央地互动、多重逻辑与制度变迁——基于对建设用地一级配置层面的考察
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摘要
以社会行动者理论与多重制度逻辑框架为基础,从中央政府与地方政府两个行动者的多重逻辑出发,在央地互动视阈下对中国建设用地一级配置管理的政策演化与制度逻辑进行了解析。研究发现,在建设用地一级配置管理的制度变迁中,央地双方在多重逻辑的相互作用下,针对不同的土地利用计划指标类型,实质设立了差别化的行动准则:在中央权威有效性逻辑与地方代理自利性和局部自主性多重考量的相互回应下,对于新增建设用地计划指标,央地采取了掌控与突破的相斥性准则;在中央强公共性和有效性逻辑重叠与地方局部自主性逻辑的相互交织下,对于非新增建设用地计划指标,央地则采取了放权与执行的相容性准则。在这种差别化的行动准则下,央地双方展开了持续性互动,最终形成了新增建设用地指标愈发收紧的"计划管控"、非新增建设用地计划指标愈发灵活的"市场调剂"的"双轨化"变迁路径。由此可见,在央地政府这种差别化的行动准则下,中国未来的建设用地配置改革,不能只寄期望于诸如简单引入市场机制等治理结构层面的改变,还需要从深层次把握中央集权体制下央地政府的多重逻辑、管理诉求与互动策略,由此才能设计能够引导央地激励相容、优势互补的制度改进机制。
Based on the social actor theory and the multiple institutional logics framework,this paper analysed the policy evolution and institutional logics of the first-level construction land allocation in China from the perspective of interaction between central and local governments.This paper found that the central and local governments,affected by the multiple logics,established differential codes of conduct for different types of land use planning quotas in the process of institutional change.For the incremental construction land quota,both parties adopted an incompatible rule:control and breach,under the influence of the central government's authority validity and the local governments' self-interest and discretion.While for the non-incremental construction land quota,both parties adopted a compatible rule:decentralization and implementation,under the influence of the central government's strong publicity and authority validity,and the local governments' discretion.Through the continuous interactions between central and local governments,the institutional change of the construction land allocation has been shaped as a dual-track change path including the stricter"plan control"for incremental construction land and the more flexible"market adjustment"for the non-incremental construction land.Therefore,under the differential codes of conduct of central and local governments,China's future construction land allocation reform is expected to depend on not only the change of governance structure by introducing market mechanism,but also the multiple logics,management demands and interaction between both parties under the highly centralized system of land management,so as to design an institutional improvement mechanism which guides the central and local governments to be compatible and complementary.
Based on the social actor theory and the multiple institutional logics framework,this paper analysed the policy evolution and institutional logics of the first-level construction land allocation in China from the perspective of interaction between central and local governments.This paper found that the central and local governments,affected by the multiple logics,established differential codes of conduct for different types of land use planning quotas in the process of institutional change.For the incremental construction land quota,both parties adopted an incompatible rule:control and breach,under the influence of the central government's authority validity and the local governments' self-interest and discretion.While for the non-incremental construction land quota,both parties adopted a compatible rule:decentralization and implementation,under the influence of the central government's strong publicity and authority validity,and the local governments' discretion.Through the continuous interactions between central and local governments,the institutional change of the construction land allocation has been shaped as a dual-track change path including the stricter"plan control"for incremental construction land and the more flexible"market adjustment"for the non-incremental construction land.Therefore,under the differential codes of conduct of central and local governments,China's future construction land allocation reform is expected to depend on not only the change of governance structure by introducing market mechanism,but also the multiple logics,management demands and interaction between both parties under the highly centralized system of land management,so as to design an institutional improvement mechanism which guides the central and local governments to be compatible and complementary.
引文
[1]刘美平.城市土地制度的改革与优化[J].当代经济研究,2002(10):56-58.
[2]胡军,孙莉.制度变迁与中国城市的发展及空间结构的历史演变[J].人文地理,2005(1):19-23.
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[4]钱忠好.土地征用:均衡与非均衡——对现行中国土地征用制度的经济分析[J].管理世界,2004(12):50-59.
[5]邹兵.增量规划向存量规划转型:理论解析与实践应对[J].城市规划学刊,2015(5):12-19.
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[7]盖凯程,于平.农地非农化制度的变迁逻辑:从征地到集体经营性建设用地入市[J].农业经济问题,2017,38(3):15-22.
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[10]LI X,ZHANG W,PENG Y.Grain output and cultivated land preservation:assessment of the rewarded land conversion quotas trading policy in China’s Zhejiang Province[J].Sustainability,2016,8(8):821.
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[13]BROMLEY D W.Sufficient reason:volitional pragmatism and the meaning of economic institutions[M].New Jersey:Princeton University Press,2010.
[14]王博,吕沛璐,冯淑怡,等.中国建设用地配置中政府失灵的理论解析及其改良框架设计[J].中国土地科学,2018,32(5):20-28,53.
[15]游海疆.一种解读政策执行的新视角——从政策执行博弈模型进行的分析[J].理论与改革,2006(2):46-49.
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[19]THORNTON P H,OCASIO W.Institutional logics[M]//GREENWOOD R,OLIVER C,LAWRENCE T B,et al.The SAGE handbook of organizational institutionalism.Los Angeles:SAGE Publications Ltd,2008.
[20]HO P.An endogenous theory of property rights:opening the black box of institutions[J].Journal of peasant studies,2016,43(6):1121-1144.
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[22]唐双娥.生态用地的保护对我国建设用地总量控制制度的反思[R].中国法学会环境资源法学研究会,2009.
[23]曹铎骞,杨永林.海河流域滩涂开发建设管理的几点思考[J].海河水利,2017(3):30-32,35.
[24]WANG H,TAO R,WANG L,et al.Farmland preservation and land development rights trading in Zhejiang,China[J].Habitat international,2010,34(4):454-463.
[25]叶敬忠,孟英华.土地增减挂钩及其发展主义逻辑[J].农业经济问题,2012,33(10):43-50,111.
[26]冯双生,张桂文.宅基地置换中农民权益受损问题及对策研究[J].农业经济问题,2013,34(12):31-39,110-111.
[27][意]加埃塔诺·莫斯卡.政治科学要义[M].任军锋,译.上海:上海人民出版社,2005.
[28]徐晓林,朱国伟.中央政府核心职能的理论逻辑[J].复旦学报(社会科学版),2011(6):91-98.
[29]马万里,李齐云.从“援助之手”到“攫取之手”:地方政府行为差异的政治经济学分析[J].财政研究,2017(1):77-88.
[30]杨雪冬.压力型体制:一个概念的简明史[J].社会科学,2012(11):4-12.
[31]周黎安.行政发包制[J].社会,2014,34(6):1-38.
[32]张显未.中国制度变迁中的地方政府角色演变[J].经济问题探索,2010(4):13-16.
[33]郁建兴,高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础[J].中国社会科学,2012(5):95-112,206-207.
[34]渠敬东,周飞舟,应星.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学,2009(6):104-127,207.
[35]吴延兵.中国式分权下的偏向性投资[J].经济研究,2017,52(6):137-152.
[36]周向红,刘宸.多重逻辑下的城市专车治理困境研究[J].公共管理学报,2016,13(4):139-150,160.
[37]赵静,陈玲,薛澜.地方政府的角色原型、利益选择和行为差异——一项基于政策过程研究的地方政府理论[J].管理世界,2013(2):90-106.
[38]杨雪冬.近30年中国地方政府的改革与变化:治理的视角[J].社会科学,2008(12):4-16,182.
[39]何显明.市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑——基于地方政府自主性的视角[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2007(6):25-35.
[40]周雪光,练宏.中国政府的治理模式:一个“控制权”理论[J].社会学研究,2012,27(5):69-93,243.
[41]谭明智.严控与激励并存:土地增减挂钩的政策脉络及地方实施[J].中国社会科学,2014(7):125-142,207.
[42]李元珍.央地关系视阈下的软政策执行——基于成都市L区土地增减挂钩试点政策的实践分析[J].公共管理学报,2013,10(3):14-21,137-138.
(1)本文中,建设用地一级配置主要是指发生于政府“内部”,表现于中央政府对地方政府、上级政府对下级政府有关土地用途改变权利的配置。在现实中表现为:以新增建设用地指标、城乡增减挂钩指标、补充耕地指标等为代表的土地利用计划指标在政府“内部”自上而下的初始配置。
(1)在现实中严格要求耕地保有量指标、土地开发整理补充耕地指标与新增建设用地计划指标在小区域范围内(一般为县级层面)得到同时落实。
(1)《江苏省补充耕地指标交易管理暂行办法》,http://www.landjs.com/gdzb/bcgdzbjy_xwzx_info.aspx?id=1A989F1511AB4A48ACBB228A4C1069DF.
(2)《湖南成功组织首批补充耕地指标易地转让网上挂牌交易》,http://news.163.com/16/0420/17/BL4519C700014AEE.html.
(3)《吉林省补充耕地指标交易办法》,http://dlrj.l.gov.cn/zwgk/fgwj/gfxwj/tgfxwj/201708/t20170816_30796.htm.
(4)《广西壮族自治区补充耕地指标交易管理暂行办法》,http://www.nnland.gov.cn/gfxwj/6070.htm.
(5)《贵州增减挂钩指标网上交易平台启动》,http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201605/t20160517_1405522.htm.
(6)《四川首次省内流转增减挂钩节余指标》,http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201604/t20160413_1402032.htm.
(7)《深度贫困地区增减挂钩指标跨省交易四川签下全国第一单》,http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10574/2018/1/8/10442358.shtml.
[2]胡军,孙莉.制度变迁与中国城市的发展及空间结构的历史演变[J].人文地理,2005(1):19-23.
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[12]道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行,译.上海:上海人民出版社,2014.
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(1)《江苏省补充耕地指标交易管理暂行办法》,http://www.landjs.com/gdzb/bcgdzbjy_xwzx_info.aspx?id=1A989F1511AB4A48ACBB228A4C1069DF.
(2)《湖南成功组织首批补充耕地指标易地转让网上挂牌交易》,http://news.163.com/16/0420/17/BL4519C700014AEE.html.
(3)《吉林省补充耕地指标交易办法》,http://dlrj.l.gov.cn/zwgk/fgwj/gfxwj/tgfxwj/201708/t20170816_30796.htm.
(4)《广西壮族自治区补充耕地指标交易管理暂行办法》,http://www.nnland.gov.cn/gfxwj/6070.htm.
(5)《贵州增减挂钩指标网上交易平台启动》,http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201605/t20160517_1405522.htm.
(6)《四川首次省内流转增减挂钩节余指标》,http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201604/t20160413_1402032.htm.
(7)《深度贫困地区增减挂钩指标跨省交易四川签下全国第一单》,http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10574/2018/1/8/10442358.shtml.
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