论我国风景名胜区管理的行政法规制
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摘要
我国地大物博,历史悠久,风景名胜资源丰富。这些名山秀水作为国家的象征、江山社稷的缩影,理应进行严格保护。但由于长期以来对风景名胜资源属性认识不清,受经济利益的驱动,许多地方将景区企业化经营,采取破坏式开发,致使许多重要的自然和文化景观正在迅速退化和消失;同时景区的门票价格过高与上涨过快,事实上也造成了公众利用的诸多障碍,有成为有钱人才能享有的特权的趋势。文章试图以行政法的视角探讨我国风景名胜区管理存在的问题,还原风景名胜区的公共福祉本质。
从行政法的视角来看,风景名胜区属于行政组织法两大要素“人”和“物”中的“物”——公产(物)的范畴。虽然国外行政法学者对于公产的研究方兴未艾,但在我国从行政法角度对公产的研究成果却寥若晨星。借鉴各国的公产法理论,公产主要包括公务用公产与公众用公产两类,它们受公法通过命名所确定的目的性约束,尤其受公产支配权的约束。《风景名胜区条例》的内在规定性,使得风景名胜区的公产属性确定无疑。基于行政法背景的公产法角度研究景区,对于规范景区管理部门的权力,保障公民正当利用权利,实现风景名胜区制度设立的目的具有十分重要的意义。根据我国风景名胜区的管理现状,可归纳出两种基本的管理模式,即政府管理模式与企业化管理模式。由公产法的基本原理观之,目前我国风景名胜区的公产管理,在公产管理权力配置上,存在中央权力虚置与地方权力扭曲、缺乏独立权威的管理机构的问题;在企业化管理方面,存在景区公产经营权出让缺乏法律依据、经营开发缺乏有效的制约机制的问题;在公产利用方面,存在门票价格上涨失控以致违背公产一般利用的免费或低费原则、门票价格地域歧视致使公产利用平等原则受到严重挑战的问题;此外还存在景区居民利益保护机制缺失的问题。在合理借鉴国外国家公园制度中诸多有益元素的基础上,提出了风景名胜区的管理改革应当遵循公产法理论的基本规律,进而指出我国风景名胜区公产管理改革的价值取向,应当遵循的原则以及具体的制度构建。
China is an old country with vast territory, abundant resources and famous sceneries. As a symbol of the country and a microcosm of the state, these famous sceneries should be strictly protected. However, because we have been misunderstood the attribute of the famous scenery for a long time, many parts of our country manage the scenic spots as enterprises driven by economic interests. This damage-style development makes lots of the important natural and cultural landscapes degrade and disappear rapidly. At the same time, the high-price tickets and the rapid increment speed of them also brings a number of barriers to public use. The article attempts to explore the problems on the management of scenic spots and restore the welfare essence of it from a administrative law perspective.
From the perspective of administrative law, scenic spots belong to public domain, which is one of the major elements-"Human" and "objects"-of the Organic Law of Administration. Although the studies on public domain is in full swing abroad, in our country the research results on it from the administrative law perspective are very few. Learning from the theories of other countries, public domain includes two classes- for Official use or for public use, which are restricted by the purpose made by public law, in particular by the eminent domain. Research scenic spots based on the context of administrative law and from the view of public domain law will have an important effect for norming the management of scenic spots, protecting people’s legitimate rights and realizing the established purpose of scenic spots. To the provision of Scenic Spots and Historical Sites Regulations, it is certain that scenic spots are of the public domain essence. Based on the actuality management of scenic spots, there exist two basic management models-the government management and the enterprise management. From the basic principles of public domain law, there are many problems on the management of the scenic spots in our country now. On the power allocation of manage, the central governments have a virtual power and the local governments have a twist one. There doesn’t exist an institution which is independent and authoritative to manage the scenic spots. On the enterprise management, the sale of the management of scenic spots is lack of legal basis, the management and the exploitation is lack of an effective mechanism to constrain it. On the use of scenic spots, the prices of the ticket are out of control so that it is a violation to the free or low-price principle on the use of public domain. The geographical discrimination of the prices is a serious challenge to the equality. In addition, there also exists an absence on the protection of community people’s interests. Through a comparative analysis with the National Park System, the article points out the basic rules which we should follow on the management of scenic spots, and then it indicates the value orientation, the principles and the specific system construction on the management reformation.
从行政法的视角来看,风景名胜区属于行政组织法两大要素“人”和“物”中的“物”——公产(物)的范畴。虽然国外行政法学者对于公产的研究方兴未艾,但在我国从行政法角度对公产的研究成果却寥若晨星。借鉴各国的公产法理论,公产主要包括公务用公产与公众用公产两类,它们受公法通过命名所确定的目的性约束,尤其受公产支配权的约束。《风景名胜区条例》的内在规定性,使得风景名胜区的公产属性确定无疑。基于行政法背景的公产法角度研究景区,对于规范景区管理部门的权力,保障公民正当利用权利,实现风景名胜区制度设立的目的具有十分重要的意义。根据我国风景名胜区的管理现状,可归纳出两种基本的管理模式,即政府管理模式与企业化管理模式。由公产法的基本原理观之,目前我国风景名胜区的公产管理,在公产管理权力配置上,存在中央权力虚置与地方权力扭曲、缺乏独立权威的管理机构的问题;在企业化管理方面,存在景区公产经营权出让缺乏法律依据、经营开发缺乏有效的制约机制的问题;在公产利用方面,存在门票价格上涨失控以致违背公产一般利用的免费或低费原则、门票价格地域歧视致使公产利用平等原则受到严重挑战的问题;此外还存在景区居民利益保护机制缺失的问题。在合理借鉴国外国家公园制度中诸多有益元素的基础上,提出了风景名胜区的管理改革应当遵循公产法理论的基本规律,进而指出我国风景名胜区公产管理改革的价值取向,应当遵循的原则以及具体的制度构建。
China is an old country with vast territory, abundant resources and famous sceneries. As a symbol of the country and a microcosm of the state, these famous sceneries should be strictly protected. However, because we have been misunderstood the attribute of the famous scenery for a long time, many parts of our country manage the scenic spots as enterprises driven by economic interests. This damage-style development makes lots of the important natural and cultural landscapes degrade and disappear rapidly. At the same time, the high-price tickets and the rapid increment speed of them also brings a number of barriers to public use. The article attempts to explore the problems on the management of scenic spots and restore the welfare essence of it from a administrative law perspective.
From the perspective of administrative law, scenic spots belong to public domain, which is one of the major elements-"Human" and "objects"-of the Organic Law of Administration. Although the studies on public domain is in full swing abroad, in our country the research results on it from the administrative law perspective are very few. Learning from the theories of other countries, public domain includes two classes- for Official use or for public use, which are restricted by the purpose made by public law, in particular by the eminent domain. Research scenic spots based on the context of administrative law and from the view of public domain law will have an important effect for norming the management of scenic spots, protecting people’s legitimate rights and realizing the established purpose of scenic spots. To the provision of Scenic Spots and Historical Sites Regulations, it is certain that scenic spots are of the public domain essence. Based on the actuality management of scenic spots, there exist two basic management models-the government management and the enterprise management. From the basic principles of public domain law, there are many problems on the management of the scenic spots in our country now. On the power allocation of manage, the central governments have a virtual power and the local governments have a twist one. There doesn’t exist an institution which is independent and authoritative to manage the scenic spots. On the enterprise management, the sale of the management of scenic spots is lack of legal basis, the management and the exploitation is lack of an effective mechanism to constrain it. On the use of scenic spots, the prices of the ticket are out of control so that it is a violation to the free or low-price principle on the use of public domain. The geographical discrimination of the prices is a serious challenge to the equality. In addition, there also exists an absence on the protection of community people’s interests. Through a comparative analysis with the National Park System, the article points out the basic rules which we should follow on the management of scenic spots, and then it indicates the value orientation, the principles and the specific system construction on the management reformation.
引文
①参见王名扬著:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第301～309页。
②德国法中的公产的另一种译法是“公物”,两者实际上存在一定的差别,公产偏重于物的产权归属等法律属性,后者偏重于物本身的使用等功能属性。
③参见[德]汉斯·J.沃尔夫等著:《行政法》(第二卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第455～456页。
④参见陈敏著:《行政法总论》,三民书局1998年版,第584页。
⑤参见[日]盐野宏等著:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版,第752页。
⑥参见李惠宗著:《公物法》,载翁岳生编:《行政法》(上册),中国法制出版社2002年版,第462～463页。
①参见[日]盐野宏等著:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版,第742页。
②参见王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社2005年版,第187～190页。
③参见[英]F·H·劳森﹒B·拉登著:《财产法》,施天涛、悔慎宇、孔祥俊译,中国大百科全书出版社1998年版,第120～121页。
④参见肖泽晟:《公物的范围——兼论不宜由国务院国资委管理的财产》,载《行政法学研究》2003年第3期,第30～31页。
①参见刘大洪、何易主编:《公有财产法律保护》,西苑出版社2001年版,第56～58页。
②参见朱维究、闫晶:《论行政法对公产的积极保护》,载《法治论丛》2007年第5期。
①公产的“命名”,在法国公产法中则被称为“公共使用的设定”。参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年第1版,第318页。
②参见[德]汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著:《行政法》(第二卷),高家伟译,商务印书馆2002年8月第1版,第464页。
①参见张晓:《自然文化遗产的内涵和资源特殊性》,载张晓、郑玉歆主编:《中国自然文化遗产资源管理》,社会科学文献出版社2001年版,第7～11页。
①参见肖泽晟:《论公物在中国人权保障中的作用》,载《南京大学学报》(哲学·人文科学·社会科学版)2003年第3期,第40页。
①参见谢凝高:《国家风景名胜区的现状以及保护建议》,载《风景名胜》2006年第1期。
①参见钟勉:《试论旅游资源所有权与经营权相分离》,载《旅游学刊》2002年第4期。
②参见彭德成:《中国旅游景区治理模式》,中国旅游出版社2003年版,第67～103页。
①肖泽晟:《公物管理体制改革中的权力配置》,载《行政管理体制改革的法律问题》,中国政法大学出版社2007年版,第420页。
①参见谢凝高:《国家风景名胜区的现状以及保护建议》,载《风景名胜》2006年第1期。
②参见肖泽晟:《公物、公物法与公营造物》,载应松年主编:《当代中国行政法》(上卷),中国方正出版社2005年版,第450页。
③王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第337页。
①[英]米尔恩:《人的权利与人的多样性——人权哲学》,夏勇、张志铭译,中国大百科全书出版社1995年版,第168页。
②参见《建设部:风景名胜区经营权转让四条底线不能突破》,载《广东建设信息》2005年第10期。
①参见郑易生、钱薏红、郑玉歆:《中国风景名胜区管理制度的发展与面临的选择》,载《中国环境与发展评论》(第二卷),社会科学文献出版社2004年版,第405～406页。
①王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第304页。
②参见肖泽晟:《公物、公物法与公营造物》,载应松年主编:《当代中国行政法》(上卷),中国方正出版社2005年版,第464～466页。
③参见肖泽晟:《公物管理行为之平等审查——公园、景点门票收费中的合理差别与歧视为例》,载《中国法学会行政法学研究会2008年年会论文集》,第328页。
②参见李如生:《美国国家公园管理体制》,中国建筑工业出版社2005年版,第1页。
①参见王维正:《国家公园》,中国林业出版社2000年版,第4～5页。
②参见杨锐:《国家公园与国家公园体系:美国经验教训的借鉴》,载张晓、郑玉歆主编:《中国自然文化遗产资源管理》,社会科学文献出版社2001年版,第368页。
①参见杨锐:《美国国家公园的立法和执法》,载《中国园林》2003年第5期。
②国家公园管理局局长必须在土地管理、自然、文化资源保护等方面表现出丰富的经验和才能,由参议院建议和同意并由总统任命,负责管理国家公园管理局的事务。
③参见肖泽晟:《社会公共财产与国家私产的分野——对我国“自然资源国有”的一种解释》,载《浙江学刊》2007年第6期。
①参见李如生:《美国国家公园管理体制》,中国建筑工业出版社2005年版,第28～31页。
②参见蒋满元:《国外公共旅游资源的经营模式剖析及其经营经验探讨——以美国、德国、日本国家公园的经营管理模式为例》,载《无锡商业职业技术学院学报》2008年第4期。
①参见张晓:《国外国家风景名胜区(国家公园)管理和经营评述》,载《中国园林》1999年第5期。
②参见张晓:《日本国家公园制度和管理体系》,载张晓、郑玉歆主编:《中国自然文化遗产资源管理》,社会科学文献出版社2001年版,第379页。
③参见张晓:《日本国家公园制度和管理体系》,载张晓、郑玉歆主编:《中国自然文化遗产资源管理》,社会科学文献出版社2001年版,第380页。
①参见[德]汉斯·J.沃尔夫等著:《行政法》(第二卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第455页。
②参见[日]盐野宏等著:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版,第740页。
①[日]盐野宏等著:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版,第745页。
②参见郑敏:《美国国家公园漫谈》,载《国土资源》2007年第5期。
①参见韦夏婵:《美国国家公园制度现状研究与思考》,载《桂林旅游高等专科学校学报》2003年第6期。
②参见[德]汉斯·J.沃尔夫等著:《行政法》(第二卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第323页。
③参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第312～317、492页。
①参见应松年、薛刚凌:《行政组织法基本原则之探讨》,载《行政法学研究》2001年第2期。
①参见周佑勇、伍劲松:《论行政法上之法律保留原则》,载《中南大学学报》(社会科学版)2004年第6期。
②肖泽晟:《论公物在中国人权保障中的作用》,载《南京大学学报》(哲学·人文科学·社会科学版)2003年第3期,第40页。
③“贵族化”主要反映在诸多风景名胜区的门票过高或上涨过快,事实上造成了许多贫困人群利用的障碍,从而成为有钱人才能享有的特权。
①[英]朱迪·丽丝:《自然资源——分配、经济学与政策》,蔡运龙等译,商务印书馆2002年版,第559页。
①参见杨锐:《美国国家公园体系的发展历程及其经验教训》,载《中国园林》2001年第1期。
[1]肖泽晟.论公物在中国人权保障中的作用[J].南京大学学报:哲学·人文科学·社会科学版,2003,(3).
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②德国法中的公产的另一种译法是“公物”,两者实际上存在一定的差别,公产偏重于物的产权归属等法律属性,后者偏重于物本身的使用等功能属性。
③参见[德]汉斯·J.沃尔夫等著:《行政法》(第二卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第455～456页。
④参见陈敏著:《行政法总论》,三民书局1998年版,第584页。
⑤参见[日]盐野宏等著:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版,第752页。
⑥参见李惠宗著:《公物法》,载翁岳生编:《行政法》(上册),中国法制出版社2002年版,第462～463页。
①参见[日]盐野宏等著:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版,第742页。
②参见王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社2005年版,第187～190页。
③参见[英]F·H·劳森﹒B·拉登著:《财产法》,施天涛、悔慎宇、孔祥俊译,中国大百科全书出版社1998年版,第120～121页。
④参见肖泽晟:《公物的范围——兼论不宜由国务院国资委管理的财产》,载《行政法学研究》2003年第3期,第30～31页。
①参见刘大洪、何易主编:《公有财产法律保护》,西苑出版社2001年版,第56～58页。
②参见朱维究、闫晶:《论行政法对公产的积极保护》,载《法治论丛》2007年第5期。
①公产的“命名”,在法国公产法中则被称为“公共使用的设定”。参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年第1版,第318页。
②参见[德]汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著:《行政法》(第二卷),高家伟译,商务印书馆2002年8月第1版,第464页。
①参见张晓:《自然文化遗产的内涵和资源特殊性》,载张晓、郑玉歆主编:《中国自然文化遗产资源管理》,社会科学文献出版社2001年版,第7～11页。
①参见肖泽晟:《论公物在中国人权保障中的作用》,载《南京大学学报》(哲学·人文科学·社会科学版)2003年第3期,第40页。
①参见谢凝高:《国家风景名胜区的现状以及保护建议》,载《风景名胜》2006年第1期。
①参见钟勉:《试论旅游资源所有权与经营权相分离》,载《旅游学刊》2002年第4期。
②参见彭德成:《中国旅游景区治理模式》,中国旅游出版社2003年版,第67～103页。
①肖泽晟:《公物管理体制改革中的权力配置》,载《行政管理体制改革的法律问题》,中国政法大学出版社2007年版,第420页。
①参见谢凝高:《国家风景名胜区的现状以及保护建议》,载《风景名胜》2006年第1期。
②参见肖泽晟:《公物、公物法与公营造物》,载应松年主编:《当代中国行政法》(上卷),中国方正出版社2005年版,第450页。
③王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第337页。
①[英]米尔恩:《人的权利与人的多样性——人权哲学》,夏勇、张志铭译,中国大百科全书出版社1995年版,第168页。
②参见《建设部:风景名胜区经营权转让四条底线不能突破》,载《广东建设信息》2005年第10期。
①参见郑易生、钱薏红、郑玉歆:《中国风景名胜区管理制度的发展与面临的选择》,载《中国环境与发展评论》(第二卷),社会科学文献出版社2004年版,第405～406页。
①王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第304页。
②参见肖泽晟:《公物、公物法与公营造物》,载应松年主编:《当代中国行政法》(上卷),中国方正出版社2005年版,第464～466页。
③参见肖泽晟:《公物管理行为之平等审查——公园、景点门票收费中的合理差别与歧视为例》,载《中国法学会行政法学研究会2008年年会论文集》,第328页。
②参见李如生:《美国国家公园管理体制》,中国建筑工业出版社2005年版,第1页。
①参见王维正:《国家公园》,中国林业出版社2000年版,第4～5页。
②参见杨锐:《国家公园与国家公园体系:美国经验教训的借鉴》,载张晓、郑玉歆主编:《中国自然文化遗产资源管理》,社会科学文献出版社2001年版,第368页。
①参见杨锐:《美国国家公园的立法和执法》,载《中国园林》2003年第5期。
②国家公园管理局局长必须在土地管理、自然、文化资源保护等方面表现出丰富的经验和才能,由参议院建议和同意并由总统任命,负责管理国家公园管理局的事务。
③参见肖泽晟:《社会公共财产与国家私产的分野——对我国“自然资源国有”的一种解释》,载《浙江学刊》2007年第6期。
①参见李如生:《美国国家公园管理体制》,中国建筑工业出版社2005年版,第28～31页。
②参见蒋满元:《国外公共旅游资源的经营模式剖析及其经营经验探讨——以美国、德国、日本国家公园的经营管理模式为例》,载《无锡商业职业技术学院学报》2008年第4期。
①参见张晓:《国外国家风景名胜区(国家公园)管理和经营评述》,载《中国园林》1999年第5期。
②参见张晓:《日本国家公园制度和管理体系》,载张晓、郑玉歆主编:《中国自然文化遗产资源管理》,社会科学文献出版社2001年版,第379页。
③参见张晓:《日本国家公园制度和管理体系》,载张晓、郑玉歆主编:《中国自然文化遗产资源管理》,社会科学文献出版社2001年版,第380页。
①参见[德]汉斯·J.沃尔夫等著:《行政法》(第二卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第455页。
②参见[日]盐野宏等著:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版,第740页。
①[日]盐野宏等著:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版,第745页。
②参见郑敏:《美国国家公园漫谈》,载《国土资源》2007年第5期。
①参见韦夏婵:《美国国家公园制度现状研究与思考》,载《桂林旅游高等专科学校学报》2003年第6期。
②参见[德]汉斯·J.沃尔夫等著:《行政法》(第二卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第323页。
③参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第312～317、492页。
①参见应松年、薛刚凌:《行政组织法基本原则之探讨》,载《行政法学研究》2001年第2期。
①参见周佑勇、伍劲松:《论行政法上之法律保留原则》,载《中南大学学报》(社会科学版)2004年第6期。
②肖泽晟:《论公物在中国人权保障中的作用》,载《南京大学学报》(哲学·人文科学·社会科学版)2003年第3期,第40页。
③“贵族化”主要反映在诸多风景名胜区的门票过高或上涨过快,事实上造成了许多贫困人群利用的障碍,从而成为有钱人才能享有的特权。
①[英]朱迪·丽丝:《自然资源——分配、经济学与政策》,蔡运龙等译,商务印书馆2002年版,第559页。
①参见杨锐:《美国国家公园体系的发展历程及其经验教训》,载《中国园林》2001年第1期。
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