机构编制法定化研究
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摘要
本文旨在对我国机构编制法定化进行研究,在对我国机构编制管理的现实困境和管理实践进行阐释的基础上,通过中外比较和对我国台湾地区编制管理制度和规范的借鉴,尝试构建立足于我国机构编制管理的实践,符合我国国情又吸收法治国家和地区先进经验,具有现实可行性和理论前瞻性的机构编制管理制度和规范。本文以我国行政编制管理制度和规范为研究进路,以行政编制管理制度和规范的构建为本文的重点和落脚点。机构编制法定化研究,有重大的行政法理论意义和深刻的现实意义,对推进和实现行政编制管理法治化,对我国法治政府、高效政府建设的伟大实践,对推进现阶段我国政治体制改革,都具有重大而深远的现实意义。全文共分为七章。
第一章:导论。首先简要介绍论文的选题背景及其意义,然后对机构编制法定化研究的相关文献进行综述,以西方主要法治国家和我国台湾地区行政组织法的规范和制度为参照,以我国机构编制管理的实践和现状为立足点,阐明我国机构编制法定化研究的文献和研究状况,说明本文研究文献使用的范围和使用方法。紧接下来,对本文的研究范围、研究进路和研究方法进行阐明。因为我国现有的政治体制和特有的国情,所以对本文的研究范围以设副标题的方式进行了范围界定,限制为对行政编制法治化的研究,以探讨行政编制管理制度和规范为研究进路。使用的研究方法主要有:系统论的方法、规范分析法、历史分析法、比较研究法、实证研究(调查统计)方法等。理论的提出和论证建立在明确概念的基础之上。因此,在第四部分对本文的核心术语进行严格的学理界定。最后对文章的结构安排、研究限制及不足进行了说明。
第二章阐释论证我国机构编制管理所面临的现实困境。这是本文论证展开的逻辑起点和出发点,即问题的提出。本章不以梳理、描述我国机构编制管理的现状和困境本身为目的,而以总结挖掘我国机构编制管理所致困境的深层制度原因和规范缺失为目的,对我国机构编制管理的现状进行从实践到理论的总结提炼,从这一立场出发,阐释我国机构编制管理所面临的困境。基于对我国机构编制管理现实状况的深刻分析和理论总结,会得出这样的结论:我国机构编制管理面临制度和法律的困境,而根本的原因是我国编制管理理论体系的缺失。我们应当立足我国机构设置和编制管理的实践经验,提炼总结、尝试创制我们自己的一整套概念模式和理论体系,尝试构建符合中国实际的机构编制管理理论,这为第三章机构编制管理理论的展开和论证做好了铺垫。
第三章的内容为中外关于构编制管理理论的阐释和论证。主要分为四部分:我国古代官吏设置制度和循例的梳理阐释;建国后我国机构编制管理实践所体现和形成的惯例、原则和制度;西方主要法治国家和台湾地区行政组织法中关于机构设置和编制管理的理论和制度,及其对我国实现机构编制法定化的借鉴启示。在以上理论的阐释和论证基础之上,尝试进行中外机构设置和编制管理理论的比较和对话,尝试构建一种全新的、符合中国国情又吸收世界最先进经验的机构设置和编制管理理论。我们对域外理论和制度的借鉴,相对于理论的抽象,更可行的是对域外可以对接的制度的借鉴。
第四章的内容为阐释西方主要法治国家关于编制管理的具体制度和经验,本章论证阐释的重点和落脚点是西方主要法治国家经验和制度对我们的启示。撷取了西方大陆法系的典型国家法国和英美法系的典型国家英国、美国为样本,对其编制管理制度和规范进行梳理阐释、比较论证。因为日本在二战后兼采两大法系之长,也因为我们很多近现代的法治经验效法于日本,所以对日本的经验和制度的阐释及其对我国机构编制管理制度和规范构建的启示,作为重点进行论证。我国台湾地区虽属域外,但法理上同属一国,且同文同种,相同的历史和文化,相异的仅是六十年的分割和不同的政治制度,台湾法治建设的经验,在具体的机构设置和编制管理制度创制方面,某种程度上可以说,是现阶段我国法治国家建设的样板。1当然,本文的论证是建立在注意到两岸在政治制度、经济文化发展水平深刻区别的基础之上的论证。因此,台湾的经验及启示单列一章。
我国编制管理制度和规范的构建是本文论证的重点和落脚点。因为编制管理的制度和法律规范不可截然分开,所以,在同一题目下分为上下两部分,分别为本文第六章、第七章的内容。第六章主要论证我国编制管理制度的构建。在我国,有两千多年的官吏设置制度和与之相关的传统习惯,但为现代法治理念所要求的编制管理制度,在我国并没有得到行之有效的执行,甚至有的制度根本还没有确立。以领导意志、政策命令管理编制还是普遍存在的现象。我们要建立科学的、符合现代法治理念的编制管理体制必须首先确立相关行之有效的编制管理制度,包括编制管理信息公开制度、以预算控制编制制度、行政机关编制总员定额制度、编制控制的程序制度、法律监督制度、从依靠政策控制编制到依法控制编制的制度等。
第七章论证我国编制管理法律规范的构建,论证我国行政编制法立法模式的选择、立法原则的确认和立法价值取向的选择,提出相关立法建议,以及我国实现编制管理法治化可行性步骤的论证和设计。符合我国国情的行政编制立法模式的选择,对我国行政编制法律体系的构建具有重要意义。2行政编制立法的基本原则是制定行政机关编制法的准绳,在我国现阶段,应坚持行政编制立法的控权原则,控制行政编制规模。最后,对我国行政编制立法的必要性、可行性和紧迫性,行政编制立法的立法技术和我国行政编制立法的“三步走”战略进行了论证。
在文章最后得出本文的结论:即在深刻总结分析我国机构编制管理的现状的基础之上,阐释论证我国机构编制管理面临的现实困境及深层次的制度原因和历史原因。总结我国机构设置和编制管理的实践经验,进行立足中国实际的制度和理论总结,积极比较借鉴西方法治国家关于机构设置和编制管理的理论和制度,尝试创建立足于我国编制管理实践经验,符合中国国情,又吸收借鉴法治国家和地区最先进编制管理经验的制度和理论模式,确立我国行政编制管理的基本制度,并在实践中推进执行。构建行政编制管理的法律规范,选择确立符合我国现阶段实际的立法模式、立法原则和立法价值取向。在推进机构编制法定化的过程中,积极借鉴台湾地区的成功经验,构建我国机构编制管理的制度和规范,为我国构编制法定化目标的实现,探索一条可行性路径。
This paper intends to deeply study the issue of governmental setup legalization of our country based on the study of administrative setup management legalization. The study of governmental setup legalization has a significant meaning to the study of administrative law theories and also has a deep meaning to the real society. Promoting and realizing governmental setup legalization has a significant and far-reaching meaning to the construction of our government ruled of law, the further reform of our political system, and the bottleneck breakthrough and thorough implementation of our economic system reform.
The whole paper consists of 7 chapters: Chapter One: Introduction. First, the author briefly introduces the background and meanings of his choice of this topic, and then summarizes the bibliographies used for the study of governmental setup legalization, describes the current domestic and foreign study situation and level of the topic, and explains the scope and way to use bibliography in this paper. Just because of the special situation of our country and the study of the legalization of the administrative setup management system of our country, the study scope of this paper is defined as study on the legalization of governmental setup. The whole study is based on the study of administrative setup management legalization. The study methods adopted in this paper include: method of system theory, study of laws and regulations, method of historic analysis, method of comparative analysis, and method of statistical survey. The theoretical study is based on concepts, and in the fourth segment of the part“Introduction”of this paper, the author strictly define all the key terms. Lastly, the author introduces the structure and style of this paper.
Chapter Two introduces the difficult situation of the governmental setup management of our country, which is in fact the logic starting point of this paper. In this paper, the author, from both of a reality standpoint and a theoretical standpoint, introduces the difficult situation of the current governmental setup management of our country, instead of just simply talking about the current situation of the governmental setup management of our country. What is the current difficult satiation? What is the difficult satiation on the aspects of systems and laws? What is the difficult theoretical situation? A summary is made based on the profound analysis of the reality: there should be a theoretical system for the governmental setup management of our country that can fit the reality of China, suit the tradition and culture of China, and adopt the most advanced theories and management experiences of the world. Chapter Two is a good preparation for Chapter Three to unfold the theories of governmental setup management.
The contents of Chapter Three are the introduction and argumentation of the theories of governmental setup management, including the introduction to the traditional culture and theories of our country, the ideas and scattered theories reflected in the governmental setup management practices after the establishment of the People’s Republic of China, and the governmental setup management theories of the western countries. In this Chapter, the author compares and argues those theories to try to establish a new theory. While we introduce those foreign experiences, the more feasible thing to do is to learn from those experiences fitting us, compared with the value of those theories. Next is Chapter Four, in which the governmental setup management experiences of the western countries are introduced, but the enlightenments to us are focused on. Those foreign experiences include the experiences of those traditional countries under the continental law system and the experiences of those traditional countries under the Anglo-American law system. As Japan adopts the advantages of both of the two law systems (the continental law system and the Anglo-American law system), and also because many of the modern and contemporary law experiences of our country are introduced from Japan, the experiences of and the enlightenments from are introduced and discussed in a separate segment. Then the author introduces the experiences of Taiwan Region. Though the Taiwan experiences are considered as foreign experiences, in the legal theory, Taiwan and the Mainland are the same country, and moreover, they have the same language and are the same race, and the only difference lies in the separation of 60 years. On some level, Taiwan is a template and experimental area of the contemporary rule-of-law construction of the Mainland. Of course, the author is aware of the big differences between the Mainland and Taiwan on the aspects of scale and economic and cultural development while discussing the Taiwan experiences. So the Taiwan experiences are introduced in a separate chapter.
The establishment of the governmental setup management system of our country is the focus of this paper and is divided into two parts, which are Chapter Six and Chapter Seven. The author tries, from the two different angles and levels of system construction and law construction, to discus and find how to establish a governmental setup management system to realize the legalization of the governmental setup management of our country.
第一章:导论。首先简要介绍论文的选题背景及其意义,然后对机构编制法定化研究的相关文献进行综述,以西方主要法治国家和我国台湾地区行政组织法的规范和制度为参照,以我国机构编制管理的实践和现状为立足点,阐明我国机构编制法定化研究的文献和研究状况,说明本文研究文献使用的范围和使用方法。紧接下来,对本文的研究范围、研究进路和研究方法进行阐明。因为我国现有的政治体制和特有的国情,所以对本文的研究范围以设副标题的方式进行了范围界定,限制为对行政编制法治化的研究,以探讨行政编制管理制度和规范为研究进路。使用的研究方法主要有:系统论的方法、规范分析法、历史分析法、比较研究法、实证研究(调查统计)方法等。理论的提出和论证建立在明确概念的基础之上。因此,在第四部分对本文的核心术语进行严格的学理界定。最后对文章的结构安排、研究限制及不足进行了说明。
第二章阐释论证我国机构编制管理所面临的现实困境。这是本文论证展开的逻辑起点和出发点,即问题的提出。本章不以梳理、描述我国机构编制管理的现状和困境本身为目的,而以总结挖掘我国机构编制管理所致困境的深层制度原因和规范缺失为目的,对我国机构编制管理的现状进行从实践到理论的总结提炼,从这一立场出发,阐释我国机构编制管理所面临的困境。基于对我国机构编制管理现实状况的深刻分析和理论总结,会得出这样的结论:我国机构编制管理面临制度和法律的困境,而根本的原因是我国编制管理理论体系的缺失。我们应当立足我国机构设置和编制管理的实践经验,提炼总结、尝试创制我们自己的一整套概念模式和理论体系,尝试构建符合中国实际的机构编制管理理论,这为第三章机构编制管理理论的展开和论证做好了铺垫。
第三章的内容为中外关于构编制管理理论的阐释和论证。主要分为四部分:我国古代官吏设置制度和循例的梳理阐释;建国后我国机构编制管理实践所体现和形成的惯例、原则和制度;西方主要法治国家和台湾地区行政组织法中关于机构设置和编制管理的理论和制度,及其对我国实现机构编制法定化的借鉴启示。在以上理论的阐释和论证基础之上,尝试进行中外机构设置和编制管理理论的比较和对话,尝试构建一种全新的、符合中国国情又吸收世界最先进经验的机构设置和编制管理理论。我们对域外理论和制度的借鉴,相对于理论的抽象,更可行的是对域外可以对接的制度的借鉴。
第四章的内容为阐释西方主要法治国家关于编制管理的具体制度和经验,本章论证阐释的重点和落脚点是西方主要法治国家经验和制度对我们的启示。撷取了西方大陆法系的典型国家法国和英美法系的典型国家英国、美国为样本,对其编制管理制度和规范进行梳理阐释、比较论证。因为日本在二战后兼采两大法系之长,也因为我们很多近现代的法治经验效法于日本,所以对日本的经验和制度的阐释及其对我国机构编制管理制度和规范构建的启示,作为重点进行论证。我国台湾地区虽属域外,但法理上同属一国,且同文同种,相同的历史和文化,相异的仅是六十年的分割和不同的政治制度,台湾法治建设的经验,在具体的机构设置和编制管理制度创制方面,某种程度上可以说,是现阶段我国法治国家建设的样板。1当然,本文的论证是建立在注意到两岸在政治制度、经济文化发展水平深刻区别的基础之上的论证。因此,台湾的经验及启示单列一章。
我国编制管理制度和规范的构建是本文论证的重点和落脚点。因为编制管理的制度和法律规范不可截然分开,所以,在同一题目下分为上下两部分,分别为本文第六章、第七章的内容。第六章主要论证我国编制管理制度的构建。在我国,有两千多年的官吏设置制度和与之相关的传统习惯,但为现代法治理念所要求的编制管理制度,在我国并没有得到行之有效的执行,甚至有的制度根本还没有确立。以领导意志、政策命令管理编制还是普遍存在的现象。我们要建立科学的、符合现代法治理念的编制管理体制必须首先确立相关行之有效的编制管理制度,包括编制管理信息公开制度、以预算控制编制制度、行政机关编制总员定额制度、编制控制的程序制度、法律监督制度、从依靠政策控制编制到依法控制编制的制度等。
第七章论证我国编制管理法律规范的构建,论证我国行政编制法立法模式的选择、立法原则的确认和立法价值取向的选择,提出相关立法建议,以及我国实现编制管理法治化可行性步骤的论证和设计。符合我国国情的行政编制立法模式的选择,对我国行政编制法律体系的构建具有重要意义。2行政编制立法的基本原则是制定行政机关编制法的准绳,在我国现阶段,应坚持行政编制立法的控权原则,控制行政编制规模。最后,对我国行政编制立法的必要性、可行性和紧迫性,行政编制立法的立法技术和我国行政编制立法的“三步走”战略进行了论证。
在文章最后得出本文的结论:即在深刻总结分析我国机构编制管理的现状的基础之上,阐释论证我国机构编制管理面临的现实困境及深层次的制度原因和历史原因。总结我国机构设置和编制管理的实践经验,进行立足中国实际的制度和理论总结,积极比较借鉴西方法治国家关于机构设置和编制管理的理论和制度,尝试创建立足于我国编制管理实践经验,符合中国国情,又吸收借鉴法治国家和地区最先进编制管理经验的制度和理论模式,确立我国行政编制管理的基本制度,并在实践中推进执行。构建行政编制管理的法律规范,选择确立符合我国现阶段实际的立法模式、立法原则和立法价值取向。在推进机构编制法定化的过程中,积极借鉴台湾地区的成功经验,构建我国机构编制管理的制度和规范,为我国构编制法定化目标的实现,探索一条可行性路径。
This paper intends to deeply study the issue of governmental setup legalization of our country based on the study of administrative setup management legalization. The study of governmental setup legalization has a significant meaning to the study of administrative law theories and also has a deep meaning to the real society. Promoting and realizing governmental setup legalization has a significant and far-reaching meaning to the construction of our government ruled of law, the further reform of our political system, and the bottleneck breakthrough and thorough implementation of our economic system reform.
The whole paper consists of 7 chapters: Chapter One: Introduction. First, the author briefly introduces the background and meanings of his choice of this topic, and then summarizes the bibliographies used for the study of governmental setup legalization, describes the current domestic and foreign study situation and level of the topic, and explains the scope and way to use bibliography in this paper. Just because of the special situation of our country and the study of the legalization of the administrative setup management system of our country, the study scope of this paper is defined as study on the legalization of governmental setup. The whole study is based on the study of administrative setup management legalization. The study methods adopted in this paper include: method of system theory, study of laws and regulations, method of historic analysis, method of comparative analysis, and method of statistical survey. The theoretical study is based on concepts, and in the fourth segment of the part“Introduction”of this paper, the author strictly define all the key terms. Lastly, the author introduces the structure and style of this paper.
Chapter Two introduces the difficult situation of the governmental setup management of our country, which is in fact the logic starting point of this paper. In this paper, the author, from both of a reality standpoint and a theoretical standpoint, introduces the difficult situation of the current governmental setup management of our country, instead of just simply talking about the current situation of the governmental setup management of our country. What is the current difficult satiation? What is the difficult satiation on the aspects of systems and laws? What is the difficult theoretical situation? A summary is made based on the profound analysis of the reality: there should be a theoretical system for the governmental setup management of our country that can fit the reality of China, suit the tradition and culture of China, and adopt the most advanced theories and management experiences of the world. Chapter Two is a good preparation for Chapter Three to unfold the theories of governmental setup management.
The contents of Chapter Three are the introduction and argumentation of the theories of governmental setup management, including the introduction to the traditional culture and theories of our country, the ideas and scattered theories reflected in the governmental setup management practices after the establishment of the People’s Republic of China, and the governmental setup management theories of the western countries. In this Chapter, the author compares and argues those theories to try to establish a new theory. While we introduce those foreign experiences, the more feasible thing to do is to learn from those experiences fitting us, compared with the value of those theories. Next is Chapter Four, in which the governmental setup management experiences of the western countries are introduced, but the enlightenments to us are focused on. Those foreign experiences include the experiences of those traditional countries under the continental law system and the experiences of those traditional countries under the Anglo-American law system. As Japan adopts the advantages of both of the two law systems (the continental law system and the Anglo-American law system), and also because many of the modern and contemporary law experiences of our country are introduced from Japan, the experiences of and the enlightenments from are introduced and discussed in a separate segment. Then the author introduces the experiences of Taiwan Region. Though the Taiwan experiences are considered as foreign experiences, in the legal theory, Taiwan and the Mainland are the same country, and moreover, they have the same language and are the same race, and the only difference lies in the separation of 60 years. On some level, Taiwan is a template and experimental area of the contemporary rule-of-law construction of the Mainland. Of course, the author is aware of the big differences between the Mainland and Taiwan on the aspects of scale and economic and cultural development while discussing the Taiwan experiences. So the Taiwan experiences are introduced in a separate chapter.
The establishment of the governmental setup management system of our country is the focus of this paper and is divided into two parts, which are Chapter Six and Chapter Seven. The author tries, from the two different angles and levels of system construction and law construction, to discus and find how to establish a governmental setup management system to realize the legalization of the governmental setup management of our country.
引文
14参见袁曙宏、宋功德著:《统一公法学原论——公法学总论的一种模式(上卷)》,中国人民大学出版社2005年版,第147页。
15同上,第30页。
16参见【德】阿.迈纳著:《方法论导论》,王路译,三联书店出版社1991年版,第5-6页。
17参见梁慧星著:《法学学位论文写作方法》,法律出版社2006年版,第4页。
18参见张树义:《转型时期的中国行政法学》,载《行政法的中国之路——应松年教授七秩华诞贺寿文集》,中国政法大学出版社2005年版,第66页。
19参见何海波:《中国行政法学研究范式的变迁——问题、方法与知识》,载中国行政法学研究会编《中国行政法之回顾与展望——“中国行政法二十年”博鳌论坛暨中国法学会行政法学研究会2005年年会论文集》,中国政法大学出版社2006年版,第381页。
20“人们似乎普遍以为在这个世界存在着某些放之四海而皆准的真理,存在着某种带有普适性的价值标准和价值目标,甚至存在着某种法律制度的共同趋势或标准模式。而中国的法制建设,无非处于走向这一标准模式的进程中罢了。中国的研究者除了推广和引进那些来自西方的法学理念,从而进行所谓的启蒙以外,还有就是督促中国法制向着这种理念目标迈进。这就是中国学者所推崇的批判法学和对策法学的理念之源。”在我国实现机构编制的法定化,我们无法完全效仿欧美国家,就是东方的日本和我国台湾地区,我们也没法完全效仿。只有从我的的国情出发,总结本土的经验,吸收借鉴域外成功的编制管理制度和经验,进行从实践到理论的总结,构建立足我国实际,又吸收世界最先进理论和经验的编制管理制度和规范。参见陈瑞华著:《论法学研究方法》,北京大学出版社2009年版,第4页。
21参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,高等教育出版社、北京大学出版社2005年第三版,第37页。
22参见王名扬著:《法国行政法》,中国政法大学出版社1989年版,第14-16页。
23参见应松年、朱维究著:《行政法学总论》,工人出版社1985年版,第115-178页。
24注意该行政法规的颁行时间为1997年,较之十三大报告的表述,是十年后的提法,笔者认为行政机关和行政机构概念内涵是有区别的。
25参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典》,商务印书馆2005年版,第627页。
26“Organ:5(formal)an official orgnization that is part of a larger organization and has a special purpose.”“官方的机构、机关”,“setup:a way of organize sth,a system.组织、机构、建制、体制。”参见《牛津高级英汉双解词典》,商务印书馆、牛津大学出版社2009年版,第1407页,第1826页。
27“the orgons of government”,译为政府机构。参见《牛津高级英汉双解词典》,商务印书馆、牛津大学出版社2009年版,第1407页。
28参见《牛津高级英汉双解词典》,商务印书馆、牛津大学出版社2009年版,第1407页。“Organ:5(formal)an official orgnization that is part of a larger organization and has a special purpose.”“官方的机构、机关”,“setup:a way of organize sth,a system.组织、机构、建制、体制。”参见第1826页。
29薛刚凌教授的意见是后一种观点。参见应松年总主编、薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第182页。
30参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典》,商务印书馆2005年版,第80-81页。
31参见胡志勇主编:《汉英社会科学大词典》,科学出版社2009年版,第75页。
32参见《牛津高级英汉双解词典》,商务印书馆、牛津大学出版社2009年版,第1407页,A group of people who form a business,club,etc.together in order to achieve a particular aim.
33参见孟鸿志等著:《行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第137页。
34关于编制,现有的观点可以概括为“单要素说”、“两要素说”、“三要素说”、“四要素说”和“五要素说”。具体如下:(1)“单要素说”认为,编制指的是机构整体人员的数量标准。据此观点,编制主要就是人员数量配置标准。(2)“两要素说”认为,编制包括人员的数量定额和领导职数。据此观点,编制包括人员定额、领导职数两个要素。(3)“三要素说”认为,编制最基本的涵义就是指一个机关的人员定额。但是,人员定额的确定又涉及内部组织机构的设置、人员的结构和比例等多种因素。因此,编制完整的涵义是指一个组织的内部机构设置、人员结构和定额。据此观点,编制包括三个要素:机构设置、人员结构、人员定额。(4)“四要素说”认为,编制是指一个系统或一个单位内部的机构设置、机构比例、各类工作人员的结构以及工作人员的定额等。主要包括:一个系统或单位内部的机构设置;系统或单位内部机构的比例,一个单位内部各类
35参见江必新、张步洪:《编制管理法制化初探》,载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集》。
36参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典》,商务印书馆1978年版,第1532页。
37参见应松年、朱维究著:《行政法学总论》,工人出版社1985年版,第116-117页。
38参见关保英著:《行政法教科书》,中国政法大学出版社2005年版,第290页。
39参见孟鸿志等著:《行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第137页。
40参见《行政管理学大辞典》,中国社会科学出版社1989年版,第235页。
41参见孟鸿志等著:《行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第137页。
42参见【日】田中二郎著:《简明行政法》(新版),弘文堂1983年版,第43页。转引自杨建顺著《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版,第213页。
43参见应松年、朱维究著:《行政法总论》,工人出版社1985年版,第115-257页。
44参见张焕光、胡建淼著:《行政法学原理》,劳动人事出版社1989年版,第151页。
45参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第187页。
46参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》,法律出版社2002年版,第14页。应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第188页。
47参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版,第89页。
48参见应松年主编:《行政法学新论》,中国方正出版社1998年版,第135-136页。
49参见孟鸿志等著:《中国行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第19页。
50参见关保英著:《行政法教科书》,中国政法大学出版社2005年版,第166页。
51例外情形为日本和台湾地区,有单独的行政编制立法。参见本文第四章“日本的编制管理制度和规范”部分和第五章“台湾编制管理制度和规范”部分。
52参见孟鸿志等著:《行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第137页。
53十三大报告中“完善行政机关组织法,制定行政机关编制法”的表述,行政机关组织法和行政机关编制法是并列的。
54参见王名扬著:《法国行政法》,中国政法大学出版社1989年版,第14-16页;杨建顺著:《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版,第150-158页。
55参见孟鸿志等著:《行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第19页。
56参见涂怀莹著:《行政法原理》,台北五南图书出版公司1983年版,第194页。
57参见孟鸿志等著:《行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第19页。
58参见孟鸿志等著:《行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第144页。。
59参见孟鸿志等著:《行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第19页。
60参见关保英著:《行政法教科书》,中国政法大学出版社2005年版,第182页。
61中央机构编制委员本届主任是国务院总理温家宝,副主任是中共中央分管党的组织干部工作的中央政治局常委、国家副主席习近平,成员有中共中央政治局委员、中央组织部部长李源潮、中央政治局候补委员、中共中央办公厅主任令计划、国务委员、国务院秘书长马凯、中央编制委员会办公室主任王东明、国家财政部部长谢旭人、国家人力资源和社会保障部部长尹蔚民。从以上组成就可以看出,中央机构编制委员会既是中央政府的编制管理部门,同时是中共中央的编制管理部门。按照我国的政治体制,中央机构编制委员会可以管理全国的编制。地方各级机构编制委员会是一样的情形。参见http://www.scopsr.gov.cn,最后访问时间2011年10月15日。
62在我国,国家行政编制和行政编制的外延大体一致。
66参见陈新民著:《行政法一般原理》,中国政法大学出版社2002年版,序言部分。
67与此相关的是法律移植(transplant)的理论:比如一株繁茂的大树,假设其生长在欧洲,如果气候、温度、水分条件都相似,移植到我国,它是可以存活的。但是,如我们仅是移植其一部分,则根本没有存活成长的可能。
82参见姜明安主编:《行政法和行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2005年第三版,第31页。
83如某市2008年成立了黄河口自然保护管理局,40个编制。此机关的设置和人员编制及设立的审批,都是地方积极争取的结果。而这个机关职能和同级其他部门职能是重合的,本来是国土资源管理部门、环境保护部门的职能。
84参见,吴邦国十一届全国人大四次会议上的报告。到目前,包括现行宪法在内,全国人大及其常委会制定现行有效法律239件,国务院制定行政法规690多件,地方人大及其常委会制定地方性法规8600多件。我国已建立起社会主义法率体系。参见http://www.gov.cn/jrzg/2011-03/10/content_1821341.htm,后访问时间2011年3月18日。
85我国数次国务院机构改革,方案的制定和具体执行部门都是国家发改委。发改委被称为“小国务院”,从法理上讲,作为国务院的一个组成部门,作为国务院的一个组成部门和其他部委的平行部门,发改委不能规定其他部委职责、机构设置和人员编制。
86参见应松年、朱维究著:《行政法学总论》,中国工人出版社1985年版,第115-178页。
87参见张树义、方彦主编:《中国行政法学》,中国政法大学出版社1989年版,第44-49页。张焕光、胡建淼主编:《行政法学原理》,劳动人事出版社1989年版。转引自应松年主编、薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第175页。
88 2011年3月11日,全国人大委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议上的报告中指出:“我们不搞多党
90参见应松年、朱维究著:《行政法学总论》,工人出版社1985年版,第115-178页。
91参见钱穆著:《中国历代政治之得失》生活.读书.新知三联书店出版社1996年版,第166页。
92县的等级都有定制,自秦汉时期开始,以户口多少区分县的等级,万户以上的县置县令,万户以下的置县长。到了明代,废除了以户口多少定县的等级的办法,采用粮赋多少来划分县的标准,粮十万石以上者为上县,六万石以下者为中县,三万石以下者为下县,一直到1949年以前,中国的县仍有六级之分。而每一等县的官吏设置都有严格的规定。参见湖北省机构编志委员会办公室、湖北省社会科学院政治学研究所编:《中国地方国家机构研究参考资料》,内部资料,1984年编印,第184-185页。
98参见《马克思恩格斯全集》第一卷,人民出版社1965年版,第479页。
99“《论语》、《史记》等书不仅叙述了公元前841年周公行政以后的活动,而且比较深刻地阐明了古代的行政思想。我国早在周朝就设六官,到隋唐演变为六部,即由天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官演变为吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部六部,分别掌管百官政事、户籍财政、文化教育、军队武器,司法刑狱、工程建设。有一套比较完整的行政组织和管理制度。”参见唐代望主编:《现代行政管理学教程》,湖南科学技术出版社1985年版,第20页。
100参见应松年:《中国行政法二十年丛书总序言》,载应松年、杨伟东主编:《中国行政法二十年研究报告》,中国政法大学出版社2008年版,第1页。
101参见湖北省编制委员会办公室、湖北省社会科学院政治学研究所编印《中国地方国家机构研究参考资料》,1984年编印,内部资料,第212页。
102同上书,第217页。
103周代的中央政府机构及职官,有“三公”、“三孤”、“六卿”、“五官”之众。三公为太师、太傅、太保;三孤为少师、少傅、少保,此二者为周天子顾问之职官,其职权止于论道经邦,讲解阴阳等,对于具体事务一
111参见湖北省机构编制委员会办公室、湖北省社会科学院政治学研究编:《中国地方国家机构研究参考资料》,内部资料,1984年所编印,第279页。
112转引自江必新、张步洪:《编制管理法制化初探》,载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集》。
113参见陈新民著:《中国行政法学一般原理》,中国政法大学出版社,2002年版,第1页。
117参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,高等教育出版社、北京大学出版社2005年版,第81页。
118参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第219页。
119参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第228页。
120关于“三定方案”的性质和法律地位,行政法学界和行政管理学界都有很多争论。有的学者主张用法律代替“三定方案”,指出该方案仅为介乎行政规章和规范性文件之间的一种行政组织规范。实现机构编制法定化,应当对“三定方案”的法律地位和功能进行重新定位。
121参见马英娟著:《政府监管机构研究》,北京大学出版社2007年版,第230页。
123“帕金森定律”也可以用来分析我国的请情况,我国机构编制管理所面临的困境所致原因的分析,一定程度和角度上,可以适用这一定律。
124参见【英】诺斯古德著:《官场病帕金森定律》,陈休征译,生活.读书.新知三联书店出版社1982年版,第3-4页。
125参见【英】诺斯古德著:《官场病帕金森定律》,陈休征译,生活.读书.新知三联书店出版社1982年版,第11页。
126参见【英】诺斯古德著:《官场病帕金森定律》,陈休征译,生活.读书.新知三联书店出版社1982年版,第3-4页。
127本届萨科奇政府为15个部。
130参见陈瑞华著:《论法学研究方法法学研究的第三条道路》,北京大学出版社2009年版,第14页。
131【美】帕森斯著:《社会行动的结构》,张明德译,译林出版社2003年版,序言。
138拿破仑曾经主持制定了多部法典,例如《法国民法典》的制定,拿破仑曾经说“我的光荣并不在于赢得了40场战役,因为滑铁卢一役就使得这些胜利黯然失色。但是我的民法典却不会被遗忘,它将永世长存。”参见http://news.sina.com.cn/w/2004-11-18/17094958697.shtml,最后访问时间2011年10月17日。
139 See Colin Turpin: British Government and the Constitution Text, Cases and Materials, 5th edition, Butterworths, 2002, pp. 187-190.
140彼得·莱兰、戈登·安东尼:《英国行政法教科书》(第5版),杨伟东译,北京大学出版社2007年版第32页。
141 See Colin Turpin: British Government and the Constitution Text, Cases and Materials, 5th edition, Butterworths, 2002, pp. 187-190.
142英国的政体决定了部门组织形式,英国整个国家结构是以英王为核心的结构,如外交部行政长官称谓英国外交大臣,而不以部长称谓。
143 Colin Turpin: British Government and the Constitution, Text, Cases and Materials, 5th edition, Butterworths, 2002, p.236.
144参见薛波主编:《元照英美法词典》,法律出版社2003年版,第184页。
145参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第225页。
146 2011年3月11日,日本发生大海啸之后政府的反应机制和表现出来的行政效率,是研究日本政治结构和政府运行模式的素材。
147参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第224页。
148我国台湾地区在地方政府的机构设置和员额编制管理上,实现了完全意义上的法治化,地方自治是法治化得以推行的重要因素之一。
149《总定员法》的制定,是日本在东方文化的背景之下,实现政府机构设置和人员编法治定化的法律和制度创建。台湾2010年制定的《“中央政府”机关总员额法》受日本《总定员法》的影响。中央行政机关总员定额制度,对我国实现机构编制法定化的目标具有重要的借鉴意义。
150参见应松年总主编、薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第224-225页。
151以“911事件”发生后,美国国土安全部的设置为例:首先国会要制定《国土安全法》,该法规定非常详细,这部法律的篇幅为A4纸484页,由标题、序文、目录和正文组成,该法规定该部机构、职权、职责、程序(含期限)、经费、机构转移、监督等。这是美国新近设立新的中央政府部门的典型范式。
152参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》,法律出版社2002年版,第29页。
153参见潘小娟著:《法国行政体制》,中国法制出版社1997年版,第185-187页。
154参见潘小娟著:《法国行政体制》,中国法制出版社1997年版,第185-187页。
155参见孟鸿志等著:《行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第151页。
156 William F. Fox, Jr: Understanding Administrative Law Matthew& Bender 1997,第31-35页。
157参见应松年主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第169页。
158参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第226页。
160参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第225页。
161参见潘小娟著:《法国行政体制》,中国法制出版社1997年版,第185-187页。
162在法国,政府部的设置不是法律规定的事项。在日本,无论是省、府、厅的设置,还是其内部机构的调整,都以法律作出规定。
163参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》,法律出版社2002年版,第51页。
164参见【日】增岛俊之著:《日本的行政改革》,熊达云等译,天京社会科学院出版社1998年版,第75页。转引自应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》,法律出版社2002年版,第207页。
165参见盐野宏著:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版,第549页。转引自应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第225页。
166参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第225页。
167日本颁行《总定员法》后,不仅确定政府最高员额,严格规定任何人不能突破,而且规定按照一定的比例进行精简,自1969年起,经过数次减员,精简1.6万人。日本政府是世界上公认的精干高效的政府之一。参见孟鸿志等著《中国行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第142页。
168参见汉米尔顿等著《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1980年版。
169参见【日】增岛俊之著:《日本的行政改革》熊达云等译,天京社会科学出版社,1998年版。
170组成人员须经国会两院同意,总理大臣任命。1981年组成的第二届行政调查委员会有九名成员组成,九名成员大体上分为财政界3人,劳动界2人,学术界1人,新闻记者1人,官员2人,包括1名地方官。该行政调查委员会存在时间为两年,在该委员会下有21名专家成员,50名顾问和大约70名行使不同职责
171参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第225页。
172参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》,法律出版社2002年版,第29页。
173参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第226页。
174参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》,法律出版社2002年版,第51页。
175在法国,政府部的设置不是法律规定的事项。在日本,无论是省、府、厅的设置,还是其内部机构的调整,都以法律作出规定。
176参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》,法律出版社2002年版,第51页。
180仅郑成功抗清和收复台湾的军队就两万五千余人,后来这些人都定居台岛,成为台湾最早的外省移民,即现在所称本省人的先民。
181上世纪八十年代台湾“威权时代”结束以后,上述法律又经过多次修正。于此情形相同,台湾的很多基本法律都是在大陆时期制定,有根据社会发展形势修正后在台湾依旧沿用。
182我国传统制度中特别重视通过公开考试进入政府部门工作的传统,台湾一直在中央部门中有考试院的存在。我国历代政治都重视监察权,所以台湾的政治结构中由监察院。相对于西方的三权分立、“三院制”,在大陆时期,中华民国就是“五院制”。以上说明了台湾的政治法律制度对历代传统和政治法律制度的继承关系。我国现阶段的法律制度的源流,可以追溯到土地革命战争、苏维埃割据政权时期,后来经过根据地政权法律制度建设和解放区的法律建设,一直到1949年新中国建立后,以前苏联为样板建设社会主义法律体系。1959年以后,根据阶级斗争的理论,大搞法律虚无主义,一直到上世纪七十年代末期。这时期我国法律是深受无产阶级专政理论和苏联社会主义法律体系的影响的。我们对传统文化和传统法律制度,在社会主义继
184苏区割据时期由于战争和生存环境的残酷,政治法律制度受苏联的影响极大。抗日战争时期成立的陕甘宁边去政府,法理上是属于中华民国的组成部分,边区政府很多机构部门的设置是深受国民政府影响的。新中国成立是以此为基础,设置的中央政府部门。
185参见萧文生著:《国家法I——国家组织篇》,元照出版社2008年版,第274页。
186参见翁岳生编,黄锦堂著:《行政法上》,第七章《行政组织法》,中国法制出版社2009年版,第327页。
187关于台湾行政机关之分级,各行政机关之名称,委员会的性质和法律地位,存在很多争论。参见黄锦堂著:《行政组织法论》,台北翰芦图书出版公司2005年版,第85-87页。
188此规定为机构设置和人员编制管理的基本内容,我国行政机关组织法和行政机关编制立法的基本内容应是对机构数额和员额编制规模作出限制为立法目的。
189参见萧文生著:《国家法I——国家组织篇》,元照出版社2008年版,第274页。
218根据我国现行的政治结构,事实上,中国共产党的领导在政府机构改革、机构设置和编制管理中的作用巨大,中央机构编制委员会作为全国机构编制的管理机关,同时也是党机构编制管理机关。本文的论证,不以这种区分和政治体制为研究对象。
219参见【美】汉密尔顿等著:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1980年版,第264页。
220我国1949年以后,分别于1953-1954、1957-1958、1961-1963、1970-1971、1982-1983、1988、1993-1994进行了大规模的政府机构改革,精简人员和编制。最后一次是1998年朱镕基任总理时开始实行的,后来转变为以推行“三定”方案、大部制改革为内容的机构编制改革精简。
221参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第203页。
227日本和我国台湾地区总员定额制度的创制和日本《总定员法》、台湾《“中央政府”机关总员额法》、《“中央政府”机关总员额管理办法》的制定,是在东方文化背景之下,实现政府机构和人员编制法定化的制度创建。日本和台湾地区的规定,在行政机关总员额制度确立和相关法律的制定上,先行于西方主要法治国家。特别是台湾的经验和法律规定,在同属中华文化的大背景下,对我国实现机构编制法定化目标和确立行政编制总员定额制度具有重要的借鉴意义。
228参见黄达人主编:《各国公务员制度比较研究》,中国人民大学出版社1990年版,第15页。
229参见孟鸿志等著:《中国行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第149页。
230参见孟鸿志等著:《中国行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第142页。
231参见参见新华网www.xinhuanet.com2011年2月25日报道,.最后访问时间2011年3月20日。
232“唐初规定,中央各机构官员人数为643名,贞观初年,太宗省内外官,定员730人”。转引自江必新、张步洪:《编制管理法制化初探》,载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集》。北洋政府时期,规定省的最高长官采用独任制,由中央政府任命,初期成为都督,随后改称民政长,继而改称巡按使,1916年后统称为省长,民国初年规定,省政府(公署)的员额非经由国务总理呈请大总统核定,全署不得超过六十人。所以,我国自周以来有很多很好的吏治传统和政治制度。但是也正因为我们的传统深厚,所以我们从传统走向现代,从人治走向法治的路可能会更曲折漫长,因为历史的包袱太沉重。参见湖北省编制委员会办公室湖北省省会科学院政治学研究所编印中国地方国家机构研究参考资料,1984年编。
240转引自江必新、张步洪:《编制管理法制化初探》,载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集》。
241如确定一个县行政编制数额,根据是县的分类标准,即一个县为几级县,大县的行政编制650人左右,中等县450人左右,三级县350人左右,以人口多少和经济发展水平划定县的级别。我国古代规定,大县设县令,小县设县长。对大小县的划分也是以人口数为标准。参见:湖北省编制委员会办公室、湖北省社会科学院政治学研究所编:《中国地方国家机构研究参考资料》,第239页,内部资料,1984年编印。
242我国的很多改革措施,都是以此方法制定的,即承认原来的基础,“老人老办法,新人新办法”,1994年开始实行的房改政策等都是这样形成的,成了制约多项改革推进深入的瓶颈。
243参见江必新、张步洪:《编制管理法制化初探》,载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会2006年行政法学研究会2006年年会论文集》。
244参见江必新、张步洪:《编制管理法制化初探》,载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会2006年行政法学研究会2006年年会论文集》。
245立法本身有其自身的规律,很多情形之下不是万事俱备,在形成法律,而是发挥法的引导作用,以理性引领社会。如,《行政诉讼法》的立法,当时指定的条件也不能说是很成熟。
246参见应松年总主编、薛刚凌分主编:《当代中国行政法》,第二编,《行政组织法》,中国方正出版社2005年版。
247我国行政编制管理制度和行政编制规范(行政编制立法)的构建,目标是实现我国机构编制法治化。在此意义上,法律比制度更靠近终极目标的实现。顺序应当为:实践——经验——制度——规范——目标。
248参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社,2005年版,第221页。
249参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社,2005年版,第224页。
250根据2010年的经济数据,中国经济总量已经超过日本,成为世界第二大经济体。参见http://news.163.com/ 11/0214/08/6SREU94K0001124J.html,最后访问时间2011年6月3日。
251行政法是调整行政主体和行政主体相对人之间法律关系的规范,与现实生活紧密相连。国家当前强调的社会和谐,科学发展,其内涵实质即为兼顾效率和公平。因此,我国行政编制立法的模式也应当采用第三种模式,实现效率和公平兼顾。
252在我国,有关机构编制的法律主要有《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各人民政府组织法》、《预算法》、《公务员法》等。
253最基本的有《国务院机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等。在我国,省、自治区、直辖市的权力机关制定了大量的地方法规,政府部门制定了大量的地方规章。关于规定地方机构设置和编制管理的法规和规章,绝大部分省、自治区、直辖市都有相关规定。
254主要有《中国中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》、中共中央关于印发〈关于党政机构改革的方案〉和〈关于党政机构改革的方案的实施意见〉的通知》、《中央编制机构委员会关于地方各级党政机构设置的意见》、《中编办关于印发市、县及乡镇分类标准的通知》、《中共中央关于全国人大机关、全国政协机关机构改革的意见》、《中共中央办公厅国务院办公厅关于市、县、乡人员编制精简的意见》、《中共中央办公厅国务院办公厅印发21个群众团体机关机构改革意见的通知》、《中共中央办公厅关于印发〈关于地方各级人民法院机构改革的意见〉和〈地方各级人民检察院机构改革的意见〉的通知》等。
255关于行政编制法的立法程序和行政法规、规章的制定程序,在《立法法》、《行政法规制定条例》、《规章制定条例》中有具体规定。
256参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第223页。
270参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,高等教育出版社、北京大学出版社1999年版,第70页。
275我国于上世纪九十年代建立了公务员制度,2005年《公务员法》颁行,我国公务员制度逐渐发展成熟。我国的公务员制度是在总结我国党政干部管理实践经验的基础上制定的,主要参考了日本公务员制度的规定。我国的行政编制立法,也应以提升我国行政编制管理的实践经验为主,借鉴日本和台湾地区行政编制立法的经验,认真探索,向前推进。
276参见江必新、张步洪:《编制管理法制化初探》,载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会2006年行政法学研究会2006年年会论文集》。
277从邓小平的推动政治体制改革,到朱镕基任总理时大刀阔斧的政府精简,到湖北省率先在全省实行编制实名制,都是在领导人的强力推行之下实现的。
278参见陈新民著《中国行政法学原理》,中国政法大学出版社,2002年版,第1页。
279参见唐德刚著《晚清七十年》,岳麓书社出版社,1999年版,第14页。
1. 1982年《中华人民共和国宪法》。
2. 1982年《中华人民共和国国务院组织法》。
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7. 2006年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。
8. 2001年《规章制定程序条例》。
9. 2001年《行政法规制定程序条例》。
10. 1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》。
11. 2007年《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》。
12. 2008年《机构编制监督检查暂行规定》。
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14. 2010年《江苏省事业单位机构编制管理办法》。
15. 2010年《辽宁省行政机构和编制管理规定》。
16. 2009年《海南省各级国家机关、事业单位机构设置和编制管理条例》。
17. 2009年《重庆市各级人民政府机构设置和编制管理办法》。
18. 2008年《住房和城乡建设部主要职责、内设机构和人员编制规定》。
19. 2007年《云南省机构编制管理条例》。
20. 2006年《河南省机构编制监督检查办法》。
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22. 2000年《青海省行政机构设置和编制管理办法》。
23. 1998年《国土资源部机职能配置、内设机构和人员编制规定》。
24. 1998年《国务院法制办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》。
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27. 1998年《海关总署职能配置、内设机构和人员编制规定》。
28. 2004年《事业单位登记管理暂行条例》。
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32. 2008年《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》。
33. 1993年《中共中央关于印发〈关于党政机构改革的方案〉和〈关于党政机构改革的方案的实施意见〉的通知》。
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35. 1993年《中编办关于印发市、县及乡镇分类标准的通知》。
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15同上,第30页。
16参见【德】阿.迈纳著:《方法论导论》,王路译,三联书店出版社1991年版,第5-6页。
17参见梁慧星著:《法学学位论文写作方法》,法律出版社2006年版,第4页。
18参见张树义:《转型时期的中国行政法学》,载《行政法的中国之路——应松年教授七秩华诞贺寿文集》,中国政法大学出版社2005年版,第66页。
19参见何海波:《中国行政法学研究范式的变迁——问题、方法与知识》,载中国行政法学研究会编《中国行政法之回顾与展望——“中国行政法二十年”博鳌论坛暨中国法学会行政法学研究会2005年年会论文集》,中国政法大学出版社2006年版,第381页。
20“人们似乎普遍以为在这个世界存在着某些放之四海而皆准的真理,存在着某种带有普适性的价值标准和价值目标,甚至存在着某种法律制度的共同趋势或标准模式。而中国的法制建设,无非处于走向这一标准模式的进程中罢了。中国的研究者除了推广和引进那些来自西方的法学理念,从而进行所谓的启蒙以外,还有就是督促中国法制向着这种理念目标迈进。这就是中国学者所推崇的批判法学和对策法学的理念之源。”在我国实现机构编制的法定化,我们无法完全效仿欧美国家,就是东方的日本和我国台湾地区,我们也没法完全效仿。只有从我的的国情出发,总结本土的经验,吸收借鉴域外成功的编制管理制度和经验,进行从实践到理论的总结,构建立足我国实际,又吸收世界最先进理论和经验的编制管理制度和规范。参见陈瑞华著:《论法学研究方法》,北京大学出版社2009年版,第4页。
21参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,高等教育出版社、北京大学出版社2005年第三版,第37页。
22参见王名扬著:《法国行政法》,中国政法大学出版社1989年版,第14-16页。
23参见应松年、朱维究著:《行政法学总论》,工人出版社1985年版,第115-178页。
24注意该行政法规的颁行时间为1997年,较之十三大报告的表述,是十年后的提法,笔者认为行政机关和行政机构概念内涵是有区别的。
25参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典》,商务印书馆2005年版,第627页。
26“Organ:5(formal)an official orgnization that is part of a larger organization and has a special purpose.”“官方的机构、机关”,“setup:a way of organize sth,a system.组织、机构、建制、体制。”参见《牛津高级英汉双解词典》,商务印书馆、牛津大学出版社2009年版,第1407页,第1826页。
27“the orgons of government”,译为政府机构。参见《牛津高级英汉双解词典》,商务印书馆、牛津大学出版社2009年版,第1407页。
28参见《牛津高级英汉双解词典》,商务印书馆、牛津大学出版社2009年版,第1407页。“Organ:5(formal)an official orgnization that is part of a larger organization and has a special purpose.”“官方的机构、机关”,“setup:a way of organize sth,a system.组织、机构、建制、体制。”参见第1826页。
29薛刚凌教授的意见是后一种观点。参见应松年总主编、薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第182页。
30参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典》,商务印书馆2005年版,第80-81页。
31参见胡志勇主编:《汉英社会科学大词典》,科学出版社2009年版,第75页。
32参见《牛津高级英汉双解词典》,商务印书馆、牛津大学出版社2009年版,第1407页,A group of people who form a business,club,etc.together in order to achieve a particular aim.
33参见孟鸿志等著:《行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第137页。
34关于编制,现有的观点可以概括为“单要素说”、“两要素说”、“三要素说”、“四要素说”和“五要素说”。具体如下:(1)“单要素说”认为,编制指的是机构整体人员的数量标准。据此观点,编制主要就是人员数量配置标准。(2)“两要素说”认为,编制包括人员的数量定额和领导职数。据此观点,编制包括人员定额、领导职数两个要素。(3)“三要素说”认为,编制最基本的涵义就是指一个机关的人员定额。但是,人员定额的确定又涉及内部组织机构的设置、人员的结构和比例等多种因素。因此,编制完整的涵义是指一个组织的内部机构设置、人员结构和定额。据此观点,编制包括三个要素:机构设置、人员结构、人员定额。(4)“四要素说”认为,编制是指一个系统或一个单位内部的机构设置、机构比例、各类工作人员的结构以及工作人员的定额等。主要包括:一个系统或单位内部的机构设置;系统或单位内部机构的比例,一个单位内部各类
35参见江必新、张步洪:《编制管理法制化初探》,载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集》。
36参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典》,商务印书馆1978年版,第1532页。
37参见应松年、朱维究著:《行政法学总论》,工人出版社1985年版,第116-117页。
38参见关保英著:《行政法教科书》,中国政法大学出版社2005年版,第290页。
39参见孟鸿志等著:《行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第137页。
40参见《行政管理学大辞典》,中国社会科学出版社1989年版,第235页。
41参见孟鸿志等著:《行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第137页。
42参见【日】田中二郎著:《简明行政法》(新版),弘文堂1983年版,第43页。转引自杨建顺著《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版,第213页。
43参见应松年、朱维究著:《行政法总论》,工人出版社1985年版,第115-257页。
44参见张焕光、胡建淼著:《行政法学原理》,劳动人事出版社1989年版,第151页。
45参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第187页。
46参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》,法律出版社2002年版,第14页。应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第188页。
47参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版,第89页。
48参见应松年主编:《行政法学新论》,中国方正出版社1998年版,第135-136页。
49参见孟鸿志等著:《中国行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第19页。
50参见关保英著:《行政法教科书》,中国政法大学出版社2005年版,第166页。
51例外情形为日本和台湾地区,有单独的行政编制立法。参见本文第四章“日本的编制管理制度和规范”部分和第五章“台湾编制管理制度和规范”部分。
52参见孟鸿志等著:《行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第137页。
53十三大报告中“完善行政机关组织法,制定行政机关编制法”的表述,行政机关组织法和行政机关编制法是并列的。
54参见王名扬著:《法国行政法》,中国政法大学出版社1989年版,第14-16页;杨建顺著:《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版,第150-158页。
55参见孟鸿志等著:《行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第19页。
56参见涂怀莹著:《行政法原理》,台北五南图书出版公司1983年版,第194页。
57参见孟鸿志等著:《行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第19页。
58参见孟鸿志等著:《行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第144页。。
59参见孟鸿志等著:《行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第19页。
60参见关保英著:《行政法教科书》,中国政法大学出版社2005年版,第182页。
61中央机构编制委员本届主任是国务院总理温家宝,副主任是中共中央分管党的组织干部工作的中央政治局常委、国家副主席习近平,成员有中共中央政治局委员、中央组织部部长李源潮、中央政治局候补委员、中共中央办公厅主任令计划、国务委员、国务院秘书长马凯、中央编制委员会办公室主任王东明、国家财政部部长谢旭人、国家人力资源和社会保障部部长尹蔚民。从以上组成就可以看出,中央机构编制委员会既是中央政府的编制管理部门,同时是中共中央的编制管理部门。按照我国的政治体制,中央机构编制委员会可以管理全国的编制。地方各级机构编制委员会是一样的情形。参见http://www.scopsr.gov.cn,最后访问时间2011年10月15日。
62在我国,国家行政编制和行政编制的外延大体一致。
66参见陈新民著:《行政法一般原理》,中国政法大学出版社2002年版,序言部分。
67与此相关的是法律移植(transplant)的理论:比如一株繁茂的大树,假设其生长在欧洲,如果气候、温度、水分条件都相似,移植到我国,它是可以存活的。但是,如我们仅是移植其一部分,则根本没有存活成长的可能。
82参见姜明安主编:《行政法和行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2005年第三版,第31页。
83如某市2008年成立了黄河口自然保护管理局,40个编制。此机关的设置和人员编制及设立的审批,都是地方积极争取的结果。而这个机关职能和同级其他部门职能是重合的,本来是国土资源管理部门、环境保护部门的职能。
84参见,吴邦国十一届全国人大四次会议上的报告。到目前,包括现行宪法在内,全国人大及其常委会制定现行有效法律239件,国务院制定行政法规690多件,地方人大及其常委会制定地方性法规8600多件。我国已建立起社会主义法率体系。参见http://www.gov.cn/jrzg/2011-03/10/content_1821341.htm,后访问时间2011年3月18日。
85我国数次国务院机构改革,方案的制定和具体执行部门都是国家发改委。发改委被称为“小国务院”,从法理上讲,作为国务院的一个组成部门,作为国务院的一个组成部门和其他部委的平行部门,发改委不能规定其他部委职责、机构设置和人员编制。
86参见应松年、朱维究著:《行政法学总论》,中国工人出版社1985年版,第115-178页。
87参见张树义、方彦主编:《中国行政法学》,中国政法大学出版社1989年版,第44-49页。张焕光、胡建淼主编:《行政法学原理》,劳动人事出版社1989年版。转引自应松年主编、薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第175页。
88 2011年3月11日,全国人大委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议上的报告中指出:“我们不搞多党
90参见应松年、朱维究著:《行政法学总论》,工人出版社1985年版,第115-178页。
91参见钱穆著:《中国历代政治之得失》生活.读书.新知三联书店出版社1996年版,第166页。
92县的等级都有定制,自秦汉时期开始,以户口多少区分县的等级,万户以上的县置县令,万户以下的置县长。到了明代,废除了以户口多少定县的等级的办法,采用粮赋多少来划分县的标准,粮十万石以上者为上县,六万石以下者为中县,三万石以下者为下县,一直到1949年以前,中国的县仍有六级之分。而每一等县的官吏设置都有严格的规定。参见湖北省机构编志委员会办公室、湖北省社会科学院政治学研究所编:《中国地方国家机构研究参考资料》,内部资料,1984年编印,第184-185页。
98参见《马克思恩格斯全集》第一卷,人民出版社1965年版,第479页。
99“《论语》、《史记》等书不仅叙述了公元前841年周公行政以后的活动,而且比较深刻地阐明了古代的行政思想。我国早在周朝就设六官,到隋唐演变为六部,即由天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官演变为吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部六部,分别掌管百官政事、户籍财政、文化教育、军队武器,司法刑狱、工程建设。有一套比较完整的行政组织和管理制度。”参见唐代望主编:《现代行政管理学教程》,湖南科学技术出版社1985年版,第20页。
100参见应松年:《中国行政法二十年丛书总序言》,载应松年、杨伟东主编:《中国行政法二十年研究报告》,中国政法大学出版社2008年版,第1页。
101参见湖北省编制委员会办公室、湖北省社会科学院政治学研究所编印《中国地方国家机构研究参考资料》,1984年编印,内部资料,第212页。
102同上书,第217页。
103周代的中央政府机构及职官,有“三公”、“三孤”、“六卿”、“五官”之众。三公为太师、太傅、太保;三孤为少师、少傅、少保,此二者为周天子顾问之职官,其职权止于论道经邦,讲解阴阳等,对于具体事务一
111参见湖北省机构编制委员会办公室、湖北省社会科学院政治学研究编:《中国地方国家机构研究参考资料》,内部资料,1984年所编印,第279页。
112转引自江必新、张步洪:《编制管理法制化初探》,载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集》。
113参见陈新民著:《中国行政法学一般原理》,中国政法大学出版社,2002年版,第1页。
117参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,高等教育出版社、北京大学出版社2005年版,第81页。
118参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第219页。
119参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第228页。
120关于“三定方案”的性质和法律地位,行政法学界和行政管理学界都有很多争论。有的学者主张用法律代替“三定方案”,指出该方案仅为介乎行政规章和规范性文件之间的一种行政组织规范。实现机构编制法定化,应当对“三定方案”的法律地位和功能进行重新定位。
121参见马英娟著:《政府监管机构研究》,北京大学出版社2007年版,第230页。
123“帕金森定律”也可以用来分析我国的请情况,我国机构编制管理所面临的困境所致原因的分析,一定程度和角度上,可以适用这一定律。
124参见【英】诺斯古德著:《官场病帕金森定律》,陈休征译,生活.读书.新知三联书店出版社1982年版,第3-4页。
125参见【英】诺斯古德著:《官场病帕金森定律》,陈休征译,生活.读书.新知三联书店出版社1982年版,第11页。
126参见【英】诺斯古德著:《官场病帕金森定律》,陈休征译,生活.读书.新知三联书店出版社1982年版,第3-4页。
127本届萨科奇政府为15个部。
130参见陈瑞华著:《论法学研究方法法学研究的第三条道路》,北京大学出版社2009年版,第14页。
131【美】帕森斯著:《社会行动的结构》,张明德译,译林出版社2003年版,序言。
138拿破仑曾经主持制定了多部法典,例如《法国民法典》的制定,拿破仑曾经说“我的光荣并不在于赢得了40场战役,因为滑铁卢一役就使得这些胜利黯然失色。但是我的民法典却不会被遗忘,它将永世长存。”参见http://news.sina.com.cn/w/2004-11-18/17094958697.shtml,最后访问时间2011年10月17日。
139 See Colin Turpin: British Government and the Constitution Text, Cases and Materials, 5th edition, Butterworths, 2002, pp. 187-190.
140彼得·莱兰、戈登·安东尼:《英国行政法教科书》(第5版),杨伟东译,北京大学出版社2007年版第32页。
141 See Colin Turpin: British Government and the Constitution Text, Cases and Materials, 5th edition, Butterworths, 2002, pp. 187-190.
142英国的政体决定了部门组织形式,英国整个国家结构是以英王为核心的结构,如外交部行政长官称谓英国外交大臣,而不以部长称谓。
143 Colin Turpin: British Government and the Constitution, Text, Cases and Materials, 5th edition, Butterworths, 2002, p.236.
144参见薛波主编:《元照英美法词典》,法律出版社2003年版,第184页。
145参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第225页。
146 2011年3月11日,日本发生大海啸之后政府的反应机制和表现出来的行政效率,是研究日本政治结构和政府运行模式的素材。
147参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第224页。
148我国台湾地区在地方政府的机构设置和员额编制管理上,实现了完全意义上的法治化,地方自治是法治化得以推行的重要因素之一。
149《总定员法》的制定,是日本在东方文化的背景之下,实现政府机构设置和人员编法治定化的法律和制度创建。台湾2010年制定的《“中央政府”机关总员额法》受日本《总定员法》的影响。中央行政机关总员定额制度,对我国实现机构编制法定化的目标具有重要的借鉴意义。
150参见应松年总主编、薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第224-225页。
151以“911事件”发生后,美国国土安全部的设置为例:首先国会要制定《国土安全法》,该法规定非常详细,这部法律的篇幅为A4纸484页,由标题、序文、目录和正文组成,该法规定该部机构、职权、职责、程序(含期限)、经费、机构转移、监督等。这是美国新近设立新的中央政府部门的典型范式。
152参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》,法律出版社2002年版,第29页。
153参见潘小娟著:《法国行政体制》,中国法制出版社1997年版,第185-187页。
154参见潘小娟著:《法国行政体制》,中国法制出版社1997年版,第185-187页。
155参见孟鸿志等著:《行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第151页。
156 William F. Fox, Jr: Understanding Administrative Law Matthew& Bender 1997,第31-35页。
157参见应松年主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第169页。
158参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第226页。
160参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第225页。
161参见潘小娟著:《法国行政体制》,中国法制出版社1997年版,第185-187页。
162在法国,政府部的设置不是法律规定的事项。在日本,无论是省、府、厅的设置,还是其内部机构的调整,都以法律作出规定。
163参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》,法律出版社2002年版,第51页。
164参见【日】增岛俊之著:《日本的行政改革》,熊达云等译,天京社会科学院出版社1998年版,第75页。转引自应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》,法律出版社2002年版,第207页。
165参见盐野宏著:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版,第549页。转引自应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第225页。
166参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第225页。
167日本颁行《总定员法》后,不仅确定政府最高员额,严格规定任何人不能突破,而且规定按照一定的比例进行精简,自1969年起,经过数次减员,精简1.6万人。日本政府是世界上公认的精干高效的政府之一。参见孟鸿志等著《中国行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第142页。
168参见汉米尔顿等著《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1980年版。
169参见【日】增岛俊之著:《日本的行政改革》熊达云等译,天京社会科学出版社,1998年版。
170组成人员须经国会两院同意,总理大臣任命。1981年组成的第二届行政调查委员会有九名成员组成,九名成员大体上分为财政界3人,劳动界2人,学术界1人,新闻记者1人,官员2人,包括1名地方官。该行政调查委员会存在时间为两年,在该委员会下有21名专家成员,50名顾问和大约70名行使不同职责
171参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第225页。
172参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》,法律出版社2002年版,第29页。
173参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第226页。
174参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》,法律出版社2002年版,第51页。
175在法国,政府部的设置不是法律规定的事项。在日本,无论是省、府、厅的设置,还是其内部机构的调整,都以法律作出规定。
176参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》,法律出版社2002年版,第51页。
180仅郑成功抗清和收复台湾的军队就两万五千余人,后来这些人都定居台岛,成为台湾最早的外省移民,即现在所称本省人的先民。
181上世纪八十年代台湾“威权时代”结束以后,上述法律又经过多次修正。于此情形相同,台湾的很多基本法律都是在大陆时期制定,有根据社会发展形势修正后在台湾依旧沿用。
182我国传统制度中特别重视通过公开考试进入政府部门工作的传统,台湾一直在中央部门中有考试院的存在。我国历代政治都重视监察权,所以台湾的政治结构中由监察院。相对于西方的三权分立、“三院制”,在大陆时期,中华民国就是“五院制”。以上说明了台湾的政治法律制度对历代传统和政治法律制度的继承关系。我国现阶段的法律制度的源流,可以追溯到土地革命战争、苏维埃割据政权时期,后来经过根据地政权法律制度建设和解放区的法律建设,一直到1949年新中国建立后,以前苏联为样板建设社会主义法律体系。1959年以后,根据阶级斗争的理论,大搞法律虚无主义,一直到上世纪七十年代末期。这时期我国法律是深受无产阶级专政理论和苏联社会主义法律体系的影响的。我们对传统文化和传统法律制度,在社会主义继
184苏区割据时期由于战争和生存环境的残酷,政治法律制度受苏联的影响极大。抗日战争时期成立的陕甘宁边去政府,法理上是属于中华民国的组成部分,边区政府很多机构部门的设置是深受国民政府影响的。新中国成立是以此为基础,设置的中央政府部门。
185参见萧文生著:《国家法I——国家组织篇》,元照出版社2008年版,第274页。
186参见翁岳生编,黄锦堂著:《行政法上》,第七章《行政组织法》,中国法制出版社2009年版,第327页。
187关于台湾行政机关之分级,各行政机关之名称,委员会的性质和法律地位,存在很多争论。参见黄锦堂著:《行政组织法论》,台北翰芦图书出版公司2005年版,第85-87页。
188此规定为机构设置和人员编制管理的基本内容,我国行政机关组织法和行政机关编制立法的基本内容应是对机构数额和员额编制规模作出限制为立法目的。
189参见萧文生著:《国家法I——国家组织篇》,元照出版社2008年版,第274页。
218根据我国现行的政治结构,事实上,中国共产党的领导在政府机构改革、机构设置和编制管理中的作用巨大,中央机构编制委员会作为全国机构编制的管理机关,同时也是党机构编制管理机关。本文的论证,不以这种区分和政治体制为研究对象。
219参见【美】汉密尔顿等著:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1980年版,第264页。
220我国1949年以后,分别于1953-1954、1957-1958、1961-1963、1970-1971、1982-1983、1988、1993-1994进行了大规模的政府机构改革,精简人员和编制。最后一次是1998年朱镕基任总理时开始实行的,后来转变为以推行“三定”方案、大部制改革为内容的机构编制改革精简。
221参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第203页。
227日本和我国台湾地区总员定额制度的创制和日本《总定员法》、台湾《“中央政府”机关总员额法》、《“中央政府”机关总员额管理办法》的制定,是在东方文化背景之下,实现政府机构和人员编制法定化的制度创建。日本和台湾地区的规定,在行政机关总员额制度确立和相关法律的制定上,先行于西方主要法治国家。特别是台湾的经验和法律规定,在同属中华文化的大背景下,对我国实现机构编制法定化目标和确立行政编制总员定额制度具有重要的借鉴意义。
228参见黄达人主编:《各国公务员制度比较研究》,中国人民大学出版社1990年版,第15页。
229参见孟鸿志等著:《中国行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第149页。
230参见孟鸿志等著:《中国行政组织法通论》,中国政法大学出版社2001年版,第142页。
231参见参见新华网www.xinhuanet.com2011年2月25日报道,.最后访问时间2011年3月20日。
232“唐初规定,中央各机构官员人数为643名,贞观初年,太宗省内外官,定员730人”。转引自江必新、张步洪:《编制管理法制化初探》,载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集》。北洋政府时期,规定省的最高长官采用独任制,由中央政府任命,初期成为都督,随后改称民政长,继而改称巡按使,1916年后统称为省长,民国初年规定,省政府(公署)的员额非经由国务总理呈请大总统核定,全署不得超过六十人。所以,我国自周以来有很多很好的吏治传统和政治制度。但是也正因为我们的传统深厚,所以我们从传统走向现代,从人治走向法治的路可能会更曲折漫长,因为历史的包袱太沉重。参见湖北省编制委员会办公室湖北省省会科学院政治学研究所编印中国地方国家机构研究参考资料,1984年编。
240转引自江必新、张步洪:《编制管理法制化初探》,载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集》。
241如确定一个县行政编制数额,根据是县的分类标准,即一个县为几级县,大县的行政编制650人左右,中等县450人左右,三级县350人左右,以人口多少和经济发展水平划定县的级别。我国古代规定,大县设县令,小县设县长。对大小县的划分也是以人口数为标准。参见:湖北省编制委员会办公室、湖北省社会科学院政治学研究所编:《中国地方国家机构研究参考资料》,第239页,内部资料,1984年编印。
242我国的很多改革措施,都是以此方法制定的,即承认原来的基础,“老人老办法,新人新办法”,1994年开始实行的房改政策等都是这样形成的,成了制约多项改革推进深入的瓶颈。
243参见江必新、张步洪:《编制管理法制化初探》,载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会2006年行政法学研究会2006年年会论文集》。
244参见江必新、张步洪:《编制管理法制化初探》,载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会2006年行政法学研究会2006年年会论文集》。
245立法本身有其自身的规律,很多情形之下不是万事俱备,在形成法律,而是发挥法的引导作用,以理性引领社会。如,《行政诉讼法》的立法,当时指定的条件也不能说是很成熟。
246参见应松年总主编、薛刚凌分主编:《当代中国行政法》,第二编,《行政组织法》,中国方正出版社2005年版。
247我国行政编制管理制度和行政编制规范(行政编制立法)的构建,目标是实现我国机构编制法治化。在此意义上,法律比制度更靠近终极目标的实现。顺序应当为:实践——经验——制度——规范——目标。
248参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社,2005年版,第221页。
249参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社,2005年版,第224页。
250根据2010年的经济数据,中国经济总量已经超过日本,成为世界第二大经济体。参见http://news.163.com/ 11/0214/08/6SREU94K0001124J.html,最后访问时间2011年6月3日。
251行政法是调整行政主体和行政主体相对人之间法律关系的规范,与现实生活紧密相连。国家当前强调的社会和谐,科学发展,其内涵实质即为兼顾效率和公平。因此,我国行政编制立法的模式也应当采用第三种模式,实现效率和公平兼顾。
252在我国,有关机构编制的法律主要有《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各人民政府组织法》、《预算法》、《公务员法》等。
253最基本的有《国务院机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等。在我国,省、自治区、直辖市的权力机关制定了大量的地方法规,政府部门制定了大量的地方规章。关于规定地方机构设置和编制管理的法规和规章,绝大部分省、自治区、直辖市都有相关规定。
254主要有《中国中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》、中共中央关于印发〈关于党政机构改革的方案〉和〈关于党政机构改革的方案的实施意见〉的通知》、《中央编制机构委员会关于地方各级党政机构设置的意见》、《中编办关于印发市、县及乡镇分类标准的通知》、《中共中央关于全国人大机关、全国政协机关机构改革的意见》、《中共中央办公厅国务院办公厅关于市、县、乡人员编制精简的意见》、《中共中央办公厅国务院办公厅印发21个群众团体机关机构改革意见的通知》、《中共中央办公厅关于印发〈关于地方各级人民法院机构改革的意见〉和〈地方各级人民检察院机构改革的意见〉的通知》等。
255关于行政编制法的立法程序和行政法规、规章的制定程序,在《立法法》、《行政法规制定条例》、《规章制定条例》中有具体规定。
256参见应松年总主编,薛刚凌分主编:《当代中国行政法》第二编,行政组织法,中国方正出版社2005年版,第223页。
270参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,高等教育出版社、北京大学出版社1999年版,第70页。
275我国于上世纪九十年代建立了公务员制度,2005年《公务员法》颁行,我国公务员制度逐渐发展成熟。我国的公务员制度是在总结我国党政干部管理实践经验的基础上制定的,主要参考了日本公务员制度的规定。我国的行政编制立法,也应以提升我国行政编制管理的实践经验为主,借鉴日本和台湾地区行政编制立法的经验,认真探索,向前推进。
276参见江必新、张步洪:《编制管理法制化初探》,载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会2006年行政法学研究会2006年年会论文集》。
277从邓小平的推动政治体制改革,到朱镕基任总理时大刀阔斧的政府精简,到湖北省率先在全省实行编制实名制,都是在领导人的强力推行之下实现的。
278参见陈新民著《中国行政法学原理》,中国政法大学出版社,2002年版,第1页。
279参见唐德刚著《晚清七十年》,岳麓书社出版社,1999年版,第14页。
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