中国环境法治的体制性障碍及治理路径——基于中央环保督察的分析
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摘要
环保督察是当前生态环境监管体制改革的重要组成部分,其揭露的共性问题包括生态破坏问题突出、环保目标责任制及考核评价制度流于形式、环保基础设施建设滞后、地方政府监管不力等六个方面。这暴露出当前中国环境法治所面临的诸多体制性障碍,其根源在于我国环境保护领域三个方面的制度缺陷,即:不科学的纵向"中央—地方"关系、横向政府部门间府际关系,环保事权与财权的不合理配置。运用法治思维和法治方式消除上述障碍,需要实现中央与地方关系的法治化、构建多层级的生态环境保护协调机制、在不同层级政府之间形成合理配置环保事权、财权及支出责任的法律规则,切实推动生态文明体制改革与机制创新。
Environmental Protection Supervision is an important component of China's Reform of Eco-environmental Supervision System. The common problems it exposes include the problems of ecological destruction, the responsibility system of environmental protection objectives, the construction of environmental protection infrastructure, and the supervision of local governments is inadequate. It expases many systemic barriers faced by China's environmental legal system, whose root lies in the system defects in three aspects in the field of environmental protection in China, including the vertical "central-local" relationship, horizontal inter-governmental relationship between government departments, rational allocation of environmental protection rights and financial rights. To eliminate the above obstacles, we need to legalize the relationship between central and local governments and build a multi-level coordination mechanism of ecological environment protection, promoting the reform of eco-civilization system and the Innovation of mechanism.
Environmental Protection Supervision is an important component of China's Reform of Eco-environmental Supervision System. The common problems it exposes include the problems of ecological destruction, the responsibility system of environmental protection objectives, the construction of environmental protection infrastructure, and the supervision of local governments is inadequate. It expases many systemic barriers faced by China's environmental legal system, whose root lies in the system defects in three aspects in the field of environmental protection in China, including the vertical "central-local" relationship, horizontal inter-governmental relationship between government departments, rational allocation of environmental protection rights and financial rights. To eliminate the above obstacles, we need to legalize the relationship between central and local governments and build a multi-level coordination mechanism of ecological environment protection, promoting the reform of eco-civilization system and the Innovation of mechanism.
引文
[1] 陈海嵩.环保督察制度法治化:定位、困境及其出路[J].法学评论,2017,(3):176-178.
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[31][英]卡罗尔·哈洛,理查德·罗林斯.法律与行政(下卷)[M].杨伟东,等译.北京:商务印书馆,2004.
[32]Jody Freeman & Jim Rossi.Agency Coordination in Shared Regulatory Space[J].125 Harv.L.Rev.(2012):1137-1138.
[33]Jacob E.Gersen.Overlapping and Underlapping Jurisdiction in Administrative Law[J].Supreme Court Review,201(2006):211-214.
[34]周汉华.机构改革与法制建设——对“大部制”的不同看法[N].经济观察报,2003-03-03,(B12).
[35]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2014.
[36]苏明.我国环境事权划分现状及改革建议[J].经济研究参考,2016,(42):5-8.
[37]白晓峰.预算法视角下的中央与地方关系——以事权与支出责任为中心[J].法商研究,2015,(1):24-28.
(1)参见中共中央办公厅、国务院办公厅:“关于甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境督查处理情况及其教训的通报”,载新华社网,http://www.gov.cn/xinwen/2017-07/20/content_5212107.htm,访问时间2017年12月20日。
(2)对相关情况的研究与分析,参见吕忠梅:《监管环境监管者:立法缺失及制度构建》,载《法商研究》2009年第5期,第139-145页;汪劲:《我国环保法律实施面临的问题》,载《中外法学》2007年第6期,第735-747页。
(3)相关情况,参见张清勇等:《中国围填海造地的形势与对策》,载《财经智库》2016年第3期,第89-107页;甘付兵等:《我国围填海效益评估研究回顾与展望》,载《海洋开发与管理》2017年第5期,第16-20页。
(4)参见余光辉、陈亮:《论我国环境执法机制的完善》,载《法律科学》2010年第5期,第93-97页;吕忠梅:《监管环境监管者:立法缺失及制度构建》,载《法商研究》2009年第5期,第139页。
(5)根据2016年9月中办、国办发布的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,对环境管理体制实行省以下的垂直管理改革,省级环保部门对辖区内的监测、监察、执法等内容进行统一负责和管理;在河北、上海、江苏、重庆等地试点后,计划2018年在全国全面推行。
(6)国家权力中“专断性权力(despotic power)”和“基础性权力(infrastructure power)”的划分及具体含义,参见[英]迈克尔·曼:《社会权力的来源》(第二卷·上),陈海宏等译,上海人民出版社2007年版,第68-69页。
(7)数据来源于高敬:“以中央环保督察促进绿色发展——国务院第三次大督查发现典型经验做法之二十二”,载新华社网:2017年2月12日,http://www.gov.cn/xinwen/2017-02/12/content_5167449.htm。
(8)各省市数据由环境保护部“环境政务管理信息新闻发布”栏目所公布的各中央环保督察组反馈意见整理而成,网址为http:www。mep。gov.cn/gkml/hbb,公布时间为2017年4月11日-14日。
(9)数据来源于孙秀艳、寇江泽:《第三批中央环保督察反馈结束》,载《人民日报》2017年08月02日,第14版。
(10)数据来源于李军等:《第四批中央环保督察综述》,载《中国环境报》2017年10月9日 ,第1版。
(11)美国著名行政学家库珀指出,公共行政主体在履行行政职责中存在三种冲突情况,其中的“角色冲突”指行政组织会同时扮演多个社会角色,承担不同的社会责任,这就使其很难采取一致性和可靠的应对措施。参见[美]库珀:《行政伦理学:实现行政责任的途径》,张秀琴译,中国人民大学出版社2001年版,第85—118页。
(12)根据2016年12月中办、国办联合发布的《生态文明建设目标评价考核办法》,生态文明建设目标考核工作的首要牵头部门是国家发展改革委,其次才是环保部和中央组织部;相配套的《绿色发展指标体系》《生态文明建设考核目标体系》亦由国家发改委牵头制定并发布。
(13)例如,中央环保督察组对云南省的督察反馈意见中直接指出,“十二五”期间,云南省共计获得重金属污染防治和矿山地质环境恢复治理中央专项资金22.85亿元,但省本级财政投入很少。
(14)数据来源于各省财政部门在每年人大会议上所作的上一年度预算执行情况与本年度预算草案报告。
(15)根据2017年中央财政预算,2017年环保相关支出为297.07亿元,是2007年预算数(30.5亿元)的973%,增长近十倍。数据来源:“2017年中央本级支出预算表”,载财政部网站,网址:http://yss.mof.gov.cn/2017zyys/201703/t20170324_2565759.html,访问日期:2017年12月30日。
(16)现行1982年《宪法》第3条第4款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”
[2] 陈海嵩.新《环境保护法》中政府环境责任的实施路径[J].社会科学家,2017,(8):14-19.
[3] 张恒.直面问题加快环保基础设施建设[N].中国环境报,2016-11-04(03).
[4] 陈海嵩.环境保护权利话语的反思[J].法商研究,2015,(2):83-92.
[5] 高伟.11省市违规围填海项目面临拆除[N].经济参考报,2018-01-25(08).
[6] 苏力.当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东《论十大关系》第五节[J].中国社会科学,2004,(2):42-55,205.
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[9] 周雪光,练宏.政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例[J].中国社会科学,2011,(5):80-96+221.
[10]周雪光.基层政府间的“共谋现象”:一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究,2008,(6):1-21.
[11]沈荣华.分权背景下的政府垂直管理:模式与思路[J].中国行政管理,2009,(9):38-43.
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[13]陈新民.论中央与地方法律关系的变革[J].法学,2007,(5):58-69.
[14]谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2000,(1):26-34.
[15]罗湘衡.分析府际关系的四大主流模式研究[J].国外理论动态,2016,(6):88-100.
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[18]辜胜阻.理顺中央与地方关系合理分配事权与财权[J].中国人大,2011,(15):20.
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[22]王佳赫.地方政府“环保财政”效率评价实证研究[J].财经理论研究,2014,(3):48-55.
[23]王浦劬.中央与地方事权划分的国别经验及其启示[J].政治学研究,2016,(5):44-58,126.
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[26]祁毓.环境保护事权与支出责任划分研究[J].地方财政研究,2017,(12):33-42.
[27]侯一麟.政府职能、事权事责与财政财力[J].公共行政评论,2009,(2):36-72,203-204.
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[37]白晓峰.预算法视角下的中央与地方关系——以事权与支出责任为中心[J].法商研究,2015,(1):24-28.
(1)参见中共中央办公厅、国务院办公厅:“关于甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境督查处理情况及其教训的通报”,载新华社网,http://www.gov.cn/xinwen/2017-07/20/content_5212107.htm,访问时间2017年12月20日。
(2)对相关情况的研究与分析,参见吕忠梅:《监管环境监管者:立法缺失及制度构建》,载《法商研究》2009年第5期,第139-145页;汪劲:《我国环保法律实施面临的问题》,载《中外法学》2007年第6期,第735-747页。
(3)相关情况,参见张清勇等:《中国围填海造地的形势与对策》,载《财经智库》2016年第3期,第89-107页;甘付兵等:《我国围填海效益评估研究回顾与展望》,载《海洋开发与管理》2017年第5期,第16-20页。
(4)参见余光辉、陈亮:《论我国环境执法机制的完善》,载《法律科学》2010年第5期,第93-97页;吕忠梅:《监管环境监管者:立法缺失及制度构建》,载《法商研究》2009年第5期,第139页。
(5)根据2016年9月中办、国办发布的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,对环境管理体制实行省以下的垂直管理改革,省级环保部门对辖区内的监测、监察、执法等内容进行统一负责和管理;在河北、上海、江苏、重庆等地试点后,计划2018年在全国全面推行。
(6)国家权力中“专断性权力(despotic power)”和“基础性权力(infrastructure power)”的划分及具体含义,参见[英]迈克尔·曼:《社会权力的来源》(第二卷·上),陈海宏等译,上海人民出版社2007年版,第68-69页。
(7)数据来源于高敬:“以中央环保督察促进绿色发展——国务院第三次大督查发现典型经验做法之二十二”,载新华社网:2017年2月12日,http://www.gov.cn/xinwen/2017-02/12/content_5167449.htm。
(8)各省市数据由环境保护部“环境政务管理信息新闻发布”栏目所公布的各中央环保督察组反馈意见整理而成,网址为http:www。mep。gov.cn/gkml/hbb,公布时间为2017年4月11日-14日。
(9)数据来源于孙秀艳、寇江泽:《第三批中央环保督察反馈结束》,载《人民日报》2017年08月02日,第14版。
(10)数据来源于李军等:《第四批中央环保督察综述》,载《中国环境报》2017年10月9日 ,第1版。
(11)美国著名行政学家库珀指出,公共行政主体在履行行政职责中存在三种冲突情况,其中的“角色冲突”指行政组织会同时扮演多个社会角色,承担不同的社会责任,这就使其很难采取一致性和可靠的应对措施。参见[美]库珀:《行政伦理学:实现行政责任的途径》,张秀琴译,中国人民大学出版社2001年版,第85—118页。
(12)根据2016年12月中办、国办联合发布的《生态文明建设目标评价考核办法》,生态文明建设目标考核工作的首要牵头部门是国家发展改革委,其次才是环保部和中央组织部;相配套的《绿色发展指标体系》《生态文明建设考核目标体系》亦由国家发改委牵头制定并发布。
(13)例如,中央环保督察组对云南省的督察反馈意见中直接指出,“十二五”期间,云南省共计获得重金属污染防治和矿山地质环境恢复治理中央专项资金22.85亿元,但省本级财政投入很少。
(14)数据来源于各省财政部门在每年人大会议上所作的上一年度预算执行情况与本年度预算草案报告。
(15)根据2017年中央财政预算,2017年环保相关支出为297.07亿元,是2007年预算数(30.5亿元)的973%,增长近十倍。数据来源:“2017年中央本级支出预算表”,载财政部网站,网址:http://yss.mof.gov.cn/2017zyys/201703/t20170324_2565759.html,访问日期:2017年12月30日。
(16)现行1982年《宪法》第3条第4款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”