国际海洋倾废立法趋势研究
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摘要
海洋地位在21世纪人类生活中越来越重要,然而近200多年来大量有毒有害物质倾泻于世界海洋,远远超过了海洋自身的净化能力,使海洋环境及海洋资源受到严重污染,而人类有意向海洋倾倒废弃物、海上或沿海操作性事故和自然灾害等引起的污染是造成海洋污染的众多原因较大的一种。
人类对海洋倾废概念的理解,基本上都是来源于《联合国海洋法公约》和《伦敦倾废公约》,本文分析了《联合国海洋法公约》第一条款以及《伦敦倾废公约》第三条款关于海洋倾废的理解,通过分析比较,揭示出海洋倾废概念对于海洋环境保护的意义。同时本文,分别以1972年的斯德哥尔摩《人类环境宣言》的发表和1982年《联合国海洋法公约》的出台为时间界限,划分为海洋倾废立法的萌芽、发展、成熟三个阶段,全面阐述了国际组织、主要国家在关于海洋倾废的立法、国际会议、国际条约。
本文采用了比较分析、图表分析、例证分析等研究方法,在对目前规定国际海洋倾废比较详细的两个条约《1972年伦敦公约》和《1996年议定书》就其联系、区别进行阐述的基础上,本文论证了海洋倾废国际立法的统一化趋势、海洋倾废国际立法范围扩大的趋势、区域性海洋倾废立法不断加强的趋势、直接向海洋倾倒陆源废弃物的国际立法逐步被强化的趋势、海洋倾废标准严格化、海洋倾倒物质单一化的趋势、海洋倾废管理朝着无害化和科学化的趋势,在阐述每个趋势的时候,本文都详细介绍了这一趋势的具体表现、原因等等。这六大趋势也是本文的重点章节,是本文的创新之处,这六大趋势对我国的海洋倾废管理产生了不可估量的影响。
在我国目前的海洋倾废立法面临迫切需要进行修订的大背景下,这六大趋势对于完善立法的作用无异于一副润滑剂,在论证了我国海洋倾废立法修订的必要性、可行性之后,本文的结论放在了当前国际倾废立法对于我国海洋倾废管理的借鉴意义上,主要是要树立正确的海洋倾废价值观,切实做到增强国民海洋倾废管理意识的目的,要理顺海洋倾废管理体制,对我国海洋行政主管部门及其派出机构的管理体制和合法性进行了论述,在进行海洋倾废相关配套制度建设方面,主要是集中在关于海洋倾废的几大制度上,如海洋倾倒许可证制度,海洋倾倒区管理制度、倾废船舶登记制度、海洋倾倒区监测制度四大制度。国际合作是现代国际法上的一个重要原则,也是国际环境法的一项基本原则,文章的最后集中论述了我国政府在加强与相关国家和地区之间的海洋倾废管理方面的合作与交流方面应该注意的有关事项。
In the 21st century, it is more and more important for the position of ocean in people’s daily life. However, the ocean cannot purify by itself because many poison and injurant were pour to ocean in recent 2000 years. This phenomenon cause the significant pollution of ocean resource. The major reason of this is sea dumping on purpose, accident beyond the sea and natural disaster.
For the understanding of the definition of sea dumping by human, basically, is from 1982 the Law of Sea and 1972 London Convention. In this article, author analyzed the first term of 1982 the Law of Sea and the third term of 1972 London Convention. It disclosed that the definition of sea dumping is very important for the ocean environment protection. Moreover, the paper indicate that the three steps were divided into germination, development, maturation from pronouncement of 1972 Stockholm the Human Declaration of Environment Stockholm and 1982 the Law of Sea. It expatiate the legislation, international conference and international terms of international association and major countries about the sea dumping.
In this paper, the author adopted analysis, chart/form analysis and exemplification analysis etc to demonstrated the trend of globalization, range expansion, legislation of sea dumping. The tendency of the international legislation that Falls the land source reject directly to the sea is gradually strengthened. The sea dumping standard is more severized , and the sea dumping material is simplified. Sea dumping management is detoxified and scientific from the comparation of 1972 London Convention and 1996 Protocol. For the each trend, the article presented the details and reasons etc. these six important trends are the main chapter and the creation of the paper, furthermore, the trend has significantly affected sea dumping management.
Under the background of necessarily emendation of Chinese sea dumping legislation, it is necessary to understand these six trends. After the demonstration of necessary and feasibility of the sea dumping legislation, the conclusion of the article is focus on the using for international sea dumping legislation to build our sea dumping valuation and increase the citizen’s consciousness of sea dumping. The article also illustrated the analysis of Chinese Sea administration Department and the detached office and its validity in order to create a perfect sea dumping management system. The setting up of important systems of sea dumping are that Sea dumping permit system,The Sea dumping area control system、Dumping of waste shipping register system、The Sea dumping area monitor system. The international cooperation is also a important principle and a principle of the international environments law. In the end of the article, it discusses the proceeding of the cooperation and communication between related countries and China.
人类对海洋倾废概念的理解,基本上都是来源于《联合国海洋法公约》和《伦敦倾废公约》,本文分析了《联合国海洋法公约》第一条款以及《伦敦倾废公约》第三条款关于海洋倾废的理解,通过分析比较,揭示出海洋倾废概念对于海洋环境保护的意义。同时本文,分别以1972年的斯德哥尔摩《人类环境宣言》的发表和1982年《联合国海洋法公约》的出台为时间界限,划分为海洋倾废立法的萌芽、发展、成熟三个阶段,全面阐述了国际组织、主要国家在关于海洋倾废的立法、国际会议、国际条约。
本文采用了比较分析、图表分析、例证分析等研究方法,在对目前规定国际海洋倾废比较详细的两个条约《1972年伦敦公约》和《1996年议定书》就其联系、区别进行阐述的基础上,本文论证了海洋倾废国际立法的统一化趋势、海洋倾废国际立法范围扩大的趋势、区域性海洋倾废立法不断加强的趋势、直接向海洋倾倒陆源废弃物的国际立法逐步被强化的趋势、海洋倾废标准严格化、海洋倾倒物质单一化的趋势、海洋倾废管理朝着无害化和科学化的趋势,在阐述每个趋势的时候,本文都详细介绍了这一趋势的具体表现、原因等等。这六大趋势也是本文的重点章节,是本文的创新之处,这六大趋势对我国的海洋倾废管理产生了不可估量的影响。
在我国目前的海洋倾废立法面临迫切需要进行修订的大背景下,这六大趋势对于完善立法的作用无异于一副润滑剂,在论证了我国海洋倾废立法修订的必要性、可行性之后,本文的结论放在了当前国际倾废立法对于我国海洋倾废管理的借鉴意义上,主要是要树立正确的海洋倾废价值观,切实做到增强国民海洋倾废管理意识的目的,要理顺海洋倾废管理体制,对我国海洋行政主管部门及其派出机构的管理体制和合法性进行了论述,在进行海洋倾废相关配套制度建设方面,主要是集中在关于海洋倾废的几大制度上,如海洋倾倒许可证制度,海洋倾倒区管理制度、倾废船舶登记制度、海洋倾倒区监测制度四大制度。国际合作是现代国际法上的一个重要原则,也是国际环境法的一项基本原则,文章的最后集中论述了我国政府在加强与相关国家和地区之间的海洋倾废管理方面的合作与交流方面应该注意的有关事项。
In the 21st century, it is more and more important for the position of ocean in people’s daily life. However, the ocean cannot purify by itself because many poison and injurant were pour to ocean in recent 2000 years. This phenomenon cause the significant pollution of ocean resource. The major reason of this is sea dumping on purpose, accident beyond the sea and natural disaster.
For the understanding of the definition of sea dumping by human, basically, is from 1982 the Law of Sea and 1972 London Convention. In this article, author analyzed the first term of 1982 the Law of Sea and the third term of 1972 London Convention. It disclosed that the definition of sea dumping is very important for the ocean environment protection. Moreover, the paper indicate that the three steps were divided into germination, development, maturation from pronouncement of 1972 Stockholm the Human Declaration of Environment Stockholm and 1982 the Law of Sea. It expatiate the legislation, international conference and international terms of international association and major countries about the sea dumping.
In this paper, the author adopted analysis, chart/form analysis and exemplification analysis etc to demonstrated the trend of globalization, range expansion, legislation of sea dumping. The tendency of the international legislation that Falls the land source reject directly to the sea is gradually strengthened. The sea dumping standard is more severized , and the sea dumping material is simplified. Sea dumping management is detoxified and scientific from the comparation of 1972 London Convention and 1996 Protocol. For the each trend, the article presented the details and reasons etc. these six important trends are the main chapter and the creation of the paper, furthermore, the trend has significantly affected sea dumping management.
Under the background of necessarily emendation of Chinese sea dumping legislation, it is necessary to understand these six trends. After the demonstration of necessary and feasibility of the sea dumping legislation, the conclusion of the article is focus on the using for international sea dumping legislation to build our sea dumping valuation and increase the citizen’s consciousness of sea dumping. The article also illustrated the analysis of Chinese Sea administration Department and the detached office and its validity in order to create a perfect sea dumping management system. The setting up of important systems of sea dumping are that Sea dumping permit system,The Sea dumping area control system、Dumping of waste shipping register system、The Sea dumping area monitor system. The international cooperation is also a important principle and a principle of the international environments law. In the end of the article, it discusses the proceeding of the cooperation and communication between related countries and China.
引文
1世界环境与发展委员会主编:《我们共同的未来》,吉林人民出版社1997年12月出版,第10-11页。
2《全国海洋工程环境保护和海洋倾废管理月报》(2006年7月-12月),2007年9月23日下载于中国海洋信息网(http://221.239.0.152//hygb/qfgb/2006x.htm)。
3以上数据资料均可见海洋行政主管部门每半年公布一次的《全国海洋工程环境保护和海洋倾废管理月报》(2006年7月-12月)
4该数据可参见“中国海洋环境报告:84%入海排污口超标排放”,2007年10月25日下载于青岛环球网(http://www.singtaonet.com/)。
5具体条文可参见《联合国海洋法公约》(汉英),海洋出版社1996年1月第一版,第3页。
6具体条文可参见杨文鹤主编:《伦敦公约二十五年》,海洋出版社1999年1月第一版,第310页。
7 1954年5曰21日签订的《国际防治海上油污公约》其目的为了防治海水被船舶所排出的油类污染,该条约对“油”、“油性混合物”、“船舶”等作了确定的定义,将“油”解释为原油、燃油、重柴油、润滑油。
8关于海上焚烧问题,各国在是否将其列入1972《伦敦公约》的范围的态度并不一致,一些发达国家例如美国,不想把海上焚烧问题列入1972《伦敦公约》的范围,认为现在制订一个终止海上焚烧的日期还为时过早,条件还不成熟。但是因大多数国家的赞同最终取得比较一致的意见,即将海上焚烧纳入1972《伦敦公约》的范围,但是在是否限制海上焚烧或者怎么限制的问题上还需要讨论。具体可见1977年9月26日在伦敦国际海事组织总部举行的第二次《伦敦公约》缔约国协商会议和1978年10月9日在伦敦国际海事组织总部举行的第三次《伦敦公约》缔约国协商会议文件,在下文的分析中也会就海上焚烧问题进行单独讨论。
9条文可参见《中华人民共和国环境保护法》第四十一条和四十二条的规定。
10 1999年新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十二条规定:“完全属于下列情形之一,经过及时采取合理措施,仍然不能避免对海洋环境造成污染损害的,造成污染损害的有关责任者免予承担责任: (一)战争; (二)不可抗拒的自然灾害; (三)负责灯塔或者其他助航设备的主管部门,在执行职责时的疏忽,或者其他过失行为。”实际是无过失责任原则存在例外。
11旧的《中华人民共和国海洋环境保护法》于1982年8月23日制定,1983年3月1日实行,现行《中华人民共和国海洋环境保护法》于1999年12月25日修订完成,时隔17年之久。
12可参阅李维祥文章:《以科学发展观保护近海资源环境》,2007年10月26日下载于海洋行政主管部门网(http://www.soa.gov.cn/hys/200403/kexue.htm)。
13杨文鹤主编:《伦敦公约二十五年》,海洋出版社1999年1月第一版,第309页。
14 1999年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》第三条规定:国家建立并实施重点海域排污总量控制制度,确定主要污染物排海总量控制指标,并对主要污染源分配排放控制数量。具体办法由国务院制定。
15 2002年1月1日起实行的《中华人民共和国海域使用管理法》第四条第二款规定:“国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动。”,为了落实该法律规定,国务院在“国务院关于进一步加强海洋管理工作的通知”(国发[2004]24号)文中指出:“从严控制围填海,围填海是改变海域自然属性的行为,必须严格管理。从事围填海的单位和个人,要向海洋行政主管部门提出申请,并依法取得海域使用权证书。……国务院有关部门要依法对已批准的围填海进行不定期的全面检查,依法从严查处非法围填海活动”,可见参见海洋行政主管部门:《海域使用管理法律法规文件汇编》,2006年10月第一版,第72页。
16崔绍珍:《中国海洋倾废管理》,海洋出版社,1994年8月第一版,第3页。
17李国庆主编:《中国海洋综合管理研究》,海洋出版社,1998年2月第二版,第304页。
18约翰内斯堡可持续发展峰会的主要目的是敦促各国在可持续发展领域采取实际行动,打会全面审查了1992年来环境发展大会所通过的《里约宣言》、《21世纪议程》等重要文件和其他一些主要环境公约的执行情况,并在此基础上就今后的工作形成行动的战略和措施,积极推进全球的可持续发展。具体可见周忠海:《国际法》,中国政法大学出版社,2004年9月1日第一版,第535页。
19朱训主编,鹿守本编著:《海洋资源与可持续发展》,中国科学技术出版社,1999年9月第一版,第13页。
20以美国、加拿大以及我国大部分学者都主张承认海洋的自净能力,主张应当在科学的基础上有控制地加以利用。可参见杨文鹤主编:《伦敦公约二十五年》,海洋出版社1999年1月第一版,第23页。
21张文显教授在其主编的司法部指定教材中将法律关系分为基本法律关系、诉讼法律关系、普通法律关系;平权型法律关系与隶属型法律关系;绝对法律关系与相对法律关系;第一性法律关系与第二性法律关系。依此理论,海洋倾废管理法调整的法律关系分别属于普通法律关系、隶属型法律关系、相对法律关系、第二性法律关系。具体可参见:张文显:《法理学》,法律出版社,1997年10月第一版,第162页。
22可参见1990年9月25日海洋行政主管部门令第2号发布,自1990年9月25日起实施的《中华人民共和国海洋倾废管理条例实施办法》第29条、第30条、第35条等。
23可参见崔绍珍:《中国海洋倾废管理》,海洋出版社,1994年8月第一版,第1页。
24国际法上的国家责任,又称国家的国际责任,是指国家违反国际义务而应承担的法律责任,或者国家对国际不法行为所承担的责任(关于国家责任问题可参阅周洪钧:《国际法》,中国政法大学出版社出版。)目前为止,环境保护领域一直强调的是直接责任,即在海洋倾倒领域,行为一旦发生,追究的往往是直接责任人的行为,不涉及国家责任,例如1954年的《国际防止海上油污公约》,第十条规定,“任何缔约国政府可向有关领土的政府以书面提供该船违反本公约任何规定的证据细节。如果实际可行的话,前者政府的负责当局应通知被指责违章船舶的船长。”该公约也主要追求的是船长的责任。
25关于1954年签署了《国际防止海上油污公约》的颁布是否为国际海洋倾废立法萌芽的标志,目前国内外学者在这个问题也有所讨论,例如,刘泽慧在文“船舶污染的现状及防治对策”中提出“1954年的《国际防止海上油污公约》是国际社会签订的第一个国际海洋环境保护协定,这标志着海洋环境保护法的萌芽。”(该文2008年1月24日下载于中国自然保护区网:http://www.mushroom.gov.cn/bbs/frame.php? frameon=yes&referer=http%3A //www.mushroom.gov.cn/bbs/redirect.php%3Ftid%3D25279%26goto%3Dnextoldset)
26关于这一阶段的区域性协定,仍然更多的是关注在纺织海洋油污方面,还有一些如丹麦、芬兰、挪威、瑞典等国在1971年签订的《关于防止船舶和飞机倾废造成海洋污染公约》,客观上对保护环境也取到了一定作用。
27 1972年6月5日-15日在斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议是人类环境保护的重大事件,会议以“宝贵的地球”为主题,对环境问题展开了充分的讨论,为国际也为各国国内海洋倾废立法及制定海洋倾废政策提供了方针及原则,为国际社会绘制了一幅采取环境保护具体行动的蓝图。大会总共宣布了26条宣言,通过了“人类环境宣言”和“为保护海洋环境的基本方针和原则”,要求必须采取一切手段,防止各种污染物引起的海洋污染。根据斯德哥尔摩会议的建议而成立的联合国环境署,被赋予全球环境保护的规划、设计、组织及协调的职能,为促进海洋环境保护的立法,特别是海洋环保区域协定的签订作出了重要的贡献。
28刘泽慧在文“船舶污染的现状及防治对策”中提出“1982年《联合国海洋法公约》的签订,标志着国际保护海洋环境的体制已初步建立……”(该文2008年1月24日下载于中国自然保护区网:http://www.mushroom.gov.cn/bbs/frame.php? frameon=yes&referer= http%3A //www.mushroom.gov.cn/bbs/redirect.php%3Ftid%3D25279%26goto%3Dnex toldset)
29全国人大环境保护委员会办公室编:《国际环境与资源保护条约汇编》,中国环境科学出版社1993年12月第一版,第84-85页。
30 1994年5月制定的《国家安全管理规则》,旨在提供船舶安全管理、安全营运和防止污染的国际标准,《国际安全管理规则》(ISM)规则全新的管理理论和方法及实施后所取得的巨大成效表明,把这种理论和方法运用于国内公司及其船舶的安全管理将会取得同样的效果。1997年部海事局开始着手立项研究ISM的国内化问题,2001年4月“ISM规则国内化研究”课题通过了交通部科教司组织的专家评审,并于2001年7月发布了《关于发布<中华人民共和国船舶安全营运和防止污染管理规则>(试行)的通知》(交海发〔2001〕383号)。具体文章可见:“聚焦《国内安全管理规则》(NSM)”(2008年1月24日下载于中华人民共和国漳州海事局网站:http://www.zzmsa.gov.cn/news_show.php?id=172);“对海事行政违法行为主体的认定”(2008年1月24日下载于中华人民共和国漳州江苏海事局网站:www.js-msa.gov.cn/art/2005/10/20/art_727_1235.html);“航运公司安全管理体系中的产品质量控制”(2008年1月24日下载于中国航运网:http://www.91ny.cn/html/xingyeyanjiu/20070818/10534.html)。
31孙志辉:“我国海洋法规法律体系初步建立”,该文于2005年7月10日由海洋行政主管部门和美国海洋与大气局联合发起举行的在上海举行的“海洋政策论坛”上发表。2008年1月24日下载于新华网(http://news.xinhuanet.com/newscenter/2005-07/10/content_3200112.htm)。
32周忠海:《国际法》,中国政法大学出版社,2004年9月1日第一版,第556-557页。
33这一点在国际法上得到普遍认同,可参见:王铁崖主编:《国际法学》,法律出版社,1995年8月第一版,第481页;周忠海:《国际法》,中国政法大学出版社,2004年9月1日第一版,第554-559页;朱晓青主编:《国际法》,社会科学文献出版社,2005年5月第一版,第225-228页等。
34关于污染的分类可参见韩成栋、潘抱存主编:《国际法教程》,南京大学出版社,1988年9月第一版,第227页。
35见韩成栋、潘抱存主编:《国际法教程》,南京大学出版社,1988年9月第一版,第228页。
36在此,有必要说明一下关于国际组织在国际法中的主体地位问题。尽管国际组织有广义和狭义之分,在目前,国内和国际上大部分学者都承认其在国际法中独立的人格地位,但是关于国际组织的法律人格,并不是一开始就得到承认的。普遍地确立国际组织的法律人格,也就是说国际组织的法律人格得到普遍承认是近年来的事,在国际法上,普遍确立国际组织国际法律人格的是国际判例。应该说,国际组织在国际海洋倾废管理制度的建设中具有的独立的人格地位,才使得其制定的公约、条约、文件和协定等能得到世界各国普遍的承认和批准加入。
37政府间海事组织,1982年改名为国际海事组织。
38亚历山大·基斯在其著作《国际环境法》中认为,在20世纪70年代的“生态时代”之机,“环境保护”这个“没有组织的思想运动”得到了国际社会广泛的赞同,而国际组织的介入则标志着新时期的开始。见亚历山大·基斯著:《国际环境法》,法律出版社2000年7月第一版,第30页。
39见何艳芳:非政府组织与国际环境法的发展,载《环境保护》2002年第12期。
40见《联合国海洋法公约》(汉英)第一条第一款,海洋出版社,1996年1月第一版,第页。
41林灿铃著:《国际环境法》,人民出版社,2004年4月第一版,第28页。
42林灿铃在其著作《国际环境法》(人民出版社,2004年4月第一版)中认为斯德哥尔摩环境大会的思想和方法成为以后国际环境法发展的主要特征,是国际环境法发展史上的转折点,其中《人类环境宣言》是制定一套国际环境法基本规则的第一次尝试,是国际环境法发展的分水岭。
43见《里约热内卢环境与发展宣言》第15条。
44见《里约热内卢环境与发展宣言》第16条。
45见《里约热内卢环境与发展宣言》第17条。
46本文作者认为:可以说,正是由于《21世纪议程》对国内立法的关注,世界各国才所以兴起了进行国内环境立法或者修改立法的高潮,可以以世界上主要国家关于环境保护立法的制定时间为证。
47林灿铃著:《国际环境法》,人民出版社,2004年4月第一版,第34-35页。
48黄霞、常纪文主编,马骥聪主审:《环境法学》,机械工业出版社,2003年1月第一版,第325页。
49全国人大环境保护委员会办公室编:《国际环境与资源保护条约汇编》,中国环境科学出版社1993年12月第一版,第262页。
50关于《1972年伦敦倾废公约》和《1996年议定书》之间的联系与区别将在下文详细说明。
51崔绍珍、叶敏等编著:《中国海洋倾废管理》,海洋出版社,1994年8月1日第一版,第18页。
52可参阅海洋行政主管部门环境保护办公室编:《国际海洋环境保护法规选编》,海洋出版社1982年10月第一版,第1-67页,其中附则包括:防止油污的规则、控制散装有毒液体物质污染的规则、防止船舶生活污水造成污染的规则、防止船舶垃圾造成污染的规则。
53附件一是关于油污染的规则,共两章,第一章对油类、油类混合物等给予了定义,第二章对于控制操作上的污染做出了要求。具体内容可参阅海洋行政主管部门环境保护办公室编:《国际海洋环境保护法规选编》,海洋出版社1982年10月第一版,第19-37页,
54《联合国海洋法公约》在关于海洋倾废造成污染的管辖权上,问题比较复杂,《联合国海洋法公约》第210条规定:“各国应制定法律和规章,以防止、减少的控制倾倒对海洋环境的污染;各国应采取其他可能必要的措施,以防止、减少和控制这种污染;这种法律、规章和措施应确保非经各国主管当局准许,不进行倾倒;各国特别应通过主管国际组织或外交会议采取行动,尽力制订全球性和区域性规则、标准和建议的办法及程序,以防止减少的控制这种污染。这种规则、标准和建议的办法及程序应根据需要随时重新审查;非经沿海国事前明示核准,不应在领海和专属经济区内或在大陆架上进行倾倒,沿海国经与由于地理处理可能受倾倒不利影响的其他国家适当审议此事后,有权准许、规定和控制的这种倾倒;国内法律、规章和措施在防止、减少和控制这种污染方面的效力应不低于全球性规则和标准”。因而在领海和专属经济区内或大陆架上的倾倒活动由沿海国管辖,同时公约又规定了船旗国和港口国的管辖权,即在各国管辖范围外进行倾倒的船只和飞机应受旗籍国的管辖,对于装载废弃物的行为则应当由港口国管辖。可参见刘楠来、周子亚、王可菊、倪轩等主编《国际海洋法》,海洋出版社1986年4月第一版,第389页。
55公约第4条第2款a,可见全国人大环境保护委员会办公室编:《国际环境与资源保护条约汇编》,中国环境科学出版社1993年12月第一版,第89页。
56公约第4条第2款b,全国人大环境保护委员会办公室编:《国际环境与资源保护条约汇编》,中国环境科学出版社1993年12月第一版,第90页。
57具体条文参见公约第4条第9款
58具体条文参见公约第4条第6款
59见议定书第1条
60有大量的事实为证:例如根据Organisation for Economic Co-operation and Development ( OECD ),The State of the Enoironment 1985 (OECD,Paris,1985),79所提供的数据显示:1981年在海上倾倒的工业废物、阴沟污泥和疏浚废土情况:比利时的阴沟污泥和疏浚废土海上倾倒量排名世界第一,为50兆吨;美国阴沟污泥和疏浚废土海上倾倒量排名世界第二,为47兆吨;荷兰紧跟其后,为40兆吨;英国和加拿大分列第四、第五位。
61这种观点是得到大部分专家和学者的赞同的,可参阅崔绍珍、叶敏等编著:《中国海洋倾废管理》,海洋出版社,1994年8月1日第一版,第17页。
62此次会议讨论的重点有:公约的范围应不应该扩大,是否包括海洋内水、陆源污染、海洋工程、大气源、海底采矿活动、深海处置、过去的倾倒活动(化学生物武器、放射性废物的倾倒)的控制和检测;对上述几个方面的污染源,是选择一个或哪几个包括在公约中。尤其是在关于是否需要单独制定海洋倾废公约问题上,有三种考虑存在,一种是可以考虑将MARPAL73/78公约发展为包括各种污染源在内的国际公约;另外一种是考虑建立一个新的全球性的海洋环境保护公约,而《伦敦公约》仅以议定书或附件的形式存在;第三种考虑是将《1972年伦敦倾废公约》重新修改为包括其他诸方面污染源在内的国际公约。
63关于各国的观念,可参阅杨文鹤主编:《伦敦公约二十五年》,海洋出版社,1999年1月第一版,第22页。
64出现这两种态度,其原因无非是各国处于政治、社会、经济等方面的考虑,然而第二种态度太过于绝对话,现实生活中支持第一种态度的国家较多。这一点在《1972年伦敦公约》前言部分已经得到了认可,“同时认识到海洋吸收废物与转化废物为无害物质以及使自然资源再生的能力不是无限的”(《1972年伦敦公约》前言第二段)。
65具体条文见《1972年伦敦公约》第一条。
66具体条文见《1972年伦敦公约/1996议定书》前言之第八段。
67《1972年伦敦公约》前言部分第二条体现了可持续发展原则,第九条专门对国际合作进行了规定,本文作者认为,这是直接受到1972年在瑞典斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议精神的影响。
68可参见周忠海主编:《国际法》,中国政法大学出版社,2004年9月第一版,第539页。
69《1996年议定书》第三条第一款强调了预防原则向预防方法的转变,第二款直接将污染者付费纳入协定书,均是里约热内卢环境与发展大会的产物。
70在公约的修改过程中,对是否将内水纳入公约管辖范围这一问题的争论最为激烈,支持将内水纳入公约管辖范围的地缔约国大多是以海洋资源为生的岛国和群岛国家以及北欧一些发达国家,例如德国、荷兰、冰岛等;但是包括我国在内的一些国家,如美国、日本、法国、澳大利亚、墨西哥等,其理论基础是国家主权理论以及国内法和管理上难以实施等理由。其最终结果是“海”的定义中不写入内水,另加一“内水”条款作专门规定。
71将近海石油平台的废弃和推倒纳入海洋倾废范畴,是从实际需要出发的,因为如果将这些废弃的平台运回陆地上进行处理,费用将十分昂贵,也由此可以看出《1996年议定书》是非常适合实际需要的。具体条文可见《1996年议定书》附件一颗考虑倾倒的废物或者其他物质第一条。具体条文可见《1996年议定书》附件一可考虑倾倒的废物或者其他物质第一条。
72《1996年议定书》第四条第一款规定:缔约当事国应禁止倾倒任何废物或其他物质,但附件Ⅰ中所列者除外。而附件1中并没有放射性物质的名单,可见,任何放射性物质都是被禁止的。
73如上文所述,预防原则是1992年6月13日-14日里约热内卢环境与发展大会的产物。
74“海上焚烧”在《1972年伦敦公约》中作过定义,并有相应的“海上焚烧管理条例”作为技术指南。各缔约国普遍认为,海上焚烧作为处置含有毒物质和有害液体的一种方法,对大气和海洋构成潜在危害,事实上,至1992年各轮动公约缔约国均已经停止了这项活动。
75在1990年召开的第十三次缔约国协商会议上又对有害液体的海上焚烧做出了决议,要求第1992年以前的海上焚烧有害液体作出评价。
76杨文鹤主编:《伦敦公约二十五年》,海洋出版社,1999年1月第一版,第33页。
77林雅:“国际私法的统一化刍议”,法制与社会发展(双月刊)2003年第5期(总第53期)
78当前有一些学者认为,经济因素是构成法律统一化的外在因素,因为海洋倾废管理本身需要才是内因,但是本文作者从马克思主义唯物辩证法出发,经济决定政治,决定上层建筑,因而把经济因素归功于内因。
79可见全国人大环境保护委员会办公室编:《国际环境与资源保护条约汇编》,中国环境科学出版社1993年12月第一版,目录部分第1-5页。
80“海洋专家吁尽快立法促中国进行国际海底勘探开发”,该文于2008年3月6日下载于中国新华网,http://www.chinanews.com.cn/cj/news/2007/03-11/888588.shtml
81最明显的是关于内水管辖问题,有的国家坚持将内水纳入管辖范围,有的国家坚持反对,最终的妥协的结果是在公约“海”的定义中不写入内水,另加一“内水”条款作专门规定。
82可见全国人大环境保护委员会办公室编:《国际环境与资源保护条约汇编》,中国环境科学出版社1993年12月第一版,目录部分第5-9页。
83司玉琢主编:《国际海事立法趋势及对策研究》,法律出版社,2002年1月第一版,第281页。
84杨文鹤主编:《伦敦公约二十五年》,海洋出版社,1999年1月第一版,第53页。
85本次会议上,实际上,我国代表团也是反对将反列名单替代禁止名单的做法。
86金瑞林主编,汪劲、王灿发副主编:环境与资源保护法学,高等教育出版社,2003年5月第六次印刷,第六十二页。
87《1972伦敦公约/1996年议定书》第三条第一款规定:“在实施本议定书时,各缔约当事国应应用保护环境不受倾倒和海上焚烧废物或其他物质的危害的预防方法,即在有理由认为进入海洋环境中的废物或其他物质可能造成损害时采取适当预防措施,即使在没有确凿的证据证明在输入物与其影响间有因果关系时亦然。”
88可见《1972伦敦公约》中附录《海上焚烧废物及其他物质管理条例》第二部分之第三条“焚烧系统的批准和检查”以及第四条“特别需要研究的废物”以及第八条“焚烧场所”。
89江泽民同志在“七一”讲话中的观点。
90这些资料详见崔绍珍、叶敏等编著:《中国海洋倾废管理》,海洋出版社,1994年8月1日第一版,第2页。
91详细情况见上文之《1972年伦敦公约》与《1972伦敦公约/1996年议定书》的比较中的论述。
92我国政府在作出批准的同时也做出了两点声明:一、对于《议定书》第16条第2款、第5款,如果中华人民共和国因为《议定书》的解释和适用(包括第3条第1款、第2款的解释和适用)而成为争端当事方,须经中华人民共和国政府书面同意,才能适用《议定书》附件Ⅲ所列仲裁程序。二、在中华人民共和国政府另行通知前,《议定书》暂不适用于中华人民共和国澳门特别行政区。可见新华网(http://news.xinhuanet.com/newscenter/2006-06/29/ content_4768159.htm),2008年3月6日下载。
93例如:在“反列名单”代替“禁止名单”的问题上。
94我国著名的海洋专家,原海洋行政主管部门海域管理司司长鹿守本同志在其著作《海洋管理通论》中就海洋新的价值观提到了其产生的五大条件,和十个新的海洋价值观念,由于这些海洋价值观念的日益增强,才会促使海洋倾废立法越来越完善。详参考:鹿守本著:《海洋管理通论》,海洋出版社,1997年9月第一版,第6-14页。
95《中华人民共和国海洋倾废管理条例》于1985年3月6日由国务院颁布,海洋行政主管部门与1990年9月25日发布了《中华人民共和国海洋倾废管理条例实施细则》。
96《海洋环境保护法》第五条第二款规定海洋行政主管部门是防止海洋倾废污染损害我国海域的环境保护工作的主管部门。
97《海洋倾废管理条例》第四条规定:“海洋倾倒废弃物的主管部门是中华人民共和国海洋行政主管部门及其派出机构。”
98参见《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定:“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”第二十三条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定授权范围内,以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。”第二十四条规定:“行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,可以委托其他行政机关实施行政许可……委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政许可……”
99具体条文见《中华人民共和国海洋倾废管理条例》第六条;《中华人民共和国海洋倾废管理条例实施办法》第十一条、第十二条。
100具体条文见《中华人民共和国海洋倾废管理条例》第十条,第十一条;《中华人民共和国海洋倾废管理条例实施办法》第十三条、第十四条。
101均由海洋行政主管部门先后于2002年4月,2003年11月14日发布。
102《中华人民共和国海域使用管理法》第二十五条对海域使用权分为养殖用海、拆船用还、旅游娱乐用海、盐业矿业用海、公益事业用海、港口修造船厂等建设工程用海六类。
103该资料于2007年3月8日下载于国际新能源网(http://www.in-en.com/newenergy/html/ newenergy-20062006070119278.html)
104关于国际合作原则是国际环境法的基本原则,目前已经得到了绝大部分学者的赞同,可见林灿铃主编:《国际环境法》,人民出版社,2004年4月1日第一版,第260页;韩成栋、潘抱存主编:《国际法教程》,南京大学出版社,1988年9月第一版,第441页;王铁崖主编:国际法,法律出版社,1995年8月第一版,第451页。
105见本文“2.2.1 .4关于海洋倾废的区域性条约”的论述。
106这次大会是在全球环境持续恶化、发展问题更趋严重的情况下召开的。会议围绕环境与发展这一主题,在维护发展中国家主权和发展权,发达国家提供资金和技术等根本问题上进行了艰苦的谈判。最后通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》、《21世纪议程》和《关于森林问题的原则声明》3项文件。会议期间,对《联合国气候变化框架公约》和《联合国生物多样性公约》进行了开放签字,已有153个国家和欧共体正式签署。这些会议文件和公约有利于保护全球环境和资源,要求发达国家承担更多的义务,同时也照顾到发展中国家的特殊情况和利益。这次会议的成果具有积极意义,在人类环境保护与持续发展进程上迈出了重要的一步。
2《全国海洋工程环境保护和海洋倾废管理月报》(2006年7月-12月),2007年9月23日下载于中国海洋信息网(http://221.239.0.152//hygb/qfgb/2006x.htm)。
3以上数据资料均可见海洋行政主管部门每半年公布一次的《全国海洋工程环境保护和海洋倾废管理月报》(2006年7月-12月)
4该数据可参见“中国海洋环境报告:84%入海排污口超标排放”,2007年10月25日下载于青岛环球网(http://www.singtaonet.com/)。
5具体条文可参见《联合国海洋法公约》(汉英),海洋出版社1996年1月第一版,第3页。
6具体条文可参见杨文鹤主编:《伦敦公约二十五年》,海洋出版社1999年1月第一版,第310页。
7 1954年5曰21日签订的《国际防治海上油污公约》其目的为了防治海水被船舶所排出的油类污染,该条约对“油”、“油性混合物”、“船舶”等作了确定的定义,将“油”解释为原油、燃油、重柴油、润滑油。
8关于海上焚烧问题,各国在是否将其列入1972《伦敦公约》的范围的态度并不一致,一些发达国家例如美国,不想把海上焚烧问题列入1972《伦敦公约》的范围,认为现在制订一个终止海上焚烧的日期还为时过早,条件还不成熟。但是因大多数国家的赞同最终取得比较一致的意见,即将海上焚烧纳入1972《伦敦公约》的范围,但是在是否限制海上焚烧或者怎么限制的问题上还需要讨论。具体可见1977年9月26日在伦敦国际海事组织总部举行的第二次《伦敦公约》缔约国协商会议和1978年10月9日在伦敦国际海事组织总部举行的第三次《伦敦公约》缔约国协商会议文件,在下文的分析中也会就海上焚烧问题进行单独讨论。
9条文可参见《中华人民共和国环境保护法》第四十一条和四十二条的规定。
10 1999年新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十二条规定:“完全属于下列情形之一,经过及时采取合理措施,仍然不能避免对海洋环境造成污染损害的,造成污染损害的有关责任者免予承担责任: (一)战争; (二)不可抗拒的自然灾害; (三)负责灯塔或者其他助航设备的主管部门,在执行职责时的疏忽,或者其他过失行为。”实际是无过失责任原则存在例外。
11旧的《中华人民共和国海洋环境保护法》于1982年8月23日制定,1983年3月1日实行,现行《中华人民共和国海洋环境保护法》于1999年12月25日修订完成,时隔17年之久。
12可参阅李维祥文章:《以科学发展观保护近海资源环境》,2007年10月26日下载于海洋行政主管部门网(http://www.soa.gov.cn/hys/200403/kexue.htm)。
13杨文鹤主编:《伦敦公约二十五年》,海洋出版社1999年1月第一版,第309页。
14 1999年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》第三条规定:国家建立并实施重点海域排污总量控制制度,确定主要污染物排海总量控制指标,并对主要污染源分配排放控制数量。具体办法由国务院制定。
15 2002年1月1日起实行的《中华人民共和国海域使用管理法》第四条第二款规定:“国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动。”,为了落实该法律规定,国务院在“国务院关于进一步加强海洋管理工作的通知”(国发[2004]24号)文中指出:“从严控制围填海,围填海是改变海域自然属性的行为,必须严格管理。从事围填海的单位和个人,要向海洋行政主管部门提出申请,并依法取得海域使用权证书。……国务院有关部门要依法对已批准的围填海进行不定期的全面检查,依法从严查处非法围填海活动”,可见参见海洋行政主管部门:《海域使用管理法律法规文件汇编》,2006年10月第一版,第72页。
16崔绍珍:《中国海洋倾废管理》,海洋出版社,1994年8月第一版,第3页。
17李国庆主编:《中国海洋综合管理研究》,海洋出版社,1998年2月第二版,第304页。
18约翰内斯堡可持续发展峰会的主要目的是敦促各国在可持续发展领域采取实际行动,打会全面审查了1992年来环境发展大会所通过的《里约宣言》、《21世纪议程》等重要文件和其他一些主要环境公约的执行情况,并在此基础上就今后的工作形成行动的战略和措施,积极推进全球的可持续发展。具体可见周忠海:《国际法》,中国政法大学出版社,2004年9月1日第一版,第535页。
19朱训主编,鹿守本编著:《海洋资源与可持续发展》,中国科学技术出版社,1999年9月第一版,第13页。
20以美国、加拿大以及我国大部分学者都主张承认海洋的自净能力,主张应当在科学的基础上有控制地加以利用。可参见杨文鹤主编:《伦敦公约二十五年》,海洋出版社1999年1月第一版,第23页。
21张文显教授在其主编的司法部指定教材中将法律关系分为基本法律关系、诉讼法律关系、普通法律关系;平权型法律关系与隶属型法律关系;绝对法律关系与相对法律关系;第一性法律关系与第二性法律关系。依此理论,海洋倾废管理法调整的法律关系分别属于普通法律关系、隶属型法律关系、相对法律关系、第二性法律关系。具体可参见:张文显:《法理学》,法律出版社,1997年10月第一版,第162页。
22可参见1990年9月25日海洋行政主管部门令第2号发布,自1990年9月25日起实施的《中华人民共和国海洋倾废管理条例实施办法》第29条、第30条、第35条等。
23可参见崔绍珍:《中国海洋倾废管理》,海洋出版社,1994年8月第一版,第1页。
24国际法上的国家责任,又称国家的国际责任,是指国家违反国际义务而应承担的法律责任,或者国家对国际不法行为所承担的责任(关于国家责任问题可参阅周洪钧:《国际法》,中国政法大学出版社出版。)目前为止,环境保护领域一直强调的是直接责任,即在海洋倾倒领域,行为一旦发生,追究的往往是直接责任人的行为,不涉及国家责任,例如1954年的《国际防止海上油污公约》,第十条规定,“任何缔约国政府可向有关领土的政府以书面提供该船违反本公约任何规定的证据细节。如果实际可行的话,前者政府的负责当局应通知被指责违章船舶的船长。”该公约也主要追求的是船长的责任。
25关于1954年签署了《国际防止海上油污公约》的颁布是否为国际海洋倾废立法萌芽的标志,目前国内外学者在这个问题也有所讨论,例如,刘泽慧在文“船舶污染的现状及防治对策”中提出“1954年的《国际防止海上油污公约》是国际社会签订的第一个国际海洋环境保护协定,这标志着海洋环境保护法的萌芽。”(该文2008年1月24日下载于中国自然保护区网:http://www.mushroom.gov.cn/bbs/frame.php? frameon=yes&referer=http%3A //www.mushroom.gov.cn/bbs/redirect.php%3Ftid%3D25279%26goto%3Dnextoldset)
26关于这一阶段的区域性协定,仍然更多的是关注在纺织海洋油污方面,还有一些如丹麦、芬兰、挪威、瑞典等国在1971年签订的《关于防止船舶和飞机倾废造成海洋污染公约》,客观上对保护环境也取到了一定作用。
27 1972年6月5日-15日在斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议是人类环境保护的重大事件,会议以“宝贵的地球”为主题,对环境问题展开了充分的讨论,为国际也为各国国内海洋倾废立法及制定海洋倾废政策提供了方针及原则,为国际社会绘制了一幅采取环境保护具体行动的蓝图。大会总共宣布了26条宣言,通过了“人类环境宣言”和“为保护海洋环境的基本方针和原则”,要求必须采取一切手段,防止各种污染物引起的海洋污染。根据斯德哥尔摩会议的建议而成立的联合国环境署,被赋予全球环境保护的规划、设计、组织及协调的职能,为促进海洋环境保护的立法,特别是海洋环保区域协定的签订作出了重要的贡献。
28刘泽慧在文“船舶污染的现状及防治对策”中提出“1982年《联合国海洋法公约》的签订,标志着国际保护海洋环境的体制已初步建立……”(该文2008年1月24日下载于中国自然保护区网:http://www.mushroom.gov.cn/bbs/frame.php? frameon=yes&referer= http%3A //www.mushroom.gov.cn/bbs/redirect.php%3Ftid%3D25279%26goto%3Dnex toldset)
29全国人大环境保护委员会办公室编:《国际环境与资源保护条约汇编》,中国环境科学出版社1993年12月第一版,第84-85页。
30 1994年5月制定的《国家安全管理规则》,旨在提供船舶安全管理、安全营运和防止污染的国际标准,《国际安全管理规则》(ISM)规则全新的管理理论和方法及实施后所取得的巨大成效表明,把这种理论和方法运用于国内公司及其船舶的安全管理将会取得同样的效果。1997年部海事局开始着手立项研究ISM的国内化问题,2001年4月“ISM规则国内化研究”课题通过了交通部科教司组织的专家评审,并于2001年7月发布了《关于发布<中华人民共和国船舶安全营运和防止污染管理规则>(试行)的通知》(交海发〔2001〕383号)。具体文章可见:“聚焦《国内安全管理规则》(NSM)”(2008年1月24日下载于中华人民共和国漳州海事局网站:http://www.zzmsa.gov.cn/news_show.php?id=172);“对海事行政违法行为主体的认定”(2008年1月24日下载于中华人民共和国漳州江苏海事局网站:www.js-msa.gov.cn/art/2005/10/20/art_727_1235.html);“航运公司安全管理体系中的产品质量控制”(2008年1月24日下载于中国航运网:http://www.91ny.cn/html/xingyeyanjiu/20070818/10534.html)。
31孙志辉:“我国海洋法规法律体系初步建立”,该文于2005年7月10日由海洋行政主管部门和美国海洋与大气局联合发起举行的在上海举行的“海洋政策论坛”上发表。2008年1月24日下载于新华网(http://news.xinhuanet.com/newscenter/2005-07/10/content_3200112.htm)。
32周忠海:《国际法》,中国政法大学出版社,2004年9月1日第一版,第556-557页。
33这一点在国际法上得到普遍认同,可参见:王铁崖主编:《国际法学》,法律出版社,1995年8月第一版,第481页;周忠海:《国际法》,中国政法大学出版社,2004年9月1日第一版,第554-559页;朱晓青主编:《国际法》,社会科学文献出版社,2005年5月第一版,第225-228页等。
34关于污染的分类可参见韩成栋、潘抱存主编:《国际法教程》,南京大学出版社,1988年9月第一版,第227页。
35见韩成栋、潘抱存主编:《国际法教程》,南京大学出版社,1988年9月第一版,第228页。
36在此,有必要说明一下关于国际组织在国际法中的主体地位问题。尽管国际组织有广义和狭义之分,在目前,国内和国际上大部分学者都承认其在国际法中独立的人格地位,但是关于国际组织的法律人格,并不是一开始就得到承认的。普遍地确立国际组织的法律人格,也就是说国际组织的法律人格得到普遍承认是近年来的事,在国际法上,普遍确立国际组织国际法律人格的是国际判例。应该说,国际组织在国际海洋倾废管理制度的建设中具有的独立的人格地位,才使得其制定的公约、条约、文件和协定等能得到世界各国普遍的承认和批准加入。
37政府间海事组织,1982年改名为国际海事组织。
38亚历山大·基斯在其著作《国际环境法》中认为,在20世纪70年代的“生态时代”之机,“环境保护”这个“没有组织的思想运动”得到了国际社会广泛的赞同,而国际组织的介入则标志着新时期的开始。见亚历山大·基斯著:《国际环境法》,法律出版社2000年7月第一版,第30页。
39见何艳芳:非政府组织与国际环境法的发展,载《环境保护》2002年第12期。
40见《联合国海洋法公约》(汉英)第一条第一款,海洋出版社,1996年1月第一版,第页。
41林灿铃著:《国际环境法》,人民出版社,2004年4月第一版,第28页。
42林灿铃在其著作《国际环境法》(人民出版社,2004年4月第一版)中认为斯德哥尔摩环境大会的思想和方法成为以后国际环境法发展的主要特征,是国际环境法发展史上的转折点,其中《人类环境宣言》是制定一套国际环境法基本规则的第一次尝试,是国际环境法发展的分水岭。
43见《里约热内卢环境与发展宣言》第15条。
44见《里约热内卢环境与发展宣言》第16条。
45见《里约热内卢环境与发展宣言》第17条。
46本文作者认为:可以说,正是由于《21世纪议程》对国内立法的关注,世界各国才所以兴起了进行国内环境立法或者修改立法的高潮,可以以世界上主要国家关于环境保护立法的制定时间为证。
47林灿铃著:《国际环境法》,人民出版社,2004年4月第一版,第34-35页。
48黄霞、常纪文主编,马骥聪主审:《环境法学》,机械工业出版社,2003年1月第一版,第325页。
49全国人大环境保护委员会办公室编:《国际环境与资源保护条约汇编》,中国环境科学出版社1993年12月第一版,第262页。
50关于《1972年伦敦倾废公约》和《1996年议定书》之间的联系与区别将在下文详细说明。
51崔绍珍、叶敏等编著:《中国海洋倾废管理》,海洋出版社,1994年8月1日第一版,第18页。
52可参阅海洋行政主管部门环境保护办公室编:《国际海洋环境保护法规选编》,海洋出版社1982年10月第一版,第1-67页,其中附则包括:防止油污的规则、控制散装有毒液体物质污染的规则、防止船舶生活污水造成污染的规则、防止船舶垃圾造成污染的规则。
53附件一是关于油污染的规则,共两章,第一章对油类、油类混合物等给予了定义,第二章对于控制操作上的污染做出了要求。具体内容可参阅海洋行政主管部门环境保护办公室编:《国际海洋环境保护法规选编》,海洋出版社1982年10月第一版,第19-37页,
54《联合国海洋法公约》在关于海洋倾废造成污染的管辖权上,问题比较复杂,《联合国海洋法公约》第210条规定:“各国应制定法律和规章,以防止、减少的控制倾倒对海洋环境的污染;各国应采取其他可能必要的措施,以防止、减少和控制这种污染;这种法律、规章和措施应确保非经各国主管当局准许,不进行倾倒;各国特别应通过主管国际组织或外交会议采取行动,尽力制订全球性和区域性规则、标准和建议的办法及程序,以防止减少的控制这种污染。这种规则、标准和建议的办法及程序应根据需要随时重新审查;非经沿海国事前明示核准,不应在领海和专属经济区内或在大陆架上进行倾倒,沿海国经与由于地理处理可能受倾倒不利影响的其他国家适当审议此事后,有权准许、规定和控制的这种倾倒;国内法律、规章和措施在防止、减少和控制这种污染方面的效力应不低于全球性规则和标准”。因而在领海和专属经济区内或大陆架上的倾倒活动由沿海国管辖,同时公约又规定了船旗国和港口国的管辖权,即在各国管辖范围外进行倾倒的船只和飞机应受旗籍国的管辖,对于装载废弃物的行为则应当由港口国管辖。可参见刘楠来、周子亚、王可菊、倪轩等主编《国际海洋法》,海洋出版社1986年4月第一版,第389页。
55公约第4条第2款a,可见全国人大环境保护委员会办公室编:《国际环境与资源保护条约汇编》,中国环境科学出版社1993年12月第一版,第89页。
56公约第4条第2款b,全国人大环境保护委员会办公室编:《国际环境与资源保护条约汇编》,中国环境科学出版社1993年12月第一版,第90页。
57具体条文参见公约第4条第9款
58具体条文参见公约第4条第6款
59见议定书第1条
60有大量的事实为证:例如根据Organisation for Economic Co-operation and Development ( OECD ),The State of the Enoironment 1985 (OECD,Paris,1985),79所提供的数据显示:1981年在海上倾倒的工业废物、阴沟污泥和疏浚废土情况:比利时的阴沟污泥和疏浚废土海上倾倒量排名世界第一,为50兆吨;美国阴沟污泥和疏浚废土海上倾倒量排名世界第二,为47兆吨;荷兰紧跟其后,为40兆吨;英国和加拿大分列第四、第五位。
61这种观点是得到大部分专家和学者的赞同的,可参阅崔绍珍、叶敏等编著:《中国海洋倾废管理》,海洋出版社,1994年8月1日第一版,第17页。
62此次会议讨论的重点有:公约的范围应不应该扩大,是否包括海洋内水、陆源污染、海洋工程、大气源、海底采矿活动、深海处置、过去的倾倒活动(化学生物武器、放射性废物的倾倒)的控制和检测;对上述几个方面的污染源,是选择一个或哪几个包括在公约中。尤其是在关于是否需要单独制定海洋倾废公约问题上,有三种考虑存在,一种是可以考虑将MARPAL73/78公约发展为包括各种污染源在内的国际公约;另外一种是考虑建立一个新的全球性的海洋环境保护公约,而《伦敦公约》仅以议定书或附件的形式存在;第三种考虑是将《1972年伦敦倾废公约》重新修改为包括其他诸方面污染源在内的国际公约。
63关于各国的观念,可参阅杨文鹤主编:《伦敦公约二十五年》,海洋出版社,1999年1月第一版,第22页。
64出现这两种态度,其原因无非是各国处于政治、社会、经济等方面的考虑,然而第二种态度太过于绝对话,现实生活中支持第一种态度的国家较多。这一点在《1972年伦敦公约》前言部分已经得到了认可,“同时认识到海洋吸收废物与转化废物为无害物质以及使自然资源再生的能力不是无限的”(《1972年伦敦公约》前言第二段)。
65具体条文见《1972年伦敦公约》第一条。
66具体条文见《1972年伦敦公约/1996议定书》前言之第八段。
67《1972年伦敦公约》前言部分第二条体现了可持续发展原则,第九条专门对国际合作进行了规定,本文作者认为,这是直接受到1972年在瑞典斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议精神的影响。
68可参见周忠海主编:《国际法》,中国政法大学出版社,2004年9月第一版,第539页。
69《1996年议定书》第三条第一款强调了预防原则向预防方法的转变,第二款直接将污染者付费纳入协定书,均是里约热内卢环境与发展大会的产物。
70在公约的修改过程中,对是否将内水纳入公约管辖范围这一问题的争论最为激烈,支持将内水纳入公约管辖范围的地缔约国大多是以海洋资源为生的岛国和群岛国家以及北欧一些发达国家,例如德国、荷兰、冰岛等;但是包括我国在内的一些国家,如美国、日本、法国、澳大利亚、墨西哥等,其理论基础是国家主权理论以及国内法和管理上难以实施等理由。其最终结果是“海”的定义中不写入内水,另加一“内水”条款作专门规定。
71将近海石油平台的废弃和推倒纳入海洋倾废范畴,是从实际需要出发的,因为如果将这些废弃的平台运回陆地上进行处理,费用将十分昂贵,也由此可以看出《1996年议定书》是非常适合实际需要的。具体条文可见《1996年议定书》附件一颗考虑倾倒的废物或者其他物质第一条。具体条文可见《1996年议定书》附件一可考虑倾倒的废物或者其他物质第一条。
72《1996年议定书》第四条第一款规定:缔约当事国应禁止倾倒任何废物或其他物质,但附件Ⅰ中所列者除外。而附件1中并没有放射性物质的名单,可见,任何放射性物质都是被禁止的。
73如上文所述,预防原则是1992年6月13日-14日里约热内卢环境与发展大会的产物。
74“海上焚烧”在《1972年伦敦公约》中作过定义,并有相应的“海上焚烧管理条例”作为技术指南。各缔约国普遍认为,海上焚烧作为处置含有毒物质和有害液体的一种方法,对大气和海洋构成潜在危害,事实上,至1992年各轮动公约缔约国均已经停止了这项活动。
75在1990年召开的第十三次缔约国协商会议上又对有害液体的海上焚烧做出了决议,要求第1992年以前的海上焚烧有害液体作出评价。
76杨文鹤主编:《伦敦公约二十五年》,海洋出版社,1999年1月第一版,第33页。
77林雅:“国际私法的统一化刍议”,法制与社会发展(双月刊)2003年第5期(总第53期)
78当前有一些学者认为,经济因素是构成法律统一化的外在因素,因为海洋倾废管理本身需要才是内因,但是本文作者从马克思主义唯物辩证法出发,经济决定政治,决定上层建筑,因而把经济因素归功于内因。
79可见全国人大环境保护委员会办公室编:《国际环境与资源保护条约汇编》,中国环境科学出版社1993年12月第一版,目录部分第1-5页。
80“海洋专家吁尽快立法促中国进行国际海底勘探开发”,该文于2008年3月6日下载于中国新华网,http://www.chinanews.com.cn/cj/news/2007/03-11/888588.shtml
81最明显的是关于内水管辖问题,有的国家坚持将内水纳入管辖范围,有的国家坚持反对,最终的妥协的结果是在公约“海”的定义中不写入内水,另加一“内水”条款作专门规定。
82可见全国人大环境保护委员会办公室编:《国际环境与资源保护条约汇编》,中国环境科学出版社1993年12月第一版,目录部分第5-9页。
83司玉琢主编:《国际海事立法趋势及对策研究》,法律出版社,2002年1月第一版,第281页。
84杨文鹤主编:《伦敦公约二十五年》,海洋出版社,1999年1月第一版,第53页。
85本次会议上,实际上,我国代表团也是反对将反列名单替代禁止名单的做法。
86金瑞林主编,汪劲、王灿发副主编:环境与资源保护法学,高等教育出版社,2003年5月第六次印刷,第六十二页。
87《1972伦敦公约/1996年议定书》第三条第一款规定:“在实施本议定书时,各缔约当事国应应用保护环境不受倾倒和海上焚烧废物或其他物质的危害的预防方法,即在有理由认为进入海洋环境中的废物或其他物质可能造成损害时采取适当预防措施,即使在没有确凿的证据证明在输入物与其影响间有因果关系时亦然。”
88可见《1972伦敦公约》中附录《海上焚烧废物及其他物质管理条例》第二部分之第三条“焚烧系统的批准和检查”以及第四条“特别需要研究的废物”以及第八条“焚烧场所”。
89江泽民同志在“七一”讲话中的观点。
90这些资料详见崔绍珍、叶敏等编著:《中国海洋倾废管理》,海洋出版社,1994年8月1日第一版,第2页。
91详细情况见上文之《1972年伦敦公约》与《1972伦敦公约/1996年议定书》的比较中的论述。
92我国政府在作出批准的同时也做出了两点声明:一、对于《议定书》第16条第2款、第5款,如果中华人民共和国因为《议定书》的解释和适用(包括第3条第1款、第2款的解释和适用)而成为争端当事方,须经中华人民共和国政府书面同意,才能适用《议定书》附件Ⅲ所列仲裁程序。二、在中华人民共和国政府另行通知前,《议定书》暂不适用于中华人民共和国澳门特别行政区。可见新华网(http://news.xinhuanet.com/newscenter/2006-06/29/ content_4768159.htm),2008年3月6日下载。
93例如:在“反列名单”代替“禁止名单”的问题上。
94我国著名的海洋专家,原海洋行政主管部门海域管理司司长鹿守本同志在其著作《海洋管理通论》中就海洋新的价值观提到了其产生的五大条件,和十个新的海洋价值观念,由于这些海洋价值观念的日益增强,才会促使海洋倾废立法越来越完善。详参考:鹿守本著:《海洋管理通论》,海洋出版社,1997年9月第一版,第6-14页。
95《中华人民共和国海洋倾废管理条例》于1985年3月6日由国务院颁布,海洋行政主管部门与1990年9月25日发布了《中华人民共和国海洋倾废管理条例实施细则》。
96《海洋环境保护法》第五条第二款规定海洋行政主管部门是防止海洋倾废污染损害我国海域的环境保护工作的主管部门。
97《海洋倾废管理条例》第四条规定:“海洋倾倒废弃物的主管部门是中华人民共和国海洋行政主管部门及其派出机构。”
98参见《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定:“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”第二十三条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定授权范围内,以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。”第二十四条规定:“行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,可以委托其他行政机关实施行政许可……委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政许可……”
99具体条文见《中华人民共和国海洋倾废管理条例》第六条;《中华人民共和国海洋倾废管理条例实施办法》第十一条、第十二条。
100具体条文见《中华人民共和国海洋倾废管理条例》第十条,第十一条;《中华人民共和国海洋倾废管理条例实施办法》第十三条、第十四条。
101均由海洋行政主管部门先后于2002年4月,2003年11月14日发布。
102《中华人民共和国海域使用管理法》第二十五条对海域使用权分为养殖用海、拆船用还、旅游娱乐用海、盐业矿业用海、公益事业用海、港口修造船厂等建设工程用海六类。
103该资料于2007年3月8日下载于国际新能源网(http://www.in-en.com/newenergy/html/ newenergy-20062006070119278.html)
104关于国际合作原则是国际环境法的基本原则,目前已经得到了绝大部分学者的赞同,可见林灿铃主编:《国际环境法》,人民出版社,2004年4月1日第一版,第260页;韩成栋、潘抱存主编:《国际法教程》,南京大学出版社,1988年9月第一版,第441页;王铁崖主编:国际法,法律出版社,1995年8月第一版,第451页。
105见本文“2.2.1 .4关于海洋倾废的区域性条约”的论述。
106这次大会是在全球环境持续恶化、发展问题更趋严重的情况下召开的。会议围绕环境与发展这一主题,在维护发展中国家主权和发展权,发达国家提供资金和技术等根本问题上进行了艰苦的谈判。最后通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》、《21世纪议程》和《关于森林问题的原则声明》3项文件。会议期间,对《联合国气候变化框架公约》和《联合国生物多样性公约》进行了开放签字,已有153个国家和欧共体正式签署。这些会议文件和公约有利于保护全球环境和资源,要求发达国家承担更多的义务,同时也照顾到发展中国家的特殊情况和利益。这次会议的成果具有积极意义,在人类环境保护与持续发展进程上迈出了重要的一步。