2012修订的《民事诉讼法》没有实现环境公益诉讼“人法”
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摘要
《民事诉讼法(2012)》第五十五条中的"社会公共利益""污染环境"这两个关键词的含义只能由另一个关键词"侵犯众多消费者合法权益"的含义来规定。该条中的社会公共利益是分属于"众多的"主体的利益,"污染环境损害社会公共利益的行为"是污染环境致人损害的环境侵权行为,而非环境损害行为。在《民事诉讼法(2012年)》修订之前的《侵权责任法》中,"环境污染责任"是污染环境致人损害的责任,在最高人民法院发布的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中,关于污染环境的案件是"环境污染引起的损害赔偿纠纷案件"。《民事诉讼法(2012)》修订前后33次出现在14部全国性法律中的社会公共利益支持将社会公共利益的主体解释为"众多的"人。把第五十五条的污染环境解释为"污染环境致人损害的环境侵权行为"是作为一个完整的科学体系的《民事诉讼法(2012)》对其具体条文理应做出的解释。
引文
[1]徐祥民、宋福敏:《建立中国环境公益诉讼制度的理论准备》,《中国人口·资源与环境》2016年第7期,第110-118页。
[2]马骧聪先生等在介绍了美国的环境公民诉讼等相关制度后谈到,应对“违反环境保护法规的法律责任”等问题“加强”“研究”,以便“制定和补充修改相应的法律法令,建立起一套对违反环境保护法规的行为追究法律责任的制度”。马骧聪、程正康:《违反环境保护法规的法律责任》,《法学研究》1981年第5期,第33-38页。
[3]《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,国发[2005]39号。
[4]邓昌发:《环境公益诉讼须获得立法支持》,《工人日报》2011年10月29日,第6版。直截了当地表达了这一要求。王宏先生则主张为建立环境公益诉讼制度排除已有法律中的立法障碍。王宏:《应建立具体制度保障环境公益诉讼》,《中国环境报》2007年5月16日,第5版。
[5]《中国改革报》记者任丽梅2006年3月采写的“两会报道”告诉我们,农工民主党中央关于“尽快建立我国的环境公益诉讼制度”的提案建议“通过修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》”(《农工中央:尽快建立环境公益诉讼制度》,《中国改革报》2006年3月12日)实现建设目标。时任最高人民法院副院长的全国政协委员万鄂湘主张通过“修改民事诉讼法”,“确立公益诉讼原告地位”,解决“公益诉讼的诉权问题”,“诉讼程序中可能涉及的举证责任、鉴定、判决类型”等问题。隋笑飞等:《万鄂湘委员:应建环境公益诉讼制度》,《新华每日电讯》2010年3月13日,第10版。
[6]朱磊:《刘红宇委员建议:将环境公益诉讼纳入民诉法范畴》,《法制日报》2011年3月12日,第6版。
[7]崔立勇:《环境公益诉讼在中国的进程加速》,《中国经济导报》2011年4月21日,第B06版。
[8]时任最高人民法院应用法学研究所所长、最高人民法院民事诉讼法修改研究小组办公室主任的孙佑海先生的一段话充分表达了建设者们的希望。他说:“2010年,全国人大常委会决定启动民事诉讼法的再次修改。我们及时抓住这个机会,在最高人民法院受托起草的'民事诉讼法修改建议草案'中,写进了建立公益诉讼制度的建议。”孙佑海:《制度破冰:环境公益诉讼师出有名》,《中国环境报》2012年9月6日,第3版。
[9]徐祥民、邓一峰:《环境侵权与环境侵害——兼论环境法的使命》,《法学论坛》2006年第2期,第9-16页。
[10]下文对《侵权责任法》《最高人民法院关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》相关内容的讨论都说明了这一点。
[11]这个时候,《民事诉讼法》的修改工作开展在即。王胜明2011年10月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上所做的《关于〈中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)〉的说明》告诉我们,“着手民事诉讼法修改方案的研究起草工作”开始于“2010年”。
[12]徐祥民:《环境污染责任解析——兼谈〈侵权责任法〉与环境法的关系》,《法学论坛》2010年第2期,第17-20页。
[13]这个时候全国人大“法制工作委员会”或许已经“着手民事诉讼法修改方案的研究起草工作”,王胜明:《关于〈中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)〉的说明——2011年10月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》)。
[14]《最高人民法院关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》,法发[2010]8号,第13条。
[15]我们曾把人类行为引起的环境损害和因环境损害而导致的利益损害统称之为环境损害,根据各种损害获得救济的可能制作了一个“环境损害识别金字塔”。徐祥民、张红杰:《生态文明时代的法理》,《南京大学法学评论(2010年春季卷)》,法律出版社2010年。这个金字塔从低向高数第三级才是“有归属”的损害。民事诉讼救济,借助于私法的救济只对这一部分损害(侵权损害)有效。
[16]我们在对我国《侵权责任法》中的环境污染侵权责任的实质做了系统的分析之后曾经指出:“《侵权责任法》其实与环境法几乎毫无关系。如果说《侵权责任法》可以帮助环境污染受害者得到某些救助……那么,《侵权责任法》却无法使被污染的环境或处在被污染威胁中的环境得到'救助'。防治污染,保护环境还得'寄希望于环境法'。”同前注[12],徐祥民文,第17-20页。民法和环境保护法两个法律部门之间的巨大区别是十分清楚的。
[17]根据相关学者在2011年12月所做的研究,我国法律,行政法规,司法解释,部门规章和团体规定、行业规定、军事法规、军事规章等其他规定中,共使用“社会公共利益” 971次。高志宏:《“公共利益”:立法梳理与学术反思》,《苏州大学学报》2013年第2期,第101-108页。如果把高先生调查所涉“长时段、全方位”的社会公共利益概念都纳入研究的范围,相信研究难度一定更大,结论或许更加复杂。
[18]早已有学者指出公共利益、社会利益、社会公共利益等用语的含义的不确定和人们在使用这些术语时出现的混乱。正因为存在这种乱象,不少学者不得不投入精力对它们实施“透析”“界定”“诠释”“解读”“考量”等。胡建淼等:《公共利益概念透析》,《法学》2004年第10期,第3-8页;刘丹:《公共利益的法律解读与界定》,《行政法学研究》2005年第2期,第1-7页;刘宏宇:《公共利益的法学解读》,《社会科学家》2010年第6期,第43-46页;沈桥林:《公共利益的界定与识别》,《行政与法》2006年第1期,第87-91页等。为避免陷入这种“考辨”大战而难以自拔,本文先向近年刚刚经过立法者审查的法律要答案。
[19]2014年修正的《证券法》对“立法宗旨”条未做改动。
[20]有的法律特别强调国家安全这种国家利益,如《出境入境管理法》,而《民事诉讼法(2012)》则特别列举“主权、安全”(第276条、282条)这类国家利益。此类强调、列举不会改变国家安全、主权等都属于国家利益这一本质。
[21]需要说明,这种利益与防治环境损害所欲实现的利益是十分相近的。修正《民事诉讼法》时我国立法机关把良好秩序这种利益排除在社会公共利益之外,也就从社会公共利益概念中排除了良好环境这种利益。仅此一点就足以说明,当时立法所说的社会公共利益不包含与环境损害相对应的环境利益。
[22]《政府采购法(2014)》第25条在规定了对损害“国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益”的禁止之后,用另一个分句规定:“不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争”。
[23]《行政诉讼法》第60条第2款中的“他人合法权益”大概也可以理解为与“调解”解决的案件及其解决方案直接相关的具体的“他人”的权益。
[24]这个结论也能从学界的公共利益论那里获得支持。不少学者都把公共利益解释为“不特定多数人”或“不特定多数的受益人”。王景斌:《论公共利益在我国的立法表达》,《社会科学战线》2008年第3期,第210-215页等。学者们笔下的“不特定多数人”与我们所说的“众多的”主体恰相一致。
[25]吕霞:《环境公益诉讼的性质和种类:从对“公益”的解剖如手》,《中国人口·资源与环境》2009年第3期,第54-59页。
[26]徐祥民、凌欣、陈阳:《环境公益诉讼的理论基础探究》,《中国人口·资源与环境》2010年第1期,第149-155页。
[27]以往已经有学者把利益分为“独享的利益”和“共享的利益”两类,并把“独享的利益”定性为“私人利益”,把具有“不能分割”特点的“共享的利益”称为“具有社会共享性的利益”“公共利益”。陈柏言:《法理视野中公共利益之边界》,《学术探索》2011年第10期,第51-54页。
[28]《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,法发[2014]11号,第三章第7条所说的“涉众型案件”中的“涉众”准确地反映了“众益”的特点。
[29]或许政治学的分析会得出不同的结论。即使如此,那种结论对民事诉讼制度的设计也不会构成重大影响。
[30]我们曾经提出过通过改造单行环境法中公民检举、揭发、控告权建立环境公益诉讼制度的办法。徐祥民、张明君:《建立我国环境公益诉讼制度的便捷路径》,《河北法学》2014年第6期,第8-17页。
[31]徐祥民、朱雯:《环境利益的本质特征》,《法学论坛》2014年第6期,第45-52页。
[32]于哗、崔建远:《论民事法律关系的本质特征》,《吉林大学社会科学学报》1985年第2期,第53-59页。
[33]从2012年修改《民事诉讼法》到现在,7年过去了,没有人反对遭受“第五十五条”规定的合法权益损害的公民、法人自己提起诉讼。下文《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》规定的“没有适格主体或适格主体不提起诉讼”等,明确承认相关利益受损的人是当然的起诉权享有者。这些都说明,“第五十五条”要维护的利益是公民、法人等主体的利益,尽管这样的主体数量可能“众多”。
[34]最高人民检察院就“提起民事公益诉讼”设计的“试点”方案证明了我们的这一看法。《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》在“提起民事公益诉讼”一节的“试点案件范围”条下规定:“检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼。”按照该条的规定,人民检察院只有在“没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下”才“可以向人民法院提起民事公益诉讼”。这样的起诉对于“适格主体”提起的诉讼来说是补充性的。
[2]马骧聪先生等在介绍了美国的环境公民诉讼等相关制度后谈到,应对“违反环境保护法规的法律责任”等问题“加强”“研究”,以便“制定和补充修改相应的法律法令,建立起一套对违反环境保护法规的行为追究法律责任的制度”。马骧聪、程正康:《违反环境保护法规的法律责任》,《法学研究》1981年第5期,第33-38页。
[3]《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,国发[2005]39号。
[4]邓昌发:《环境公益诉讼须获得立法支持》,《工人日报》2011年10月29日,第6版。直截了当地表达了这一要求。王宏先生则主张为建立环境公益诉讼制度排除已有法律中的立法障碍。王宏:《应建立具体制度保障环境公益诉讼》,《中国环境报》2007年5月16日,第5版。
[5]《中国改革报》记者任丽梅2006年3月采写的“两会报道”告诉我们,农工民主党中央关于“尽快建立我国的环境公益诉讼制度”的提案建议“通过修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》”(《农工中央:尽快建立环境公益诉讼制度》,《中国改革报》2006年3月12日)实现建设目标。时任最高人民法院副院长的全国政协委员万鄂湘主张通过“修改民事诉讼法”,“确立公益诉讼原告地位”,解决“公益诉讼的诉权问题”,“诉讼程序中可能涉及的举证责任、鉴定、判决类型”等问题。隋笑飞等:《万鄂湘委员:应建环境公益诉讼制度》,《新华每日电讯》2010年3月13日,第10版。
[6]朱磊:《刘红宇委员建议:将环境公益诉讼纳入民诉法范畴》,《法制日报》2011年3月12日,第6版。
[7]崔立勇:《环境公益诉讼在中国的进程加速》,《中国经济导报》2011年4月21日,第B06版。
[8]时任最高人民法院应用法学研究所所长、最高人民法院民事诉讼法修改研究小组办公室主任的孙佑海先生的一段话充分表达了建设者们的希望。他说:“2010年,全国人大常委会决定启动民事诉讼法的再次修改。我们及时抓住这个机会,在最高人民法院受托起草的'民事诉讼法修改建议草案'中,写进了建立公益诉讼制度的建议。”孙佑海:《制度破冰:环境公益诉讼师出有名》,《中国环境报》2012年9月6日,第3版。
[9]徐祥民、邓一峰:《环境侵权与环境侵害——兼论环境法的使命》,《法学论坛》2006年第2期,第9-16页。
[10]下文对《侵权责任法》《最高人民法院关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》相关内容的讨论都说明了这一点。
[11]这个时候,《民事诉讼法》的修改工作开展在即。王胜明2011年10月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上所做的《关于〈中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)〉的说明》告诉我们,“着手民事诉讼法修改方案的研究起草工作”开始于“2010年”。
[12]徐祥民:《环境污染责任解析——兼谈〈侵权责任法〉与环境法的关系》,《法学论坛》2010年第2期,第17-20页。
[13]这个时候全国人大“法制工作委员会”或许已经“着手民事诉讼法修改方案的研究起草工作”,王胜明:《关于〈中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)〉的说明——2011年10月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》)。
[14]《最高人民法院关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》,法发[2010]8号,第13条。
[15]我们曾把人类行为引起的环境损害和因环境损害而导致的利益损害统称之为环境损害,根据各种损害获得救济的可能制作了一个“环境损害识别金字塔”。徐祥民、张红杰:《生态文明时代的法理》,《南京大学法学评论(2010年春季卷)》,法律出版社2010年。这个金字塔从低向高数第三级才是“有归属”的损害。民事诉讼救济,借助于私法的救济只对这一部分损害(侵权损害)有效。
[16]我们在对我国《侵权责任法》中的环境污染侵权责任的实质做了系统的分析之后曾经指出:“《侵权责任法》其实与环境法几乎毫无关系。如果说《侵权责任法》可以帮助环境污染受害者得到某些救助……那么,《侵权责任法》却无法使被污染的环境或处在被污染威胁中的环境得到'救助'。防治污染,保护环境还得'寄希望于环境法'。”同前注[12],徐祥民文,第17-20页。民法和环境保护法两个法律部门之间的巨大区别是十分清楚的。
[17]根据相关学者在2011年12月所做的研究,我国法律,行政法规,司法解释,部门规章和团体规定、行业规定、军事法规、军事规章等其他规定中,共使用“社会公共利益” 971次。高志宏:《“公共利益”:立法梳理与学术反思》,《苏州大学学报》2013年第2期,第101-108页。如果把高先生调查所涉“长时段、全方位”的社会公共利益概念都纳入研究的范围,相信研究难度一定更大,结论或许更加复杂。
[18]早已有学者指出公共利益、社会利益、社会公共利益等用语的含义的不确定和人们在使用这些术语时出现的混乱。正因为存在这种乱象,不少学者不得不投入精力对它们实施“透析”“界定”“诠释”“解读”“考量”等。胡建淼等:《公共利益概念透析》,《法学》2004年第10期,第3-8页;刘丹:《公共利益的法律解读与界定》,《行政法学研究》2005年第2期,第1-7页;刘宏宇:《公共利益的法学解读》,《社会科学家》2010年第6期,第43-46页;沈桥林:《公共利益的界定与识别》,《行政与法》2006年第1期,第87-91页等。为避免陷入这种“考辨”大战而难以自拔,本文先向近年刚刚经过立法者审查的法律要答案。
[19]2014年修正的《证券法》对“立法宗旨”条未做改动。
[20]有的法律特别强调国家安全这种国家利益,如《出境入境管理法》,而《民事诉讼法(2012)》则特别列举“主权、安全”(第276条、282条)这类国家利益。此类强调、列举不会改变国家安全、主权等都属于国家利益这一本质。
[21]需要说明,这种利益与防治环境损害所欲实现的利益是十分相近的。修正《民事诉讼法》时我国立法机关把良好秩序这种利益排除在社会公共利益之外,也就从社会公共利益概念中排除了良好环境这种利益。仅此一点就足以说明,当时立法所说的社会公共利益不包含与环境损害相对应的环境利益。
[22]《政府采购法(2014)》第25条在规定了对损害“国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益”的禁止之后,用另一个分句规定:“不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争”。
[23]《行政诉讼法》第60条第2款中的“他人合法权益”大概也可以理解为与“调解”解决的案件及其解决方案直接相关的具体的“他人”的权益。
[24]这个结论也能从学界的公共利益论那里获得支持。不少学者都把公共利益解释为“不特定多数人”或“不特定多数的受益人”。王景斌:《论公共利益在我国的立法表达》,《社会科学战线》2008年第3期,第210-215页等。学者们笔下的“不特定多数人”与我们所说的“众多的”主体恰相一致。
[25]吕霞:《环境公益诉讼的性质和种类:从对“公益”的解剖如手》,《中国人口·资源与环境》2009年第3期,第54-59页。
[26]徐祥民、凌欣、陈阳:《环境公益诉讼的理论基础探究》,《中国人口·资源与环境》2010年第1期,第149-155页。
[27]以往已经有学者把利益分为“独享的利益”和“共享的利益”两类,并把“独享的利益”定性为“私人利益”,把具有“不能分割”特点的“共享的利益”称为“具有社会共享性的利益”“公共利益”。陈柏言:《法理视野中公共利益之边界》,《学术探索》2011年第10期,第51-54页。
[28]《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,法发[2014]11号,第三章第7条所说的“涉众型案件”中的“涉众”准确地反映了“众益”的特点。
[29]或许政治学的分析会得出不同的结论。即使如此,那种结论对民事诉讼制度的设计也不会构成重大影响。
[30]我们曾经提出过通过改造单行环境法中公民检举、揭发、控告权建立环境公益诉讼制度的办法。徐祥民、张明君:《建立我国环境公益诉讼制度的便捷路径》,《河北法学》2014年第6期,第8-17页。
[31]徐祥民、朱雯:《环境利益的本质特征》,《法学论坛》2014年第6期,第45-52页。
[32]于哗、崔建远:《论民事法律关系的本质特征》,《吉林大学社会科学学报》1985年第2期,第53-59页。
[33]从2012年修改《民事诉讼法》到现在,7年过去了,没有人反对遭受“第五十五条”规定的合法权益损害的公民、法人自己提起诉讼。下文《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》规定的“没有适格主体或适格主体不提起诉讼”等,明确承认相关利益受损的人是当然的起诉权享有者。这些都说明,“第五十五条”要维护的利益是公民、法人等主体的利益,尽管这样的主体数量可能“众多”。
[34]最高人民检察院就“提起民事公益诉讼”设计的“试点”方案证明了我们的这一看法。《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》在“提起民事公益诉讼”一节的“试点案件范围”条下规定:“检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼。”按照该条的规定,人民检察院只有在“没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下”才“可以向人民法院提起民事公益诉讼”。这样的起诉对于“适格主体”提起的诉讼来说是补充性的。
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