排污许可证制度研究
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摘要
我国排污许可证已有十几年历史，但至今处于近乎试点状态，国家法律、法规对其规定，总是在污染物总量控制制度下一笔带过。目前许多地方试点所谓“排污权交易”也忽视一个现实问题，即：排污许可证是环保部门对该“交易”进行具体监管的凭证，排污许可证制度不完善将无限扩大排污交易及其监管的成本。基于此，本文以历史分析、比较分析方法，综合运用环境法学、行政法学、立法学和法理学的基本理论，通过对中美相关制度的对比，对排污许可证制度的理论和实践进行了分析，试图挖掘其理论蕴含、揭示其现实不足、探讨其完善。
第一章结合新颁的《行政许可法》重点探讨了排污许可证的环境法理。认为“排污权”是社会个体环境权益的法理概括，排污许可权是环境公益的法律表述。排污许可权由环保机关行使，其所有权属于人民。“排污权”及其与排污许可权之间必然有矛盾、冲突，排污许可证制度则是这些冲突相妥协的结果，也成为进一步协调这些冲突的工具。排污许可证制度要遵循法定原则、公开、公平、公正原则及便民和效率原则，其实施具有重大现实意义。
第二章通过对中美两国水污染物排放许可证制度的对比分析，探讨了我国排污许可证制度的重大缺失：法律依据不充分，立法滞后；制度目标重点不突出，适用范围过窄；程序模糊，尤其缺乏公众参与程序；监督管理体制上有断层，对违法行为惩罚不力等。这些缺失阻碍了该制度的发展和实施。
第三章提出了完善该制度的路径：进行系统立法，使该制度既有高位阶的法律依据，又有法规、规章规范其具体实施；增加公示、公众评议、听证会等程序，确保公众参与；管理体制上学习、借鉴美国的国家(环保主管部门)与地方(政府)环保职能的平行负责制，以避免对现有的国务院职能分工和庞大的地方环保体系及其体制做大
的调整。为保证该制度的实施，有必要顺应国际趋势，增强刑事制裁，
并应从现行行政制裁措施中剔除欠缺“惩罚性”的“警告”、“没收违
法所得”及带有“特权性”的“行政处分”等制裁方式。而且很有必
要学习美国的做法，按每违法日实施制裁。
政府主导，公众积极参与，我国排污许可证制度必能迅速成熟，
并促进更深层次的制度变革。
Our discharge permit system has a history of more than a decade, and is still too imperfect. It is always tied together with and drowned in such systems as total-pollutant control, permit trading and so on. But the fact is that the cost of administrating these systems will be too great and far more than expected if the discharge permit system has too many defects. In this article, therefore, the author attempts to probe into its theoretical meaning based on Environmental Law, display its defects and suggest some ways to perfect it by comparing our present discharge permit system with its counterpart in the USA.
Chapter I is concerned about the analysis of this system in the light of Environmental Law and the newly-promulgated Administrative Permit Act. "Right to discharge" is not a "concept in acts", but a jurisprudence concept about individual environmental interests. Any person in nature has the "right to discharge", but the acts in our society don't and can't defend such kind of right. "Power to permit discharge" is the right entrusted by the people to the environmental protection agency for social environmental interests. To some extent, the agency has1 the right enforced in order to serve the people better. Among these rights there must be many conflicts. The discharge permit system is developed from their compromise and has lessened their conflicts.
In Chapter II, by comparing Chinese water pollutants discharge permit system with the American counterpart, The author points out the defects of Chinese discharge permit system. First, the legislation about this system isn't enough. Second, the main aim of the system is not so certain. Third, the scope of permit should be enlarged. Fourth, the system lacks the public participation procedures. Fifth, the sanctions in the present system are too weak and too simple to back up the enforcement of it.
Chapter III gives some advice on how to perfect the system: to enact new acts to make the legislation about the system comprehensive
and systematic, to add procedures to give more chances for the public to express their environmental interests and ensure that they can participate in the environmental government, to empower the national environmental protection agency to administer directly the local discharge permit, modeling on American ways, to increase use of criminal sanctions and adjust the administrative sanctions, and so on.
This system will be much better if the whole nation struggle to perfect it.
第一章结合新颁的《行政许可法》重点探讨了排污许可证的环境法理。认为“排污权”是社会个体环境权益的法理概括，排污许可权是环境公益的法律表述。排污许可权由环保机关行使，其所有权属于人民。“排污权”及其与排污许可权之间必然有矛盾、冲突，排污许可证制度则是这些冲突相妥协的结果，也成为进一步协调这些冲突的工具。排污许可证制度要遵循法定原则、公开、公平、公正原则及便民和效率原则，其实施具有重大现实意义。
第二章通过对中美两国水污染物排放许可证制度的对比分析，探讨了我国排污许可证制度的重大缺失：法律依据不充分，立法滞后；制度目标重点不突出，适用范围过窄；程序模糊，尤其缺乏公众参与程序；监督管理体制上有断层，对违法行为惩罚不力等。这些缺失阻碍了该制度的发展和实施。
第三章提出了完善该制度的路径：进行系统立法，使该制度既有高位阶的法律依据，又有法规、规章规范其具体实施；增加公示、公众评议、听证会等程序，确保公众参与；管理体制上学习、借鉴美国的国家(环保主管部门)与地方(政府)环保职能的平行负责制，以避免对现有的国务院职能分工和庞大的地方环保体系及其体制做大
的调整。为保证该制度的实施，有必要顺应国际趋势，增强刑事制裁，
并应从现行行政制裁措施中剔除欠缺“惩罚性”的“警告”、“没收违
法所得”及带有“特权性”的“行政处分”等制裁方式。而且很有必
要学习美国的做法，按每违法日实施制裁。
政府主导，公众积极参与，我国排污许可证制度必能迅速成熟，
并促进更深层次的制度变革。
Our discharge permit system has a history of more than a decade, and is still too imperfect. It is always tied together with and drowned in such systems as total-pollutant control, permit trading and so on. But the fact is that the cost of administrating these systems will be too great and far more than expected if the discharge permit system has too many defects. In this article, therefore, the author attempts to probe into its theoretical meaning based on Environmental Law, display its defects and suggest some ways to perfect it by comparing our present discharge permit system with its counterpart in the USA.
Chapter I is concerned about the analysis of this system in the light of Environmental Law and the newly-promulgated Administrative Permit Act. "Right to discharge" is not a "concept in acts", but a jurisprudence concept about individual environmental interests. Any person in nature has the "right to discharge", but the acts in our society don't and can't defend such kind of right. "Power to permit discharge" is the right entrusted by the people to the environmental protection agency for social environmental interests. To some extent, the agency has1 the right enforced in order to serve the people better. Among these rights there must be many conflicts. The discharge permit system is developed from their compromise and has lessened their conflicts.
In Chapter II, by comparing Chinese water pollutants discharge permit system with the American counterpart, The author points out the defects of Chinese discharge permit system. First, the legislation about this system isn't enough. Second, the main aim of the system is not so certain. Third, the scope of permit should be enlarged. Fourth, the system lacks the public participation procedures. Fifth, the sanctions in the present system are too weak and too simple to back up the enforcement of it.
Chapter III gives some advice on how to perfect the system: to enact new acts to make the legislation about the system comprehensive
and systematic, to add procedures to give more chances for the public to express their environmental interests and ensure that they can participate in the environmental government, to empower the national environmental protection agency to administer directly the local discharge permit, modeling on American ways, to increase use of criminal sanctions and adjust the administrative sanctions, and so on.
This system will be much better if the whole nation struggle to perfect it.
引文
[1] 韩德培，陈汉光．《环境保护法教程》．第4版．北京：法律出版社，2003年。
[2] 肖国兴，肖乾刚．《自然资源法》．北京：法律出版社，1999年。
[3] 刘成武编著．《自然资源学概论》．北京：中国环境科学出版社，1999年。
[4] 姜明安主编．《行政法与行政诉讼法》．北京：北京大学出版社、高等教育出版社，1999年。
[5] 王曦著．《美国环境法概论》．武汉：武汉大学出版社，1992年．
[6] 汪劲．《中国环境法原理》．北京：北京大学出版社，2000年。
[7] 胡保林．《中国环境保护法的基本制度》．北京：中国环境科学出版社，1994年。
[8] 罗文燕著．《行政许可制度研究》．北京：中国人民大学出版社，2003年。
[9] 王金南，杨金田，马中等编．《二氧化硫排放交易——美国的经验与中国的前景》．北京：中国环境科学出版社，2000年。
[10] 全国人大环资委编译．《瑞典环境法》．北京：中国环境科学出版社，1997年。
[11] 马骧聪译．《俄罗斯联邦环境保护法和土地法典》．北京：中国法制出版社，2003年。
[12] 美国国家环保局编，王曦等译．《环境执法原理》．北京：民主与建设出版社，1999年。
[13] 游成龙编著．《环境保护法解释》．北京：中国环境科学出版社，1991年。
[14] 刘勉义，杨伟东．《行政复议法解释与案例评析》．北京：法律出版社，2000年。
[15] 乔晓阳主编．《中华人民共和国行政许可法释义》．北京：中国物价出版社，2003年。
[16] 李艳芳、唐芳主编．《环境保护法典型案例》．北京：中国人民大学出版社，2003年。
[17] 程燎原，江山著．《法治与政治权威》．北京：清华大学出版社，2001年。
[18] 张文显．《法哲学范畴研究》(修订版)．北京：中国政法大学出版社，2001年。
[19] 方世荣．《论行政相对人》．北京：中国政法大学出版社，2000年。
[20] 杨寅．《中国行政程序法治化的分析》．北京：中国政法大学出版社，2001年。
[21] 叶俊荣．《环境政策与法律》．北京：中国政法大学出版社，2003年。
[22] [美] E·博登海默著，邓正来译．《法理学、法律哲学与法律方法》．北京：中国政法大学出版社，1999年。
[23] [美] 迈里克·弗里曼著，曾贤刚译．《环境与资源价值评估——理论与方法》．北京：中国人民大学出版社．2002年。
[24] [美] 欧内斯特·盖尔霍恩，罗纳德·M·利文著，黄列译．《行政法与行政程序概要》．北京：中国社会科学出版社，1996年。
[25] 国家环保总局政策法规司编．《地方环境保护法规选编》．北京：学苑出版社，1999年。
[26] 本书编辑组．《环境保护法律手册》．北京：法律出版社，2001年。
[27] 广东省环保局政策法规处编纂．《常用环境法律法规选编》，2000年。
[28] 赵国青主编．《外国环境法选编》．北京：中国政法大学出版社，2000年。
[29] 《环境工作通讯》．1995年-2003年。
[30] 《中国环境报》．2001年-2003年。
[31] Peter S. Menell, Elizabeth Foster Stewart, and Emily Ruth Stanten stewart. Environmental Law and Policy USA: Little, Brown & Company Limited. 1994.
[32] Steven Ferry. Environmental Law: Examples and Explanations. (2nd edition). 北京：中信出版社，2003年影印本。
[33] Maurice Sunkin, David M. Oug and Robert Wight. Sourcebook on Environmental Law. (2nd edition).Cavendish Publishing Limited.2001.
[34] Paul L·Bishop. Pollution Prevention: Fundamentals and Practice. 清华大学出版社，2002年影印本。
[35] Nancy K· Kubasek, Gary S· Silverman. Environmental Law. (4th edition). Person Education Asia Limited, Tsinghua University Press. 2003.
[36] http://www.epa.gov/npdes
[2] 肖国兴，肖乾刚．《自然资源法》．北京：法律出版社，1999年。
[3] 刘成武编著．《自然资源学概论》．北京：中国环境科学出版社，1999年。
[4] 姜明安主编．《行政法与行政诉讼法》．北京：北京大学出版社、高等教育出版社，1999年。
[5] 王曦著．《美国环境法概论》．武汉：武汉大学出版社，1992年．
[6] 汪劲．《中国环境法原理》．北京：北京大学出版社，2000年。
[7] 胡保林．《中国环境保护法的基本制度》．北京：中国环境科学出版社，1994年。
[8] 罗文燕著．《行政许可制度研究》．北京：中国人民大学出版社，2003年。
[9] 王金南，杨金田，马中等编．《二氧化硫排放交易——美国的经验与中国的前景》．北京：中国环境科学出版社，2000年。
[10] 全国人大环资委编译．《瑞典环境法》．北京：中国环境科学出版社，1997年。
[11] 马骧聪译．《俄罗斯联邦环境保护法和土地法典》．北京：中国法制出版社，2003年。
[12] 美国国家环保局编，王曦等译．《环境执法原理》．北京：民主与建设出版社，1999年。
[13] 游成龙编著．《环境保护法解释》．北京：中国环境科学出版社，1991年。
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[15] 乔晓阳主编．《中华人民共和国行政许可法释义》．北京：中国物价出版社，2003年。
[16] 李艳芳、唐芳主编．《环境保护法典型案例》．北京：中国人民大学出版社，2003年。
[17] 程燎原，江山著．《法治与政治权威》．北京：清华大学出版社，2001年。
[18] 张文显．《法哲学范畴研究》(修订版)．北京：中国政法大学出版社，2001年。
[19] 方世荣．《论行政相对人》．北京：中国政法大学出版社，2000年。
[20] 杨寅．《中国行政程序法治化的分析》．北京：中国政法大学出版社，2001年。
[21] 叶俊荣．《环境政策与法律》．北京：中国政法大学出版社，2003年。
[22] [美] E·博登海默著，邓正来译．《法理学、法律哲学与法律方法》．北京：中国政法大学出版社，1999年。
[23] [美] 迈里克·弗里曼著，曾贤刚译．《环境与资源价值评估——理论与方法》．北京：中国人民大学出版社．2002年。
[24] [美] 欧内斯特·盖尔霍恩，罗纳德·M·利文著，黄列译．《行政法与行政程序概要》．北京：中国社会科学出版社，1996年。
[25] 国家环保总局政策法规司编．《地方环境保护法规选编》．北京：学苑出版社，1999年。
[26] 本书编辑组．《环境保护法律手册》．北京：法律出版社，2001年。
[27] 广东省环保局政策法规处编纂．《常用环境法律法规选编》，2000年。
[28] 赵国青主编．《外国环境法选编》．北京：中国政法大学出版社，2000年。
[29] 《环境工作通讯》．1995年-2003年。
[30] 《中国环境报》．2001年-2003年。
[31] Peter S. Menell, Elizabeth Foster Stewart, and Emily Ruth Stanten stewart. Environmental Law and Policy USA: Little, Brown & Company Limited. 1994.
[32] Steven Ferry. Environmental Law: Examples and Explanations. (2nd edition). 北京：中信出版社，2003年影印本。
[33] Maurice Sunkin, David M. Oug and Robert Wight. Sourcebook on Environmental Law. (2nd edition).Cavendish Publishing Limited.2001.
[34] Paul L·Bishop. Pollution Prevention: Fundamentals and Practice. 清华大学出版社，2002年影印本。
[35] Nancy K· Kubasek, Gary S· Silverman. Environmental Law. (4th edition). Person Education Asia Limited, Tsinghua University Press. 2003.
[36] http://www.epa.gov/npdes