论公众参与建设项目环境影响评价的有效性及其考量
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摘要
我国近些年PX等建设项目引发的群体性事件频发,与环评公众参与有效性不足有直接关系。环境影响评价公众参与的有效性,可以从过程和结果两个方面加以认识。过程有效性考量因素主要包括参与时机正当、信息公开充分明了、参与公众具有代表性和对公众意见进行及时、恰当反馈。而结果有效性则体现在对公众的教育作用、将合理的公众意见融入环评决策、改善环评决策质量和减少社会冲突、增进公众对政府的信任这四个方面。在目前我国环评公众参与立法日趋完善的情况下,进一步提高法治化程度对于有效性的达成更为关键。
引文
(1)《环境影响评价法》第2条。
(2)《环境影响评价公众参与办法》第2、5条。
(3)参见金苍:《用什么终结“一闹就停”困局》,载《人民日报》2013年5月8日。
(4)参见吴宇:《建设项目环境影响评价公众参与有效性的法律保障》,载《法商研究》2018年第2期。
(5)参见[日]蒲岛郁夫:《政治参与》,经济日报出版社1989年版,第4页。
(6)参见Artnstein SR, A Ladder of Citizen Participation, American Institute of Planners Journal, Vol.35,1969, p.216.
(7)黄伯勇、甘艳莉:《环境影响评价中公众参与有效性的指标体系》,载《统计与决策》2009年第2期。
(8)王璞:《建设项目环评中的公众参与机制与有效性讨论》,载《辽宁城乡环境科技》2002年第4期。
(9)参见Lawrence, Rick L., Steven E. Daniels, and George H. Stankey, Procedural Justice and Public Involvement in Natural Resource Decision Making, Society&Natural Resources,Vol.10,1997,pp. 577-589.
(10)国际公众参与协会(International Association for Public Participation,简称IAP2)是一个旨在提高和改进公共决策水平与质量的国际性组织,成立于1990年,在美国、英国、法国、澳大利亚等国家都拥有分支机构。
(11)《国际公众参与协会核心价值》,国际公众参与协会官方网,https://www.iap2.org/page/pillars,2019年1月20日访问。
(12)为了实现“富有意义”的公众参与目标,国际公众参与协会结合全球公众参与实践,按照公众参与程度的由低到高顺序,罗列出五大公众参与形式(spectrum):通知(inform)、咨询(consult)、参与(involve)、合作(collaborate)和授权(empower)。
(13)2018年修订的《环境影响评价公众参与办法》于2019年1月1日起施行。
(14)姜明安:《行政法与行政诉讼法》(第6版),北京大学出版社/高等教育出版社2015年版,第333页。
(15)美国学者就公众参与有效性的讨论,往往针对具体的公众参与形式来展开,围绕不同参与形式的特点、公众通过某种特定的形式对最后决策是否产生影响以及如何产生影响等等问题进行定性或定量研究。
(16)根据我国相关法律规范,环评公众参与形式至少包括调查问卷、座谈会、专家论证会、听证会等形式。
(17)Ng, K. L.&M. Hamby, Fundamentals for establishing a risk communication program, Health Physics, Vol.3,1997,pp.473-82;Middendorf, G.&L. Busch, Inquiry for the public good:Democratic participation in agriculture research, Agriculture and Human values,Vol.14,1997,pp. 45-57.
(18)参见WORLD BANK. Environmental Assessment Sourcebook(1999),转引自李艳芳:《论公众参与环境影响评价中的信息公开制度》,载《江海学刊》2004年第1期。
(19)《环境影响评价公众参与办法》第9条。
(20)《环境影响评价公众参与办法》第10条。
(21)《环境影响评价公众参与办法》19、20条。
(22)《环境影响评价公众参与办法》第22、23条。
(23)有学者就认为,按照修订之前的暂行办法等法律规范的规定,公众主要参与的不是行政决策环节,而是行政决策之前的资料准备环节(即建设单位编制环境影响报告书),并且制作环评材料阶段公众参与的范围和效力远大于环评审批阶段,这导致了公众参与丧失了民主决策的保障功能。参见吴宇:《建设项目环境影响评价公众参与有效性的法律保障》,载《法商研究》2018年第2期。
(24)参见朱竞若、蒋升阳:《厦门PX项目:续建、停建还是迁建》,载《人民日报》2007年12月19日。朱红军、苏永通:《厦门PX项目迁址在望?民意与智慧改变厦门》,载《南方周末》2007年12月20日。
(25)《环境影响评价公众参与办法》第10、20条。
(26)《环境影响评价公众参与办法》第16条。
(27)《环境影响评价公众参与办法》第20条。第19条对于公众参与说明需要载明的内容进行了明确,包括:公众参与的过程、范围和内容;公众意见收集整理和归纳分析情况;公众意见采纳情况,或者未采纳情况、理由及向公众反馈的情况等。
(28)《环境影响评价公众参与办法》第22、23条。
(29)《环境影响评价公众参与办法》第11条。
(30)《环境影响评价公众参与办法》第14条。
(31)《环境保护法》第56条。
(32)《环境影响评价公众参与办法》第5条规定:“建设单位应当依法听取环境影响评价范围内的公民、法人和其他组织的意见,鼓励建设单位听取环境影响评价范围之外的公民、法人和其他组织的意见。”
(33)参见姜明安:《公众参与与行政法治》,载《中国法学》2004年第2期。
(34)编制“建设项目环境影响评价公众参与说明”是新修订的《环境影响评价公众参与办法》新增的、体现建设单位主体责任的一项法定义务,公众参与说明应当包括的主要内容有:公众参与的过程、范围和内容;公众意见收集整理和归纳分析情况;公众意见采纳情况,或者未采纳情况、理由及向公众反馈的情况等。
(35)参见王锡锌:《利益组织化、公众参与和个体权利保障》,载《东方法学》2008年第4期。
(36)《环境影响评价公众参与办法》第15条第2款。
(37)参见唐明良:《公众参与的方式及其效力光谱》,载《法治研究》2012年第11期。
(38)之前的暂行办法只是要求建设单位“可以”组织专家咨询委员会,由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议,判断其合理性并提出处理建议。
(39)要求建设单位编制公众参与说明及明确应该载明的内容是非常必要的。以往只是要求环境影响评价报告书中附具“对公众意见采纳或不采纳的说明”部分,很难客观、真实、全面展示公众意见的全貌,受利益驱动,不排除建设单位(或编制机构)在制作环境影响报告书时对公众意见作大量的技术处理甚至信息隐匿,从而会影响后续主管部门据此开展的公众意见采纳与否的审查效果。如在“深圳市深港西部通道侧接线工程环评报告书审批案”中,环评单位曾以发放公众意见调查表的方式对50位公众进行调查,调查结果中94%的公众反对初选方案和100%的公众认为有关初选方案不是好的方案,但这一调查结果并未体现在环评报告书结论中。
(40)《环境影响评价公众参与办法》第24条第2款。
(41)《环境保护行政许可听证暂行办法》第30条第2款。
(42)参见王锡锌:《公众参与和中国法治变革的动力模式》,载《法学家》2008年第6期。
(43)王锡锌:《公众参与和中国法治变革的动力模式》,载《法学家》2008年第6期。
(44)参见莫于川:《公众参与潮流和参与式行政法制模式》,载《国家检察官学院学报》2011年第4期。
(45)金苍:《凝聚环境共识需要更多耐心》,载《人民日报》2013年6月8日。
(46)参见王慧敏、江南:《杭州解开了“邻避”这个结》,载《人民日报》2017年3月24日。
(47)王锡锌:《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》,中国民主法制出版社2007年版,第69页。
(48)《环境影响评价公众参与办法》第18、26条。
(49)唐明良:《环境保护公众参与指数初探》,载《环境保护》2014年第15期。
(50)参见王周户主编:《公众参与的理性与实践》,法律出版社2011年版,第78页。
(2)《环境影响评价公众参与办法》第2、5条。
(3)参见金苍:《用什么终结“一闹就停”困局》,载《人民日报》2013年5月8日。
(4)参见吴宇:《建设项目环境影响评价公众参与有效性的法律保障》,载《法商研究》2018年第2期。
(5)参见[日]蒲岛郁夫:《政治参与》,经济日报出版社1989年版,第4页。
(6)参见Artnstein SR, A Ladder of Citizen Participation, American Institute of Planners Journal, Vol.35,1969, p.216.
(7)黄伯勇、甘艳莉:《环境影响评价中公众参与有效性的指标体系》,载《统计与决策》2009年第2期。
(8)王璞:《建设项目环评中的公众参与机制与有效性讨论》,载《辽宁城乡环境科技》2002年第4期。
(9)参见Lawrence, Rick L., Steven E. Daniels, and George H. Stankey, Procedural Justice and Public Involvement in Natural Resource Decision Making, Society&Natural Resources,Vol.10,1997,pp. 577-589.
(10)国际公众参与协会(International Association for Public Participation,简称IAP2)是一个旨在提高和改进公共决策水平与质量的国际性组织,成立于1990年,在美国、英国、法国、澳大利亚等国家都拥有分支机构。
(11)《国际公众参与协会核心价值》,国际公众参与协会官方网,https://www.iap2.org/page/pillars,2019年1月20日访问。
(12)为了实现“富有意义”的公众参与目标,国际公众参与协会结合全球公众参与实践,按照公众参与程度的由低到高顺序,罗列出五大公众参与形式(spectrum):通知(inform)、咨询(consult)、参与(involve)、合作(collaborate)和授权(empower)。
(13)2018年修订的《环境影响评价公众参与办法》于2019年1月1日起施行。
(14)姜明安:《行政法与行政诉讼法》(第6版),北京大学出版社/高等教育出版社2015年版,第333页。
(15)美国学者就公众参与有效性的讨论,往往针对具体的公众参与形式来展开,围绕不同参与形式的特点、公众通过某种特定的形式对最后决策是否产生影响以及如何产生影响等等问题进行定性或定量研究。
(16)根据我国相关法律规范,环评公众参与形式至少包括调查问卷、座谈会、专家论证会、听证会等形式。
(17)Ng, K. L.&M. Hamby, Fundamentals for establishing a risk communication program, Health Physics, Vol.3,1997,pp.473-82;Middendorf, G.&L. Busch, Inquiry for the public good:Democratic participation in agriculture research, Agriculture and Human values,Vol.14,1997,pp. 45-57.
(18)参见WORLD BANK. Environmental Assessment Sourcebook(1999),转引自李艳芳:《论公众参与环境影响评价中的信息公开制度》,载《江海学刊》2004年第1期。
(19)《环境影响评价公众参与办法》第9条。
(20)《环境影响评价公众参与办法》第10条。
(21)《环境影响评价公众参与办法》19、20条。
(22)《环境影响评价公众参与办法》第22、23条。
(23)有学者就认为,按照修订之前的暂行办法等法律规范的规定,公众主要参与的不是行政决策环节,而是行政决策之前的资料准备环节(即建设单位编制环境影响报告书),并且制作环评材料阶段公众参与的范围和效力远大于环评审批阶段,这导致了公众参与丧失了民主决策的保障功能。参见吴宇:《建设项目环境影响评价公众参与有效性的法律保障》,载《法商研究》2018年第2期。
(24)参见朱竞若、蒋升阳:《厦门PX项目:续建、停建还是迁建》,载《人民日报》2007年12月19日。朱红军、苏永通:《厦门PX项目迁址在望?民意与智慧改变厦门》,载《南方周末》2007年12月20日。
(25)《环境影响评价公众参与办法》第10、20条。
(26)《环境影响评价公众参与办法》第16条。
(27)《环境影响评价公众参与办法》第20条。第19条对于公众参与说明需要载明的内容进行了明确,包括:公众参与的过程、范围和内容;公众意见收集整理和归纳分析情况;公众意见采纳情况,或者未采纳情况、理由及向公众反馈的情况等。
(28)《环境影响评价公众参与办法》第22、23条。
(29)《环境影响评价公众参与办法》第11条。
(30)《环境影响评价公众参与办法》第14条。
(31)《环境保护法》第56条。
(32)《环境影响评价公众参与办法》第5条规定:“建设单位应当依法听取环境影响评价范围内的公民、法人和其他组织的意见,鼓励建设单位听取环境影响评价范围之外的公民、法人和其他组织的意见。”
(33)参见姜明安:《公众参与与行政法治》,载《中国法学》2004年第2期。
(34)编制“建设项目环境影响评价公众参与说明”是新修订的《环境影响评价公众参与办法》新增的、体现建设单位主体责任的一项法定义务,公众参与说明应当包括的主要内容有:公众参与的过程、范围和内容;公众意见收集整理和归纳分析情况;公众意见采纳情况,或者未采纳情况、理由及向公众反馈的情况等。
(35)参见王锡锌:《利益组织化、公众参与和个体权利保障》,载《东方法学》2008年第4期。
(36)《环境影响评价公众参与办法》第15条第2款。
(37)参见唐明良:《公众参与的方式及其效力光谱》,载《法治研究》2012年第11期。
(38)之前的暂行办法只是要求建设单位“可以”组织专家咨询委员会,由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议,判断其合理性并提出处理建议。
(39)要求建设单位编制公众参与说明及明确应该载明的内容是非常必要的。以往只是要求环境影响评价报告书中附具“对公众意见采纳或不采纳的说明”部分,很难客观、真实、全面展示公众意见的全貌,受利益驱动,不排除建设单位(或编制机构)在制作环境影响报告书时对公众意见作大量的技术处理甚至信息隐匿,从而会影响后续主管部门据此开展的公众意见采纳与否的审查效果。如在“深圳市深港西部通道侧接线工程环评报告书审批案”中,环评单位曾以发放公众意见调查表的方式对50位公众进行调查,调查结果中94%的公众反对初选方案和100%的公众认为有关初选方案不是好的方案,但这一调查结果并未体现在环评报告书结论中。
(40)《环境影响评价公众参与办法》第24条第2款。
(41)《环境保护行政许可听证暂行办法》第30条第2款。
(42)参见王锡锌:《公众参与和中国法治变革的动力模式》,载《法学家》2008年第6期。
(43)王锡锌:《公众参与和中国法治变革的动力模式》,载《法学家》2008年第6期。
(44)参见莫于川:《公众参与潮流和参与式行政法制模式》,载《国家检察官学院学报》2011年第4期。
(45)金苍:《凝聚环境共识需要更多耐心》,载《人民日报》2013年6月8日。
(46)参见王慧敏、江南:《杭州解开了“邻避”这个结》,载《人民日报》2017年3月24日。
(47)王锡锌:《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》,中国民主法制出版社2007年版,第69页。
(48)《环境影响评价公众参与办法》第18、26条。
(49)唐明良:《环境保护公众参与指数初探》,载《环境保护》2014年第15期。
(50)参见王周户主编:《公众参与的理性与实践》,法律出版社2011年版,第78页。
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