论我国银行法的完善
摘要
《中华人民共和国中国人民银行法》的颁布与实施，为我国银行法律体系框架的建立奠定了重要的基石，成为我国金融法律体系框架的核心。《商业银行法》与《金融违法行为处罚办法》等法律、法规及人民银行颁布的行政管理办法构成了我国完整的社会主义市场经济制度下的银行法律体系。但我国银行法律在立法取向上过于强调金融市场整体的安全与秩序，尤其是维护国有财产的安全，疏忽了金融机构的自身价值目标——自主、效益最大化和公平竞争的环境；同时银行法律体系还试图将内资银行与外资银行区别对待，这与WTO法律框架中的诸多原则和制度相抵触；还过分强调国家行政监督，忽视了金融机构内部制度约束的责任和社会监督。根据WTO法律制度的规定和巴塞尔协议的要求，我国成为WTO成员后，银行法律建设及透明度等问题将受到WTO机制和巴塞尔协议关于金融安全的约束。《中华人民共和国中国人民银行法》等法律法规有关条款随着我国加入WTO其有效性趋于减弱。下面分三个部分对我国的银行法律建设进行分析和论述：
第一部分重点分析了我国银行立法的现状与不足。参照依据是我国人大已颁布的银行法律、国务院已发布的有关行政法规和中国人民银行等行政主管部门制定的管理规章和办法。把它们放在市场经济体制下和我国加入WTO的背景下进行分析梳理，找出我国银行法制建设中六个方面的不足和缺陷。分别是基本原则方面的缺陷，关键在于银行法的价值取向上疏忽了银行机构的自身价值目标；主体资格及制度方面的缺陷，包括银行法对国内中资银行机构的管理制度、对我国海外银行机构的管理制度以及银行机构的规定和信息披露方面都存在不同程度的不足；银行法的创制及公开方面的缺陷；银行法的系统性与协调性方面的缺陷；对银行业的监督方面存在的缺陷，表现在监管范围、监管手段方面和对外银行监管方面存在不协调和法律缺陷；现行银行法规有效性方面的缺陷，包括：货币政策的独立性不足、中央银行宏观调控体系不健全、货币政策委
员会仅是咨询议事机构、货币政策缺乏透明度、金融风险防范与危机处理制度缺位、现行法律规定缺乏可操作性以及处理不良资产方面的法律缺陷。随着金融全球化的发展及我国正式加入世贸组织、参与激烈的国际竞争，这些缺陷和不足在不同程度上限制着金融市场和银行业的发展。
第二部分着重分析了国际金融运行规范对我国银行法律建设的要求和挑战，介绍了《巴塞尔资本协议》等国际金融监管文件的主要思想和WTO《服务贸易总协定》的主要要求，提出了我国银行法律建设的重点、难点及思路。
根据巴塞尔协议基本原则对我国银行法制提出的要求，必须以资本充足率为核心加强对银行业的监管并强化信息披露，引入市场约束。以2001年新的资本协议框架为参照，我国银行法律法规在银行风险监管方面将面临一系列新的挑战：在提高资产质量的同时拓展资本补充渠道；改变国家风险评级体系；建立完善的银行内部风险评级体系和监管规则；从信用风险管理转向逐步实施全面风险管理；强化信息披露立法。
加入WTO进一步给我国的银行立法带来了新的挑战和机遇。为了使银行机构及金融制度适应国际经济一体化的趋势，我国应把加入WTO作为国内银行法律、法规改革的重要契机，在顺应WTO法律框架需要的同时，充分借鉴国际惯例来发展我国银行法律、法规。但对现有银行法变革任务的艰巨性必须有充分的认识，首先应该重视对已有的金融监管规章进行研究、清理，然后再有计划、有重点地对抵触的规则和制度进行修改。WTO的一般原则和纪律的要求是我国银行法制回应的重点，而市场准入和国民待遇原则是银行法制变革应注意的难点。为了适应WTO要求，必须在市场准入方面、有效监管方面、法制层面上、顾客限制方面、跨境提供服务方面、自然人存在方面等完善外资银行机构管理法规。
第三部分侧重于我国银行法律体系的重构，从三个方面探讨了我国银行法律建设的任务：第一，我国银行立法的指导思想和立法原则，指导思想是坚持中国法律制度的独立性，适应世界经济一体
化，维护我国金融体系的安全和稳定；而为中外金融机构提供公平竞争的良好的法律环境则是主要的立法原则。第二，在具体制度规范方面着重论述对国内外金融机构的监管和运作规范等。具体表现在对国内中资银行机构的规则与调整方面；对我国银行境外机构的管制立法之完善方面；对外资银行监管法规的改进和完善方面；提高监管机构及人员的监管水平方面；发挥国内银行同业公会等自律协会的作用方面；建立健全商业银行机构内控制度方面以及从法律上强化信息披露制度。第三，我国现行银行法律法规的修订与清理，提出尽早对《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等主要法律进行修订，同时抓紧清理不能适应现代金融经济发展需要的法律法规。所以当务之急是要加紧完善银行立法，包括：修订《中华人民共和国中国人民银行法》；修订《中华人民共和国商业银行法》；关注新业务、制定新法规，并提高部分银行法律的层次。其次是对现行银行法律进行清理，包括三个方面：修订现有的银行法律法规规章，废止部分法律法规规章，制定在某些法律空白
The issue and enforcement of Law of People's Bank of China has laid an important cornerstone for the establishment of the framework for the financial 1egal system and has become the core of the framework of the financial legal System in China．Laws such as Commercial Bank Law together with administrative regulations like Punitive Measures against Illegal Financial Activities promulgated by the State Council and administrative measures issued by People's Bank of China co-form the complete financial legal system under China's socialist market economy．But the rule of law in the field of finance puts too much emphasis on the security and order of the financial market as a whole esp．safeguarding the security of the state-owned assets whereas it's negligent in creating a free and fair environment with the biggest margins，which is the essential-target of any financial institutions．Besides，Banking Law seeks to treat the domestic-funded banks differently from foreign-funded banks and foreign banks，which is inconsistent with the principles and mechanisms within the framework of the WTO legal system．Banks now are more prone to the supervision of the State administration while the supervision of the society and the internal institutional supervision of the financial agencies is often neglected．In accordance to the laws and regulations of WTO and the Agreement of Basel，With China's entry into WTO，the financial legislation and transparency Wil1 be bound by the WTO mechanisms and relevant clause of the Basel Agreement regarding financial safety． Some clauses of domestic laws 1ike Banking Laws of People's Republic of China will become 1ess effective after China becomes the full member of WTO．
The paper gives an overall analysis of the building of banking law
system in China in three parts．
Part one puts its emphasis on the present situation and imperfections of China's banking law system．In accordance with related banking laws enacted by People's Congress， administrative regulations by the State Council as well as managing rules and measures formulated by authorities such as the People's Bank of China，the author has found six imperfections and deficiencies existing in China's present banking law system, including the deficiencies in basic principle ,the key point lies in the negligence of its own value target of the banking law during value orientation; the deficiencies in subject qualification and system; the deficiencies in initiative and publication; the deficiencies in systematicness and harmony; the deficiencies in supervition to the banking industry, which exist in the range of supervition、the means of supervition and the incongruity and imperfection of the supervition to the foreign bank; the deficiencies in the validity of current banking regulation such as the insufficient independence of Monetary policies、the imperfection of macro adjustment system and so on. These imperfections and deficiencies limit the development of financial market and banking in varying degree along with financial globilization and formal accession to the WTO of our country.
Part two focuses on the analysis of demands and challenges posed by the international financial rules and regulations to China's banking law system．With a brief introduction to the main ideas of international financial supervisory documents like the Basel，Capital Agreement and the main requests of WTO's Agreement on Service and Trade， it raises the issue of key points，difficult parts and future development of China's banking 1aw system．
We must reinforce the supervision to the banking industry and strengthen information publication, introduce market restriction in
accordance with the priciple of the Agreement of Basel and the request of banking legal system. The laws and regulations of banking will face with a series of new challenges in risk supervision in accordance with new capital agreement framework of 2001 such as expantion of capital complemental way while raising the quality of assets;
第一部分重点分析了我国银行立法的现状与不足。参照依据是我国人大已颁布的银行法律、国务院已发布的有关行政法规和中国人民银行等行政主管部门制定的管理规章和办法。把它们放在市场经济体制下和我国加入WTO的背景下进行分析梳理，找出我国银行法制建设中六个方面的不足和缺陷。分别是基本原则方面的缺陷，关键在于银行法的价值取向上疏忽了银行机构的自身价值目标；主体资格及制度方面的缺陷，包括银行法对国内中资银行机构的管理制度、对我国海外银行机构的管理制度以及银行机构的规定和信息披露方面都存在不同程度的不足；银行法的创制及公开方面的缺陷；银行法的系统性与协调性方面的缺陷；对银行业的监督方面存在的缺陷，表现在监管范围、监管手段方面和对外银行监管方面存在不协调和法律缺陷；现行银行法规有效性方面的缺陷，包括：货币政策的独立性不足、中央银行宏观调控体系不健全、货币政策委
员会仅是咨询议事机构、货币政策缺乏透明度、金融风险防范与危机处理制度缺位、现行法律规定缺乏可操作性以及处理不良资产方面的法律缺陷。随着金融全球化的发展及我国正式加入世贸组织、参与激烈的国际竞争，这些缺陷和不足在不同程度上限制着金融市场和银行业的发展。
第二部分着重分析了国际金融运行规范对我国银行法律建设的要求和挑战，介绍了《巴塞尔资本协议》等国际金融监管文件的主要思想和WTO《服务贸易总协定》的主要要求，提出了我国银行法律建设的重点、难点及思路。
根据巴塞尔协议基本原则对我国银行法制提出的要求，必须以资本充足率为核心加强对银行业的监管并强化信息披露，引入市场约束。以2001年新的资本协议框架为参照，我国银行法律法规在银行风险监管方面将面临一系列新的挑战：在提高资产质量的同时拓展资本补充渠道；改变国家风险评级体系；建立完善的银行内部风险评级体系和监管规则；从信用风险管理转向逐步实施全面风险管理；强化信息披露立法。
加入WTO进一步给我国的银行立法带来了新的挑战和机遇。为了使银行机构及金融制度适应国际经济一体化的趋势，我国应把加入WTO作为国内银行法律、法规改革的重要契机，在顺应WTO法律框架需要的同时，充分借鉴国际惯例来发展我国银行法律、法规。但对现有银行法变革任务的艰巨性必须有充分的认识，首先应该重视对已有的金融监管规章进行研究、清理，然后再有计划、有重点地对抵触的规则和制度进行修改。WTO的一般原则和纪律的要求是我国银行法制回应的重点，而市场准入和国民待遇原则是银行法制变革应注意的难点。为了适应WTO要求，必须在市场准入方面、有效监管方面、法制层面上、顾客限制方面、跨境提供服务方面、自然人存在方面等完善外资银行机构管理法规。
第三部分侧重于我国银行法律体系的重构，从三个方面探讨了我国银行法律建设的任务：第一，我国银行立法的指导思想和立法原则，指导思想是坚持中国法律制度的独立性，适应世界经济一体
化，维护我国金融体系的安全和稳定；而为中外金融机构提供公平竞争的良好的法律环境则是主要的立法原则。第二，在具体制度规范方面着重论述对国内外金融机构的监管和运作规范等。具体表现在对国内中资银行机构的规则与调整方面；对我国银行境外机构的管制立法之完善方面；对外资银行监管法规的改进和完善方面；提高监管机构及人员的监管水平方面；发挥国内银行同业公会等自律协会的作用方面；建立健全商业银行机构内控制度方面以及从法律上强化信息披露制度。第三，我国现行银行法律法规的修订与清理，提出尽早对《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等主要法律进行修订，同时抓紧清理不能适应现代金融经济发展需要的法律法规。所以当务之急是要加紧完善银行立法，包括：修订《中华人民共和国中国人民银行法》；修订《中华人民共和国商业银行法》；关注新业务、制定新法规，并提高部分银行法律的层次。其次是对现行银行法律进行清理，包括三个方面：修订现有的银行法律法规规章，废止部分法律法规规章，制定在某些法律空白
The issue and enforcement of Law of People's Bank of China has laid an important cornerstone for the establishment of the framework for the financial 1egal system and has become the core of the framework of the financial legal System in China．Laws such as Commercial Bank Law together with administrative regulations like Punitive Measures against Illegal Financial Activities promulgated by the State Council and administrative measures issued by People's Bank of China co-form the complete financial legal system under China's socialist market economy．But the rule of law in the field of finance puts too much emphasis on the security and order of the financial market as a whole esp．safeguarding the security of the state-owned assets whereas it's negligent in creating a free and fair environment with the biggest margins，which is the essential-target of any financial institutions．Besides，Banking Law seeks to treat the domestic-funded banks differently from foreign-funded banks and foreign banks，which is inconsistent with the principles and mechanisms within the framework of the WTO legal system．Banks now are more prone to the supervision of the State administration while the supervision of the society and the internal institutional supervision of the financial agencies is often neglected．In accordance to the laws and regulations of WTO and the Agreement of Basel，With China's entry into WTO，the financial legislation and transparency Wil1 be bound by the WTO mechanisms and relevant clause of the Basel Agreement regarding financial safety． Some clauses of domestic laws 1ike Banking Laws of People's Republic of China will become 1ess effective after China becomes the full member of WTO．
The paper gives an overall analysis of the building of banking law
system in China in three parts．
Part one puts its emphasis on the present situation and imperfections of China's banking law system．In accordance with related banking laws enacted by People's Congress， administrative regulations by the State Council as well as managing rules and measures formulated by authorities such as the People's Bank of China，the author has found six imperfections and deficiencies existing in China's present banking law system, including the deficiencies in basic principle ,the key point lies in the negligence of its own value target of the banking law during value orientation; the deficiencies in subject qualification and system; the deficiencies in initiative and publication; the deficiencies in systematicness and harmony; the deficiencies in supervition to the banking industry, which exist in the range of supervition、the means of supervition and the incongruity and imperfection of the supervition to the foreign bank; the deficiencies in the validity of current banking regulation such as the insufficient independence of Monetary policies、the imperfection of macro adjustment system and so on. These imperfections and deficiencies limit the development of financial market and banking in varying degree along with financial globilization and formal accession to the WTO of our country.
Part two focuses on the analysis of demands and challenges posed by the international financial rules and regulations to China's banking law system．With a brief introduction to the main ideas of international financial supervisory documents like the Basel，Capital Agreement and the main requests of WTO's Agreement on Service and Trade， it raises the issue of key points，difficult parts and future development of China's banking 1aw system．
We must reinforce the supervision to the banking industry and strengthen information publication, introduce market restriction in
accordance with the priciple of the Agreement of Basel and the request of banking legal system. The laws and regulations of banking will face with a series of new challenges in risk supervision in accordance with new capital agreement framework of 2001 such as expantion of capital complemental way while raising the quality of assets;
引文
[1][美]罗纳德·I·麦金农著：《经济市场化的次序——向市场经济过渡时期的金融控制》（第二版），上海三联书店，上海人民出版社1997年版。
[2]吴敏：《实现我国金融法制化的现实障碍与途径选择》，载《国际金融研究》1996年第l期。
[3]安乐成：《论银行商业化经营的难点与对策》，载《国际金融机构》，1996年第7期。
[4][美]威廉姆·A·拉维特约瑟夫，麦瑞克·琼斯：《银行与金融机构法》1992年版。
[5]巴塞尔委员会一系列的金融监管文献，主要包括《关于操作风险管理的报告》，《有效银行监管的核心原则》（1997年）《银行与高负债融资金融机构之间的联系》（1999年1月）、《对金融 集
团的监管》（2月，与国际证监会组织（10SCO）、国际保险业监管者协会（1AIS）联合发布）、《对银行、证券公司交易以及衍生金融工具公开披露的建议》（2月，与IOSCO的技术委员会联合发布）、《信贷风险模式：当前的应用与实践》（4月）《关于确定贷款价值、计提呆账准备金、加强信用风险信息披露的指导原则》《关于银行透明度的建议》《金融服务贸易协定》等等。
[2]吴敏：《实现我国金融法制化的现实障碍与途径选择》，载《国际金融研究》1996年第l期。
[3]安乐成：《论银行商业化经营的难点与对策》，载《国际金融机构》，1996年第7期。
[4][美]威廉姆·A·拉维特约瑟夫，麦瑞克·琼斯：《银行与金融机构法》1992年版。
[5]巴塞尔委员会一系列的金融监管文献，主要包括《关于操作风险管理的报告》，《有效银行监管的核心原则》（1997年）《银行与高负债融资金融机构之间的联系》（1999年1月）、《对金融 集
团的监管》（2月，与国际证监会组织（10SCO）、国际保险业监管者协会（1AIS）联合发布）、《对银行、证券公司交易以及衍生金融工具公开披露的建议》（2月，与IOSCO的技术委员会联合发布）、《信贷风险模式：当前的应用与实践》（4月）《关于确定贷款价值、计提呆账准备金、加强信用风险信息披露的指导原则》《关于银行透明度的建议》《金融服务贸易协定》等等。