政府或有债务问题研究
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摘要
如何防范财政风险,保持财政的稳定性和可持续性,已经成为一个世界性的课题。如果我们把注意力集中于不确定性事件发生时所产生的财政风险,就会发现这种财政风险通常是和或有债务相连的。国际经验表明,如果政府忽视这种“隐性”财政风险,其对财政状况和政策的分析肯定是不全面的。一些国际组织,如世界银行、国际货币基金组织、欧盟,近几年都在加强对政府或有债务的研究,并明确提出了在政府财政报告中披露有关或有债务的信息。世界各国都在关注政府或有负债问题,有些国家已经迈出了实质性的步伐,如新西兰、捷克、美国、加拿大、南非、巴西、哥伦比亚等都力图在一定的法律框架下来防范或有债务与财政风险的累积和爆发。
由于我国现行的财政预算只是反映了政府活动的一部分内容,不能涵盖政府的全部财政活动,尤其是对游离于预算体系以外的政府或有债务缺乏有效的确认、量化、报告和披露制度,使得这一部分债务不断累积,并逐步转化为政府的直接负债。这将对政府财政的稳健运行和经济的可持续发展构成潜在的威胁,成为引发财政风险的重要因素。因此,研究和解决各级政府的或有债务问题,特别是分析其形成机制和可能产生的负面影响,有针对性地做出相应的制度安排与技术监测,对减少国家财政风险、维护宏观经济稳定具有重要意义。
本文首先从理论上构建了一个政府或有债务的分析框架,并把它放置于我国渐进转型的特殊的制度背景之下。在此基础上从实证的角度考察了中国政府在渐进转型中形成的一个包含中央和地方两个层面的或有负债体系,进而通过“时间赎买”策略和“补偿替代”模型,从政府主导的制度变迁中解析了我国或有债务的形成机制。接下来把研究的视野拓展到开放经济条件下,以东亚国家为样本,分析了政府隐性外债造成的金融危机,并对我国隐性外债进行了反思。之后,又从财政(公共)风险的视角对我国或有负债的规模及其引发的道德风险和制度性公共风险进行了评估和分析。最后本文提出在明晰政府行为风险责任与职责范围的基础上,应从制度、管理和技术三个层面上进行财政创新,对传统的政府或有负债体系进行改造,以防范和化解财政(公共)风险。全文除导论外共分七个部分,各部分主要内容及观点如下。
政府或有负债作为一个新兴的研究领域,许多问题尚未得到解决,而对其进行理论上的解析,是探索这些问题解决办法的逻辑起点。本文从中国经济转型中公共部门赤字的融资方式入手,在借鉴汉娜(Hana Polackova Brixi)提出的财政风险矩阵的基础上,对我国公共部门的债务进行了分类,从而引出了本文对政府或有债务的研究口径。在此基础上阐述了政府的双重主体身份(经济主体和公共主体),并从经济学和会计学两个层次对政府或有负债进行释义,指出政府作为公共主体要面临法定(显性)和推定(隐性)的两种或有负债;政府或有负债具有不确定性、时效性的特点,并受政府的主观评价的影响,但它主要不是由政府自身的行为引起的,且大量的表现为推定的或有负债形式;制度安排、财政机会主义行为以及政府承担的稳定、发展、转轨的重任是或有债务的重要渠道;政府担保(隐性和显性)是或有债务的重要承载形式。
对中央政府层次的或有负债考察,本文发现;在经济转型期间,中国政府积累的大量隐性、或有负债是依托于一种特殊的载体而存在的,这种特殊的载体就是政府构建的隐性担保体系。这一隐性担保体系表现政府对国有企业的隐性担保、对国有银行体系的隐性担保、对国有资产管理公司的隐性担保、对地方政府的隐性担保和对养老金隐性负债的偿还义务。
对地方政府层次的或有负债考察,本文认为,地方政府负债有其合理的经济学解释和财政体制要求。但在无法定融资权的情况下,各级地方政府以“多元化融资”等多种名义举借,形成了大量的或有债务。通过我国目前地方政府或有负债的规模、结构、投向等进行了多角度的透视,本文从制度创新、财政体制、经济发展和债务管理等多方面分析了地方或有债务的成因。
从中国渐进转型的制度变迁中解析或有债务形成的特殊路径。本文通过对前苏联、中东欧转型国家的样本分析以及中国情况的大量实证性研究,证明了中国政府确实在经济转型期内积累了大量的或有债务。在渐进转型过程中,中国政府通过“时间赎买”策略推迟了财政支付的过程。在短期内,财政支付的推迟又是通过过度积累隐性、或有债务的形式完成的。在收付实现制的财政预算体制下,将本应在预算内进行的财政活动转移到预算外,以“准财政活动”的形式部分地替代了政府预算内的支出,其结果必然是缓解了当前的财政压力,改善了政府的收支平衡表,表现为较低的赤字和负债率,然而获得这种财政绩效的代价却是长期财政成本的增加和未来财政风险的加大。本章最后用“补偿替代”模型验证了上述结论。
把研究的视野拓展到开放背景下,本文发现;政府或有负债是以隐性外债的形式存在的,它表现为政府对金融机构和企业的对外借款提供的隐性担保。国内外许多经济学家认为,政府隐性外债是导致亚洲金融危机的重要因素。本文从理论和实践两方面推演和分析了在东亚发展模式下,政府通过准财政行为对银行和企业提供的大量隐性担保,使后者产生了严重的道德风险,从而诱发了金融危机和货币危机。我国也有以不同形式存在的隐性外债,且数额可观,亚洲金融危机国家的经验教训应引起我们的深刻反思。
从财政(公共)风险的视角分析政府或有债务。传统的财政分析方法只局限于财政预算内收支和显性赤字与债务的研究,从而忽略了隐性及或有债务引发的财政风险。即使考虑到这方面的影响,也仅仅是就债务而论债务,而没有涉及到政府用于还债的资产状况。本文采用财政可持续的分析方法,在广义资产负债框架下,对包括政府隐性、或有债务在内的综合负债水平和政府可用于还债的各类资产规模进行了测算,并对全国政府债务和地方政府债务的可持续性与财政风险进行了静态和动态的评估。得出如下结论;(1)目前我国政府的直接显性债务资产负债率尚且适度,而在或有负债和综合债务层次上却都具有较高的资产负债率和财政风险。(2)从债务构成看,隐性及或有债务风险要远远大于直接显性债务。(3)从债务主体看,地方债务风险大于中央债务风险。(4)而从动态的角度看,政府债务仍然具有较大的风险和不可持续性。在规模分析的基础上,本文还对我国政府或有债务引发的道德风险和制度性公共风险进行了分析。最后介绍了发达国家和发展中国家防范或有债务风险的经验做法和对我国的启示。
财政创新与风险控制。在市场经济制度下,政府或有债务(特别是政府担保)是一种非常重要也是非常有效的财政支持手段,要想提高这种财政杠杆的融资效率,规避或有债务造成的财政(公共)风险,就必须从制度、管理和技术三个层面上进行财政创新;(1)构建防范政府或有债务风险的制度路径。包括完善分税制财政体制,增强地方政府的偿债能力;深化国企改革,建立风险与利益的对称机制;推进金融体制改革,积极处理和化解银行不良资产;完善社会保险制度,有步骤地支付转轨成本;改革粮食流通体制,逐步消化亏损挂账;规范地方政府债务融资渠道,分类化解债务风险。(2)建立化解或有债务风险的的管理系统。包括完善政府担保机制;披露政府或有负债信息;实施或有负债的预算管理;运用金融工具规避或有债务风险;建立或有负债的风险储备金制度。(3)探索预警或有债务风险的技术检测方法。一是运用风险概率、保险精算、计量经济模型、或有权益分析等技术探讨量化或有债务的方法;二是尝试建立综合债务口径的财政风险预警和监测的指标体系。这一指标体系应包括基础数据库、宏观总量指标、微观预警指标、风险预期指标和政府承受能力指标。
How to keep the government from large risks and how to ensure the fiscal stability and Sustainability have become important issues all over the world. If we pay attention to fiscal risks made by the uncertainties, we can find that these risks have something to do with contingent liabilities. Empirical evidence from many countries has proved that the analysis on fiscal situation and fiscal policy is incomplete if the government ignored the "implicit" fiscal risks. Recently, some international organizations such as the World Bank, IMF, EU have focused on this issue and suggested that the government fiscal report should include the relevant information about contingent liability clearly. Many countries have already started to pay attention to contingent liabilities, and some of them have made fundamental progress. Such countries as New Zealand, Czech, USA, Canada, Northern Africa, Brazil, Columbia, etc. have protected themselves against accumulation and explosion of contingent liabilities and fiscal risks in a legal framework.
In our country, the budget only reflects part of government activities, especially it fails to identify, quantify, report and reveal the government contingent liabilities outside the budgetary system. This leads to the accumulation of the contingent liabilities and their transformation into direct liabilities. These contingent liabilities potentially threats to the fiscal stability and economic sustainable development, and may lead to the explosion of the fiscal risks. So, it is very significant to research and solve the problems of contingent liabilities existing in various levels of governments, particularly to analyze its formation mechanism and negative effects, to propose some corresponding institutional arrangement and technical detection specifically. The tasks can reduce the government fiscal risks and ensure the macro economical stability.
This thesis constructs a theoretical framework for the analysis of the government contingent liabilities by taking our country's special institutional scene——gradual transition——into consideration at first. Then, on the basis of the framework, it inspects a system of contingent liabilities in which includes central government and local governments in a positive perspective. It also explores and analyzes the formation mechanism of our country's contingent liabilities in the process of government—dominant institutional transition through discussing "time—redemption" strategy and "complementary substitution" model. Consequently, the thesis uses the sample which is made of countries in eastern Asia area to analyze the financial crisis that is induced by government implicit foreign debts in the background of open economy, and also has some reflections on our country's implicit foreign debt. Later, we evaluate the scale of contingent liabilities in our country and the levels of moral hazard and institutional public risks in the aspect of fiscal (public) risks. Finally, the thesis concludes that the government should reform the traditional system of government contingent liabilities and should initiate fiscal innovations on institution, management and techniques by clarifying the responsibility and risks taken by the governments. There are seven chapters except this introduction in the thesis. The main points of each chapter are below.
As a new field, there are many unsolved problems about our country's contingent liabilities, so theoretical analysis on the problems is the proper logical starting point. The thesis begins with the manners by which the government finances the budgetary deficit during the period of transiting. Then we categorize our country's public debts according to the fiscal risk matrix proposed by Hana Polackova Brixi and induce the following research caliber on contingent liabilities from the classification above. On this basis, we discuss the government's double identities (economic agent and public agent) and also define the concept of contingent liabilities in economics and accounting. Meanwhile, we point out that the government as a public agent confronts with legal (explicit) contingent liability and presumed (implicit) contingent liability; that government contingent liability has the characteristics of uncertainty and timeliness, it is affected by the government subjective judgment and is performed as presumed contingent liabilities; that the main channels for the accumulation of contingent liabilities are institutional arrangement, fiscal opportunism behavior and great responsibilities taken by government for stability, development and transition; that most contingent liabilities take the form as government guarantees.
By analyzing the contingent liabilities of central government, we find that during the period of transiting, Chinese government has accumulated large quantities of implicit, contingent liabilities through a special form——system of hidden guarantees constructed by the government. This system includes many guarantees provided by governments to many other agents such as state owned enterprises(SOEs), state owned banks, state owned assets management companies, local governments and pension funds.
Having focused and analyzed on the contingent liabilities of local governments, we find that the local governments' debts can be explained by economics and also have their proper rationale. But because of the absence of legal rights of financing, local governments in different levels have accumulated lots of contingent liabilities through making "diversity-financing" as an excuse. We also analyze the local government contingent liabilities in many aspects such as its scale, structure, etc. At the same time, the thesis exploits some reasons why local government has accumulated contingent liabilities in such aspects as institutional innovation, fiscal institution, economic development and debt management, etc.
We also find out the special path along which the contingent liabilities form and accumulate under the scene of gradual transition and institutional changes in China. By analyzing the sample made of USSR and eastern European countries and a number of positive analysis on the special situation in China, we work out that Chinese government indeed accumulate large number of contingent liabilities when it promotes the transition. During the process of gradually transiting, Chinese government delays the relevant public expenditure through "time redemption" strategy. In the short run, this delay is realized by over-accumulation of implicit, contingent liabilities under current cash based budgetary system, many fiscal activities have been moved out of the supervision of the budgetary system, and many kinds of expenditure in budget have been replaced by "quasi-fiscal activities". The following result must be that current pressure has been eased actually, the budgetary report has become more balanced and performed lower levels of deficits and debt ratio, but the cost of current exciting performance is that fiscal cost in the long run will increased and fiscal risk will be very high in the future. At the end of this chapter, we use "complementary substitution" model to confirm the conclusions above.
Extending our insights to open economy, we find out that government contingent liabilities exists in the form of implicit foreign debt and it is performed that the government provides hidden guarantees to financial institution and firm's foreign borrowings. Many economists have thought that government implicit foreign debt may be one of the most important factors which lead to financial crisis in eastern Asia. The thesis analyzes the logics theoretically and practically as follows: the government provides many implicit guarantees to banks and firms through quasi-fiscal activities, these guarantees lead banks and firms to moral hazard behavior, then the moral hazard behavior induces the financial crisis and currency crisis. Our country also has lots of implicit foreign debt in various forms, the lessons from the countries in which the crisis exploded require our reflection.
When analyzing government contingent liabilities in the perspective of fiscal (public) risks, traditional methods of fiscal analysis only are limited to revenue, expenditure and debts in budget sheets, so it has ignored the risks made by implicit and contingent liabilities. Even though we take the risks into consideration, it also ignores the assets which are used to pay the debt off. In this thesis, we employ the method of fiscal Sustainability analysis to construct a so called generalized asset-liability framework and then use it to estimate various assets that the government can use to pay off the debts and the level of comprehensive liabilities including government implicit, contingent liabilities. We also evaluate the Sustainability of the whole government debt, local government debts and the fiscal risks statically and dynamically. On this basis, we obtain some conclusions:(1)in our country, the levels of explicit liabilities-to-asset ratio is appropriate, but the levels of contingent liabilities, comprehensive liabilities and fiscal risk in relatively high; (2)in the aspect of components, implicit and contingent liabilities are more than direct explicit liabilities;(3) in the aspects of subjects, local governments' fiscal risks are higher than the central government's;(4) in a dynamic perspective, government debts have large risks and non- Sustainability. The thesis also analyzes the moral hazard behavior and institutional public risk induced by government contingent liabilities except for the scale of the debts. Finally, we introduce some empirical evidences in some developed countries and some developing countries that how they control the fiscal risks and the scale of the government debts.
Fiscal innovation and risk control. In the institution of market, government contingent liabilities (especially government guarantees) are an important and efficient means being used to fiscal support. If the government wants to improve the efficiency of this lever and avoid corresponding fiscal (public) risk at the same time, it must adopt fiscal innovations on institution, management and techniques. (1) The government must construct the institution to prevent the contingent liabilities from forming, it includes: completing Fenshuizhi fiscal institution, enhancing the local governments' abilities to pay off the debts; deepening the SOEs reform, building symmetric mechanism between risk and responsibly; promoting financial institution reform, dealing with bad assets in banks; improving the social security institution, paying the transitional costs step by step; reforming the circulative mechanism of food, digesting losses suspending in the financial reports; normalizing the channels by which local governments finances their debts, resolving debts risks by classification. (2) The governments should build management system to resolve the risks induced by contingent liabilities. It includes: improving the mechanism that the government provides guarantees; revealing relevant information on contingent liabilities; implementing budget management for contingent liabilities; apply financial derivatives to avoid contingent liabilities' risks; building reserved funds for relevant contingent liabilities. (3) The government and relevant public sector should search for the methods to detect and warn the contingent liabilities' risks. They includes: applying risk probability model, actuarial methods, econometric models, contingent claim analysis and etc. to quantify the contingent liabilities; trying to build index system of the detecting and warning fiscal risks at comprehensive debts caliber. This index system should include basic database, macro-variable indexes, micro-warning indexes, expenditure indexes and indexes reflecting governments' affordability.
由于我国现行的财政预算只是反映了政府活动的一部分内容,不能涵盖政府的全部财政活动,尤其是对游离于预算体系以外的政府或有债务缺乏有效的确认、量化、报告和披露制度,使得这一部分债务不断累积,并逐步转化为政府的直接负债。这将对政府财政的稳健运行和经济的可持续发展构成潜在的威胁,成为引发财政风险的重要因素。因此,研究和解决各级政府的或有债务问题,特别是分析其形成机制和可能产生的负面影响,有针对性地做出相应的制度安排与技术监测,对减少国家财政风险、维护宏观经济稳定具有重要意义。
本文首先从理论上构建了一个政府或有债务的分析框架,并把它放置于我国渐进转型的特殊的制度背景之下。在此基础上从实证的角度考察了中国政府在渐进转型中形成的一个包含中央和地方两个层面的或有负债体系,进而通过“时间赎买”策略和“补偿替代”模型,从政府主导的制度变迁中解析了我国或有债务的形成机制。接下来把研究的视野拓展到开放经济条件下,以东亚国家为样本,分析了政府隐性外债造成的金融危机,并对我国隐性外债进行了反思。之后,又从财政(公共)风险的视角对我国或有负债的规模及其引发的道德风险和制度性公共风险进行了评估和分析。最后本文提出在明晰政府行为风险责任与职责范围的基础上,应从制度、管理和技术三个层面上进行财政创新,对传统的政府或有负债体系进行改造,以防范和化解财政(公共)风险。全文除导论外共分七个部分,各部分主要内容及观点如下。
政府或有负债作为一个新兴的研究领域,许多问题尚未得到解决,而对其进行理论上的解析,是探索这些问题解决办法的逻辑起点。本文从中国经济转型中公共部门赤字的融资方式入手,在借鉴汉娜(Hana Polackova Brixi)提出的财政风险矩阵的基础上,对我国公共部门的债务进行了分类,从而引出了本文对政府或有债务的研究口径。在此基础上阐述了政府的双重主体身份(经济主体和公共主体),并从经济学和会计学两个层次对政府或有负债进行释义,指出政府作为公共主体要面临法定(显性)和推定(隐性)的两种或有负债;政府或有负债具有不确定性、时效性的特点,并受政府的主观评价的影响,但它主要不是由政府自身的行为引起的,且大量的表现为推定的或有负债形式;制度安排、财政机会主义行为以及政府承担的稳定、发展、转轨的重任是或有债务的重要渠道;政府担保(隐性和显性)是或有债务的重要承载形式。
对中央政府层次的或有负债考察,本文发现;在经济转型期间,中国政府积累的大量隐性、或有负债是依托于一种特殊的载体而存在的,这种特殊的载体就是政府构建的隐性担保体系。这一隐性担保体系表现政府对国有企业的隐性担保、对国有银行体系的隐性担保、对国有资产管理公司的隐性担保、对地方政府的隐性担保和对养老金隐性负债的偿还义务。
对地方政府层次的或有负债考察,本文认为,地方政府负债有其合理的经济学解释和财政体制要求。但在无法定融资权的情况下,各级地方政府以“多元化融资”等多种名义举借,形成了大量的或有债务。通过我国目前地方政府或有负债的规模、结构、投向等进行了多角度的透视,本文从制度创新、财政体制、经济发展和债务管理等多方面分析了地方或有债务的成因。
从中国渐进转型的制度变迁中解析或有债务形成的特殊路径。本文通过对前苏联、中东欧转型国家的样本分析以及中国情况的大量实证性研究,证明了中国政府确实在经济转型期内积累了大量的或有债务。在渐进转型过程中,中国政府通过“时间赎买”策略推迟了财政支付的过程。在短期内,财政支付的推迟又是通过过度积累隐性、或有债务的形式完成的。在收付实现制的财政预算体制下,将本应在预算内进行的财政活动转移到预算外,以“准财政活动”的形式部分地替代了政府预算内的支出,其结果必然是缓解了当前的财政压力,改善了政府的收支平衡表,表现为较低的赤字和负债率,然而获得这种财政绩效的代价却是长期财政成本的增加和未来财政风险的加大。本章最后用“补偿替代”模型验证了上述结论。
把研究的视野拓展到开放背景下,本文发现;政府或有负债是以隐性外债的形式存在的,它表现为政府对金融机构和企业的对外借款提供的隐性担保。国内外许多经济学家认为,政府隐性外债是导致亚洲金融危机的重要因素。本文从理论和实践两方面推演和分析了在东亚发展模式下,政府通过准财政行为对银行和企业提供的大量隐性担保,使后者产生了严重的道德风险,从而诱发了金融危机和货币危机。我国也有以不同形式存在的隐性外债,且数额可观,亚洲金融危机国家的经验教训应引起我们的深刻反思。
从财政(公共)风险的视角分析政府或有债务。传统的财政分析方法只局限于财政预算内收支和显性赤字与债务的研究,从而忽略了隐性及或有债务引发的财政风险。即使考虑到这方面的影响,也仅仅是就债务而论债务,而没有涉及到政府用于还债的资产状况。本文采用财政可持续的分析方法,在广义资产负债框架下,对包括政府隐性、或有债务在内的综合负债水平和政府可用于还债的各类资产规模进行了测算,并对全国政府债务和地方政府债务的可持续性与财政风险进行了静态和动态的评估。得出如下结论;(1)目前我国政府的直接显性债务资产负债率尚且适度,而在或有负债和综合债务层次上却都具有较高的资产负债率和财政风险。(2)从债务构成看,隐性及或有债务风险要远远大于直接显性债务。(3)从债务主体看,地方债务风险大于中央债务风险。(4)而从动态的角度看,政府债务仍然具有较大的风险和不可持续性。在规模分析的基础上,本文还对我国政府或有债务引发的道德风险和制度性公共风险进行了分析。最后介绍了发达国家和发展中国家防范或有债务风险的经验做法和对我国的启示。
财政创新与风险控制。在市场经济制度下,政府或有债务(特别是政府担保)是一种非常重要也是非常有效的财政支持手段,要想提高这种财政杠杆的融资效率,规避或有债务造成的财政(公共)风险,就必须从制度、管理和技术三个层面上进行财政创新;(1)构建防范政府或有债务风险的制度路径。包括完善分税制财政体制,增强地方政府的偿债能力;深化国企改革,建立风险与利益的对称机制;推进金融体制改革,积极处理和化解银行不良资产;完善社会保险制度,有步骤地支付转轨成本;改革粮食流通体制,逐步消化亏损挂账;规范地方政府债务融资渠道,分类化解债务风险。(2)建立化解或有债务风险的的管理系统。包括完善政府担保机制;披露政府或有负债信息;实施或有负债的预算管理;运用金融工具规避或有债务风险;建立或有负债的风险储备金制度。(3)探索预警或有债务风险的技术检测方法。一是运用风险概率、保险精算、计量经济模型、或有权益分析等技术探讨量化或有债务的方法;二是尝试建立综合债务口径的财政风险预警和监测的指标体系。这一指标体系应包括基础数据库、宏观总量指标、微观预警指标、风险预期指标和政府承受能力指标。
How to keep the government from large risks and how to ensure the fiscal stability and Sustainability have become important issues all over the world. If we pay attention to fiscal risks made by the uncertainties, we can find that these risks have something to do with contingent liabilities. Empirical evidence from many countries has proved that the analysis on fiscal situation and fiscal policy is incomplete if the government ignored the "implicit" fiscal risks. Recently, some international organizations such as the World Bank, IMF, EU have focused on this issue and suggested that the government fiscal report should include the relevant information about contingent liability clearly. Many countries have already started to pay attention to contingent liabilities, and some of them have made fundamental progress. Such countries as New Zealand, Czech, USA, Canada, Northern Africa, Brazil, Columbia, etc. have protected themselves against accumulation and explosion of contingent liabilities and fiscal risks in a legal framework.
In our country, the budget only reflects part of government activities, especially it fails to identify, quantify, report and reveal the government contingent liabilities outside the budgetary system. This leads to the accumulation of the contingent liabilities and their transformation into direct liabilities. These contingent liabilities potentially threats to the fiscal stability and economic sustainable development, and may lead to the explosion of the fiscal risks. So, it is very significant to research and solve the problems of contingent liabilities existing in various levels of governments, particularly to analyze its formation mechanism and negative effects, to propose some corresponding institutional arrangement and technical detection specifically. The tasks can reduce the government fiscal risks and ensure the macro economical stability.
This thesis constructs a theoretical framework for the analysis of the government contingent liabilities by taking our country's special institutional scene——gradual transition——into consideration at first. Then, on the basis of the framework, it inspects a system of contingent liabilities in which includes central government and local governments in a positive perspective. It also explores and analyzes the formation mechanism of our country's contingent liabilities in the process of government—dominant institutional transition through discussing "time—redemption" strategy and "complementary substitution" model. Consequently, the thesis uses the sample which is made of countries in eastern Asia area to analyze the financial crisis that is induced by government implicit foreign debts in the background of open economy, and also has some reflections on our country's implicit foreign debt. Later, we evaluate the scale of contingent liabilities in our country and the levels of moral hazard and institutional public risks in the aspect of fiscal (public) risks. Finally, the thesis concludes that the government should reform the traditional system of government contingent liabilities and should initiate fiscal innovations on institution, management and techniques by clarifying the responsibility and risks taken by the governments. There are seven chapters except this introduction in the thesis. The main points of each chapter are below.
As a new field, there are many unsolved problems about our country's contingent liabilities, so theoretical analysis on the problems is the proper logical starting point. The thesis begins with the manners by which the government finances the budgetary deficit during the period of transiting. Then we categorize our country's public debts according to the fiscal risk matrix proposed by Hana Polackova Brixi and induce the following research caliber on contingent liabilities from the classification above. On this basis, we discuss the government's double identities (economic agent and public agent) and also define the concept of contingent liabilities in economics and accounting. Meanwhile, we point out that the government as a public agent confronts with legal (explicit) contingent liability and presumed (implicit) contingent liability; that government contingent liability has the characteristics of uncertainty and timeliness, it is affected by the government subjective judgment and is performed as presumed contingent liabilities; that the main channels for the accumulation of contingent liabilities are institutional arrangement, fiscal opportunism behavior and great responsibilities taken by government for stability, development and transition; that most contingent liabilities take the form as government guarantees.
By analyzing the contingent liabilities of central government, we find that during the period of transiting, Chinese government has accumulated large quantities of implicit, contingent liabilities through a special form——system of hidden guarantees constructed by the government. This system includes many guarantees provided by governments to many other agents such as state owned enterprises(SOEs), state owned banks, state owned assets management companies, local governments and pension funds.
Having focused and analyzed on the contingent liabilities of local governments, we find that the local governments' debts can be explained by economics and also have their proper rationale. But because of the absence of legal rights of financing, local governments in different levels have accumulated lots of contingent liabilities through making "diversity-financing" as an excuse. We also analyze the local government contingent liabilities in many aspects such as its scale, structure, etc. At the same time, the thesis exploits some reasons why local government has accumulated contingent liabilities in such aspects as institutional innovation, fiscal institution, economic development and debt management, etc.
We also find out the special path along which the contingent liabilities form and accumulate under the scene of gradual transition and institutional changes in China. By analyzing the sample made of USSR and eastern European countries and a number of positive analysis on the special situation in China, we work out that Chinese government indeed accumulate large number of contingent liabilities when it promotes the transition. During the process of gradually transiting, Chinese government delays the relevant public expenditure through "time redemption" strategy. In the short run, this delay is realized by over-accumulation of implicit, contingent liabilities under current cash based budgetary system, many fiscal activities have been moved out of the supervision of the budgetary system, and many kinds of expenditure in budget have been replaced by "quasi-fiscal activities". The following result must be that current pressure has been eased actually, the budgetary report has become more balanced and performed lower levels of deficits and debt ratio, but the cost of current exciting performance is that fiscal cost in the long run will increased and fiscal risk will be very high in the future. At the end of this chapter, we use "complementary substitution" model to confirm the conclusions above.
Extending our insights to open economy, we find out that government contingent liabilities exists in the form of implicit foreign debt and it is performed that the government provides hidden guarantees to financial institution and firm's foreign borrowings. Many economists have thought that government implicit foreign debt may be one of the most important factors which lead to financial crisis in eastern Asia. The thesis analyzes the logics theoretically and practically as follows: the government provides many implicit guarantees to banks and firms through quasi-fiscal activities, these guarantees lead banks and firms to moral hazard behavior, then the moral hazard behavior induces the financial crisis and currency crisis. Our country also has lots of implicit foreign debt in various forms, the lessons from the countries in which the crisis exploded require our reflection.
When analyzing government contingent liabilities in the perspective of fiscal (public) risks, traditional methods of fiscal analysis only are limited to revenue, expenditure and debts in budget sheets, so it has ignored the risks made by implicit and contingent liabilities. Even though we take the risks into consideration, it also ignores the assets which are used to pay the debt off. In this thesis, we employ the method of fiscal Sustainability analysis to construct a so called generalized asset-liability framework and then use it to estimate various assets that the government can use to pay off the debts and the level of comprehensive liabilities including government implicit, contingent liabilities. We also evaluate the Sustainability of the whole government debt, local government debts and the fiscal risks statically and dynamically. On this basis, we obtain some conclusions:(1)in our country, the levels of explicit liabilities-to-asset ratio is appropriate, but the levels of contingent liabilities, comprehensive liabilities and fiscal risk in relatively high; (2)in the aspect of components, implicit and contingent liabilities are more than direct explicit liabilities;(3) in the aspects of subjects, local governments' fiscal risks are higher than the central government's;(4) in a dynamic perspective, government debts have large risks and non- Sustainability. The thesis also analyzes the moral hazard behavior and institutional public risk induced by government contingent liabilities except for the scale of the debts. Finally, we introduce some empirical evidences in some developed countries and some developing countries that how they control the fiscal risks and the scale of the government debts.
Fiscal innovation and risk control. In the institution of market, government contingent liabilities (especially government guarantees) are an important and efficient means being used to fiscal support. If the government wants to improve the efficiency of this lever and avoid corresponding fiscal (public) risk at the same time, it must adopt fiscal innovations on institution, management and techniques. (1) The government must construct the institution to prevent the contingent liabilities from forming, it includes: completing Fenshuizhi fiscal institution, enhancing the local governments' abilities to pay off the debts; deepening the SOEs reform, building symmetric mechanism between risk and responsibly; promoting financial institution reform, dealing with bad assets in banks; improving the social security institution, paying the transitional costs step by step; reforming the circulative mechanism of food, digesting losses suspending in the financial reports; normalizing the channels by which local governments finances their debts, resolving debts risks by classification. (2) The governments should build management system to resolve the risks induced by contingent liabilities. It includes: improving the mechanism that the government provides guarantees; revealing relevant information on contingent liabilities; implementing budget management for contingent liabilities; apply financial derivatives to avoid contingent liabilities' risks; building reserved funds for relevant contingent liabilities. (3) The government and relevant public sector should search for the methods to detect and warn the contingent liabilities' risks. They includes: applying risk probability model, actuarial methods, econometric models, contingent claim analysis and etc. to quantify the contingent liabilities; trying to build index system of the detecting and warning fiscal risks at comprehensive debts caliber. This index system should include basic database, macro-variable indexes, micro-warning indexes, expenditure indexes and indexes reflecting governments' affordability.
引文
1 其实就显性指标而言,如进行国际比较,不难发现中国的赤字和显性负债水平是相对较低的。在标准普尔对世界上68个国家政府债务负担率的统计中,中国排在第63位,不但低于西方七国,也低于新兴市场国家以及市场转型国家,但或有债务的水平却不容乐观。
2 张跃文;“四大资产管理公司不良资产损失近一万亿”,《全景网络证券时报》2002年,1月,26日。
6 国际货币基金组织;《政府财政统计年鉴》,2004年
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23 高和荣;“未富先老”-中国面临人口老龄化三大挑战,http;//www.labournews.com.cn
24 邓妍;《“银发危机”即将到来,中国养老金覆盖率仅为25%》,《财经时报》,2004年6月21日。
27 隐性外债,是指游离于国家外债管理部门监管之外,以各种形式隐匿起来,实际上需要按契约以外的外国货币支付给境外债权人的债务。
28 刘尚希;财政风险;从经济总量角度分析,《管理世界》,2005年7期。
32 樊丽明、李齐云等著;《中国地方财政运行分析》,经济科学出版社,2001。
33 冯兴元、李晓佳;《论城市政府负债与市政债券的规则秩序框架》,《管理世界》,2005年,第3期。
42 刘尚希、赵全厚;《政府债务;风险状况的初步分析》,《管理世界》2002年5期。
43 重庆市万州区的调查统计表明,2002年,万州区乡镇债务高达8.86亿元,平均每个乡镇债务近900万元。而据湖北省农经管理局的调查,2001年底全省的村级债务总额达到192.5亿元,平均每村60.9万元,90%以上的村负债。襄樊市2002年年底村级债务为30.67亿元,几乎村村都有债务,村平均债务达51.1万元(梁朋等,2004)。民革中央对四川德阳的调研结果显示,截至2001年底,德阳全市乡村两级的负债总额为33亿元,其中乡级债务总额接近30亿元,相当于乡镇财政收入的近五倍,乡镇平均负债近2000万元,村平均负债23万元.除了这些直接负债外,德阳市的乡村两级都有为数不小的隐性债务,其中乡(镇)政府为单位和个人担保债务5.6亿元.逾期的就达4.9亿元之多.逾期债务约占担保总额的83%(中国新闻网,2004年11月29日)。
44 据2006年11月中国财税改革论坛--扶贫与建设社会主义新农村报告的数据。
45 张彤;中国养老金缺口有多大?搜狐网;http;//business.sohu.com/s2005/ylj.shtml
46 卢现祥;《现代西文新制度经济学》,发展出版社,2003年版。
47 吴敬琏;《路径依赖与中国改革》,《改革》,1995年第3期。
48 王延中;《中国社会保险基金模式的偏差及其矫正》,《经济研究》,2001年第2期。
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77 卢文鹏;金融抑制、路径依赖于中国渐进改革中的制度性公共风险,《复旦大学学报》,2002年4期。
82 参见樊丽明等;《农村税费改革后的县乡财政运行分析-以山东临沂市为例》,《地方债务问题小型国际研讨会》论文,中国大连,2003年9月19日。
83 参见大西靖;《地方财政日中比较-根据日本的现状》,《地方债务问题小型国际研讨会》论文,中国大连,2003年9月19日。
89 曾庆五编著;《保险精算技术》,东北财经大学出版社2002年版。
90 这种方法的测算条件及过程见上海财经大学公共政策研究中心;《中国財政发展报告》,上海财经大学出版社,2002出版,第258页。
91 采用CGE模型的测算过程见王燕、徐滇庆、王直、翟凡;《中国隐性养老金债务、转轨成本、改革方式及影响》,《经济研究》,2001年5期。
92 推导过程见马骏的《对地方财政风险的监控;相关的国际经验》,世界银行,2000年5月。
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8 Stanley Fisher and William Esterly,The Economics of the Government Budg-et Constraint,The World Bank Research Observer,Vol.5,No.2(July 1990),pp.130
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24 邓妍;《“银发危机”即将到来,中国养老金覆盖率仅为25%》,《财经时报》,2004年6月21日。
27 隐性外债,是指游离于国家外债管理部门监管之外,以各种形式隐匿起来,实际上需要按契约以外的外国货币支付给境外债权人的债务。
28 刘尚希;财政风险;从经济总量角度分析,《管理世界》,2005年7期。
32 樊丽明、李齐云等著;《中国地方财政运行分析》,经济科学出版社,2001。
33 冯兴元、李晓佳;《论城市政府负债与市政债券的规则秩序框架》,《管理世界》,2005年,第3期。
42 刘尚希、赵全厚;《政府债务;风险状况的初步分析》,《管理世界》2002年5期。
43 重庆市万州区的调查统计表明,2002年,万州区乡镇债务高达8.86亿元,平均每个乡镇债务近900万元。而据湖北省农经管理局的调查,2001年底全省的村级债务总额达到192.5亿元,平均每村60.9万元,90%以上的村负债。襄樊市2002年年底村级债务为30.67亿元,几乎村村都有债务,村平均债务达51.1万元(梁朋等,2004)。民革中央对四川德阳的调研结果显示,截至2001年底,德阳全市乡村两级的负债总额为33亿元,其中乡级债务总额接近30亿元,相当于乡镇财政收入的近五倍,乡镇平均负债近2000万元,村平均负债23万元.除了这些直接负债外,德阳市的乡村两级都有为数不小的隐性债务,其中乡(镇)政府为单位和个人担保债务5.6亿元.逾期的就达4.9亿元之多.逾期债务约占担保总额的83%(中国新闻网,2004年11月29日)。
44 据2006年11月中国财税改革论坛--扶贫与建设社会主义新农村报告的数据。
45 张彤;中国养老金缺口有多大?搜狐网;http;//business.sohu.com/s2005/ylj.shtml
46 卢现祥;《现代西文新制度经济学》,发展出版社,2003年版。
47 吴敬琏;《路径依赖与中国改革》,《改革》,1995年第3期。
48 王延中;《中国社会保险基金模式的偏差及其矫正》,《经济研究》,2001年第2期。
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77 卢文鹏;金融抑制、路径依赖于中国渐进改革中的制度性公共风险,《复旦大学学报》,2002年4期。
82 参见樊丽明等;《农村税费改革后的县乡财政运行分析-以山东临沂市为例》,《地方债务问题小型国际研讨会》论文,中国大连,2003年9月19日。
83 参见大西靖;《地方财政日中比较-根据日本的现状》,《地方债务问题小型国际研讨会》论文,中国大连,2003年9月19日。
89 曾庆五编著;《保险精算技术》,东北财经大学出版社2002年版。
90 这种方法的测算条件及过程见上海财经大学公共政策研究中心;《中国財政发展报告》,上海财经大学出版社,2002出版,第258页。
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92 推导过程见马骏的《对地方财政风险的监控;相关的国际经验》,世界银行,2000年5月。
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