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税费改革与我国乡镇政权角色分化
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摘要
本文立足于这样的认知:20世纪80年代以来,随着党和国家政权工作重点的变化,政府职能在转变中也发生了分化。在农村,与乡镇政权职能分化的有关的主要因素有两个:一是由村民自治引发的农村基层自治制度的曲折发展,二是国家财政税收政策的演变。政府法律赋予乡镇政权作为农村基层自治组织的指导者地位,而乡镇政权有自己的利益;作为公共权力机构,要提供公共产品、要维持自身运作,都必须依赖一定的财政收支模式。在研究了相关学术成果和历史资料后,作者发现:这两个因素与乡镇政权职能分化现象之间决非简单的因果关系就能说清楚的。这是本文写作的缘由。本文提出的基本问题是:乡镇政权的职能分化与村民自治、国家财税制度三者之间究竟存在着怎样的基本逻辑关系?具体地说,从村民委员会产生以来,乡镇政权的态度为什么会发生经常性的变化、特别是其基本态度是消极的?这种态度及行为选择与其自身的利益需求、财税制度之间有什么对应的关系?解决了这些问题,才能进一步理顺中国现代化进程中农村社会的基层自治和基层政权建设之间的关系,从而管窥中国特色的社会自治与国家治理之间在未来的合理关系。
     本文以时间顺序为纵向轴线、以乡镇政权在同一时期的不同职能为横向轴线,运用政府职能理论和社会角色理论分析乡镇政权的职能演变与分化的过程,展示其社会角色形象——乡镇政权对于村民自治组织村委会经历了从扶持型监管到共谋型监管的角色转化过程。在公共事务中又同时具有“控制者”和“旁观者”的双重身份角色。乡镇政权作为农村基层公共资源的角色从传统的汲取者、分配者演变为经营者;新税费政策实施后,乡镇政权面临着国家反哺农村的“传递者”的角色困境。
     本文认为:必须立足于社会转型、现代国家建设的大历史视角,审视乡镇政权在税费改革背景下的角色分化问题,才能确定乡镇政权未来的基本职能。乡镇政权负有指导、支持村民自治的责任,某种意义上,仍然要承担对基层民主一定的规制作用。因此国家要借鉴中国传统社会和西方的基层自治经验,在新的税费政策实施后要考虑建立更为合理的税费制度;同时对乡镇政权的职能、结构有更合理的制度安排,并鼓励乡镇政权大胆探索管理基层社会的多种途径,以保证乡镇政权在有效运作的同时,真正实现其指导者的政府职能,以逐渐与基层社会融合,成为真正的基层自治政权,为构建现代国家、现代社会创造合格的社会单元。
This disertation recognizes that the functions of township governments have split while they are transforming with the Party and centre government's policy focus. In the countryside, the causes that township governments' role split lie in two points----one is the Autonomous System of grass-roots society; the other is the changes of public finance receipt and expenditure policies. Township governments have their own benifis although they are given the roles as instructors for autonomous orginzations of grass-roots society; as public power, township governments rely on public finance receipt and expenditure system if they would carry out the duty of providing public products. So the questions of the disertation are, whether township governments choose to behave for public aims in the autonomous affairs or not, is there any factors from their own benefits and the changing public finance receipt and expenditure policies?Will township governments transform their roles in the Autonomous System from controller to instructors , helpers and arbiters ? Only when we find answers of these questions can we understand the relationship between autonomous orginzations and township governments,then the relationship between social autonomous and state control in future China.
     The hypothesis of the paper is that, township governments' role in the Autonomous System changes with the changing of public finance receipt and expenditure polcies, they decide what role they should be occording to inner logic of the market .The paper reveals the process which township governments changed and split their roles in Autonomous System , fefering ordinate axis of time going and different roles of township governments at the same time .In Autonomous System , township governments used to change themselves from supporters of Villager Committee to conspirators while they act as controllers.In public affairs, they are controllers while they are controlled by country governments. In absorbing public finance receipt and expenditure system , township governments transformed themselves from absorbors to cadre / businessman while continuing absorbing.
     Township governments are now facing Dilemma as passers of the state -returns-nurturing to the countrysides.
     The first conclusion is that , when people think and locate why and how township governments' role split in the Autonomous System with changes of public finance receipt and expenditure polcies, they should look this question in the sight of a big history for social transformation and the building of modern state, so that people can confirm the future way of township governments; people should face the social division brought by modernization and market economy, so that they can deal with different roles of township governments'; only occording to the basic rules for democracy development in China , can people construct an efficient Autonomous System of grass-roots society in the countrysides which has the function of democratic autonomy.
     The second conclusion is that township governments are endowed with the duty to instruct and support the villagers' autonomy , therefore, they should offer some regulations for this kind of democracy. So the Central Government should quote the expierence of grass-roots autonomy in traditional Chinese society and the West countries.Especially a reasonal system of taxes and expenditure should be built after the new reformation, so that township governments can perform their main role of instructors, and combine with grass-roots society in the coutrysides to become real autonomic governments, to creat standard social units for modern state and modern society.
引文
1 转引自 党国英:《我国乡村民主政治发展的回顾和展望》,《中国党政干部论坛》,2008年第9期。
    2[美]阿尔蒙德、鲍威尔著:《比较政治学--体系过程和政策》,曹沛霖等译,上海译文出版社,1987年2月版,第14页。
    3 刘祖华:《中国乡镇政府角色变迁的财政逻辑》,《二十一世纪》网络版,第七十二期。http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c,2008年3月31日。
    4 张静:《国家政权建设与乡村自治单位--问题与回顾》,《开放时代》,2001年第9期,第5-13页。
    5 张静:《基层政权--乡村制度诸问题》,世纪出版集团,上海人民出版社,2007年1月版,第166页。
    6 查尔斯·泰勒:《市民社会的模式》,转自邓正来、(美)杰弗里·亚历山大主编:《国家与市民社会--一种社会理论的研究路径》,上海人民出版社.2006年版,第1页。
    7 王亚新:《评论:内在的理解与冷静的批评》,张静主编:《国家与社会》,浙江人民出版社,1998年版,第91-95页。
    8 徐勇:《国家政治与社会政治:政治体系的“二分法”》,《徐勇自选集》,华中理工大学出版社,1999年版,第329-332页。
    9 王振耀:《中国村民自治理论与实践探索》,宗教文化出版社,2000年版,第51页。
    10 荣敬本、崔之元等:《从压力型体制向民主合作型体制的转变:县乡两级政治体制改革》,中央编译出版社1998年版。
    11 黄宗智:《中国的“公共领域”与“市民社会”》转引自 邓正来、[美]杰弗里·亚历山大主编:《国家与市民社会--一种社会理论的研究路径》,上海人民出版社,2006年版,第420-442页。
    12 费孝通:《乡土中国》,北京三联书店,1984年版,第24-30页。
    13 邓正来、(美)杰弗里·亚历山大主编:《国家与市民社会--一种社会理论的研究路径》,上海人民出版社,2006年,第5-16页。
    14 转引自郁建兴、吴宇:《中国民间组织的必起与国家-社会关系理论的转型》,浙江大学公民社会研究中心网站,http://www.icsd.org.cn/view_new.php?a_id=14&ns_id=64
    15 张厚安、徐勇等编著:《中国农村政治稳定与发展》,武汉出版社,1995年版,第516-517页。
    16 荣敬本、崔之元、王栓正等:《从压力型体制向民主合作体制的转变--县乡两级政治体制改革》,中央编译出版社,1998年7月。
    Andrew Walder,Markets and Inequality in Transitional Economics:Toward Testable Theories,American Journal of Sociology,1996,vol.101,pp.1060-1073。
    18 参见 张军等:《改革后中国农村公共产品的供给:理论与与经验研究》,《礼会科学战线》1998年第1期。
    周业安:《税费改革与乡镇财政民主建设》,《管理世界》,2001年第5期;
    吴理财:村民自治与国家政权建设》,《学习与探索》,2002年第1期;
    肖唐镖:《宏观体制与政策对乡村建设与治理的不利影响》,《中共福建省委党校学报》,2003年第3期;
    项继权:《短缺财政下的乡村民主政治发展-兼论中国乡村民主的生成逻辑》,《中国农村脱察》,2002年第1期:
    徐增阳:《财政压力与行政变迁》,《中国农村经济》2002年第9期;
    赵树凯:《乡镇债务源干政府体制》,《中国经济时报》,2004年9月23日:陈永正、陈家济:《论中国乡级财政》,《中国农村观察》,2004年第5期。
    19[美]杜赞奇:《文化、权力与国家:1900-1942年的华北农村》,王福明译,江苏人民出版社,1996年3月版,第66-67页。
    20、~3赵树凯:《乡村治理:组织与冲突》,《战略与管理》2003年第6期,第3-4页。
    22 陈锡文、韩俊、赵阳:《我国农村公共财政制度研究》,《宏观经济研究》2005年第5期。
    23 党国英:《取消农业税背景下的乡村治理》,《税务研究》2005年第6期第3-6页。
    24 Vivienne Shue,The Reach of the State,Stanford University Press,1988。
    25 Vivienne Shue,"The Reach oft he State:Sketches oft he Chinese BodyPolitics." Stanford University Press,1998。
    26 张静:《基层政权--乡村制度诸问题》,世纪出版集团,上海人民出版社,2007年1月版,第49页、第75页。
    27 杨善华,苏红:《从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”--走向市场经济转型背景下的乡镇政权》,《社会学研究》,2002年第1期。
    28 参见杨龙芳:《论中国乡镇政权组织系统的职能分化》,《江汉论坛》,2004年第1期;
    赵晓力:《<监督法>中的职能分化》,《21世纪经济报道》,2006年09月11日。
    29 参考 时蓉华:《社会心理学》,浙江教育出版社,2005年版;
    周晓虹:《现代社会心理学》,上海人民出版社,2006年版;
    金盛华:《社会心理学》,高等教育出版社,2005年版;
    [美]D·P·约翰逊:《社会学理论》,南开大学社会学系译,国际文化出版公司,1988年版。
    [美]詹姆斯·S·科尔曼:《社会理论的基础》(上、下),邓方译,社会科学文献出版社,1999年版。
    30 《马克思恩格斯选集》,第2卷,人民出版社,1995年版,第32页。
    31 邓正来:《国家与社会:中国市民社会研究》,四川人民出版社,1997年版,第41页。
    32[美]塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华等详,三联书店,1989年,第43页。
    33[美]塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华等译,三联书店,1989年,第80页。
    34 向郢、黄小伟:《“新特区”是否包括民主试验》,《南方周末》,2007年6月21日。
    35 参看杨祖功、顾俊礼:《西方政治制度比较》,世界知识出版社,1992年8月版;
    许崇德:《各国地方制度》,中国检察出版社,1993年12月版。
    36 柯文:《在传统与现代性之间--王韬与晚清改革》,江苏人民出版社,1998年,第134页。
    37 张宇燕、何帆:《由财政压力引起的制度变迂》,载盛洪、张宇燕主编:《市场逻辑与制度变迁》,中国财政经济出版社,1998年。
    38[美]杜赞奇:《文化、权力与国家:1900-1942年的华北农村》,王福明译,江苏人民出版社,1996年3月版,第183页。
    39 关于乡镇政权作为“资源垄断集团”的特点,参见张静:《基层政权--乡村制度诸问题》,世纪出版集团,上海人民出版社,2007年1月版,第75页。
    40 胡荣:《社会学导论:社会单位分析》,厦门大学出版社,1993年,第59页。
    41 王振海主编:《社区政治论--人们身边悄悄进行的社会变革》,山西人民出版社,2003年,207页。
    42[德]马克斯·书伯:《儒教与道教》,江苏人民出版社,1993年版,第110页。
    43[美]G.罗兹曼:《中国的现代化》,江苏人民出版社,1988年版,第272页。
    44 Vivienne shue,The Reach of The State:Sketches of The Chinese Body Politic,Stanford University Press,1998。
    45 徐勇:《现代国家的建构与农业财政的终结》,《华南师范大学学报》,2006年第2期。
    46 张新光:《中国乡镇改革的历史阶段划分与现实问题研究》,《黄山学院学报》,2006年第1期。
    47 《政治官报》光绪三十四年十二月二十八日,第445号。
    48[美]杜赞奇:《文化、权力与国家:1900-1942年的华北农村》,王福明译,江苏人民出版社,1996年版,第56页。
    49 《国民政府公报》(1928年第92期)
    50 蔡淑娟:《政府与农民互动关系的分析--以三门峡水利移民为个案》,《社会学研究》,1996年第4期。
    51 王道勇:《现代化进程中国家与农民关系的变迁及走向》,《理论与现代化》,2007年第2期。
    52 刘娅:《解体与重构:现代化进程中的“国家-乡村社会”》,中国社会科学出版社,2004年,第77页。
    53 白益华:《彭真与〈村民委员会组织法〉的制定》,《百年湖》,2006年第1期。
    54 刘建兰等:《中国西北民族地区乡镇政权建设研究》,甘肃人民出版社,1998年。
    55 参见 郑法:《农村改革与公共权力的划分》,《战略与管理》,2000年第4期;
    王中汝:《政治发展视野中的乡镇政权改革研究》,吉林人民出版社,2003年。
    56 张厚安:《村民自治背景下的乡村关系》,《中国农村观察》,2001第6期。
    57 除勇、项继权:《村民自治进程中的乡村关系》,华中师范大学出版社,2003年。
    58 徐勇:《现代国家的建构与农业财政的终结》,《华南师范大学学报》,2006年第2期。
    59 贾康,阎坤:《转轨中的财政制度变革》,上海远东出版社,1999年版。
    60 《农村政策简明读本》,中共中央党校出版社,2001年版,第30-45页。
    2、马戎、王汉生、刘世定,主编《中国乡镇企业的发展历史与运行机制》,北京大学出版社,1994年版,第730页。
    61 分别参看 黄钢平:《破解财政分税制改革难题的逆向思维》,《财贸研究》,2006年第5期;
    赵阳:《从“农民负担”走向“公共财政”--从财税的视角对改革30年国家与农民关系的回顾》,《经济研究参考》,2008年第31期。
    62 《安徽农村税费改革试点方案》,张平主编:《安徽农村税费改革实务手册》,安徽人民出版社,2001年版,第19页。
    63 转引自 郭永中:《当前中国农民负担问题研究》,《北京大学学报:哲社版》2002年第1期;
    苏明:《国民经济转型时期工农关系、城乡关系和国民收入分配关系的研究》,《财政研究》,2003年第4期。
    64 万宝瑞:《农民减负的历程与前瞻》,《求是》,2009年第3期。
    65 徐浩程:《中国农村处在十路口上,期待出现第二次飞跃》,《决策》月刊,2008年11月。
    66 万宝瑞:《农民减负的历程与前瞻》,《求是》,2009年第3期。
    67 陈华栋、顾建光、 蒋颖:《建国以平我国乡镇政府机构沿革及角色演变研究》,《社会科学战线》,2007年第2期。
    68 王布衣:《震惊世界的广西农民》,《广西文学》,2007年第4期。
    69 参见[美]D·P·约翰逊:《社会学理论》,南开大学社会学系译,国际文化出版公司,1988年。
    70 施威、王思明:《农村公共产品供给机制变迁的历史困壤及其突破》,《经济史》,2008年第1期。
    71[美]埃莉诺·奥斯特罗姆:《公共事务的治理之道--集体行动制度的演进》,上海三联书店2000年,第11页。
    72 胡荣:《村民委员会的自治及其与乡镇政府的关系》,《二十一世纪》,2002年9月号。
    2 赵晓峰:《“调适”还是”消亡”--后税费时代乡镇政权的走向探析》,《人文杂志》2009年第2期。
    73[美]杜赞奇:《文化、权力与国家--1900-1942年的华北农村》,王福明译,江苏人民出版社,第185页。
    71[美]杜赞奇:《文化、权力与国家--1900-1942年的华北农村》,王福明译,江苏人民出版社,第186页。
    75[美]费正清:《美国与中国》,商务印书馆,1987年第1版,第29页。
    76 张广修:《村民自治权与基层政权关系问题研究》,中国选举网,www.chinaelections.org/PrintNews.asp?NewsID=15876
    77 肖唐镖:《村委会选举中基层政府的角色与行为分析--对江西省40个村委会换届选举观察的一项综合分析》,中国选举与治理网,http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=108637
    78 肖唐镖:《国家、乡村社会与村民自治--村民自治中乡村社会的心态和行为研究及其它》,香港中文大学网站,http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=1725
    79 卢现祥:《西方新制度经济学》,中国发展出版社,1999年。
    80 温铁军:《农村城镇化进程中的陷阱》,《战略与管理》,1998年第6期。
    81 合肥市政府网站http://www.hefei.gov.cn/n1070/n304589/n306571/n312871/882351.html
    82 《河北省乡镇企业暂行管理办法》,人民网,《法律法规库首页》,地方法规(1986),http://www.people.com.cn/item/flfgk/dffg/1986/A322028198605.html
    83 王红岭:《从乡镇企业产权看中国经济》,人民网,《经济学家看中国(之一)》,http://www.people.com.cn/GB/paper81/663/77375.html
    84 张静:《基层政权--乡村制度诸问题》,世纪出版集团,上海人民出版社,2007年1月版,第54页。
    85 张静:《基层政权--乡村制度诸问题》,世纪出版集团,上海人民出版社,2007年1月版,第61页。
    86 金太军、董磊明:《村民自治背景下乡村关系的冲突及其对策》,《中国行政管理》,2000年第10期。
    87 徐勇:《村民自治的成长:行政放权与社会发育》,《华中师范大学学报》,人文社科版,2006年第6期。
    88 张晓玉:《“村财乡审”还是“村财乡管”?》中国选举与治理网http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=9665212
    89 陈云松:《乡政村治的总体分析》,《华中师大学报》(人文社科版),2004年第5期。
    90 张静:《国家政权建设与乡村自治单位-问题与回顾》,《开放时代》2001年9期,第6页。
    91 Thed.Skoelpol,State and soeial Revolutions.Cam-bridge UniversityPress,1979。
    92 A.DoakBarnett,Cadres,BureaueraeyandPolsticalPowerinCommu- listChil、a,NewYork:ColumbiaUniversitypress,1967,p428。
    93 杨奎松:《新中国“镇压反革命”运动研究》,《史学月刊》,2006年第1期,第45-61页。
    94 毛泽东:《毛泽东选集》第1卷.北京:人民出版社,1991年。
    95 中共中央文献研究室(编):《建国以来重要文献选编(一)》,中央文献出版社,1992年版。
    96 詹成付:《关于深化乡镇体制改革的研究报告》,《开放时代》,2004年2期,第12-18页。
    97 于建嵘:《岳村政治:转型期中国乡村政治结构的变迁》,商务印书馆,2001年,第231-232页。
    98 孙立平:《转型社会学--发展趋势与面临的问题》,未刊稿.2007年www.china.com.cn/book/zhuanti/kxxsqy/2008-01/18/content_9554029.htm
    99 边燕杰:《市场转型与社会分层》,三联书店,2002年,第601页。
    100 李路路:《转型社会中的私营企业主》,中国人民大学出版社,1998年,第60-66页。
    101 边燕杰:《市场转型与社会分层》,三联书店,2002年,第601页。
    102 景军:《知识、组织与象征资本--中国北方两座孔庙之田野研究》,《空间·记忆·社会转型》,杨念群主编,上海人民出版社,2001年;
    王铭铭:《村落视野中的文化与权力:闽台三村五论》,三联书店,1997 书馆,2003年。
    103 王铭铭:《乡土社会的秩序、公正与权威》,中国政法大学出版社,1997年,第95页。
    104 Jean C.Oi.1998,〈The Evolution of Local State Corporatism〉.In Andrew Walder(eds.),Zouping in Transition:The Process of Reform in Rural North China.Cambridge Mass:Harvard University Press,p36.
    105 Jean C.Oi.1999Rural China takes off:Institutional Foundations of Economic Reform,University of California Press.Ltd.p375-376.
    3.Jean C.Oi,1999,〈Property Right and Economic Reform in China〉.California:Stanford University Press,p14.
    107 李昌平:《乡镇体制改革:官本位体制向民本位体制转变》,李昌平、董磊明编:《税费改革背景下的乡镇体制研究》,湖北人民出版社,2004年。
    108 饶静、叶敬忠:《我国乡镇政权角色和行为的社会学研究综述》,《社会》2007年3期,第187页。
    109[美]B.施瓦茨:《行政法》,徐炳译,群众出版社,1986年版,第566页。
    110 项继权:《短缺财政下乡村政治发展--兼论中国乡村民主的生成逻辑》《中国农村观察》2002年第期。
    111 Jean C.Oi:"Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in Chin a",World Politic,2002。
    112、~3张静:《基层政权--乡村制度诸问题》,浙江人民出版社,2000年版,第52页。
    114 杨善华、苏红:《从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”--向市场经济转型背景下的乡镇政权》,《社会学研究》,2002年第1期。
    2 Kevin O 'Brien,Lianjiang Li,"Selective Policy Implementation in Rural China,"Comparative Politics,Vol.31,No.2(January 1999),pp.167-186.
    115 葛新斌:《知识经济与教师待遇探新》,《河北师范大学学报》(教育科学版),2002年第4期。
    2 王建立等:《社会主义市场经济与教师工资》,《南都学坛》(哲学社会科学版),1995年,第4期。
    3 佚名:《现阶段中国农业问题脱察》,《泉州农业区划信息网》,http://www.qznyqh.gov.cn/content/templete.asp?fn=2005102518452873499&cata=002
    4 张将来 邓璇:《现行财政体制对乡镇政府行为的影响分析》,《中州学刊》,2003年第2期
    116 李初升:《从“市管县”到“省管县”的轮回》,《21世纪经济报道》,2004年11月19日。
    117 张要杰:《构筑税费改革后的农村公共物品供给新体制》载中国农村研究网(http://www.ccrs.org.cn)
    118 苍溪县财政局:《农村税费改革对贫困县义务教育投入的影响及对策》,《四川财政》,2002年第6期。
    119 朱钢:《农村税费改革与乡镇财政缺口》,《中国农村观察》,2002年第2期。
    120 朱钢:《农村税费改革与乡镇财政缺口》,《中国农村观察》,2002年第2期。
    4 周明剑:《湖南农村调查报告》,《中国发展观察》,2007年5月。
    121 张秀英:《乡镇政府职能异化与乡镇负债的关系探析》,《甘肃行政学院学报》,2005年第4期。
    122 《毛泽东选集》袖珍本,人民出版社,1969年,第95页。
    123 《毛泽东选集》袖珍本,人民出版社,1969年,第718页。
    124 武力:《1949年以来中国乡村政权职能与农民负担关系研究》,《江苏行政学院学报》,2004年第5期。
    125 陶然等:《农民负担、政府管制与财政体制改革》,《经济研究》2003年第4期。
    126 参见中共中央、国务院:《关于适应人民公社化的形势改进农村财政贸易管理体制的决定》,1958年12月20日。
    127 武力:《1949年以来中国乡村政权职能与农民负担关系研究》,《江苏行政学院学报》,2004年第5期。
    128 宋小伟:《村庄内生秩序与国家行政嵌入的历史互动》,《内蒙古社会科学》,2004年,第4期。
    129 参见陈文胜:《乡镇视角下的三农》,湖南人民出版社,2007年7月版。
    130 钟海:《民主化进程中的乡村治理改革与村民自治完善》,基金项目:教育部人文社科规划项目“新时期乡村治理主体及其行为关系研究“(立项号:08JA810020)http://ll.peoplexz.com/25130/20090401133832.htm,人民在线网。
    131 吴理财:《村民自治与国家政权建设》,《学习与探索》,2002年第1期。
    132 吴理财:《农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果》,吴敬琏主编,《比较》第4辑,中信出版社2002年12月版。
    133 周绍金:《乡镇政府存在质疑及国家基层政权构建设想》,《人大研究》,2004年第6期。
    134 黄宗智:《制度化了的“半工半耕”过密型农业(下)》,《读书》,2006年第3期。
    135 傅光明:《山区农村无税时代的新课题》,《经济学消息报》,2005年9月23日。
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    139 黄计锋:《现时代背景下的乡镇政权角色》,三农中国网,http://www.snzg.cn/article/show.php?itemid-10122/page-1.html
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