城市土地利用中的政府干预
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摘要
改革开放以来,随着我国经济体制的改革,土地有偿使用制度建立,对政府在城市土地利用中的导向、自身利益的考虑、相关政策的作用等都会对城市土地利用产生影响,进而造成了城市土地利用空间结构发生了巨大的改变。伴随着城市化的高速发展,如何保护和合理开发城市土地、引导城市土地利用向着高效的方向发展、促进城市社会经济的可持续发展,成为中央和城市政府在我国城市土地管理工作中迫切需要解决的一个实际问题。目前关于政府干预城市土地利用相关研究的视角日益丰富,研究内容与技术方法也在不断的拓展和改进。但迄今为止,多集中在政府干预的手段、政府角色的定位与行为特征描述、政府干预失灵问题的分析上,缺乏系统的讨论政府干预对城市土地利用的影响机制。关于政府干预城市土地利用的研究视角与内容有很多,论文主要从规划管理的视角出发,研究政府干预在城市土地利用的结构和布局形成与演化中的行为作用。
城市土地自然、社会和法律属性决定了城市土地市场机制存在明显的缺陷,如城市土地总量有限而使供给相对缺乏弹性；位置固定性使城市土地市场是区域性垄断市场；地块个别性使土地交易中的信息非常重要;用途多样性使城市土地利用外部性广泛存在；土地的直接财富性和自然增值性使土地投机的泛滥,因此为了使城市土地利用符合社会公共利益的需要,克服城市土地市场机制的缺陷,在市场经济国家里普遍存在着对城市土地利用行为的政府干预。当前,我国实行土地的社会主义公有制,在实际操作中实质是由各级政府代表国家行使对土地的所有权,这决定了我国的城市土地利用在发展过程中政府行为具有很强大的作用力。而事实上,现阶段的政府干预依然存在一些局限,有序干预仍期待深入研究。
通过理论分析和实证研究,论文得出以下基本结论：
(1)政府干预是对市场失灵的纠正与补充
由于市场机制本身并不能实现帕累托最优,个人为了谋求最大纯收益而利用土地,并不总和社会利益一致,往往会干扰合理的城市土地利用格局的形成,进而导致城市土地利用结构与布局的混乱。因此就需要采取某种方法对市场机制运行加以“纠正”,政府干预的出现是因为市场有缺陷,需要政府运用规划、经济、法律和必要的行政手段调节市场供求关系,创造适宜的经济和社会环境,从而引导各个利益集团正确的进行决策,为市场有效运行创造良好条件,对城市土地利用的发展进行有目的的引导与控制,合理配置城市土地资源。
(2)政府作用力是我国城市土地利用结构与布局形成的主导因素
与西方国家不同,西方国家城市发展更多的受到市场作用力的影响,城市土地利用结构与布局的形成与演化是市场选择与市场作用的结果,政府作用力在其中只占据辅助地位,主要作用是生成、催化与提升市场力量。而在我国,政府行为在城市土地利用结构与布局的形成与演变中起着关键性的、不可替代的作用,城市土地利用就是在政府强有力的推动下发展的。①从观念与行政权力上看,西方城市是一种在法律制度、经济结构与生活方式上相对独立的存在,而我国城市是中央权力的附属品；②从市民构成与意识形态上看,西方文化中认为市民是城市的主人,是一个共同利益的群体,在我国,城市居民与政府当局是被统治者与统治者的关系,市民与城市之间并无特别关联;③从城市管理理念上看,西方的城市建设以“法治”为根本,政府权力与市民权力都有明确的法律界定,我国的城市建设以“德治”为根本,国家利益高于一切利益,实行高度集权的政府主导型模式；④从城市管理手段上看,在西方国家,政府的身份仅仅是作为社会管理者,主要职责是弥补城市土地市场机制缺陷,对土地资源的管理主要是借助法律手段,行政手段只是在特定情况下才予以采用。在我国,政府不仅作为管理者的角色,而且也是土地所有者代表和土地经营者,在城市土地市场中兼有多重身份,在土地资源的管理中比较强调行政干预的作用。
(3)规划是引导与调控城市土地利用最为有效的政府干预手段
规划管理手段是城市土地利用中,中央政府纵向干预与地方政府横向干预相结合的实现途径。相对于其他手段方式而言,规划对城市土地利用起着更为直接的作用,它参与了城市土地利用的各个方面,具有综合协调、控制引导的功能,是政府赖以消除土地利用与开发建设所带来的负外部性以达到某些社会目标的重要手段。目前在世界各国,规划均被作为一项重要的政府职能。在我国,目前对城市土地利用影响最大的最为核心的基础的规划是土地利用总体规划和城市总体规划,两者共同构成了当前我国地区一级进行城乡土地利用空间管理的总纲性指导依据。规划通过一定的技术手段确定土地利用方式、进行土地利用布局、控制城市土地利用规模,从定性、定量、定位与定序四个方面对城市土地利用发挥引导作用。通过促进城市土地资源的合理配置,确定城市土地利用结构、规模与空间布局的安排,促进城市土地利用格局的优化；通过信息供应,降低城市土地开发交易费用,促进城市经营水平的提高,土地市场的顺利运作。
(4)政府管理体制是影响我国政府干预的首要因素
从正面效应上看,现行的集全国人力、财力、物力于某一事件的“举国体制”,有利于在短时间内取得巨大的成绩,这种强有力的政府干预模式推动了城市经济的迅速发展,推进了城市化道路的进程,加速土地的集中利用,提高了土地利用的效率和效益。但是,现行的政府管理体制缺乏法律的规范与监督,形成了非制度化地方分权,使得地方官员的权力膨胀,造成地方政府的权力失控。在对城市土地利用的管理中,由于地方政府的影响力过大,各项规划的实施过程都得不到有效地保障,规划的权威性受到影响,规划管理部门的权力得不到尊重,导致规划编制与实施过程中出现明显偏差。城市土地利用同时受到计划经济和近现代功能主义的影响,在地方主义、自利动机、政绩观的影响下,地方政府在实行规划时依法行政的观念不强,“人治”大于“法治”,擅自或变相修改规划等问题层出不穷。建设用地指标和耕地指标不能按规划落实,违法违规用地现象大量存在,各级各类开发区土地利用效率低下等问题十分普遍,土地资产收益大量流失。
基于上述研究结果,论文提出了政府有序干预的形成机制,包括：实行制度化分权,规范政府行为；建立管治的理念,将政府管理职能定位为制定政策而非执行政策；构建协同规划管理体系,建立一个既能履行中央政府控制意愿的纵向干预、又能体现地方政府发展愿望的横向干预,互相配合、互相协作、相互制约与共同行动的规划管理体系;完善保障措施,扩大公众参与的主体与途径,提高法治意识,增加法律效力。
Since China's reform and opening up, as economic system reformed and compensated land use system established, the government urban land utilization orientation, their own interests, and their relevant policies influence on the urban land utilization which further causing the huge change in the urban land utilization spatial structure. Along with the rapid development of urbanization, how to protect and reasonable develop urban land, guide urban land use towards efficient development, promote urban sustainable development of society and economy, have been a urgent practical problem needs to solve in urban land management for the central and city government in our country. The perspective on research of government intervention to urban land use is currently increasingly rich, content and technical methods also expand and improve. But so far, most of the research concentrated on the means of government intervention, the government role and behavior description, the analysis of government intervention failures, the lack of a systematic government intervention in the discussion of the impact of urban land use system. There are many content and perspective on government intervention to urban land use study, this paper mainly from the perspective of planning management, research government intervention in urban land use structure and layout and its behavior during the evolution.
Urban land natural, social and legal properties determine the urban land market mechanisms existing obvious defects, such as the limitation of urban land quantity making supply relative lack of elastic; position immobility making urban land market is regional monopoly market; the land plot individual making trading information is very important; use diversity making urban land use externality widespread; the land of wealth and natural value making the flood of land speculation. In order to make the urban land utilization conforms to the social and public interests and overcome the defects of market mechanism, there are universal existence of urban land use behavior of government intervention in market economy countries. At present, our country executes the socialist public ownership of land, in practice by the governments at various levels is on behalf of the country on the ownership of the land, which determines the government has very strong reaction in our urban land use development process. In fact, government intervention at this stage there is still some limitations, ordered intervention is still looking forward to further study.
Through theoretical analysis and empirical studies, our thesis puts forward the following basic conclusion:
(1) Government intervention is to correct the market failure and supplement.
Pareto efficiency can not be achieved merely by market. Individuals purchase land for maximizing profit and their behavior are not always inconsistent with social benefit. This conflict sets obstacles for forming reasonable land use structure. This may cause chaos in structure and planning of city land use. Therefore some specific methods need to be carried out to make things right. Government intervention exists because markets have faults. Government intervention balances the market supplies and demands by economic, law and necessary administrative means. Government intervention provides suitable economic and social environment to guide each benefit group to make appropriate decision. Government controls the city land use under specific purposes and this could lead to reasonable allocation of city land resources.
(2) Government effort is the leading factor of forming city land structure and planning.
Difference with our country, western urban development more influence by market forces which caused urban land use pattern formation and evolution, the government forces only occupy auxiliary status, main effect is generated, catalytic and improve market forces. But in China, the government forces are the dominant factors in spatial structure of urban land use formation and evolution, making the critical and irreplaceable role.①From the administrative power and concept direction, the western city is a relatively independent legal, economic and lifestyle system, and our city is the accessories of central power.②From the people composition and ideology direction, citizens are the host of city, common interest groups in western culture. In our country, the urban residents and authorities are rulers and the ruled relationship, without special relevance between the city and the public.③From urban management concepts direction, the western city construction is on the basis of the law, the government power and public power are clearly defined in the law. In China the urban construction is on the basis of the rule which is the fundamental interests of the state, making it the highly centralized government domination mode.④From the urban management methods direction, in western countries, the government's identity is just as social management, whose main responsibility is remedy the defects of urban land market mechanism. They mainly by means of legal administration and administrative means only in certain cases will be adopted. In China, the government not only as a manager, but also as the land owners and land market operators, with multiple identities in urban land market. The land resources management is emphasized by administrative means, economic means use limited, and legal means are still unsound.
(3) Planning is the most effective way to guide and control city land use.
In urban land use, the central government and local government intervention should achieve a combination way in the longitudinal and horizontal intervention by means of planning management. Comparing with other methods, planning has direct influence on the city land use. It has functions to harmonize and guide. It becomes the important method to offset the negative effects in the land use and development and even to achieve some social aims. Nowadays around the world, planning is the most important part of government functions. In China, for city land use, the most essential part is the overall land use planning and overall city planning. They both form the overall guidelines for city land spatial management in some major areas in China. Planning could set the land use method, structure the land use and control the size of city land use through certain technical methods. It could guide city land use in four areas that is characteristic, quantity, location and time sequence. Through the reasonable allocation of land resources, the land use structure, size and spatial structure could be finally settled with the purpose to optimize city land use. This purpose could also be reached by information supply, reducing researching fee, improving city managing level and the operation of land market.
(4) Government management mechanism is the chief factor to influence government intervention.
From the positive side, the "all over the country mechanism" could collect present man power, financial power and material resource in a very short time. This powerful intervention drives the rapid development of city economy. It helps to advance the process of city road urbanization. The centralized city land use could also improve the efficiency and benefits of city land use. However, the law lacks of ruling and monitoring government management mechanism. Local government and officials also have the authority for city land use. This behavior is not written in law. Sometimes the authority is abused. Too much power is given to local government and some of the planning can not be carried out properly. The planning department is not treated with proper respect. The planning could not turn out to be real projects. City land use is affected both by planning economy and modern functionalism. With the influence of localism, self satisfaction and high local government performance, the local government may not obey the rules and laws. They tend to alter the planning to meet individual needs. Construction targets and farm land target can not be met according to plan. A plenty of land is used improperly. It is common that the land use efficiency is low for all kinds of developing areas. Thus, the profits got from land asset are lost greatly.
Based on the research above, this essay tries to analyze the forming of orderly government intervention. This including:the implementation of institutional decentralization, and regulate government behavior; establish the concept of governance, management functions of government policy rather than defined as the implementation of policy; building collaborative planning and management system, establish a central government control will perform both vertical interventions, but also reflects the development aspirations of local government intervention in the horizontal, co-ordination, mutual cooperation and mutual restraint and joint action planning and management system. Improve security measures to expand public participation in the body and ways to improve the legal awareness and increase the force of law.
城市土地自然、社会和法律属性决定了城市土地市场机制存在明显的缺陷,如城市土地总量有限而使供给相对缺乏弹性；位置固定性使城市土地市场是区域性垄断市场；地块个别性使土地交易中的信息非常重要;用途多样性使城市土地利用外部性广泛存在；土地的直接财富性和自然增值性使土地投机的泛滥,因此为了使城市土地利用符合社会公共利益的需要,克服城市土地市场机制的缺陷,在市场经济国家里普遍存在着对城市土地利用行为的政府干预。当前,我国实行土地的社会主义公有制,在实际操作中实质是由各级政府代表国家行使对土地的所有权,这决定了我国的城市土地利用在发展过程中政府行为具有很强大的作用力。而事实上,现阶段的政府干预依然存在一些局限,有序干预仍期待深入研究。
通过理论分析和实证研究,论文得出以下基本结论：
(1)政府干预是对市场失灵的纠正与补充
由于市场机制本身并不能实现帕累托最优,个人为了谋求最大纯收益而利用土地,并不总和社会利益一致,往往会干扰合理的城市土地利用格局的形成,进而导致城市土地利用结构与布局的混乱。因此就需要采取某种方法对市场机制运行加以“纠正”,政府干预的出现是因为市场有缺陷,需要政府运用规划、经济、法律和必要的行政手段调节市场供求关系,创造适宜的经济和社会环境,从而引导各个利益集团正确的进行决策,为市场有效运行创造良好条件,对城市土地利用的发展进行有目的的引导与控制,合理配置城市土地资源。
(2)政府作用力是我国城市土地利用结构与布局形成的主导因素
与西方国家不同,西方国家城市发展更多的受到市场作用力的影响,城市土地利用结构与布局的形成与演化是市场选择与市场作用的结果,政府作用力在其中只占据辅助地位,主要作用是生成、催化与提升市场力量。而在我国,政府行为在城市土地利用结构与布局的形成与演变中起着关键性的、不可替代的作用,城市土地利用就是在政府强有力的推动下发展的。①从观念与行政权力上看,西方城市是一种在法律制度、经济结构与生活方式上相对独立的存在,而我国城市是中央权力的附属品；②从市民构成与意识形态上看,西方文化中认为市民是城市的主人,是一个共同利益的群体,在我国,城市居民与政府当局是被统治者与统治者的关系,市民与城市之间并无特别关联;③从城市管理理念上看,西方的城市建设以“法治”为根本,政府权力与市民权力都有明确的法律界定,我国的城市建设以“德治”为根本,国家利益高于一切利益,实行高度集权的政府主导型模式；④从城市管理手段上看,在西方国家,政府的身份仅仅是作为社会管理者,主要职责是弥补城市土地市场机制缺陷,对土地资源的管理主要是借助法律手段,行政手段只是在特定情况下才予以采用。在我国,政府不仅作为管理者的角色,而且也是土地所有者代表和土地经营者,在城市土地市场中兼有多重身份,在土地资源的管理中比较强调行政干预的作用。
(3)规划是引导与调控城市土地利用最为有效的政府干预手段
规划管理手段是城市土地利用中,中央政府纵向干预与地方政府横向干预相结合的实现途径。相对于其他手段方式而言,规划对城市土地利用起着更为直接的作用,它参与了城市土地利用的各个方面,具有综合协调、控制引导的功能,是政府赖以消除土地利用与开发建设所带来的负外部性以达到某些社会目标的重要手段。目前在世界各国,规划均被作为一项重要的政府职能。在我国,目前对城市土地利用影响最大的最为核心的基础的规划是土地利用总体规划和城市总体规划,两者共同构成了当前我国地区一级进行城乡土地利用空间管理的总纲性指导依据。规划通过一定的技术手段确定土地利用方式、进行土地利用布局、控制城市土地利用规模,从定性、定量、定位与定序四个方面对城市土地利用发挥引导作用。通过促进城市土地资源的合理配置,确定城市土地利用结构、规模与空间布局的安排,促进城市土地利用格局的优化；通过信息供应,降低城市土地开发交易费用,促进城市经营水平的提高,土地市场的顺利运作。
(4)政府管理体制是影响我国政府干预的首要因素
从正面效应上看,现行的集全国人力、财力、物力于某一事件的“举国体制”,有利于在短时间内取得巨大的成绩,这种强有力的政府干预模式推动了城市经济的迅速发展,推进了城市化道路的进程,加速土地的集中利用,提高了土地利用的效率和效益。但是,现行的政府管理体制缺乏法律的规范与监督,形成了非制度化地方分权,使得地方官员的权力膨胀,造成地方政府的权力失控。在对城市土地利用的管理中,由于地方政府的影响力过大,各项规划的实施过程都得不到有效地保障,规划的权威性受到影响,规划管理部门的权力得不到尊重,导致规划编制与实施过程中出现明显偏差。城市土地利用同时受到计划经济和近现代功能主义的影响,在地方主义、自利动机、政绩观的影响下,地方政府在实行规划时依法行政的观念不强,“人治”大于“法治”,擅自或变相修改规划等问题层出不穷。建设用地指标和耕地指标不能按规划落实,违法违规用地现象大量存在,各级各类开发区土地利用效率低下等问题十分普遍,土地资产收益大量流失。
基于上述研究结果,论文提出了政府有序干预的形成机制,包括：实行制度化分权,规范政府行为；建立管治的理念,将政府管理职能定位为制定政策而非执行政策；构建协同规划管理体系,建立一个既能履行中央政府控制意愿的纵向干预、又能体现地方政府发展愿望的横向干预,互相配合、互相协作、相互制约与共同行动的规划管理体系;完善保障措施,扩大公众参与的主体与途径,提高法治意识,增加法律效力。
Since China's reform and opening up, as economic system reformed and compensated land use system established, the government urban land utilization orientation, their own interests, and their relevant policies influence on the urban land utilization which further causing the huge change in the urban land utilization spatial structure. Along with the rapid development of urbanization, how to protect and reasonable develop urban land, guide urban land use towards efficient development, promote urban sustainable development of society and economy, have been a urgent practical problem needs to solve in urban land management for the central and city government in our country. The perspective on research of government intervention to urban land use is currently increasingly rich, content and technical methods also expand and improve. But so far, most of the research concentrated on the means of government intervention, the government role and behavior description, the analysis of government intervention failures, the lack of a systematic government intervention in the discussion of the impact of urban land use system. There are many content and perspective on government intervention to urban land use study, this paper mainly from the perspective of planning management, research government intervention in urban land use structure and layout and its behavior during the evolution.
Urban land natural, social and legal properties determine the urban land market mechanisms existing obvious defects, such as the limitation of urban land quantity making supply relative lack of elastic; position immobility making urban land market is regional monopoly market; the land plot individual making trading information is very important; use diversity making urban land use externality widespread; the land of wealth and natural value making the flood of land speculation. In order to make the urban land utilization conforms to the social and public interests and overcome the defects of market mechanism, there are universal existence of urban land use behavior of government intervention in market economy countries. At present, our country executes the socialist public ownership of land, in practice by the governments at various levels is on behalf of the country on the ownership of the land, which determines the government has very strong reaction in our urban land use development process. In fact, government intervention at this stage there is still some limitations, ordered intervention is still looking forward to further study.
Through theoretical analysis and empirical studies, our thesis puts forward the following basic conclusion:
(1) Government intervention is to correct the market failure and supplement.
Pareto efficiency can not be achieved merely by market. Individuals purchase land for maximizing profit and their behavior are not always inconsistent with social benefit. This conflict sets obstacles for forming reasonable land use structure. This may cause chaos in structure and planning of city land use. Therefore some specific methods need to be carried out to make things right. Government intervention exists because markets have faults. Government intervention balances the market supplies and demands by economic, law and necessary administrative means. Government intervention provides suitable economic and social environment to guide each benefit group to make appropriate decision. Government controls the city land use under specific purposes and this could lead to reasonable allocation of city land resources.
(2) Government effort is the leading factor of forming city land structure and planning.
Difference with our country, western urban development more influence by market forces which caused urban land use pattern formation and evolution, the government forces only occupy auxiliary status, main effect is generated, catalytic and improve market forces. But in China, the government forces are the dominant factors in spatial structure of urban land use formation and evolution, making the critical and irreplaceable role.①From the administrative power and concept direction, the western city is a relatively independent legal, economic and lifestyle system, and our city is the accessories of central power.②From the people composition and ideology direction, citizens are the host of city, common interest groups in western culture. In our country, the urban residents and authorities are rulers and the ruled relationship, without special relevance between the city and the public.③From urban management concepts direction, the western city construction is on the basis of the law, the government power and public power are clearly defined in the law. In China the urban construction is on the basis of the rule which is the fundamental interests of the state, making it the highly centralized government domination mode.④From the urban management methods direction, in western countries, the government's identity is just as social management, whose main responsibility is remedy the defects of urban land market mechanism. They mainly by means of legal administration and administrative means only in certain cases will be adopted. In China, the government not only as a manager, but also as the land owners and land market operators, with multiple identities in urban land market. The land resources management is emphasized by administrative means, economic means use limited, and legal means are still unsound.
(3) Planning is the most effective way to guide and control city land use.
In urban land use, the central government and local government intervention should achieve a combination way in the longitudinal and horizontal intervention by means of planning management. Comparing with other methods, planning has direct influence on the city land use. It has functions to harmonize and guide. It becomes the important method to offset the negative effects in the land use and development and even to achieve some social aims. Nowadays around the world, planning is the most important part of government functions. In China, for city land use, the most essential part is the overall land use planning and overall city planning. They both form the overall guidelines for city land spatial management in some major areas in China. Planning could set the land use method, structure the land use and control the size of city land use through certain technical methods. It could guide city land use in four areas that is characteristic, quantity, location and time sequence. Through the reasonable allocation of land resources, the land use structure, size and spatial structure could be finally settled with the purpose to optimize city land use. This purpose could also be reached by information supply, reducing researching fee, improving city managing level and the operation of land market.
(4) Government management mechanism is the chief factor to influence government intervention.
From the positive side, the "all over the country mechanism" could collect present man power, financial power and material resource in a very short time. This powerful intervention drives the rapid development of city economy. It helps to advance the process of city road urbanization. The centralized city land use could also improve the efficiency and benefits of city land use. However, the law lacks of ruling and monitoring government management mechanism. Local government and officials also have the authority for city land use. This behavior is not written in law. Sometimes the authority is abused. Too much power is given to local government and some of the planning can not be carried out properly. The planning department is not treated with proper respect. The planning could not turn out to be real projects. City land use is affected both by planning economy and modern functionalism. With the influence of localism, self satisfaction and high local government performance, the local government may not obey the rules and laws. They tend to alter the planning to meet individual needs. Construction targets and farm land target can not be met according to plan. A plenty of land is used improperly. It is common that the land use efficiency is low for all kinds of developing areas. Thus, the profits got from land asset are lost greatly.
Based on the research above, this essay tries to analyze the forming of orderly government intervention. This including:the implementation of institutional decentralization, and regulate government behavior; establish the concept of governance, management functions of government policy rather than defined as the implementation of policy; building collaborative planning and management system, establish a central government control will perform both vertical interventions, but also reflects the development aspirations of local government intervention in the horizontal, co-ordination, mutual cooperation and mutual restraint and joint action planning and management system. Improve security measures to expand public participation in the body and ways to improve the legal awareness and increase the force of law.
引文
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