政治生活中理论与实践相脱节,形式与内容相脱节,注重表面功夫,而属于在实质问题或者根本问题的解决方面下功夫；或者在治安维护和社会稳定中,以摆平和抹平作为最大的工作方向等。
① 英国法学家P·S·阿蒂亚在论及合法性问题时指出：“议会的法案凭什么权力变成法令并由此变成法律?法官凭什么权力判人入狱十年?警察根据什么权力关押人并将其交给监狱当局,以及他们凭什么权力要求公民效忠并在犯有叛国罪时以可怕的刑罚威胁他们?此类问题通常被称作有关国家、法律秩序或法律的合法性问题。”参见吴丙新“法律概念的解释”,山东大学2005年博士论文,第59—60页。
① 强世功：《法制与治理——国家转型中的法律》,中国政法大学出版社2003年版,自序第4—5页。
① 强世功：《法制与治理——国家转型中的法律》,中国政法大学出版社2003年版,自序第18页。
② 参见强世功《法制与治理——国家转型中的法律》,中国政法大学出版社2003年版,自 序第16—17页。
① 参见强世功《法制与治理——国家转型中的法律》,中国政法大学出版社2003年版,自序第20页。
② 参见简军波“权力与合法性：冷战后美国国际权力合法性困境研究”,复旦大学2006年博士论文。
① PatBuchanan, Is the Neo-conservative Moment Over?The American Conservative,June16,2003.转摘自简军波“权力与合法性：冷战后美国国际权力合法性困境研究”,复旦大学2006年博士论文。
① 参见[美]罗伯特·阿格拉诺夫、迈克尔·麦圭尔《协助性公共管理：地方政府新战略》,李玲玲等译,北京大学出版社2007年版,第21-24页。
② 参见唐皇凤：《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大 学出版社2008年版。
① 理性主义的权力运行需要形式、程序与制度的规制,具体而言,由法律法规明确规定并通过权力的层级制来协调专门化的权限和行动,强调非人格化以及服从于理智上的可加分析的规则,组织成员严格遵照这些规则,以一种形式主义的、非人格性的精神行事,保持公平、情感中立的态度,组织活动愈来愈受专业知识和专家的控制。
① 欧阳静：“策略主义与维控型政权——官僚化与乡土性之间的乡镇”,华中科技大学2010年社会学博士论文。
① 参见喻中“论‘治——综治’取向的中国法治模式”,《法商研究》2011年第3期。
① 欧阳静：“策略主义与维控型政权——官僚化与乡土性之间的乡镇”,华中科技大学2010年社会学博士论文。
① 欧阳静：“策略主义与维控型政权——官僚化与乡土性之间的乡镇”,华中科技大学2010年社会学博士论文。
② 欧阳静：“策略主义与维控型政权——官僚化与乡土性之间的乡镇”,华中科技大学2010年社会学博士论文。
① 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第11页。
② 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第59—68页。
③ 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第60页
① 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第62—63页
② 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第66页。
③ 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第67页。
④ 费孝通：《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第58页。
① 本文认为,把社会嵌入经济,经济发展的同时造成大量社会问题被掩盖,经济出现问题也导致社会问题丛生,随之社会管理和社会治安形成对经济发展的路径依赖,它们的发展随着经济发展与变化而变得不确定,社会管理和社会治安应对潜在社会矛盾面临巨大挑战,最终导致治安综治的收效甚微。相反,把经济嵌入社会,经济即便出现衰退和波动,社会仍可以有序运行。因此经济和社会的结构关系是治安综治和社会治理思维模式背后隐含的逻辑。
① [美]迈克尔·桑德尔：《公正》,朱慧玲译,中信出版社2012年版,第19页。
② 季卫东：《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第91页。
③ 参见[美]迈克尔·桑德尔《公正》,朱慧玲译,中信出版社2012年版；季卫东《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第91页。
① 季卫东认为,亚里士多德的正义概念,既包括部分的正义,也包括整体的正义。从部分正义到整体正义,其间存在着两种特别重要的正义观念：分配正义允许个人差异和能力差异,允许结果不平等。对于结果的不平等,则需要进一步进行调整,使它符合社会的正义。参见[美]迈克尔·桑德尔《公正》,朱慧玲译,中信出版社2012年版;季卫东《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第91—99页。
② 参见徐显明“公平正义是当代中国社会主义法治的价值追求”,《法学家》2006年第5期。
① 莫纪宏：“国家治理体系和治理能力的现代化与法治化”,《环球法律评论》2014年第1期,第9页。
② 参见冯威“行政法视野中的公共决策研究”,山东大学2012年法学博士论文。
① 参见莫纪宏“国家治理体系和治理能力的现代化与法治化”,《环球法律评论》2014年第1期,第9—10页。
① 参见俞可平《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版；何哲“善治概念的核心分析——一种经济方法的比较观点”,《理论与改革》2011年第5期等。
② 参见李姿姿“国家与社会互动理论研究述评”,载《学术界》2008年第1期。
① 参见唐皇凤《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》,武汉大学出版社2008年版,第331—332页。
① 奥斯特罗姆、帕克斯、惠特克：《公共服务的制度建构》,宋全喜等译,上海三联书店2000年版,中文版序言《公共经济的比较研究》,第17—18页。
① 徐显明、刘远：“理念与模式——‘入世’对社会治安工作的启示”,《法学论坛》2000年第6期。
② 徐显明、刘远：“理念与模式——‘入世’对社会治安工作的启示”,《法学论坛》2000年第6期。
① 徐显明：“论‘法治’构成要件—兼及法治的某些原则及观念”,《法学研究》1996年第3期,第41页。
② 徐显明：“论‘法治’构成要件—兼及法治的某些原则及观念”,《法学研究》1996年第3期,第41页。
① 季卫东：《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第85页。
② 肯定这种机制的一个立基,或者说也是对法治正当程序的质疑,就是在社会转型期间,突发性情况常见,正当程序的原理不能应急,主权者的决断成为必然。参见季卫东《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第86页。
① 季卫东：《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第86页。
② 季卫东：《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第99—100页。
① 肖金明：“为全面法治重构政策与法律关系”,《中国行政管理》2013年第5期,第36页。
② 长期以来,法学界在有限的范围和意义上使用政策概念,大都将其限定在政党政策意义上并探讨与法律的关系。将党的政策与国家法律的一致性进行简单化的表述主要体现在：“政策对立法指导,法律对政策保障”、“政策是立法的先导,法律是政策的体现”等类似的格式语言。政策与法律关系简单化的第二种倾向就是将政策视为“人治在法律渊源上的表现”,认为“在前三十年,政策是高于制定法的主要法源,改革开放以来,政策仍然是仅次于制定法的重要法源,这是长期奉行‘ 政策治国’而非‘法律治国’的必然结果,是人治在法律渊源上的表现。”将政策与法律关系纳入人治与法治的宏大讨论中,将广泛而复杂的政策现象抽缩成“拒绝法律”的反法治现象。参见肖金明“为全面法治重构政策与法律关系”,《中国行政管理》2013年第5期,第36—37页。
① 参见肖金明“为全面法治重构政策与法律关系”,《中国行政管理》2013年第5期。
② 参见肖金明“为全面法治重构政策与法律关系”,《中国行政管理》2013年第5期,第39页。
① 在法治与私权保障和公权限制不断结合上,“通过法律的治理”的法治不断被学者从理性构建和西方法治的参照系中批判与否定,“取消政法委”的学术主张即是一种典型例子。
① 参见侯猛“中国政法治理方式的制度变迁——以政法委员会为研究中心”,http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=23859,2012年7月1日最后访问。
② 同上。
① 参见侯猛“中国政法治理方式的制度变迁——以政法委员会为研究中心”,http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?A rticleID=23859,2012年7月1日最后访问。
① 考察政治经济变迁的行政因应,公共行政模式从传统行政管理模式开始经历了几次模式转型,翁岳生对此进行了梳理和介绍。参见翁岳生《行政法》,中国法制出版社2009年版,第94页。
② 翁岳生认为：传统公共行政与1980—2000年间所盛行的新公共管理学派,在年代和政经社文的构造上,存在相当差异。前者系处于一种工业革命开始、集居、人口扩张、行政业务勃兴、组织与法令当作一种有效的治理手段的阶段,也是一个崇尚科学主义、理性主义、实用主义的时代。反之,1980年前后或之后,官僚化、科层化、法令绵密化所导致的无效率,以及文官永业化所导致的欠缺动能,“国家”财力已经困窘,已经明显呈现。参见翁岳生《行政法》,中国法制出版社2009年版,第96—97页。
③ 翁岳生：《行政法》,中国法制出版社2009年版,第99页。
① 翁岳生：《行政法》,中国法制出版社2009年版,第99—101页。
② 在新治理理论看来,塑能是未来行政的机关与政府官员的任务,包括启动技巧、指挥技巧和调节技巧。启动技巧是指启动网络中行为者参与及解决公共问题。指挥技巧意味着行政官员必须像指挥家一样维持网络,通过劝导、沟通、说服等方式而使所有网络参与者都能为真诚有效的沟通。调节技巧需要通过奖惩或者其他政策手段的具体适用来吸引网络中的合作者合作。参见翁岳生《行政法》,中国法制出版社200年版,第103-104页。
③ 参见翁岳生《行政法》,中国法制出版社2009年版,第102—104页。
① 参见于安“论社会行政法”,《现代法学》2007年第5期；于安“论我国社会行政法的构建”,《法学杂志》2007年第3期。
② 肖金明：“公法观念变迁与中国特色公法体系建设”,《河南社会科学》2010年第5期。
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3.莫纪宏：“国家治理体系和治理能力的现代化与法治化”,《环球法律评论》2014年第1期。
4.喻中：“论‘治——综治’取向的中国法治模式”,《法商研究》2011年第3期。
5.韩大元、于文豪：“法院、检察院和公安机关的宪法关系”,《法学研究》2011年第3期。
6.徐显明：“论‘法治’构成要件—兼及法治的某些原则及观念”,《法学研究》1996年第3期。
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1.赵晓力：《通过法律的治理：农村基层法院研究》,北京大学1999年博士论文。
2.李建斌：《国家与社会理论视野下的中国研究》,江西师范大学2006年硕士学位论文。
3.吴丙新：《法律概念的解释》,山东大学2005年博士学位论文。
4.简军波：《权力与合法性：冷战后美国国际权力合法性困境研究》,复旦大学2006年博士学位论文。
5.欧阳静：《策略主义与维控型政权一一官僚化与乡土性之间的乡镇》,华中科技大学2010年博士学位论文。
6.冯威：《行政法视野中的公共决策研究》,山东大学2012年博士学位论文。
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2、中共中央：《中共中央关于加强政法工作指示》,1982年。
3、中共中央、国务院：《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》,1991年。
4、全国人大常委会《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的意见》,1991年。
5、中共中央、国务院：《中共中央、国务院关于进一步加强社会治安综合治理的决定》,2001年。
6、中央综治委与中纪委、中组部、人事部、监察部等五部委：《关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干规定》,1993年。
7、国务院：《全面推进依法行政的决定》,1999年。
8、国务院：《全面推进依法行政实施纲要》,2004年。
9、国务院：《关于加强法治政府建设的意见》,2010年。
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