中国全国人大预算审查监督与预算制度创新
摘要
21世纪以来，随着公共财政理论的传播，财政民主化和法治化的呼声越来越高，预算作为一种国家治理的方式，日益受到各方面的重视。不少学者提出，建立现代预算制度，应当成为当前建设社会主义民主法制的关键性主题。而预算制度改革，正面临着是依靠权威还是依靠民主，是激进的全面改革还是渐进的增量改革，是对抗制衡还是合作共赢等路径选择问题。中国全国人民代表大会作为最高国家权力机关，也是预算制度最重要的参与者，在建立现代预算制度中应当发挥怎样的作用，如何发挥作用，已经成为现代预算制度建设，甚至是社会主义民主制度建设中亟需解答的关键问题。本文力图从坚持和完善人民代表大会制度的视角，考察我国预算制度改革的约束条件、动力和路径。
本文立足中国的国情和实践，以马克思主义政治经济学为基础和主线，结合新制度经济学的工具和方法，综合运用历史分析、制度变迁、案例研究的方法，回顾了建国以来人大预算审查监督制度演变的历史过程，讨论了人大财税立法和预算审查监督实践中涉及的预算制度建设和发展若干问题。这些问题包括预算法修改、税收授权立法、法定支出、国债余额管理、超收收入及预算稳定调节制度、全口径预算管理及复式预算体系等。通过分析可以看到，近十多年来，全国人大对于建设现代预算制度发挥了积极的作用，取得了显著的效果。但更要看到，仍有许多现实问题没有解决，这反映了我国的预算制度，特别是预算审查监督制度中还有许多根本性的关系没有得到理顺。建立现代预算制度任重而道远。
本文经过分析指出，全国人民代表大会财税立法和预算审查监督推动预算制度建设，是社会主义市场经济和社会主义民主政治发展的必然要求，是一个基于历史和国情的逐步转型过程，是以问题为导向，通过增量改革推动存量改革的制度演进过程。公共财政的发展和现代预算制度的建立，需要全国人大在财税立法和预算监督方面发挥公共决策平台、委托代理的监督者以及分权制衡机制等作用。这些作用的发挥并非通过立法机构与行政机构之间的对抗来实现，而是通过双方的合作与共同治理，通过制度创新来实现共赢。其中首要的就是全国人大财税立法和预算审查监督机制的改革和创新。
本文提出，加强人大的预算审查监督能力、寻求改革最大公约数、不断推动制度创新，是加强人大财税立法和预算审查监督的一个可行途径，也是在中国建立现代预算制度，完善社会主义民主法制的必经之路。当前应着重从积极推进财税立法，提高预算透明度，完善人大预算审查监督程序，加强重点财税问题调研，鼓励社会公众参与等五个方面，推动预算制度的改革和完善。
With the spread of the theory of public finance, the voice of fiscal democratization and rule bylaw is getting higher and higher in China since2000. The budget, as a better way of nationalgovernance, has got more and more attention. Many scholars have proposed that the establishmentof a modern budget system should become the key themes of building a socialist democracy andlegal system. China's National People's Congress is the highest organ of state power and the mostimportant participants in the budget system.That it should play what role and how to play a role inthe establishment of a modern budget system, has become a key issue urgently need to answer notonly in the construction of a modern budget system, but also in the construction of socialistdemocratic system.This paper tries to investigate the restriction, power and path of the budgetsystem reform in China from the perspective of upholding and improving the people’s congresssystem.
This research based on China's national conditions and practice and kept the Marxist politicaleconomy as the guideline. The research also used the tools and methods of the new institutionaleconomics. It combined with the historical analysis, institutional change and case studies to reviewthe control on the budget by the National People's Congress since1949and discuss a number ofissues in the National People's Congress legislative, examination and supervision on budget andtaxation. These issues were involved the construction and development of the budget system. Theyincluded: the modification of the Budget Law, the Enabling Act of tax legislation, the mandatoryexpenses in budget, the management of the balance of government bonds, the control on thesurplus revenue and the budget stability and regulating system, the full-scope budget managementand the dual budget system in China. It could be seem that the National People's Congress hadplayed an active role in the construction of a modern budget system and achieved significantresults in the past decade. It also need to be seem that there are many problems which is notresolved yet. These problems showed that some fundamental relationships have not beenstraightened out in the Chinese budget system, in particular in the legislation and control system ofthe budget. There has a long way to go to establish a modern budget system in China.
Through the analysis, the paper pointed out that the National People's Congress legislation,examination and supervision on the nation budget promotes the construction of a modern budgetsystem which is the foundation of the socialist market economy and socialist democratic politics. Considering the history and circumstances in China, the construction of a modern budget systemshould be a step-by-step transformation process, which drived by problem-breakings and usingincremental reforms to promote stock reforms. The establishment of a modern budget systemneeds the National People's Congress to play indispensable and important roles in public fianance,such as fiscal and taxation legislations, becoming a public decision-making platform, a supervisoron government and the mechanism to balance the powers.To complete these functions, it shouldnot base on the competition and counterwork between the legislature and the executive body, butrely on mutual cooperation and institutional innovation to achieve a win-win situation. The first ofall should be the reform and innovation of the budget control system of the National People'sCongress.
The paper suggested that strengthening the budget examination and supervision capacity,seeking win-win reforms, and promoting institutional innovation constantly, should be three waysto improve the budget control system of the National People's Congress. These ways are also veryuseful in the establishment of a modern budget system and improving the socialist democracy andlegal system. In order to promote the reform of the budget system, these issues should be focusedon currently which inlude the reforms of the taxation legislation, improving the transparency ofthe budget, improving the process and mechanism of budget examination and supervision,strengthening the researchs on fiscal and tax issues, encouraging public participation.
本文立足中国的国情和实践，以马克思主义政治经济学为基础和主线，结合新制度经济学的工具和方法，综合运用历史分析、制度变迁、案例研究的方法，回顾了建国以来人大预算审查监督制度演变的历史过程，讨论了人大财税立法和预算审查监督实践中涉及的预算制度建设和发展若干问题。这些问题包括预算法修改、税收授权立法、法定支出、国债余额管理、超收收入及预算稳定调节制度、全口径预算管理及复式预算体系等。通过分析可以看到，近十多年来，全国人大对于建设现代预算制度发挥了积极的作用，取得了显著的效果。但更要看到，仍有许多现实问题没有解决，这反映了我国的预算制度，特别是预算审查监督制度中还有许多根本性的关系没有得到理顺。建立现代预算制度任重而道远。
本文经过分析指出，全国人民代表大会财税立法和预算审查监督推动预算制度建设，是社会主义市场经济和社会主义民主政治发展的必然要求，是一个基于历史和国情的逐步转型过程，是以问题为导向，通过增量改革推动存量改革的制度演进过程。公共财政的发展和现代预算制度的建立，需要全国人大在财税立法和预算监督方面发挥公共决策平台、委托代理的监督者以及分权制衡机制等作用。这些作用的发挥并非通过立法机构与行政机构之间的对抗来实现，而是通过双方的合作与共同治理，通过制度创新来实现共赢。其中首要的就是全国人大财税立法和预算审查监督机制的改革和创新。
本文提出，加强人大的预算审查监督能力、寻求改革最大公约数、不断推动制度创新，是加强人大财税立法和预算审查监督的一个可行途径，也是在中国建立现代预算制度，完善社会主义民主法制的必经之路。当前应着重从积极推进财税立法，提高预算透明度，完善人大预算审查监督程序，加强重点财税问题调研，鼓励社会公众参与等五个方面，推动预算制度的改革和完善。
With the spread of the theory of public finance, the voice of fiscal democratization and rule bylaw is getting higher and higher in China since2000. The budget, as a better way of nationalgovernance, has got more and more attention. Many scholars have proposed that the establishmentof a modern budget system should become the key themes of building a socialist democracy andlegal system. China's National People's Congress is the highest organ of state power and the mostimportant participants in the budget system.That it should play what role and how to play a role inthe establishment of a modern budget system, has become a key issue urgently need to answer notonly in the construction of a modern budget system, but also in the construction of socialistdemocratic system.This paper tries to investigate the restriction, power and path of the budgetsystem reform in China from the perspective of upholding and improving the people’s congresssystem.
This research based on China's national conditions and practice and kept the Marxist politicaleconomy as the guideline. The research also used the tools and methods of the new institutionaleconomics. It combined with the historical analysis, institutional change and case studies to reviewthe control on the budget by the National People's Congress since1949and discuss a number ofissues in the National People's Congress legislative, examination and supervision on budget andtaxation. These issues were involved the construction and development of the budget system. Theyincluded: the modification of the Budget Law, the Enabling Act of tax legislation, the mandatoryexpenses in budget, the management of the balance of government bonds, the control on thesurplus revenue and the budget stability and regulating system, the full-scope budget managementand the dual budget system in China. It could be seem that the National People's Congress hadplayed an active role in the construction of a modern budget system and achieved significantresults in the past decade. It also need to be seem that there are many problems which is notresolved yet. These problems showed that some fundamental relationships have not beenstraightened out in the Chinese budget system, in particular in the legislation and control system ofthe budget. There has a long way to go to establish a modern budget system in China.
Through the analysis, the paper pointed out that the National People's Congress legislation,examination and supervision on the nation budget promotes the construction of a modern budgetsystem which is the foundation of the socialist market economy and socialist democratic politics. Considering the history and circumstances in China, the construction of a modern budget systemshould be a step-by-step transformation process, which drived by problem-breakings and usingincremental reforms to promote stock reforms. The establishment of a modern budget systemneeds the National People's Congress to play indispensable and important roles in public fianance,such as fiscal and taxation legislations, becoming a public decision-making platform, a supervisoron government and the mechanism to balance the powers.To complete these functions, it shouldnot base on the competition and counterwork between the legislature and the executive body, butrely on mutual cooperation and institutional innovation to achieve a win-win situation. The first ofall should be the reform and innovation of the budget control system of the National People'sCongress.
The paper suggested that strengthening the budget examination and supervision capacity,seeking win-win reforms, and promoting institutional innovation constantly, should be three waysto improve the budget control system of the National People's Congress. These ways are also veryuseful in the establishment of a modern budget system and improving the socialist democracy andlegal system. In order to promote the reform of the budget system, these issues should be focusedon currently which inlude the reforms of the taxation legislation, improving the transparency ofthe budget, improving the process and mechanism of budget examination and supervision,strengthening the researchs on fiscal and tax issues, encouraging public participation.
引文
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1（美）爱伦·鲁宾著.叶娟丽等译，《公共预算中的政治:收入与支出，借贷与平衡》，中国人民大学出版社，2001。
2比较系统的报告有：”Survey on Budget Practices and Procedures”.OECD,2007；”Budget towards a new role forthe legislature”.OECD,2001。其中2001年报告的具体内容在第四章还要具体讲到。
3Allen Schick.“Can National Legislatures Regain An Effective Voice in Budget Policy?”. OECD Journal onBudgeting, Vol.1, No.3,2002.
4Paul Posner&Chung-Keun Park.“Role of the Legislature in the Budget Process: Recent Trends and Innovations”,OECD Journal on Budgeting, Vol.7, No.3,2007.
1高培勇、马蔡琛，《中国政府预算的法治化进程：成就、问题与政策选择》，《财政研究》2004(10)。
2王加林著，《发达国家预算管理与我国预算管理改革的实践》，中国财政经济出版社，2006。
3蔡定剑，《公共预算应推进透明化法制化民主化改革》，《法学》，2007(5)。
4全国人大常委会预算工作委员会调研室编，《国外预算管理考察报告》，中国民主法制出版社，2005。
5全国人大常委会预算工作委员会调研室编，《国外预算管理考察报告（第二辑）》，中国民主法制出版社，2010。
1王淑杰，《政府预算的立法监督模式研究》，中国财政经济出版社，2008。
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3楼继伟主编，《中国政府预算：制度、管理与案例》，中国财政经济出版社，2002。
4蔡定剑，《公共预算改革的路径和技术》，《中国改革》2007(6)。
5文炳勋，《公共财政的宪政基础：人大财政监督制度的改进与完善》，《财政研究》2006(4)。
6朱大旗，《科学发展与我国《预算法》修订应予特别关注的五大问题》，《政治与法律》2011(9)。
7刘剑文主编，《财税法学》，高等教育出版社，2004。
8孙祥生，《关于完善我国人大财政监督制度的思考》，《前沿》2006(4)。
9冯昀，《构建以人大为核心的财政监督机制》，《理论探索》2010(2)。
1高培勇、马蔡琛，《中国政府预算的法治化进程：成就、问题与政策选择》，《财政研究》2004(10)。
2朱大旗，《科学发展与我国《预算法》修订应予特别关注的五大问题》，《政治与法律》2011(9)。
3王世涛、安体富，《预算的法律控制——兼论《预算法》的修改》，《财贸经济》2005(6)。
4王绍光，《从“税收国家”到“预算国家”》，《读书》2007(10)。
5孙祥生，《关于完善我国人大财政监督制度的思考》，《前沿》2006(4)。
6何成军，《我国政府预算制度改革研究》，见刘积斌主编《我国财政体制改革研究》，中国民主法制出版社，2008。
7冯昀，《构建以人大为核心的财政监督机制》，《理论探索》2010(2)。
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1（美）道格拉斯·诺思，《时间历程中的经济绩效》，见盛洪主编《现代制度经济学》，中国发展出版社，2009。这篇也是其1993年诺贝尔经济科学获奖演讲。
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3（美）詹姆斯·布坎南著.穆怀朋译，《民主财政论》，商务印书馆，1993。
1（美）爱伦·鲁宾著.叶娟丽等译，《公共预算中的政治:收入与支出，借贷与平衡》，中国人民大学出版社，2001。
2比较系统的报告有：”Survey on Budget Practices and Procedures”.OECD,2007；”Budget towards a new role forthe legislature”.OECD,2001。其中2001年报告的具体内容在第四章还要具体讲到。
3Allen Schick.“Can National Legislatures Regain An Effective Voice in Budget Policy?”. OECD Journal onBudgeting, Vol.1, No.3,2002.
4Paul Posner&Chung-Keun Park.“Role of the Legislature in the Budget Process: Recent Trends and Innovations”,OECD Journal on Budgeting, Vol.7, No.3,2007.
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5全国人大常委会预算工作委员会调研室编，《国外预算管理考察报告（第二辑）》，中国民主法制出版社，2010。
1王淑杰，《政府预算的立法监督模式研究》，中国财政经济出版社，2008。
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3楼继伟主编，《中国政府预算：制度、管理与案例》，中国财政经济出版社，2002。
4蔡定剑，《公共预算改革的路径和技术》，《中国改革》2007(6)。
5文炳勋，《公共财政的宪政基础：人大财政监督制度的改进与完善》，《财政研究》2006(4)。
6朱大旗，《科学发展与我国《预算法》修订应予特别关注的五大问题》，《政治与法律》2011(9)。
7刘剑文主编，《财税法学》，高等教育出版社，2004。
8孙祥生，《关于完善我国人大财政监督制度的思考》，《前沿》2006(4)。
9冯昀，《构建以人大为核心的财政监督机制》，《理论探索》2010(2)。
1高培勇、马蔡琛，《中国政府预算的法治化进程：成就、问题与政策选择》，《财政研究》2004(10)。
2朱大旗，《科学发展与我国《预算法》修订应予特别关注的五大问题》，《政治与法律》2011(9)。
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4王绍光，《从“税收国家”到“预算国家”》，《读书》2007(10)。
5孙祥生，《关于完善我国人大财政监督制度的思考》，《前沿》2006(4)。
6何成军，《我国政府预算制度改革研究》，见刘积斌主编《我国财政体制改革研究》，中国民主法制出版社，2008。
7冯昀，《构建以人大为核心的财政监督机制》，《理论探索》2010(2)。
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2（美）R.科斯，《社会成本问题》，见盛洪主编《现代制度经济学》，中国发展出版社，2009。
1（美）道格拉斯·诺思，《时间历程中的经济绩效》，见盛洪主编《现代制度经济学》，中国发展出版社，2009。这篇也是其1993年诺贝尔经济科学获奖演讲。
1Norton Philip, Dose Parliament Matter?, London, Harvester Wheatsheaf,1993.
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