厘清与重构：生态文明建设的宪法规范内涵
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摘要
对基本权利功能与遴选标准的不同认识,是造成环境权入宪纷争的主要原因之一。平等主体间环境侵权行为不需要由宪法给予基本权利层面的保护。2018年宪法修改,在第89条第6项新增国务院领导和管理生态文明建设的职权,属于授权性规范与职责性规范于一体的权力规范,其规范内涵应解释为在生态环境治理领域构建区别于传统基本权利为核心的权力机制,确立国家生态文明建设权力,国务院领导和管理、其他国家机构协同的生态文明建设。面对由中央、地方与社会关系异化、环境利益与私有财产权等权益冲突引发的问题,需要坚守权益位阶判断的相对性与特殊性,谋求合乎比例的权益协调,明确与生态文明建设职权相对应的职责,从而化解生态环境领域理论与实践层面的种种矛盾。
Different understandings about the basic rights' functions and selection criteria is one of the major reasons that result in conflicts over whether to include the environmental right into the constitution.Tort between subjects with equal status does not need the constitution's protection at the basic right level.Paragraph 6,Article 89 of the 2018 Constitution gave the State Council the new authority to lead and manage the construction of ecological civilization. This is a norm that integrates authority and responsibility;its connotation should be interpreted as the establishment of a power mechanism in the field of ecological environment governance different from the mechanism that centers around traditional basic rights. It confirms the state's power in the construction of ecological civilization with the State Council as the leader and manager in coordination with other state organs. In face of the alienated relationships among the central government,the local governments and the society as well as the chaotic situation caused by conflicts between environmental interests and private property rights,it is necessary to insist on the relativity and particularity of rank judgment on rights and interests,seek coordinated and proportionate rights and interests,clearly define responsibilities corresponding to powers in this respect,to resolve various theoretical and practical contradictions in the field of ecological environment.
Different understandings about the basic rights' functions and selection criteria is one of the major reasons that result in conflicts over whether to include the environmental right into the constitution.Tort between subjects with equal status does not need the constitution's protection at the basic right level.Paragraph 6,Article 89 of the 2018 Constitution gave the State Council the new authority to lead and manage the construction of ecological civilization. This is a norm that integrates authority and responsibility;its connotation should be interpreted as the establishment of a power mechanism in the field of ecological environment governance different from the mechanism that centers around traditional basic rights. It confirms the state's power in the construction of ecological civilization with the State Council as the leader and manager in coordination with other state organs. In face of the alienated relationships among the central government,the local governments and the society as well as the chaotic situation caused by conflicts between environmental interests and private property rights,it is necessary to insist on the relativity and particularity of rank judgment on rights and interests,seek coordinated and proportionate rights and interests,clearly define responsibilities corresponding to powers in this respect,to resolve various theoretical and practical contradictions in the field of ecological environment.
引文
[1]蔡守秋.关于将公民环境权纳入《环境保护法修正案（草案）》的建议[EB/OL].(2012-10-02)[2018-10-10]. http：//aff.whu.edu.cn/riel/article.asp?id=31151.
[2]李朋德，高吉喜，等.全国政协十二届一次会议提案第1404号[EB/OL].(2014-01-26)[2018-12-14]. http：//zl. zgzx. com. cn/2014-01/20/content_8609708.htm.
[3]吴卫星.环境权理论的新展开[M].北京：北京大学出版社，2018:91.
[4]史玉成.环境法学核心范畴之重构：环境法的法权结构论[J].中国法学，2016(5).
[5]姜峰.权利宪法化的隐忧——以社会权为中心的思考[J].清华法学，2010(5).
[6]芦部信喜.宪法[M].林来梵，凌维慈，龙绚丽，译.北京：清华大学出版社，2018:8.
[7]姜峰.宪法权利：保护个人还是控制国家？[J].读书，2014(4):52-53.
[8]张千帆.宪政原理[M].北京：法律出版社，2011:281-282.
[9]王树义，周珂等.十起环境侵权典型案例专家点评意见[N].人民法院报，2015-12-30(005).
[10]王韵茹.环境公课的宪法基础与限制[J].月旦法学杂志，2018(12):118.
[11]伯恩·魏德士.法理学[M].丁晓春，吴越，译.北京：法律出版社，2013.
[12]张翔.宪法学为什么要以宪法文本为中心？[J].浙江学刊，2006(3):20-21.
[13]史玉成.环境法的法权结构理论[M].北京：商务印书馆，2018.
[14]桑本谦.反思中国法学界的“权利话语”——从邱兴华案切入[J].山东社会科学，2008(8):36.
[15]田雷.第二次的相逢——论外国法研究的历史转向及其中国问题意识[J].探索与争鸣，2017(4):52.
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[17]王曦，谢海波.论环境权法定化在美国的冷遇及其原因[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2014(4):32.
[18]童之伟.“法无授权不可为”的宪法学展开[J].中外法学，2018(3).
[19]余德厚.环境治理视域下国家环境保护义务的证立与展开[J].法学杂志，2018(7):88.
[20]陈真亮.论“禁止生态倒退”的国家义务及其实现——基于水质目标的法律分析[J].中国地质大学学报（社会科学版），2015(3):55.
[21]吴卫星.环境权研究——公法学的视角[M].北京：法律出版社，2007:48-52.
[22]张翔.中国国家机构教义学的展开[J].中国法律评论，2018(1):28.
[23]张翔.我国国家权力配置原则的功能主义解释[J].中外法学，2018(2):298.
[24]陈海嵩.国家环境保护义务的溯源与展开[J].法学研究，2014(3):68-70.
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[29]杜健勋.环境利益分配法理研究[M].北京：中国环境出版社，2013:334.
[30]丁轶.等级体制下的契约化治理重新认识中国宪法中的“两个积极性”[J].中外法学，2017(4).
[31]段海燕，王宪恩.污染物排放总量控制制度中的政府横向公平谈判机制研究[J].法学杂志，2018(9):100.
[32]丁轶.权利保障中的“组织失败”与“路径依赖”——对于“运动式治理”的法律社会学考察[J].法学评论，2016(2):51-52.
[33]李艳芳.论生态文明建设与环境法的独立部门法地位[J].清华法学，2018(5):43.
[34]张翔.财产权的社会义务[J].中国社会科学，2012(9):114.
[35]张毅.制定公共政策切忌“愣作为”[N].经济日报，2018-07-27(009).
[36]孙丽岩.行政权下的公民权利之辩[J].政法论坛，2013(2):34.
[37]李丹.从环保督察问题反思环境法治中的利益配置[J].政治与法律，2018(10):88.
[38]陈海嵩.国家环境保护义务的溯源与展开[J].法学研究，2014(3):78.
[39]朱军.国家义务构造论的功能主义建构[J].北京理工大学学报（社会科学版），2018(1):133.
[40]黄辉.检察机关提起环境行政公益诉讼的司法裁判标准研究[J].法学杂志，2018(8):111.
(1)宪法基本权利具有如下两个遴选标准：第一，特殊重要性--作为构建政治过程之基础性条件，维持政治社会健康运转；第二，脆弱性--容易受到公权力的侵害，故需要置于“先于并高于公权力”的宪法中，防止公权力侵害。根据以上遴选标准可以较好地对“宪法权利”（基本权利）与“法律权利”（非基本权利）做出区分。参见姜峰：《宪法公民义务条款的理论基础问题一个反思的视角》，载《中外法学》2013年第2期。
(2)四个限缩性过度分别为民族国家化、制度化、理性科学化和习俗化。参见张龑：《论人权与基本权利的关系--以德国法和一般法学理论为背景》，载《法学家》2010年第6期。
(3)2018年3月，十三届全国人大一次会议将原先的环境保护部、发改委、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局等机构的减排、地下水污染监督、水功能区划编制、农业污染治理等环境保护职权进行整合，将环境保护部改建成生态环境部。以上机构的调整正是对宪法修正做出的积极回应，有助于实现生态环境执法统一，推进国家生态文明治理体系和治理能力现代化。
(4)关于环境公益诉讼中不同机构职权的平衡，王明远从从理论与实践层面探讨其中行政权与司法权的关系，参见王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析》，载《中国法学》2016年第1期；张辉对2014年江苏泰州1.6亿天价环境公益诉讼案后的执行问题进行探讨，显然也涉及对司法机关执行中的配合职责，参见张辉：《论环境民事公益诉讼裁判的执行--“天价”环境公益诉讼案件的后续关注》，载《法学论坛》2016年第5期；李艳芳认为应避免检察监督权与环境行政权失衡，参见李艳芳、吴凯杰：《论检察机关在环境公益诉讼中的角色与定位--兼评最高人民检察院〈检察机关提起公益诉讼改革试点方案〉》，载《中国人民大学学报》2016年第2期。
(5)“规制俘获”可以从“规制”与“俘获”两个层面剖析。“规制”相较于“治理”，侧重公共机构（即规制主体）对个人或经济活动主体（即被规制对象）活动的限制；“俘获”指的是规制主体与被规制对象合谋损害公共利益。总之，“规制俘获”指的是被规制对象对规制主体的一种支配和操纵。关于“规制俘获”的具体讨论参见余光辉、陈亮：《论我国环境执法机制的完善--从规制俘获的视角》，载《法律科学》2010年第5期；陈亮：《环境规制俘获的法律防范--基于美国经验的启示》，载《环球法律评论》2015年第1期。
(6)有论者指出，基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令与检查监督，即基层政府间的“共谋现象”。参见周雪光：《基层政府间的“共谋现象”--一个政府行为的制度逻辑》，载《社会学研究》2008年第6期。
(7)参见惠州市中级人民法院（2017）粤13行终19号二审行政判决书。
(8)2017年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》适度开放了原告资格，增加如下规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护……等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
(9)在美国谢弗林股份有限公司诉自然资源保护委员会案中，确立了司法机关审查行政解释的“两步法”。第一，审查立法机关是否就法律争议问题作出明确解释。如果立法机关的原意明确，那么问题即告终结，行政机关和司法机关必须实现立法机关毫不含糊的意图。第二，如果立法机关有意模糊化处理法律法规，司法机关可以判断行政机关在执法中的法律解释是否合理。只要行政机关作出的解释合理，司法机关应当予以尊重。
[2]李朋德，高吉喜，等.全国政协十二届一次会议提案第1404号[EB/OL].(2014-01-26)[2018-12-14]. http：//zl. zgzx. com. cn/2014-01/20/content_8609708.htm.
[3]吴卫星.环境权理论的新展开[M].北京：北京大学出版社，2018:91.
[4]史玉成.环境法学核心范畴之重构：环境法的法权结构论[J].中国法学，2016(5).
[5]姜峰.权利宪法化的隐忧——以社会权为中心的思考[J].清华法学，2010(5).
[6]芦部信喜.宪法[M].林来梵，凌维慈，龙绚丽，译.北京：清华大学出版社，2018:8.
[7]姜峰.宪法权利：保护个人还是控制国家？[J].读书，2014(4):52-53.
[8]张千帆.宪政原理[M].北京：法律出版社，2011:281-282.
[9]王树义，周珂等.十起环境侵权典型案例专家点评意见[N].人民法院报，2015-12-30(005).
[10]王韵茹.环境公课的宪法基础与限制[J].月旦法学杂志，2018(12):118.
[11]伯恩·魏德士.法理学[M].丁晓春，吴越，译.北京：法律出版社，2013.
[12]张翔.宪法学为什么要以宪法文本为中心？[J].浙江学刊，2006(3):20-21.
[13]史玉成.环境法的法权结构理论[M].北京：商务印书馆，2018.
[14]桑本谦.反思中国法学界的“权利话语”——从邱兴华案切入[J].山东社会科学，2008(8):36.
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[17]王曦，谢海波.论环境权法定化在美国的冷遇及其原因[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2014(4):32.
[18]童之伟.“法无授权不可为”的宪法学展开[J].中外法学，2018(3).
[19]余德厚.环境治理视域下国家环境保护义务的证立与展开[J].法学杂志，2018(7):88.
[20]陈真亮.论“禁止生态倒退”的国家义务及其实现——基于水质目标的法律分析[J].中国地质大学学报（社会科学版），2015(3):55.
[21]吴卫星.环境权研究——公法学的视角[M].北京：法律出版社，2007:48-52.
[22]张翔.中国国家机构教义学的展开[J].中国法律评论，2018(1):28.
[23]张翔.我国国家权力配置原则的功能主义解释[J].中外法学，2018(2):298.
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[25]张翔.环境宪法的新发展及其规范阐释[J].法学家，2018(3):96.
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[29]杜健勋.环境利益分配法理研究[M].北京：中国环境出版社，2013:334.
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[36]孙丽岩.行政权下的公民权利之辩[J].政法论坛，2013(2):34.
[37]李丹.从环保督察问题反思环境法治中的利益配置[J].政治与法律，2018(10):88.
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[40]黄辉.检察机关提起环境行政公益诉讼的司法裁判标准研究[J].法学杂志，2018(8):111.
(1)宪法基本权利具有如下两个遴选标准：第一，特殊重要性--作为构建政治过程之基础性条件，维持政治社会健康运转；第二，脆弱性--容易受到公权力的侵害，故需要置于“先于并高于公权力”的宪法中，防止公权力侵害。根据以上遴选标准可以较好地对“宪法权利”（基本权利）与“法律权利”（非基本权利）做出区分。参见姜峰：《宪法公民义务条款的理论基础问题一个反思的视角》，载《中外法学》2013年第2期。
(2)四个限缩性过度分别为民族国家化、制度化、理性科学化和习俗化。参见张龑：《论人权与基本权利的关系--以德国法和一般法学理论为背景》，载《法学家》2010年第6期。
(3)2018年3月，十三届全国人大一次会议将原先的环境保护部、发改委、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局等机构的减排、地下水污染监督、水功能区划编制、农业污染治理等环境保护职权进行整合，将环境保护部改建成生态环境部。以上机构的调整正是对宪法修正做出的积极回应，有助于实现生态环境执法统一，推进国家生态文明治理体系和治理能力现代化。
(4)关于环境公益诉讼中不同机构职权的平衡，王明远从从理论与实践层面探讨其中行政权与司法权的关系，参见王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析》，载《中国法学》2016年第1期；张辉对2014年江苏泰州1.6亿天价环境公益诉讼案后的执行问题进行探讨，显然也涉及对司法机关执行中的配合职责，参见张辉：《论环境民事公益诉讼裁判的执行--“天价”环境公益诉讼案件的后续关注》，载《法学论坛》2016年第5期；李艳芳认为应避免检察监督权与环境行政权失衡，参见李艳芳、吴凯杰：《论检察机关在环境公益诉讼中的角色与定位--兼评最高人民检察院〈检察机关提起公益诉讼改革试点方案〉》，载《中国人民大学学报》2016年第2期。
(5)“规制俘获”可以从“规制”与“俘获”两个层面剖析。“规制”相较于“治理”，侧重公共机构（即规制主体）对个人或经济活动主体（即被规制对象）活动的限制；“俘获”指的是规制主体与被规制对象合谋损害公共利益。总之，“规制俘获”指的是被规制对象对规制主体的一种支配和操纵。关于“规制俘获”的具体讨论参见余光辉、陈亮：《论我国环境执法机制的完善--从规制俘获的视角》，载《法律科学》2010年第5期；陈亮：《环境规制俘获的法律防范--基于美国经验的启示》，载《环球法律评论》2015年第1期。
(6)有论者指出，基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令与检查监督，即基层政府间的“共谋现象”。参见周雪光：《基层政府间的“共谋现象”--一个政府行为的制度逻辑》，载《社会学研究》2008年第6期。
(7)参见惠州市中级人民法院（2017）粤13行终19号二审行政判决书。
(8)2017年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》适度开放了原告资格，增加如下规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护……等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
(9)在美国谢弗林股份有限公司诉自然资源保护委员会案中，确立了司法机关审查行政解释的“两步法”。第一，审查立法机关是否就法律争议问题作出明确解释。如果立法机关的原意明确，那么问题即告终结，行政机关和司法机关必须实现立法机关毫不含糊的意图。第二，如果立法机关有意模糊化处理法律法规，司法机关可以判断行政机关在执法中的法律解释是否合理。只要行政机关作出的解释合理，司法机关应当予以尊重。
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