我国警察行政法制之基本构建
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摘要
警察行政法制的完善不仅对于保障民众权利有着关键的作用,而且,对于警察行政效率的提高,警察任务的顺利完成以及依法行政理念的贯彻都有着积极的作用。除此之外,警察行政法制完善与否更是一国警察法体系以及相关理论完善与否的“试金石”。
以1995年颁行的《中华人民共和国警察法》为标志,我国初步建立起了与社会主义初级阶段相适应的警察法体系。随着社会形势的不断变迁,进一步完善现行警察法体系成为一种必然趋势。本文通过对警察法治发达国家相关经验的梳理、比较,试图为我国警察行政法制构建与完善提供一定的理论支撑。具体而言,本文通过对警察任务法、警察组织法、警察作用法、警察责任法进行学理上的研究、分析,为我国下一步警察法的修改,或者相关领域法制的健全提供较为全面的学理参考。本文主要有以下部分组成:
第一章主要就问题意识的形成,研究的意义、研究的方法、研究的范围以及相关术语进行了基本的介绍。
论文第二章主要探讨警察任务法制的构建。警察任务的正确界定是警察“依法行政”与“人权保障”的首要内容。当前,警察任务膨胀,“非警务事项”泛滥。而之所以造成现有的这种状况,除了没有正确梳理政治/行政之间的关系之外,更在于我国警察任务法制没有健全、完善。本章在对各国警察任务法制的内容、体系以及相关理论学说进行分析比较的基础上,提出了我国警察任务法制建设的基本内容,为从规范层面有效界定我国警察任务奠定了学理基础。具体而言,首先,本章探讨警察任务的内涵、分类;警察任务在国家任务中的定位;警察任务与整个国家理念的内在关系。其次,通过对世界各国警察任务进行比较,得出警察任务范围缩限是法治发达国家的普遍趋势。再次,分析了我国现行《警察法》有关警察任务法的规定,分析了我国警察任务膨胀的主要原因。论文指出,警察任务“概括条款”的存在,使得警察往往能够以此为借口,任意干涉民众权利。因此,在建构我国警察任务法制的过程中,除了对现行的《警察法》、《公安机关组织管理条例》以及一些具体的管理法进行分析、研究之外,如何完善警察任务法制的理论,如何应积极吸收国外相关领域的经验,如何定位警察任务概括条款等就成为整个警察行政法学的关键。在此基础上,论文针对我国警察任务法的健全,提出了初步的建议和意见。
第三章、第四章主要研究警察组织法制。传统的以法院为中心的控权论对于警察组织很少予以关注。实际上,较之警察行政行为,警察行政组织对于依法行政理念的贯彻,对于警察任务的完成、对于民众权利的保障有着更为积极的意义。警察组织法制就是为确保警察任务的有效达成,从依法行政的角度,按照法治和行政的相关标准,对警察组织加以设计、指导,从而使得警察组织有一套完善的决策、运行体系的过程。这样,建立在警察组织法治基础上的警察组织不仅可以提供一套合法、合理、高效的管理形式,而且,有效的协调了警察机关与外界,警察机关内部相互之间的关系,最终为达到警务协调运行提供了组织框架。我国现行的警察组织法制还是相当的不完善,其不仅没有被纳入到警察行政法的研究范围,而且,整个理论都相当的“程式化”。在这两章中,论文首先分析了我国警察管理体制的历史沿革;接着,研究了行政主体理论与警察组织法治化之间的关系,并指出,现行警察组织的种种弊端在很大程度上是源于警察组织法治化程度低下。因此,加强组织法治化是警察依法行政的必然内涵;接着,对中央/地方关系、警务保障以及警察人事管理体制等具体方面进行了分析,并初步提出了改进方案。在此基础上,论文指出,警察组织法制化是落实依法行政的必然取向。
第五章侧重研究警察作用法制的构建。论文首先分析了警察权限法的理论基础——“法律保留原则”和“授权明确性原则”,指出了“任务法”与“作用法”区分的实益。接着,论文从警察权限的角度分析了我国《警察法》存在的问题,提出我国警察职权应该得到进一步的规范和控制。在此基础上,论文分别从立法体系、立法内容等角度分析了我国建立警察职权行使法的可能性,并指出,警察职权行使法是平衡秩序维护和人权保障的重要制度,也是警察依法行政法治的标志。
第六章主要分析、研究警察责任法的完善。论文首先分析了我国警察责任与监督制度的现状,在此基础上,指出我国警察责任法基本结构初具成形,但是,在整个监督体系并未能形成合力对警察进行有效控制,相反,还存在着诸如权责不明、效率低下等问题。更为重要的是,在当前的监督制度中,民众的影响力相当有限,因此,其无法得到民众的有力支持。在这种情况下,本文通过对美国的公民监督制度的介绍,指出,在警察责任制度中引入民众监督对于消除官官相护,提升民众的信任度有着相当的益处。
The police administrative law,which constitutes a basic framework of the policing theory and practice under the circumstance of the rule of law, not only safeguards the basic human rights but also improves the administrative efficiency.
With the overall and unceasing changes of the society, our current Police Law, which is the symbol and basic foundation of our police law system, is feeling great pressures from this changs. Policing reformation especially reformation of police administrative law is one kind of inevitable trends. On the basis of in-depth comparison and contrast of related theory of developed states, this dissertation attempts to provide the theoretical support for the future amendment and correction of our police law. In other words, this dissertation tries to analyze the police mission law, the police organization law, the police competence law and the police accountability law, which are the main sections constituting the whole police law system. From the perspective of structure, this doctoral thesis is composed of three parts, namely introduction, body and conclusion.
The first chapter is mainly on the issues such as researching causes, researching significance, researching method, the research ingscope as well as the explanation of basic terminology.
The second chapter mainly focuses on the police mission law, which is the most import part in whole police law system. Nowadays, extra-legal mission is the real cause of the explosion of police mission, which will definitely damage its’capacity to carry out legal-stipulated mission. The contents, characteristics, the relationship between police role and state ideal as well, are firstly discussed. Then, on the basis of research in detail, the thesis concluded that mission-narrowing is a world wide tendency. Next, the thesis analyses the causes of mission-widening and proposes that the general clause is the most important one.
The third chapter and the fourth chapter mainly study the police organization law. In these two chapters, the thesis firstly analyzed historical evolution of our police management system. After that, it studied the relationship between the theory of administrative body and the rule of organizing by law, pointing out that the present malpractices stem from the organizing by man. Therefore, the thesis makes a proposition that organization by law is the connotation of the principle of rule of law. After that, the relationship between central and local, personnel management system and were researched.
The fifth chapter studies the law of police competence. In this chapter, it is pointed out that police mission law should be separated from the police competence law because of non-delegation doctrine and clear-delegation doctrine. After that, the paper has analyzed our present "Police Law", proposing that it is mixed that mission law with competence law, which is totally illegal according to the principle of rule of law.
The Sixth chapter mainly deals with the legal system of police accountability. The dissertation has first analyzed our current institution of police responsibility and accountability, pointing out that current legal system of the police accountability has formed a basic framework. Then, the thesis analyzed the real causes of the low efficiency of this institution. More importantly, the current surveillance system is unable to have populace's advantageous support. In this kind of situation, this article try to draw lessons from advanced state, pointing out that citizen review is a good measure to assure police accountability.
以1995年颁行的《中华人民共和国警察法》为标志,我国初步建立起了与社会主义初级阶段相适应的警察法体系。随着社会形势的不断变迁,进一步完善现行警察法体系成为一种必然趋势。本文通过对警察法治发达国家相关经验的梳理、比较,试图为我国警察行政法制构建与完善提供一定的理论支撑。具体而言,本文通过对警察任务法、警察组织法、警察作用法、警察责任法进行学理上的研究、分析,为我国下一步警察法的修改,或者相关领域法制的健全提供较为全面的学理参考。本文主要有以下部分组成:
第一章主要就问题意识的形成,研究的意义、研究的方法、研究的范围以及相关术语进行了基本的介绍。
论文第二章主要探讨警察任务法制的构建。警察任务的正确界定是警察“依法行政”与“人权保障”的首要内容。当前,警察任务膨胀,“非警务事项”泛滥。而之所以造成现有的这种状况,除了没有正确梳理政治/行政之间的关系之外,更在于我国警察任务法制没有健全、完善。本章在对各国警察任务法制的内容、体系以及相关理论学说进行分析比较的基础上,提出了我国警察任务法制建设的基本内容,为从规范层面有效界定我国警察任务奠定了学理基础。具体而言,首先,本章探讨警察任务的内涵、分类;警察任务在国家任务中的定位;警察任务与整个国家理念的内在关系。其次,通过对世界各国警察任务进行比较,得出警察任务范围缩限是法治发达国家的普遍趋势。再次,分析了我国现行《警察法》有关警察任务法的规定,分析了我国警察任务膨胀的主要原因。论文指出,警察任务“概括条款”的存在,使得警察往往能够以此为借口,任意干涉民众权利。因此,在建构我国警察任务法制的过程中,除了对现行的《警察法》、《公安机关组织管理条例》以及一些具体的管理法进行分析、研究之外,如何完善警察任务法制的理论,如何应积极吸收国外相关领域的经验,如何定位警察任务概括条款等就成为整个警察行政法学的关键。在此基础上,论文针对我国警察任务法的健全,提出了初步的建议和意见。
第三章、第四章主要研究警察组织法制。传统的以法院为中心的控权论对于警察组织很少予以关注。实际上,较之警察行政行为,警察行政组织对于依法行政理念的贯彻,对于警察任务的完成、对于民众权利的保障有着更为积极的意义。警察组织法制就是为确保警察任务的有效达成,从依法行政的角度,按照法治和行政的相关标准,对警察组织加以设计、指导,从而使得警察组织有一套完善的决策、运行体系的过程。这样,建立在警察组织法治基础上的警察组织不仅可以提供一套合法、合理、高效的管理形式,而且,有效的协调了警察机关与外界,警察机关内部相互之间的关系,最终为达到警务协调运行提供了组织框架。我国现行的警察组织法制还是相当的不完善,其不仅没有被纳入到警察行政法的研究范围,而且,整个理论都相当的“程式化”。在这两章中,论文首先分析了我国警察管理体制的历史沿革;接着,研究了行政主体理论与警察组织法治化之间的关系,并指出,现行警察组织的种种弊端在很大程度上是源于警察组织法治化程度低下。因此,加强组织法治化是警察依法行政的必然内涵;接着,对中央/地方关系、警务保障以及警察人事管理体制等具体方面进行了分析,并初步提出了改进方案。在此基础上,论文指出,警察组织法制化是落实依法行政的必然取向。
第五章侧重研究警察作用法制的构建。论文首先分析了警察权限法的理论基础——“法律保留原则”和“授权明确性原则”,指出了“任务法”与“作用法”区分的实益。接着,论文从警察权限的角度分析了我国《警察法》存在的问题,提出我国警察职权应该得到进一步的规范和控制。在此基础上,论文分别从立法体系、立法内容等角度分析了我国建立警察职权行使法的可能性,并指出,警察职权行使法是平衡秩序维护和人权保障的重要制度,也是警察依法行政法治的标志。
第六章主要分析、研究警察责任法的完善。论文首先分析了我国警察责任与监督制度的现状,在此基础上,指出我国警察责任法基本结构初具成形,但是,在整个监督体系并未能形成合力对警察进行有效控制,相反,还存在着诸如权责不明、效率低下等问题。更为重要的是,在当前的监督制度中,民众的影响力相当有限,因此,其无法得到民众的有力支持。在这种情况下,本文通过对美国的公民监督制度的介绍,指出,在警察责任制度中引入民众监督对于消除官官相护,提升民众的信任度有着相当的益处。
The police administrative law,which constitutes a basic framework of the policing theory and practice under the circumstance of the rule of law, not only safeguards the basic human rights but also improves the administrative efficiency.
With the overall and unceasing changes of the society, our current Police Law, which is the symbol and basic foundation of our police law system, is feeling great pressures from this changs. Policing reformation especially reformation of police administrative law is one kind of inevitable trends. On the basis of in-depth comparison and contrast of related theory of developed states, this dissertation attempts to provide the theoretical support for the future amendment and correction of our police law. In other words, this dissertation tries to analyze the police mission law, the police organization law, the police competence law and the police accountability law, which are the main sections constituting the whole police law system. From the perspective of structure, this doctoral thesis is composed of three parts, namely introduction, body and conclusion.
The first chapter is mainly on the issues such as researching causes, researching significance, researching method, the research ingscope as well as the explanation of basic terminology.
The second chapter mainly focuses on the police mission law, which is the most import part in whole police law system. Nowadays, extra-legal mission is the real cause of the explosion of police mission, which will definitely damage its’capacity to carry out legal-stipulated mission. The contents, characteristics, the relationship between police role and state ideal as well, are firstly discussed. Then, on the basis of research in detail, the thesis concluded that mission-narrowing is a world wide tendency. Next, the thesis analyses the causes of mission-widening and proposes that the general clause is the most important one.
The third chapter and the fourth chapter mainly study the police organization law. In these two chapters, the thesis firstly analyzed historical evolution of our police management system. After that, it studied the relationship between the theory of administrative body and the rule of organizing by law, pointing out that the present malpractices stem from the organizing by man. Therefore, the thesis makes a proposition that organization by law is the connotation of the principle of rule of law. After that, the relationship between central and local, personnel management system and were researched.
The fifth chapter studies the law of police competence. In this chapter, it is pointed out that police mission law should be separated from the police competence law because of non-delegation doctrine and clear-delegation doctrine. After that, the paper has analyzed our present "Police Law", proposing that it is mixed that mission law with competence law, which is totally illegal according to the principle of rule of law.
The Sixth chapter mainly deals with the legal system of police accountability. The dissertation has first analyzed our current institution of police responsibility and accountability, pointing out that current legal system of the police accountability has formed a basic framework. Then, the thesis analyzed the real causes of the low efficiency of this institution. More importantly, the current surveillance system is unable to have populace's advantageous support. In this kind of situation, this article try to draw lessons from advanced state, pointing out that citizen review is a good measure to assure police accountability.
引文
① finance.sina.com.cn/nz/jhchaiqian/ 30K 2006-12-5
① 杨淑珍、张涤非:《辽源探路 白山跟进》,《公安内参》,2005 年第 41 期。
② 此处的“下位”并非法律效力地位,而主要是从警察法法律体系结构的角度进行探讨的。
① 袁曙宏:《构建法治政府——全面推进依法行政实施纲要读本》,法律出版社 2004 年 5 月版,第 1 页。
② 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司,2002 年版,第 12 页。
③ 本论文以行政法为其视角,因此,主要涉及警察行政法。而按照陈立中教授观点,警察行政法为行政法之一部分,是规定警察组织和警察作用法规的总称,也就是警察组织和警察职权之法规。
① 参见邱华君:《警察学》,千华出版社,1997 年 3 月第一版,第 1-3 页。
① 按照一般观点,广义的警察法就是指警察为达成任务,行使职权所依据或执行有关法律之总称,其包括宪法、行政法、刑法、刑事诉讼法等;而狭义的警察法就是指警察法中涉及行政法的部分,包括警察任务、警察组织、警察作用和警察责任等。详细介绍见李震山:《警察法论——警察任务编》,正典文化出版有限公司,2002 年 10 月版,第 13 页。
② 关于警察行政法学在整个公安学科建设中的位置以及其与行政法之关系,参见余凌云:《警察法学在公安学科建设中的地位与发展战略——由普通行政法与部门行政法相互关系谈起》,2005 年中国人民公安大学校级教改项目“警察法学在公安学科建设中的地位与发展战略研究”。
③ 参见黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第282 页。
① 警察与政治之间的密切关系表现在方方面面,例如,警察组织中有专责思想政治的“政委”;警察招聘中要求“党员”等等。
② 章光明:《警察与政治》,载于王宽弘、朱金池等主编:《警察学》,五南图书出版公司 2000 第一版,第 286页。
③ James Wilson, Varieties of Police Behavior 84-85(1968)转引自 G.H.Williams , Police Discretion: the Institutional Dilemma-Who is in Charge, 68 Iowa L. Rev. 431 1982-1983.
① 藤田宙靖,转引自梁添盛:《警察任务与警察权限》,中央警察大学法学论集第二期,1997 年三月。
② 警察的服务功能其实就是鼓励警察在执行法律的基础上,采用各种非侵害措施来完成法定警察任务。例如成立守望相助组织、实施家户服务卡、教育青少年儿童、给家庭财产打印记号、发布警情告示、帮助老年人等等。这些行为都是体现警察的服务功能。但是,值得注意的是:警察的服务功能并非前现代警察的翻版,恰恰相反,这些功能是传统警察功能的超越。
③ 陈新民:《行政法学总论》,三民书局,1995 年版,第 109 页。
① 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司,2002 年版,第 6 页。
② 应松年,薛刚凌:《行政组织法与依法行政》,《行政法学研究》,1998 年第 1 期。
① 广冈隆,转引自梁添盛:《警察任务与警察权限》,中央警察大学法学论集第二期抽印本,1997 年 3 月。
② 我国警察法在性质上主要是组织法,但是,也有部分任务法的内容。但是,其对于警察权限的规范相当的粗糙、不完善。
③ 许宗力:《行政机关若干基本问题之研究》,载翁岳生等:《行政程序法之研究》行政院经建会健全经社法规工作小组,1990 年版,第 242 页。
①黄锦堂:《行政组织法研究》,翰芦图书出版公司,2005 年 5 月版,第 24-25 页。
②邱华君:《警察学》,千华出版公司,1997 年 3 月版,第 6 页。
③宍户基男他:《警察官权限法注释上卷》,立花书房,1988 年四月。转引自梁添盛:《警察任务与警察权限》,中央警察大学法学论集第二期抽印本,1997 年。
④李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司,2002 年 10 月版,第 39-41 页。
⑤田村正博:《警察行政法说解》,东京法令出版株式会社,1996 年 11 月版,第 23 页。转引自转引自梁添盛:《警察任务与警察权限》,中央警察大学法学论集第二期抽印本,1997 年。
① 中尾克彦,转引自梁添盛:《警察任务与警察权限》,中央警察大学法学论集第二期抽印本,1997 年。
② 叶氢、黄辉:《警察职能研究的再思考》,《江西公安专科学校学报》,2004 年第二期。
③ 一般认为,警察职能包括政治职能、经济职能和社会管理职能。从严格意义上而言,这种观点是错误的,因为在一个民主法治的社会中,警察的职能只有一个——秩序维护和犯罪侦查。当前警察任务过度宽泛,就是因为这种错误观点的影响。而这个观点之所以有市场,是因为我国警察机关过于强调政治职能,而忽视社会职能。其实,从人类社会历史发展的趋势来看,政府的政治职能不断弱化,而经济、社会职能不断强化。因为,“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的社会职能时才能持续下去”。《马克思恩格斯选集》第三卷,人民出版社 1972 年版,第 219 页。
① 萨孟武:《西洋政治思想史》,三民书局,1986 年 8 月,第 103 页。
② 黄锦堂:《行政法的概念、起源与体系》,载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第47 页。
③ 蔡震荣译:《德国警察概念之演变》,《新知译粹》第 5 卷第 6 期。
④ 黄锦堂:《行政法的概念、起源与体系》,载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第49 页。
⑤ 参见黄锦堂:《行政法的概念、起源与体系》,载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 49 页。
⑥ 陈新民:《行政法学总论》,三民书局,2000 修订八版,第 9-10 页。
① 蔡震荣、黄翠纹:《现代警察概念与职能之发展》,载王宽弘、朱金池等合著:《警察学总论》,五南图书出版公司民 89 年 10 月版,第 212 页。
② 奥托·迈耶:《德国行政法》,刘飞译,商务印书馆 2002 年版,第 56-57 页。
③ 黄锦堂:《行政法的概念、起源与体系》,载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第50 页。
① 奥托·迈耶:《德国行政法》,刘飞译,商务印书馆 2002 年版,第 56 页。
② 邱华君:《警察学通论》,茂昌图书有限公司 1991 年版,第 235 页。
③ 黄锦堂:《行政法的概念、起源与体系》,载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第53 页。
④ 陈新民:《德国公法学基础理论》,山东人民出版社 2001 年版,第 188 页。
⑤ 陈新民:《德国公法学基础理论》,山东人民出版社 2001 年版,第 89 页。
① 陈新民:《德国公法学基础理论》,山东人民出版社 2001 年版,第 90 页。
② 黄锦堂:《行政法的概念、起源与体系》,载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第59-60 页。
③ 黄锦堂:《行政法的概念、起源与体系》,载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第60 页。
④ 蔡震荣:《警察职权行使法之评析》,载于其著:《警察职权行使法概论》,元照出版社 2004 年 12 月版,第6 页。
⑤ 李震山:《<警察职权行使法>之缘起于形成纪实》,载蔡庭榕等合著:《警察职权行使法逐条释论》,五南图书出版公司,2005 年 2 月版,第 12-15 页。
⑥ 概括条款就是指:“警察之任务在于防止公共安全或秩序之危害”。概括条款的主要是为了协调法律与社会现实。
① 也就是一般职权。德国联邦与各邦统一警察法标准草案的第八条规定:“为了防止公共安全于秩序所生之具体危害,警察除依第九条至二十四条特别规定之警察职权外,仍得采取必要之措施。”
② 许文义:《警察预防犯罪任务之分析与探讨》,《警学丛刊》,29 卷第 5 期。
③“警察的任务在于防止公共安全或秩序的危害。警察在该任务范围内,亦得对犯行追缉为准备并对犯行为准备,并得为防止未来危害,采取准备措施。”
④ 同上。
⑤ 警察国家是德国法治进程中的一个重要概念。其主要是指在开明专制时代,国家行政负有积极履行国家目的的任务。警察不仅是一种维持社会秩序的治安警察,同时也是一种提供人民幸福的福利警察。详细介绍见陈新民:《行政法之任务》,载其著:《公法学札记》,中国政法大学出版社 2001 年版,第 92-109 页。
① 卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯著:《法律与行政》,商务印书馆,2004 年版,第 1 页。
② A.Inkeles 著,黄瑞祺译:《社会学是什么》,巨流出版社,1993 年。
③ 马丁·洛克林:《公法与政治理论》,商务印书馆 2002 年 5 月第一版,第 188 页。
④ 陈新民:《行政法学总论》,台湾三民书局 1997 年修订六版,第 7 页。
① 陈立中:《警察行政》,中国文化大学城区部市政学系出版,1984 年修订版,第 39 页
② 转引自傅美惠:《卧底侦查之刑事法与公法问题研究》,元照出版社 2001 年 5 月版,第 84 页。
① 参见哈罗德 K·贝克尔、唐娜·李·贝克尔:《世界警察概览》,刘植荣译,山西人民出版社 1991 年版。
① 王大伟、付有志:《世界警察理念研究综述》,群众出版社 1998 年版次,第 98 页。
① 李忠信编:《起草人民警察法参考资料撷选》,群众出版社 1997 年版,第 223 页。
② Black stone, William .Commentaries, Loth. 10th ed.Vol.Ⅳ.London,1787,P.162
③ Adrian ,Charles R. State and Local Governments .New York :Mc Craw—Hill Book,1967, pp565.
① 现在 110 制度的确在服务提供方面较之以往有着巨大的进步,但是,这种服务较之西方国家警察所提供的服务还有一定距离。因此,本研究认为警察任务的确定必须结合一国警察的实际状况,而不能脱离实际,空谈理论的发展。
② 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典文化出版有限公司,2002 年版,第 75 页。
① 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典文化出版有限公司,2002 年版,第 53 页。
② 我国台湾地区《警察法》第二条规定,警察任务为依法维持公共秩序,保护社会安全,防止一切危害,促进人民福利。在其《警察法施行细则》中第二条规定:本法第二条规定之警察任务区分如下:一、依法维持公共秩序,保护社会安全,防止一切危害为警察之主要任务。二、依法促进人民福利为警察之辅助任务。
① 李忠信:《人民警察法若干问题研究》,群众出版社,1998 年版,第 65 页。
① 章广明:《警察与政治》,王宽弘、朱金池等合著:《警察学总论》,五南图书出版公司,2000 年 10 月版,第 294-299 页。
① 这种程式化研究取向的形成有着诸多的原因。其中主要的原因是:这些学者基本上都是现行警察体系之内的,由于财政法治程度较低,为了能够有效的达成“警务保障”,其纷纷强调警察的特殊性,意图通过这种特殊性达到财政保障上的优势。有些地方甚至专门就警察机关的“特殊性”进行了论证,而这目的也是相当的明确。
② 梁添盛:《整建我国警察权限法制之研究》,国立政治大学法律学系博士论文,第 61 页。
③ 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典文化出版有限公司,2002 年版,第 172-175 页。
④ 事实上,也正是基于此种考虑,对于警察任务的概括性条款存在着截然不同的两种观点:一种观点认为,这些概括性的条款仅仅具有宣誓性的作用,侵害性警察措施的启动必须另有专门法律之授权方能开启。因为,授权明确性原则要求应该对授权执法范围、方式、目的等作出详细规定,只有这样才符合依法行政之要求,反之,则并不能作为启动警察权之法律依据;当然,另有一种观点认为,警察任务之概括规定是基于警察组织的授权。换而言之,任务赋予的同时,就授权所辖机关,其当然有权采取必要的措施,如此方能切合实际,也不至于危害警察之效率。李震山:《警察法论——警察任务编》,正典文化出版有限公司,2002 年版,第 172-173 页。当然,现在普遍的观点认为,警察任务之概括条款,不能作为警察发动侵害性措施之法律依据。其仅能作为警察实施非侵害性措施的法律依据。这也就意味着警察机关如果要启动侵害性的强制措施,则除了警察法之概括条款之外,还必须有专门的法律进行授权。这也就是组织法与行为法的分离。
① 兰荣杰:《国家治理转型与公安机关职能收缩——一国家/社会为研究框架》,《江西公安专科学校学报》,2005年 3 月第 2 期。
② 同上。
③ 李健和:《关于公安机关职能问题的思考》,《公安教育》,2003 年第 7 期。
① 比较其他国家和我国台湾地区“行政程序法”中的有关规定,行政协助主要有四类情况:第一,请求机关因法律上的原因,无法独立执行职务。如请求机关实施的行政行为的内容涉及其无职权的事务。第二,请求机关所必须的资料、信息为被请求机关所掌握。第三、请求机关以因行政资源(人员、设备等)不足,无法独自执行职务。第四、由被请求机关协助执行职务比请求机关自己执行显著、有效且经济。王麟:《比较行政协助制度研究》,载《法律科学》2005 年第 5 期。
② 王麟:《比较行政协助制度研究》,《法律科学》2005 年第 5 期。
③ 陈立中则认为,虽然在事实上,警察业务会因为战时政策需要而增多,但是,随着任务的增加,警察机关的责任亦日益扩大,业务又在增加。所以,协助一般行政机关推行一般行政业务,其与治安无关者,应当尽量减少,才能强化治安工作。陈立中:《警察行政法》,中国文化大学城区部市政学系出版,1983 年版,第 415-418 页。由此,我们可以得知,警察任务的减少必须将警察协助法制化,并且规定相关的实体要件和程序要件,只有符合这些条件才能启动警察协助,而不能像现在这样完全委由警察机关领导个人随意决定。
① 黄锦堂:《行政组织法之基本问题》翁岳生:《行政法 2000》,转引自李震山:《警察法论——警察任务编》,正典文化出版有限公司 2002 年版,第 40 页。
② 非警务事项过多的最根本原因在于政治/行政没有进行分离,导致警察专业自主性的丧失。因此,解决“非警务活动”除了要研究进而建立《警察任务法》之外,更应该倡导警察专业自主性的建立。防止政治力量对于警察自主性的随意介入。
③ 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司 2002 年版,第 41 页。
④ 同上,第 43 页。
⑤ 1957 年的《人民警察条例》第一条、第二条明定:“中华人民共和国人民警察属于人民,是人民民主专政的重要工具之一,是武装性质的国家治安行政力量”“人民警察的任务是依照法律惩治反革命分子,……”。显然,在当时的环境下,警察的主要任务是巩固革命成果,预防、制止犯罪,维护社会秩序仅是次要任务。
① 转引自梁添盛:《警察法专题研究(二)》, 2004 年作者自版,第 87 页。
② 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司 2002 年 10 月版,第 145 页。
① 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司 2002 年 10 月版,第 77-79 页。
② 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司 2002 年 10 月版,第 77-79 页。
① 现代社会中,行政任务的定位、行政组织类型的选择都是现代行政法所面临的重要挑战。详细介绍可见黄锦堂:《行政组织法论》,翰芦出版社 2005 年 5 月版;李建良、陈爱娥、陈春生等合著:《行政法入门》,元照法律出版社 2006 年 1 月版等。
② 李建良:《论公法人在行政组织建制上的地位与功能——以德国公法人概念与法制为借镜》,《月旦法学》 (No. 84)2002.5
③ 此结论仅仅是假设,并没有得到实证研究的论证。而从感观来看,这种观点似乎也显得牵强。
① 实践中,诸如民间 110、联防队、警察助手等等屡见不鲜。
② 林昱梅:《警察任务民营化理论初探》,《月旦法学杂志》,(No.102)2003.11
③ 李仙翠、刘冰:《英国的辅助警察制度及其启示》,《公安内参》第 5、6 期。
① 在我国,公安管理体制的研究传统上是警察行政与警察学的研究对象,而行政法学很少涉足。但是,行政法学这种将其研究范围进行人为限制的做法其实对整个学科的发展并无益处,而且对于警察工作的本质理解也无助益,而且从国外警察行政法的结构体例来看,也确实包括了这一部分。正是基于此,我们认为警察行政法可以而且应该从法律的角度出发,讨论警察组织内部与警察组织外部的相关法律规范,内容包括现行的警察组织法规,静态的警察组织结构、警察勤务与业务的处理原则、人事法规与管理原则,以及民众对警察权行使的救济程度等问题。关于警察学、警察行政、警察行政法的联系与区别之详细探讨见王宽弘,朱金池等合著:《警察学总论》,五南图书出版公司,2000 年版。
② 颜世锡:《德日两国警政的特色》载于,中央警察大学行政管理系教授合著《警察行政》,五南图书出版公司,2001 年版,第 3 页。
③ 本书编写组:《当代中国的公安工作》,当代中国出版社,第 1 页。
④ 黄达强,刘怡昌:《行政学》,中国人民大学出版社 1988 年版,第 70 页。
① 颜延锐:《中国行政体制改革问题报告》,中国发展出版社 2004 年版,第 8-9 页
② 俞雷主编:《公安管理学概论》,中国人民公安大学出版社 1986 年版,第 128 页。
③ 高辉,王文杰:《大陆国务院机构改革之研究》,行政院大陆委员会委托专案研究报告,第 15-16 页。
① 公安法规基础理论编写组:《公安法规基础理论》,中国人民公安大学出版社,1988 年版,第 85 页。
② 第三个阶段是粗略的分类,因为以“孙志刚事件”为标志,又可以进行进一步的划分。
① 张树义:《中国社会机构变迁的法学透视——行政法学背景分析》,中国政法大学出版社 2002 年版,第 6 页。
② 姚绣兰:《论中国户籍制度的演变与改革》,《法学》,2004 年第五期。
③ 陆毅:《1949 年后的中国户籍制度:结构与变迁》,北京大学出版社 2002 年第二期。
④ 姚绣兰:《论中国户籍制度的演变与改革》,《法学》,2004 年第五期。
⑤ 孙立平,王汉生,王思斌,林彬,杨善华:《改革开放以来国家社会结构的变迁》,《中国社会科学》,1994年第 2 期。
① 林山田:《法制论集》,五南图书出版公司,1987 年,第 278 页。
② 孙立平,王汉生,王思斌,林彬,杨善华:《改革开放以来国家社会结构的变迁》,《中国社会科学》,1994年第 2 期。
① 我国改革开放前的经济性质上是否属于“计划经济”,学术界有着不同的看法。有些学者认为我国的经济并不是真正的计划经济。但是,可以肯定的是,其应该属于“前市场经济阶段”。
② 应松年,薛刚凌:《行政组织法研究》,法律出版社,2002 年版,第 1 页。
③ 应松年,薛刚凌:《行政组织法研究》,法律出版社,2002 年版,第 1 页。
① 根据有关学者的研究,行政主体理论形成的原因主要有:行政法学界研究行政组织角度的变化;国外行政主体制度以及理论的传入;行政诉讼实践的需要。具体见应松年、薛刚凌:《行政组织法研究》,法律出版社,第 114 页。
② 行政法学研究行政组织是行政法学研究不断深入、拓展的表现,因为,行政法传统的研究对象是个体的行为的法律效果。但是,这种个体的行为必然会受到整个组织的影响。因此,组织法的研究相当的重要。
③ 刘泽军:《海峡两岸行政组织法研究》,《北京工业大学学报》,2003 年 6 月,15 卷第 2 期。
④ 应松年、薛刚凌:《行政组织法》,法律出版社,2002 年版,第 114 页。
⑤ 造成这种状况的主要原因是许多行政法学者认为,行政法学要研究的是一个行政组织能否成为行政主体, 成为行政主体应该具备的标准和要件,以及作为社会存在的具体组织中哪些具有行政主体资格。这种画地为牢的做法无疑大大限制了行政法的研究领域和对象,同时也对行政主体的研究带来了相当的负面作用。见张尚族:《走出低谷的中国行政法学》,中国政法大学出版社 1991 年版,第 700 页。
① 张尚族:《走出低谷的中国行政法学》,中国政法大学出版社 1991 年版,第 700 页。
② 其实,当前对于行政组织法研究的偏颇和狭隘与我国行政法基础理论的单薄是有着直接的关系的。这二十多年来,行政法的理论基础始终是控权论,而控权论之核心就是如何控制,提升行政效率并非是其关注的焦点。
③ “行政一体性原则”主要包括两层意思:首先,指在行政辖区内尽可能所有的权限集中于一个行政机关或者集中于一群由统一的一位行政首长所指挥的行政机关群中;其次,指所有的国家机关应该以相同的思考对外作出决定。总之,改原则强调国家行政整个应该成为一体,由最高的行政首长指挥、监督,并以此总体向选民与议会负责。相关介绍见黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,载于翁岳生主编《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 328 页。
① 黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,载于翁岳生主编《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 328页。
② 邱华君:《我国警察机关组织编制现况检讨及改进意见》,《警学丛刊》,第 19 卷第二期。
① 盐野宏著,杨建顺译:《行政法》,法律出版社 2001 年版,第 531 页。
① 陈明传:《警察百科全书——警察学与警察行政》,中央警察大学出版,第 25 页。
② 当前,公安部和各省级公安机关强化“直接办案”的职能,虽然可以在一定程度上降低下级公安机关违法乱纪的程度,但是,从科学管理的角度而言,公安部与省级公安机关应该定位于决策监督层,而非执行层,应该从事法律、政策的制定,以及绩效考核和监督而非个案的执行。因此,从长远来看,这种做法有违科学管理的基本原则。
① 前提条件是相关配套制度的改进。如果没有这一前提,则也不可能有动力。这些配套条件有诸如改革警察领导的考核制度;在权责统一的基础上增加特定领域之权力等等。
② 李惠:《改进和加强公安机关组织机构正规化建设的几点建议》,《公安内参》,2004 年第 50 期。
① 邱华君:《警察学》,千华出版公司,1997 年版,第 65 页。
② 按照有关学者的研究,官职分立制度具有以下作用:首先,阶称具有激励作用;官阶之晋升,可以弥补职务升迁之不足;官职等阶之数,可以视需要分别增减运用;官等官阶依照功绩劳绩,职等职阶凭才智德行升迁等。陈达炜:《论警察官职分立》,《警政学刊》,第 15 期。
① 当下的警察行政法学对于警察组织法的内容基本上都仅仅是对这些内容的重复,不仅造成了警察行政组织法研究内容的狭窄、空洞;也造成了警察行政组织改革缺乏理论支撑、法制化程度低等一系列问题。
② 应松年,薛钢凌:《行政组织法与依法行政》,《行政法学研究》,1998 年第 1 期。
③ 许宗力:《国家机关的法人化——行政组织再造的另一种选择途径》,《月旦法学杂志》,第 57 期。
④ 林昱梅:《警察任务民营化理论初探》,《月旦法学杂志》,第 102 期。
① 陈立中:《警察行政法》,中国文化大学城区部市政学系出版,1984 年修订版,第 69 页。
② 任务法、组织法、作用法、责任法等都是学理概念,而非实定法概念。本研究使用这些学理概念主要是为了对整个警察行政法体系分析的方便。
③ 法律保留范围的学说主要有“侵害保留说”“全部保留说”“重要事项说”“机关功能说”等等,具体介绍 见陈清秀:《依法行政与法律的适用》载于翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 180-183 页。
① 当前有许多地方在尝试进行警察任务民营化,例如治安承包契约、民间反扒队的建立等。
② 应松年,薛刚凌:《行政组织法研究》,法律出版社,2002 年版,第 64-65 页。
③ 警察与其他组织尤其是行政组织之间关系的梳理以及法制化更是警察任务的主要内容,基于上文警察任务、警察职责对此有专门分析,在此不做进一步研究。
① 梁添盛:《警察法专题研究(二)》,作者自版,2004 年版,第 78-79 页。
② 公正性对改革的积极作用的讨论,参见秦晖:《实践自由》,浙江人民出版社 2004 年版。金雁,秦晖:《经济转轨与社会公正》,河南人民出版社,2002 年版。
① 徐文星、祝悦:《警察管理体制改革之行政法思考——以辽源警务改革作为分析对象》,载于 2006 年行政法学年会论文集。
① 曾淑英:《国家危害防止任务分配之研究——以警察依法防止一切危害任务为例》,中央警官学校硕士论文,1993 年。
② 相关分类见李忠信:《人民警察法若干问题研究》,群众出版社,1998 年,第 22—23 页;除了邱君华提出的大陆派与海洋派之外,西方警察体制尚有梅拜提出的的四模式(英国模式、美国模式、大陆模式与殖民地模式)等,相关介绍见王大伟:从杆石桥模式到世界警务改革大趋势——中西警务改革比较,公安大学学报,2000 年第五期;陈立中:警察行政法,民 80 年,第 70-71 页。梅可望:《警察学原理》,中央警官学校,1986 年版,第 110 页。
③ 陈明传:《警察百科全书(五)——警察学与警察行政》,中央警察大学,2000 年版,第 111 页。
④ 同上。
① 李忠信,吴开清:《外国警察制度综述》载于赵可主编《国外警学研究集粹》,中国人民公安大学出版社,1999 年版,第 3 页。
① 王宽弘等:《警察学总论》,五南图书出版公司,2000 年 版,第 465 页起。
② 这种观点与当下对公安管理体制的主流观点也完全不同,现在主流观点认为我国公安管理体制是条块结合,以块为主。而且基于实践管理认为,这种制度有着相当的弊端,因此,认为应该增强公安机关的“条”的管理,进而预防“块”对警察行政执法的干扰。这种观点表面看来似乎解决了警察“依法行政”问题。但是进一步分析后就发现,其仅仅是将影响警察“依法行政”的一些本质性因素(政治体制等)暂时搁置,寄希望于通过警察专业化来提高警察行政的依法行政水平。
③ 章光明:《警察业务分析》,五南图书出版公司,2000 年版,第 201 页。
④ 根据我国宪法和警察法的本意,以及一些相关文件的精神,警察体制应该条块结合,以块为主,而不能条条一直指挥到下。相关分析见《关于印发<习仲勋、宋任穷、乔石统治在听取公安厅局长会议情况汇报时的重要谈话>的通知》([84]公发[厅]123 号)
⑤ 哈罗德和唐娜在其《世界警察概览》中说道,“中国的警察虽然由各地区负责管理,但是中央政府有统帅全国警察的权力。”“统帅”一词的使用也就意味着中央在地方警政上的决定主导作用。
⑥ 按照 Bayley 的分析,一国的警政采用中央集权还是地方分权主要决定因素是:历史传统、政府形态和政治安定程度。David H Bayley: Patterns of policing—A Comparative International Analysis. RUTGERS UNIVERSITY PRESS,1985
⑦ 章光明:《警察业务分析》,五南图书出版公司,2000 年 版,第 205 页;应松年,薛刚凌:《行政组织法研究》,法律出版社,2002 年版,第 68 页。
① 李忠信:《人民警察法若干问题研究》,群众出版社,1998 年版,第 84 页。
② 各种运动式的“严打”以及各种专项整治运动就是中央主导模式的集中体现。
③ 杨解君,孟红:《特别行政法问题研究》,北京大学出版社 2005 年版,第 75-76 页。
① 例如法律早已规定的“收支两条线”在中央/地方双方在关于警务保障问题上没有达成一致的前提下,其不可能得到有效执行。
② 这主要体现在地方警察组织疲于应付中央各种刑事、治安政策以及随之而来的各种专案,进而影响到其例行工作、基本勤务。地方警察工作的优先顺序也并无相应标准,凡是政治人物要求,便成为工作重点。这样一味迎合政治人物的要求,将会丧失警察的专业立场和专业能力以及地方警务自治。
③ 我国台湾地区在其《警察法》以及《施行细则》第三条中明确规定了中央与地方事务、职责的划分。
④ 刘嘉发:《从我国宪法探讨中央与地方警察权限之分配》,中央警官学校警政研究硕士论文,1992 年。
⑤ 李震山:《警察法论——警察任务编》正典出版文化有限公司,2002 年,第 62 页。
① 本文对地方警政自治的强调并不与有限度的集权领导相矛盾。(例如地级市以下的垂直领导,以及刑事警察一定级别的领导)
② 孙娟,秦立强:《中国警察管理理论实践与案例分析》,群众出版社,2003 年,第 8 页。
③ 秦晖:《传统十论》,复旦大学出版社,2004 年版,第 62—162 页。
① 薄庆玖:《地方政府与自治》,五南图书出版公司 2004 年第五版,第 37 页。
② 黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,载于翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 版,第 381页。
③ 目前我国中央对地方的监督机制极为不完善,主要是通过人事制度进行。因此,西方国家中央政府对于地方政府自治的监督机制(监督原理、监督手段、纠纷解决等)值得我们借鉴。具体介绍分析件 Dr. iur.j?rn 董保城译:《地方自治行政于地方自治之监督——可能性及其界限》,《政大法学评论》,第 54 期。
④ 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司,2002 年版,第 105 页。
⑤ Skolnick 就认为警察精确而忠实的反映出其所处政体全貌;而章光明在分析政治环境与警察工作之关联后,得出的结论是:政治系统的发展,会带动警察功能的演进,也就是从秩序维护而执法,最后到达服务导向功能。具体分析见章光明:《警察与政治》,载于王宽弘,朱金池、李湧清等合著：《警察学总论》，五南图书出版公司,2000 年版,第 287-294 页。
① 何邦启:《从改革入手,尽快建立新型的人民警察体制》,《公安大学学报》,1998 年第四期。
② 警察管理体制虽然实行上级公安机关和当地政府的双重领导体制,但是区县公安机关的人事权、财政权均有区委、区政府或者县级市委市政府负责。派出所因警察工资、奖金、办公经费等经费来源的不同,决定其领导体制。由街道或者镇政府负责办公等一切经费的,其人事权和业务管理权实际上属于镇、街道办。
①此处主要参考刘季英:《公安业务费保障体制的沿革与启示》,《公安大学学报》,第 95 期。
① 由于分税制导致的地方政府预算外收支的大量存在,架空了《预算法》。这一方面与分税制本身制度的不合理有关,同时也与整个宪政制度不完善有关。各种因素的综合,导致了我国财政预算“非法治化”状态。同时由于《预算法》的实施缺乏有力的监督和保障,公安事业经费预算未能详细递交各级人代会审议;财政预算刚性不够,往往年初安排预算都留有较大的余地。一方面不能增强公安机关自身的预算意识,另一方面迫使公安机关不断递交追加预算的报告,最终在“预算制度”的相关功能落空。
② 叶永光:《关于构建复合式公安经费保障标准的设想》,《公安内参》,2005 年第 25 期。
③ 该案例引自叶永光:《对公安经费保障标准的若干思考》,《公安研究》,2006 年第 1 期。
① 石沁源:《说说公安经费紧张的另一面》,《公安内参》,2005 年第 13 期。
② 我国行政机关并非是韦伯意义上的官僚集团,内部的管理并没有明确的职责分工,在相当程度上是行政首长领导下的“家族式管理”。这样,在行政首长缺乏相应的责任制度约束时,就导致了各种问题。
① 王宽弘,朱金池等合著:《警察学总论》,五南图书出版公司,2000 年版,第 26-27 页。
① 何宏:《关于建立贫困地区公安经费保障机制的几点思考》,《财会研究》,2000 年第 2 期。
② 李忠信、吴开清:《外国警察制度及机构设置》,载于赵可主编《国外警学研究集粹》,中国人民公安大学出版社 1999 年版,第 9 页。
① 陈沐全译:《日本警察白书》,昭和 59 年版,转引自《新知译粹丛编警察行政类》,中央警官学校新知译粹双月刊社,1986 年版。
② 刘季英:《公安业务费保障体制的沿革与启示》,《公安大学学报》第 95 期。
③ 转引自任惠明:《关于公安经费保障体制建设的几点思考》,《湖北警官学院学报》,2004 年 5 月,第 78 期。
① 转引自王怡:《SARS 疫情凸现中央集权制下中央与地方的冲突》,《当代中国研究》,2003 年第 2 期。
② 同上。
③ 同上。
① 刘军杰,刘军:《关于新形势下公安经费保障机制建设的几点思考》,《公安研究》,2006 年第 1 期,第 135期。
① 陈德宝:《刍议部门预算条件下提高公安经费使用效益德有效途径》,《公安研究》,2005 年第 10 期。
② 造成这种现状的原因很多,其中一个重要原因就是现行《警察法》四十四条规定:人民警察机关作出的与公众利益直接有关的规定,应当向公众公布。这条规定很大程度上限制了公众对与其利益间接相关信息的了解。
① 章光明,黄启宾:《现代警政——理论与实务》,扬智文化事业股份有限公司,2003 年版,第 170-171 页。
② 陈治东:《我国基层公安机关面临的问题及对策研究》,华中师范大学硕士论文 2001 年,第 32 页。
① 张惠文:《警察人力资源管理教程》,中国人民公安大学出版社 2003 年版,第 84 页。
② 新颁行的《公安机关组织管理条例》 第十七条规定:“县级以上地方人民政府公安机关正职领导职务的提名,应当事先征得上一级公安机关的同意。县级以上地方人民政府公安机关副职领导职务的任免,应当事先征求上一级公安机关的意见。”显然,这一规定加强了“条”的控制能力,而弱化了“块”的控制能力。
③ S.F.Stumpf , M.London: Management Promotions:Individual and Organization Factors Influencing the Decision Process Academy of Public Personnel Management Review,6.
④ 章光明、黄启宾:《现代警政——理论与事务》,扬智文化事业股份有限公司 2003 年版,第 188 页。
⑤ 朱新明:《中国政治体制改革研究——八十年代后中国大陆的政治发展》,永然文化出版股份有限公司,1991年版,第 181 页。
① 章光明、黄启宾:《现代警政——理论与事务》,扬智文化事业股份有限公司 2003 年版,第 170 页。
② 当然,现行警察招考制度是否存在着不足,这是值得探讨的问题。这主要涉及到警察是属于专业性还是技术性工作的定位。所谓专业性也就是强调该工作属于智识的活动而非体能的劳动、有筛选和人员训练的过程、以及为研究便利和讨论相关问题而建立的组织;而技术性的定位则强调体能以及技巧,着重于经验的传承而非智力的激荡。当然,不管如何定位,目前警政模式的转变(政治看守型-法律专业型-社区服务型-理性权变型)都预示了从技术型逐渐转变为专业型的趋势。因此,大量“退伍军人进警察机关”的做法对于警察专业性或者技术性都是有损害的。
① 从这个角度而言,警察机关行政首长的权力其实又是相当的弱小,甚至很难辞退或者开除不合格的警员。相关实例的详细讨论见侯钟山:《公安管理体制改革势在必行》,《云南公安高等专科学校学报》,1999 年第1 期。
① 朱新明:《中国政治体制改革研究——八十年代后中国大陆的政治发展》,永然文化出版股份有限公司 1991年版,第 185 页。
② 新颁布的《公安机关组织管理条例》第 13 条规定:“公安机关从事警务技术工作的人民警察实行警务技术职务序列。 警务技术职务的设置,按照国家规定执行。”初步解决了此问题。
① 黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 330 页。
② 根据有关学者的研究,近十年来,党政合一的一元化趋势又在增长。见谢庆奎、杨凤春、燕继荣:《中国大陆政府与政治》,五南图书出版公司 2005 年 3 月第二版,第 80 页。
③ 中共中央组织部党建研究室课题组:《关于加强地方党委执政能力建设的调研报告》载于李惠斌,薛晓源主编:《中国现实问题研究前沿报告》,华东师范大学出版社 2006 年版,第 72-73 页。
① 张国星、黎津平:《论新形势下加强和改进党对公安工作的绝对领导》,中国人民公安大学、“二十公”精神理论研究文集编委会编:《论战略机遇期公安工作的改革与创新——“二十公”精神理论研究文集》,中国人民公安大学出版社 2005 年 6 月版,第 23 页。
② 关于特别权利关系之变迁介绍见法治斌:《行政法律关系与特别权力关系》,载翁岳生主编:《行政法 2000》, 法制出版社 2002 年版,第 258-278 页。
③ 关于辽源警务体制改革的相关信息主要参考杨淑珍、张涤非:《辽源探路 白山跟进》,《公安内参》,2005年第 41 期。
① 邱华君:《我国警察机关组织编制现况及改进意见》,载于《警学丛刊》第 19 卷第 2 期。
② 按照公安派出所组织条例 第三条规定,公安派出所应当根据地区大小、人口多少、社会情况和工作需要设立。但是,由于条例对派出所设立的条件过于概括,以至于最终成为“有区必有分局,有街道必有派出所的属地管辖”。
③ 这三者的区别与联系见朱武献:《行政组织权与设置原则》,载台湾行政法学会主编《行政法争议问题研究》,五南图书出版公司 2001 年版,第 277 页。
① 管欧:《地方自治》,三民书局,1995 年版,第 48 页。
② 李震山:《警察法论——警察任务篇》,正典出版文化有限公司 2002 年版,第 100-101 页。
③ 实践中往往通过“一事一议”的做法来协调相互之间的权责划分,但是,这种做法不具有稳定性,效率低下,另一方面也容易为本来就不甚成熟的政治所左右。
④ 关于警察任务的正确定位见梁添盛:《警察任务与警察权限》载于《中央警察大学法学论丛》1997 年 3 月第二期。梁添盛:《警察法专题研究(二)》,作者自版,2004 年版,第 172-184 页。李震山:《警察法论——警察任务篇》,正典出版文化有限公司 2002 年版
① 日本宪法第三条第三项规定:“国家机关之职权、设立程序及总员额,得以法律为准则性之规定”。第四条则规定:“各机关之组织、编制及员额,应依前项法律,基于政策或业务需要决定”。具体见朱武献:《行政组织权与设置原则》,载台湾行政法学会主编《行政法争议问题研究》,五南图书出版公司 2001 年版,第268 页。
② 不论是中央还是地方,公安机关都会强调其不是普通的行政机关;要加强党对其的领导;是维护共产党领导的核心力量;是无产阶级专政的工具;是党的刀把子等等。这有着复杂的原因,但是不可否认的是这其中主要的一个原因是是由于公安机关缺乏相关的组织法、任务法、保障法,从而导致了公安机关无法从法律上得到应有的保障。为此,其基于自身利益的考虑,往往会通过各种非法律途径来协调解决这些问题。这也正好解释了为何公安部要专门发文解决地方公安机关必须进常委的原因。
③ 章光明,黄启宾:《现代警政——理论与实务》,扬智文化事业股份有限公司,2003 年版,第 170 页
①杨淑珍,张涤非:《辽源探路,白山跟进》,《公安内参》,2005 年第 41 期。 ②
① 对这些具体制度的介绍见杨淑珍:《穿新鞋不能走老路——对辽源警务改革的调查(下)》,《公安内参》,2003年第 22 期。
② 有些地方的警务改革为了顺利推行,减少阻力,决策者有意不公开警改方案。
③ 崔敏:《求真集——我的治学之路》,中国人民公安大学出版社,2006 年,第 479 页。
① 公正性对改革的积极作用的讨论,参见秦晖:《实践自由》,浙江人民出版社 2004 年版。金雁,秦晖:《经济转轨与社会公正》,河南人民出版社,2002 年版。
② 警察所掌握的巨大公权力决定了警察法的健全、完善是贯彻依法行政和保障人权的关键。
③ 纪俊臣:《警政革新与民众参与》,载于《警学丛刊》第 18 卷第 1 期。
④ 以河南安阳为例,市区共有民警 2200 人,2003 年机构普遍升格,科级干部职数增加到 700 人。
⑤ 应松年,薛刚凌:《行政组织法研究》,法律出版社 2002 年版,第 62-67 页。
⑥ 尤进明:《编制建设:警力下沉的前提和基础》,《公安内参》,2004 年第 9 期。
⑦ 公安部专门就地方警力编制问题联合财政部和中编办出台了相关文件,但是,这种文件的弊端显而易见。
① 江丙坤:《法制再造之意义与作用》,《月旦法学》第 57 期。
② 当下各级公安机关为了确保警力下沉总体目标的达成,采取了各种方法手段,其中不乏通过许诺、妥协、威逼甚至抽签等手段,这就使得下沉的警力无法保证长久稳定性。而配套制度的欠缺,以及“头痛医头,脚痛医脚”的做法更是使得改革很难形成总体性和长期性。
③ 严豫军:《加强基层工作必须解答的五个问题》,《公安内参》,2004 年第 8 期
① 江丙坤:《法制再造之意义与做法》,《月旦法学》,2000 年 FEB 第 16-25 页。
② 最近通过的《公安机关组织管理条例》将在后面做评析。
① 高辉,王文杰:《大陆国务院机构改革之研究》,(台湾)行政院大陆委员会委托研究,第 14 页。
② 同上。
③ 司坡森:《完善我国行政组织法管见》,《行政法学研究》,1997 年第四期。
④ 吴志国、张跃进:《把机构编制管理纳入法制化轨道》,《中国机构》,1997 年第三期。
① 帕金森定律主要内容是:(1)每个行政主管喜欢增加自己的部属,而不愿增加竞争者来对抗自己;(2)机关成立的年代越久,他的工作人员也就越低劣;(3)在开会时,时间耗费与议题的重要性成反比;(4)委员会的组织必然越来越大,到一定程度就毫无效率可言;(5)机关有多少钱就花多少钱,支出必然相应增加,直到钱花完为止。详细介绍见 周世逑:论行政机构的改革,政治与法律,1982 年第三期
② 组织权是立法权而非行政权并非意味着行政机关没有进行局部调整以灵活应对外界的权力。但是,这种权力的获得必须得到法律的授权,并且,法律授权的同时必须附随相关的标准,而不是“空白概括授权”。
③ 说其情有可原主要是基于以下考虑:首先,制定时间是 1982 年。显然,在这一时间内制定并通过的组织法无法预测当下随着经济、社会、政治高度变迁而出现的种种体制问题,也无法设想到党政分离、政企分离、职能转变以及权力下放等带来的切实问题。其次,作为中央政府的基本组织法,显然不能面面俱到,而职能作出基本的规定。
① 此处警察组织法原则主要参考黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 319-359 页。
② 姜明安、沈岿:《法治原则与公共行政组织——论加强和完善我国行政组织法的意义和途径》,《行政法学研究》,1998 年第 4 期。
③ 黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 334 页。
④ 详细介绍见《月旦法学》(No.84)2002.5.,该期对“行政组织法变革趋势”进行了比较详细的介绍。黄锦堂:《行政组织法论》,翰芦图书出版公司,2005 年 5 月版。
⑤ 管欧:《地方自治》,三民书局,1995 年版,转引自应松年、薛刚凌:《行政组织法基本原则之探讨》,《行 政法学研究》2001 年第 2 期。
⑥ 黄锦堂:《行政组织法研究》,翰芦图书出版有限公司,2005 年 5 月版,第 16 页。
① 黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 328 页。
② 详细介绍见 http://news.xinhuanet.com/legal/2006-12/22/content_5518752.htm
① 李忠信:《我国警察法学的发展》,《山东公安专科学校学报》,1999 年 8 月第 4 期。
① 张国星、黎津平:《论新形势下加强和改进党对公安工作的绝对领导》,载中国人民公安大学、“二十公”精神理论研究文集编委会编:《论战略机遇期公安工作的改革与创新——“二十公”精神理论研究文集》,中国人民公安大学出版社 2005 年 6 月版,第 23 页。
② 梅可望:《警察学原理》,中央警官学校出版,1986 年版,第 110 页。
① 宗恺:《对公安派出所职能研究的认识》,《上海公安高等专科学校学报》第 16 卷第 2 期,2006 年 4 月。
① 这种偏差主要体现在对公安组织法性质、作用等问题的理解上。一般都认为公安组织法主要涉及公安机关的性质;公安机关组织机构和领导体制等问题。但是,显而易见,这种理解更多的是从警察行政管理学角度进行的,而从行政法的角度来理解公安行政组织法就明显与此不同。因为,行政法角度的组织法更多的是如何对警察机关的组织、编制、地位、管理体制进行规范的问题。因此,组织法就是规范和控制行政组织的法。
② 关于警察学、警察行政以及警察行政法学间联系与区别介绍见王宽宏、朱金池等合著:《警察学总论》,五南图书出版公司 2000 年版,第 26-27 页。
③ 蔡震荣:《警察百科全书——行政法》中央警察大学,1999 年版,第 51 页。
④ 吴庚:《行政法之理论与实用》,三民书局,2004 年版,第 146 页。
① 同上,第 52 页。
② 同上,第 52 页。
③“在基本法支配下,该问题无论是在原则上还是在具体事项方面都存在争议,但是偏向于立法机关的声调越来越大”具体讨论见哈特穆特?毛雷尔著:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社 2000 年版第 518 页。
① Steven M Cox: police-practices, perspectives, problems Allyn and Bacon,1997 pp65
② “非警务事项”在基层警察任务中所占比例相当大,这些事务往往并非法律规定的警察行政。例如殡葬管理,防洪抗险、设卡追逃、计划生育、维护稳定、房屋拆迁等等。刘学成:《追究基层交警责任是否也要追追 “三个不到位”》,《公安内参》,2005 年第 1 期。
③ 马永梅,杨淑珍:《突破体制性障碍》,《公安内参》,2003 年第 3 期。
① 造成这种经费紧张的主要原因固然是地方政府的财政实力有着直接的联系,但是,中央与地方事权的模糊也是造成财政紧张的重要原因。
② 刘季英:《将转移支付理论应用于公安经费保障》,《公安内参》,2003 年第 31 期。
③ 孙娟,秦立强:《中国警察管理理论实践与案例分析》,群众出版社,2003 年,第 11 页。
④“单一指挥”,就是指警察机关是由一个人指挥,并不是由一个委员会或者一个机关指挥。而且,这一原则是相对的,而不是绝对的。换而言之,一个警察机关只可以有一个首长。他应该是实实在在的首长,不可以是形式的或者部分的首长。这一原则是分层负责,分级授权与建立警察组织系统的基础。具体分析见 陈明传:《警察百科全书——警察学与警察行政》,中央警察大学,2000 年,第 23 页。
① 应松年,薛钢凌:《行政组织法研究》,法律出版社,2002 年版,第 1 页。
② 江必新,张步洪:《编制管理法制化初探》,中国法学会行政法学研究会 2006 年年会论文。
③ 沈福俊:《论行政体制改革与行政组织法的完善》,中国法学会行政法学研究会 2006 年年会论文。
① 关于编制管理法制化的具体介绍见江必新,张步洪:《编制管理法制化初探》,中国法学会行政法学研究会2006 年年会论文。
② 孟鸿志:《中国行政组织法通论》,中国政法大学出版社 2001 年版,第 268 页。
③ 朱武献:《行政组织权于设置原则》,载于台湾行政法学会主编:《行政法争议问题研究》,五南图书出版公司,2000 年版。
① 陈敏:《行政法总论》,神州图书出版有限公司,2003 年版,第 902 页。
② 黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版。
③ 吴庚:《行政法之理论与实用》,三民书局,2004 增订 8 版,第 176 页。
④ 盐野宏著,杨建顺译:《行政法》,法律出版社 2001 年版,第 110 页。
⑤ 朱武献:《行政组织权与设置原则》载台湾行政法学会主编:《行政法争议问题研究》,五南图书出版社,2000年版;李树忠:《国家机关组织论》,知识产权出版社 2004 版。
① 行政机关的这种绝对地位主要体现在:1《国务院组织法》对组织权进行了概括性授权。(编制管理主体主要是中央和县级以上地方的机构编制委员会和机构编制委员会办公室;机关编制定员主体也是行政机关)2组织规范主要依靠行政机关制定的《三定方案》,缺乏相应的法律规定等等。
② 对此问题,不同学者之间有着截然不同的观点。例如有的学者认为现行的编制管理体制基本符合我国编制管理的需要,这也就默认了行政机关主导的组织权配置模式;而有些学者则认为“人员编制掌握在行政机关手中是导致机构人员不断增加的重要原因” 。两种观点见刘黔:《构建人事编制管理的法律保障体系》,《广西社会科学》,2003 年第 6 期;江必新,张步洪:《编制管理法制化初探》,中国法学会行政法学研究会 2006 年年会论文。
③ 林山田:《论解严后的警察政策》,《警光》,第 375 期。
④ 根据有关学者的研究发现:我国从 70 年代末发动经济体制改革依赖,进行了若干次的机构改革,但是,这种改革主要集中在专业经济部门,对传统性的政务部门调整幅度并不大。
⑤ 甚至有学者认为警察就是城市化的产物。
① 王大伟,付有志:《世界警察理论研究综述》,群众出版社,1998 年版。
① 自清末以将,现代化始终是国民为之奋斗之目标。我国警察现代化的过程至今仍未完成。现代化起源于欧洲,它使得欧洲脱离中古传统,而产生观念、制度与生活方式的变迁,形成一种新的社会形态。警政现代化主要从观念、制度和技术层面进行。也有学者认为警政现代化主要从三个方面进行,分别是:技术层次(软件、硬件),也就是运用科学技术制造警察的专业自主性,阻止政治势力对于警察行政的不当干预;结构层次,主要是警察与其他行政组织的关系以及警察内部结构的问题;文化层次,也即使观念与行为的现代化。具体分析见章光明:《警察业务分析》,五南图书出版公司,2000 年版,第 99-109 页。
② 警政现代化的价值取向在于强调国家作用的重要性,而忽视民众自身的潜力。但是,Quinn 认为民众如果仅仅消极、被动的对待治安,而警察独立扛起这一沉重的十字架,则到头来只能失望。而且,警察过度强调其专业性,往往会忽视民众与社区的感受和反馈,最终导致“理性的灾难”。社区警务以及以问题为导向的警务改革就是回应现代化的弊端,旨在唤起社区意识。
③ 西方发达国家对于警政现代化的反思的热烈讨论并不意味着我国也存在着相同的问题,相反,我国的主要任务依然是建设现代化警政。
① 所谓任意措施就是不以直接发生法律效果为目的的事实行为,这种措施强调行政机关与民众相互的理解与合作,信任的培养。田村正博:《警察活动之界限(中)》,警察学论集,第 41 卷第 7 号;转引自梁添盛:《整建我国警察权限法制之研究》,国立政治大学法律学系博士论文,1999 年第 128 页。
② 陈清秀:《依法行政与法律的适用》载于翁岳生主编:《行政法 2000》,法制出版社 2002 年 版,第 179 页。
③ 所谓“侵害保留说”就是法律保留仅仅是适用于侵害干预行政,其他行政作用,则在不违反法律规定的范围内,可以自由为之,无需法律授权。“全部保留说”认为一切国家权力源于人民全体,因此,一切行政行为,包括给付行政也必须有法律为其依据。“重要事项说”认为不仅干涉人民自由权利之行政领域,应该有法律保留原则的适用,而且给付行政原则上也应该有法律保留原则之适用。“机关功能说”要求国家决定应该由在内部结构、组成方式、功能于决定程序等各方面均具备最佳条件的机关来担当作成。详细介绍见陈清秀:《依法行政与法律的适用》载于翁岳生主编:《行政法 2000》,法制出版社 2002 年版,第 178-193页。
①《民间版警察职权行使法草案总说明》,http://www.jrf.org.tw/mag/mag_03s.asp?SN=8
② 任意性措施之行使虽然不如强制性措施般,必须职权行使法另行授权。但是,其行使仍然应该合乎一定的条件,例如,首先必须在警察机关之任务以及所掌事务之范围内;其次,必须不能给相对人带来事实上的强制;再次,获得相对人之承诺而采取之任意措施,则该项承诺必须是真实的意识表示;最后,相关行为不得违反法律之规定。具体见梁添盛:《整建我国警察权限法制之研究》,国立政治大学法律系博士论文,1999 年,第 128-129 页。
③ 有关区分学说主要参考日本学者之观点。例如井上正仁、中林英二、加藤晶等,转引自梁添盛:《整建我国警察权限法制之研究》,国立政治大学法律系博士论文,1999 年,第 110—114 页。
① 梁添盛:《整建我国警察权限法制之研究》,国立政治大学法律系博士论文,1999 年,第 113 页。
① 关于法律保留原则以及法律保留密度的详细探讨见许宗力:《论法律保留》,载其著《法与国家权力》,台湾大学法学丛书(七十一),第 117 页-213 页。
② 陈清秀:《依法行政与法律的适用》载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 187 页。
③ 许宗力:《行政命令授权明确性问题之研究》,载其著:《法与国家权力》,台湾大学法学丛书(七十一)1992年。
④ 许宗力:《行政命令授权明确性问题之研究》,载于其著:《法与国家权力》,台湾大学法学丛书(七十一)1992 年。
⑤ 根据梁添盛教授的研究,虽然警察权界限论,在法治主义原理未被十分贯彻之时代,以条理之名义,对实际的警察权限之行使起到了有效的约束,对于人民权利之保障也发挥了一定的功能。但是在法治主义以及人权尊严为中心的宪政理念下,除了警察比例原则之外,其余的警察权限论之诸原则均已经失去了存在的价值。就那些法治发达国家而言,这一判断相当的精辟。但是,在我国这样的法治后进国家,这些警察权限论依然有着相当的作用。有关警察权限论的观点见梁添盛:《整建我国警察权限法制之研究》,国立政治大学法律系博士论文,1999 年,第 77-92 页。
① 转引自梁添盛:《警察法讲义》,作者自版,第 212 页。
② 详细介绍见李震山:《警察保护私权之任务》,载其著:《警察法论——警察任务编》,正典文化出版有限公司 2002 年 10 月版,第 143-165 页。
③ 梁添盛:《整建我国警察权限法制之研究》,国立政治大学法律系博士论文,1999 年,第 85 页。
① 廣岡隆，《行政上の即时强制の概念とその法的容許性》,法學論叢 73 卷第一號。转引自梁添盛:梁添盛:《警察法专题研究(二)》,作者自版,2004 年版,第 304 页。
② 许宗力:《行政机关若干基本问题研究》,翁岳生等《行政程序法之研究》,行政院经建会健全经社法规工作小组,1990 年 12 月,第 242 页。
① 参见李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司 2002 年 10 月版,第 48 页。
② 警察与其他行政机关之区别已经为众多学者所认识,警察任务本质是禁止性和干预性的,这就导致警察机关与一般行政机关在与民众之关系处理上更加复杂、艰难。另一方面,警察行政的这种本质决定了其是“依法行政”贯彻实施之关键领域。
③ 这点也恰恰说明了为何警察机关必须制定专门的作用法——《警察职权行使法》,而其他行政机关此一问题并不突出。因为,警察之性质决定了其较之其他行政机关带有更强之强制性、侵害性。
④ Knemeyer,刘淑范译:《德意志联邦共和国宪法(基本法)对于法治国家警察法之要求》载于《宪政时代》14 卷 4 期。
① 众所周知,根据警察所从事事项性质的不同,可以将警察分为司法警察与行政警察①。行政警察就是为了维持公共秩序与安全,基于国家之一般统治权,对人民加以命令、强制并限制其自然的自由之作用。而司法警察就是有关列为警察任务之犯罪侦查、逮捕嫌疑犯及其他等于司法作用等事项之作用。显然,由于行政警察的作业重点在于犯罪预防,因此,在原则上应该尽量避免强制力之使用。即使在例外情况下使用强制力也必须遵循相关的法律规定。
② 梁添盛:《警察任务与警察权限》,中央警察大学法学论集,第二期抽印本。有关学说之详细介绍可以见:
1.宍户基男:《警察上の即时强制と任意行为——その法的根據についえ》，公法研究，第二十七號。
2.小谷宏三:《警察官の職務執行》，田中二郎編:《行政法講座第六卷行政作用》,有斐閣,1966 年。
3.茂田忠良:《員警活動における強制手段と任意手段》, 員警學論集第三十五卷第二號。
4.松井真理:《員警法二條一項の意味》,員警公論,第三十八卷第二號。
5.竹島久和士:《警察官權限法解說》,啟正社，1991 年 2 月。
① 许宗力:《论法律保留》,载其著:《法与国家权力》,台大法律丛书(七十一),第 117 页-213 页。
② 同上。
③ 黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 320 页。
④ 同上。
① 黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,载于翁岳生主编:《行政法 2000》,法制出版社 2002 年版,第 320 页。
② 陈清秀:《依法行政与法律的适用》载于翁岳生主编:《行政法 2000》,法制出版社 2002 年版,第 172 页。
③ 详细介绍见 陈春生:《评“警察职务执行条例”与“警察职权行使法草案”》,《本土法学》,第 44 期;陈爱娥:《相关警察执行职务法律草案是否已提供警察明确且有效的执法权限规范?——评论“警察职权行使法草案”与“警察职务执行条例”》,《本土法学》,第 44 期;蔡震荣:《警察职务执行条例草案之探讨》,《本土法律杂志》,第 44 期;郑善印:《警察职权行使法解释架构之研究》,《警学丛刊》,第 34 卷第 3 期;官政哲:《新世纪之警察职权职权法制——警察职权行使法之立法经过与规范重点》,《警光》,第 564 期;李建聪:《从释字第五三五号谈警察职权法制之重构历程与展望》,《警察法学》,第二期;林明锵:《警察临检与国家责任》,《本土法学》,第 48 期等。
④ 参见 http://www.people.com.cn/GB/14576/28320/30714/31377/2289179.html
① 许文义:《警察预防犯罪任务之分析与探讨》,《警学丛刊》,第 29 卷 5 期。
② 从台湾的警察法学研究来看,其也落后于一般法学研究。正如李震山教授所言,“警察法学之研究已经跨出‘警察圈’,此种现象至少会产生以下积极影响:⒈警察法学与一般法学接轨,相互丰富学术资源⒉对原研究警察法学群体产生良性刺激,同时,亟需建立对话机制、平台与共同语言。⒊当公法或者刑法学界的人普遍关系警察法这块‘处女地’,必然会造福警察实务界及人民。见李震山:《二 00 三年学界回顾》,元照出版公司,2004 年 8 月,第 36 页。
① 蔡庭榕、简建章、李锡栋、许义宝:《警察职权行使法逐条释论》,五南图书出版公司,2005 年 2 月版,第65 页。
② 绝大多数城市都安装了大量的监视器,试图通过此种措施来收集治安资料,从而有效提升治安状况。尚且不讨论这种做法有无确切的实证数据支持,以及如何衡量各种价值。即使就其做法而言,其基本也是处于违法状态。因为,按照“依法行政”之规定,对资讯自决权的侵害必须遵循法律保留原则。但是,现在并没有任何法律进行了规范。这样,一项本来好意的措施,最终因为缺乏法律的授权,以及缺乏对其的实体要件(须在公共场所或者公共得出入的场所;须在经常发生或者可能发生犯罪案件的场所;须为维护治安而有必要时等)、程序要件(监视器安装的指令权;告知义务;期间限制;资料处理方式等)最终导致此措施严重违反“依法行政”。详细介绍见江庆兴:《闭路监视器(CCTV)应用于警察工作之探讨——以英国为例》,《警专学报》,2 卷 8 期。
① 蔡震荣:《警察职权行使法之评析》,载其著:《警察职权行使法概论》,元照出版社 2004 年 12 月版,第 6页。
② 蔡庭榕:《论警察职权行使规范》,载中央警察大学教授主编:《各国警察临检制度比较》,五南图书出版公司 2002 年版,第 37 页。
① 李震山:《警察法论——警察任务法》,正典出版文化有限公司,2002 年版,第 41 页。
② 同上。
③ 在本文的写作过程中,《公安机关组织管理条例》颁布,这标志着警察组织法治化踏出了探索性的第一步。
① 余凌云:《警察调查权之法律控制》,载其著:《警察行政权力的规范与救济—警察行政法若干前沿性问题 研究》,中国人民公安大学出版社,2002 年 1 月版,第 84 页。
② 李震山:《警察职权行使法之缘起与形成记录》,载于蔡庭榕等著:《警察职权行使法发逐条释论》,五南图书出版公司,2005 年版,第 4 页。
① 梁添盛:《警察法专题研究(二)》,作者自版,2004 年版,第 304 页。
② 李忠信:《人民警察法若干问题研究》,群众出版社,1998 年版,第 65 页。
① 参见蔡震荣:《警察职权行使法概论》,元照出版社,2004 年版,第 95 页。
② 转引自 Heinrich Scholler 著,李震山译:《西德警察于秩序法原理》,登文书局 1986 年元月版,第 101 页。
③ 同上。
① 此处主要参考台湾地区《警察职权行使法》之相关对定,详细讨论见载蔡庭榕等合著:《警察职权行使法 逐条释论》,五南图书出版公司,2005 年 2 月版。
② 参见载蔡庭榕等合著:《警察职权行使法逐条释论》,五南图书出版公司,2005 年 2 月版,第 115 页。
① 关于资讯自决权的详细讨论见李震山:《论资讯自决权》,载其著:《人性尊严与人权保障》,元照出版社 2001年 11 月修订版,第 275-318 页。
② 转引自李震山:《警察职权行使法之缘起与形成纪实》,载蔡庭榕等合著:《警察职权行使法逐条释论》,五南图书出版公司,2005 年 2 月版,第 41 页
③ 李震山:《警察职权行使法之缘起与形成记录》,载于蔡庭榕等著:《警察职权行使法发逐条释论》,五南图书出版公司,2005 年版,第 1-43 页。
① 由于德国是联邦制国家,因此,并不存在统一的警察法。但是,为了加强联邦与邦、邦与邦之间共同防止危害、抗制犯罪的能力,联邦政府仍然将各邦警察法规加以统整,以订立草案的方式,供各邦修订警察法参考。该草案于 1976 念 6 月 11 日经各邦内政部长会议通过,后又于 1977 念 11 月通过修正案。详细介绍见李震山《警察职权行使法之缘起与形成记录》,载于蔡庭榕等著:《警察职权行使法发逐条释论》,五南图书出版公司,2005 年版,第 39-40 页。
② 梁添盛:《整建我国警察权限法制之研究》,国立政治大学法律系博士论文,1999 年,第 93 页。
① 陈新民:《“服务行政”及“生存照顾”概念的原始面貌》载《公法学札记》,中国政法大学出版社 2001 年版,第 79 页。
② 学术界基于对人权保障的考虑,往往通过各种制度设计来缩小警察权,这种做法本意良善,但是,却与当代社会的高风险性以及随之而来的警察权的膨胀不相符。警察权与行政权的扩张一样,其实都是一个现实存在的问题,而如何分权,如何监督,如何规范警察权可能是更为重要的问题。
① 谢庆奎、杨凤春、燕继荣合著:《中国大陆政府与政治》,五南图书出版公司,2005 年 3 月第二版,第 55页。
① R.Lundman (1980) Police and Policing:An Introduction.(New York:Holt,Rinehart and Winston)?
② William A Westly, Villence and the police (Cambridge:MIT Press,1970)
③ H.Goldstein(1997)Policing a Free Socity (Cambridge,MAA:Ballinger)
④ Samuel Walker, Police Accountablity:The Role of Citizen Oversight 19
⑤ 1931 年的 wickersham 委员会报告认为,警察执法过程中存在着大量的违法侵权现象。这是美国首次对警察执法进行全面、系统的调查。该委员会由美国总统 Herbet Hoover 批准设立,该报告对改革美国警察起到了重要的推动作用。具体见 National Commission on Law Observance and Enforcement, Lawlessness in Law Enforcement Washington, DC: Government Printing Office,1931
① 该种族骚乱主要是由于谣传一名非裔美国青年被警察拘留的过程中意外死亡而引起。
② Samuel Walker, Police Accountablity:The Role of Citizen Oversight 第 56 页。
③ Samuel Walker, Police Accountablity:The Role of Citizen Oversight 第 53 页。
①Samuel Walker, Police Accountablity:The Role of Citizen Oversight 第 61 页。
① 根据 1991 年 Christopher 委员会的报告,洛杉矶警察委员会(Los Angles Police Commission)、Milwaukee武器与警察委员会等都是结构上独立,功能上不独立的代表。
② Samuel Walker, Police Accountablity:The Role of Citizen Oversight,pp179.
① Goldstein, Administrative Problems in Controlling the Execise of Police Authority, 58, J.CRIM.L.C.&P.S. 160, 161(1967).
① Mark. Berger, Law Enforcement Control: Checks and Balance for the Police System, 4 Conn. L. Rev. 484 1971-1971 .
① 颜世锡:《日德两国警政的特色》,载王宽弘、朱金池、胡盛光等合著:《警察行政》,五南图书出版公司 2001 年版,第 3 页。
1.朱维究:《大陆公法精要》,文笙书局 2005 年版。
2.应松年:《行政法学新论》,中国方正出版社 2004 年版。
3.马怀德:《行政诉讼法原理》,法侓出版社 2004 年版。
4.薛刚凌:《变迁时代的行政法思考》,学苑出版社 2002 年版。
5.罗豪才:《现代行政法制的发展趋势》,法律出版社 2004 年版。
6.吴 庚:《行政法之理论与实用》,三民书局 2004 年八版。
7.余凌云:《行政契约论》,中国人民大学出版社 2000 年版。
8.盐野宏:《行政法》,杨建顺译,法律出版社 1999 年版。
9.袁曙宏:《构建法治政府——全面推进依法行政实施纲要读本》,法律出版社 2004 年 5 月版。
10.宋功德:《行政法哲学》,法律出版社 2000 年版。
11.赖恒盈:《行政法律关系论之研究》,元照出版社 2003 年版。
12.沈宗灵:《比较法研究》,北京大学出版社 2001 年版。
13.何海波:《法治的脚步声─中国行政法大事纪(1978～2004)》,中国政法大学出版社 2005年版。
14.张步洪:《中国行政法学前沿问题报告》,北京:中国法制出版社,2000 年。
15.程燎原:《从法制到法治》,北京:法律出版社,1999 年。
16.李 娟:《行政法控权论理论研究》,北京:北京大学出版社,2000 年
17.胡建淼:《行政违法问题探究》,北京:法律出版社,2000 年。
18.高家伟译:〔德〕哈特穆特.毛雷尔《行政法学总论》,北京:法律出版社,2000 年
19.翁岳生:《行政法(2000)》,台北:翰芦图书公司,2000 年。
20.台湾行政法学会主编:《行政法争议问题研究》,五南图书出版公司,2001 年版。
21.李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司,2002 年版。
22.李忠信:《人民警察法若干问题研究》,群众出版社,1998 年版,第 3 页。
23.邱华君:《警察学》,千华出版社,1997 年 3 月第一版,第 1-3 页。
24.陈新民:《行政法学总论》,三民书局,1995 年版。
25.翁岳生等:《行政程序法之研究》,(台湾)行政院经建会健全经社法规工作小组 1990 年。
26.宍户基男他:《警察官权限法注释上卷》,立花书房,1988 年版。
27.萨孟武:《西洋政治思想史》,三民书局,1986 年 8 版。
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48.张国星、黎津平:《论新形势下加强和改进党对公安工作的绝对领导》,载中国人民公安大学、“二十公”精神理论研究文集编委会编:《论战略机遇期公安工作的改革与创新——“二十公”精神理论研究文集》,中国人民公安大学出版社 2005 年 6 月版,第23 页。
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52.江必新,张步洪:《编制管理法制化初探》,中国法学会行政法学研究会 2006 年年会论文。
53.沈福俊:《论行政体制改革与行政组织法的完善》,中国法学会行政法学研究会 2006年年会论文。
54.林山田:《论解严后的警察政策》,《警光》,第 375 期。
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58.江庆兴:《闭路监视器(CCTV)应用于警察工作之探讨——以英国为例》,《警专学报》,2 卷 8 期。
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59.李震山:《警察职权行使法之缘起与形成记录》,载于蔡庭榕等著:《警察职权行使法逐条释论》,五南图书出版公司,2005 年版,第 4 页。
60.余凌云:《警察调查权之法律控制》,载其著:《警察行政权力的规范与救济—警察行政法若干前沿性问题研究》,中国人民公安大学出版社,2002 年 1 月版,第 84 页。
61.陶驷驹:《关于<中华人民共和国人民警察法(草案)>的说明》。
62.陈新民:《“服务行政”及“生存照顾”概念的原始面貌》载其著《公法学札记》,中国政法大学出版社 2001 年版,第 79 页。
63.朱维究,〈行政法的理念:服务、管理、法制监督〉,罗豪才主编《现代行政法的平衡理论》,北京大学出版社 1998 年版,第 380-382 页。
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① 杨淑珍、张涤非:《辽源探路 白山跟进》,《公安内参》,2005 年第 41 期。
② 此处的“下位”并非法律效力地位,而主要是从警察法法律体系结构的角度进行探讨的。
① 袁曙宏:《构建法治政府——全面推进依法行政实施纲要读本》,法律出版社 2004 年 5 月版,第 1 页。
② 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司,2002 年版,第 12 页。
③ 本论文以行政法为其视角,因此,主要涉及警察行政法。而按照陈立中教授观点,警察行政法为行政法之一部分,是规定警察组织和警察作用法规的总称,也就是警察组织和警察职权之法规。
① 参见邱华君:《警察学》,千华出版社,1997 年 3 月第一版,第 1-3 页。
① 按照一般观点,广义的警察法就是指警察为达成任务,行使职权所依据或执行有关法律之总称,其包括宪法、行政法、刑法、刑事诉讼法等;而狭义的警察法就是指警察法中涉及行政法的部分,包括警察任务、警察组织、警察作用和警察责任等。详细介绍见李震山:《警察法论——警察任务编》,正典文化出版有限公司,2002 年 10 月版,第 13 页。
② 关于警察行政法学在整个公安学科建设中的位置以及其与行政法之关系,参见余凌云:《警察法学在公安学科建设中的地位与发展战略——由普通行政法与部门行政法相互关系谈起》,2005 年中国人民公安大学校级教改项目“警察法学在公安学科建设中的地位与发展战略研究”。
③ 参见黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第282 页。
① 警察与政治之间的密切关系表现在方方面面,例如,警察组织中有专责思想政治的“政委”;警察招聘中要求“党员”等等。
② 章光明:《警察与政治》,载于王宽弘、朱金池等主编:《警察学》,五南图书出版公司 2000 第一版,第 286页。
③ James Wilson, Varieties of Police Behavior 84-85(1968)转引自 G.H.Williams , Police Discretion: the Institutional Dilemma-Who is in Charge, 68 Iowa L. Rev. 431 1982-1983.
① 藤田宙靖,转引自梁添盛:《警察任务与警察权限》,中央警察大学法学论集第二期,1997 年三月。
② 警察的服务功能其实就是鼓励警察在执行法律的基础上,采用各种非侵害措施来完成法定警察任务。例如成立守望相助组织、实施家户服务卡、教育青少年儿童、给家庭财产打印记号、发布警情告示、帮助老年人等等。这些行为都是体现警察的服务功能。但是,值得注意的是:警察的服务功能并非前现代警察的翻版,恰恰相反,这些功能是传统警察功能的超越。
③ 陈新民:《行政法学总论》,三民书局,1995 年版,第 109 页。
① 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司,2002 年版,第 6 页。
② 应松年,薛刚凌:《行政组织法与依法行政》,《行政法学研究》,1998 年第 1 期。
① 广冈隆,转引自梁添盛:《警察任务与警察权限》,中央警察大学法学论集第二期抽印本,1997 年 3 月。
② 我国警察法在性质上主要是组织法,但是,也有部分任务法的内容。但是,其对于警察权限的规范相当的粗糙、不完善。
③ 许宗力:《行政机关若干基本问题之研究》,载翁岳生等:《行政程序法之研究》行政院经建会健全经社法规工作小组,1990 年版,第 242 页。
①黄锦堂:《行政组织法研究》,翰芦图书出版公司,2005 年 5 月版,第 24-25 页。
②邱华君:《警察学》,千华出版公司,1997 年 3 月版,第 6 页。
③宍户基男他:《警察官权限法注释上卷》,立花书房,1988 年四月。转引自梁添盛:《警察任务与警察权限》,中央警察大学法学论集第二期抽印本,1997 年。
④李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司,2002 年 10 月版,第 39-41 页。
⑤田村正博:《警察行政法说解》,东京法令出版株式会社,1996 年 11 月版,第 23 页。转引自转引自梁添盛:《警察任务与警察权限》,中央警察大学法学论集第二期抽印本,1997 年。
① 中尾克彦,转引自梁添盛:《警察任务与警察权限》,中央警察大学法学论集第二期抽印本,1997 年。
② 叶氢、黄辉:《警察职能研究的再思考》,《江西公安专科学校学报》,2004 年第二期。
③ 一般认为,警察职能包括政治职能、经济职能和社会管理职能。从严格意义上而言,这种观点是错误的,因为在一个民主法治的社会中,警察的职能只有一个——秩序维护和犯罪侦查。当前警察任务过度宽泛,就是因为这种错误观点的影响。而这个观点之所以有市场,是因为我国警察机关过于强调政治职能,而忽视社会职能。其实,从人类社会历史发展的趋势来看,政府的政治职能不断弱化,而经济、社会职能不断强化。因为,“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的社会职能时才能持续下去”。《马克思恩格斯选集》第三卷,人民出版社 1972 年版,第 219 页。
① 萨孟武:《西洋政治思想史》,三民书局,1986 年 8 月,第 103 页。
② 黄锦堂:《行政法的概念、起源与体系》,载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第47 页。
③ 蔡震荣译:《德国警察概念之演变》,《新知译粹》第 5 卷第 6 期。
④ 黄锦堂:《行政法的概念、起源与体系》,载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第49 页。
⑤ 参见黄锦堂:《行政法的概念、起源与体系》,载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 49 页。
⑥ 陈新民:《行政法学总论》,三民书局,2000 修订八版,第 9-10 页。
① 蔡震荣、黄翠纹:《现代警察概念与职能之发展》,载王宽弘、朱金池等合著:《警察学总论》,五南图书出版公司民 89 年 10 月版,第 212 页。
② 奥托·迈耶:《德国行政法》,刘飞译,商务印书馆 2002 年版,第 56-57 页。
③ 黄锦堂:《行政法的概念、起源与体系》,载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第50 页。
① 奥托·迈耶:《德国行政法》,刘飞译,商务印书馆 2002 年版,第 56 页。
② 邱华君:《警察学通论》,茂昌图书有限公司 1991 年版,第 235 页。
③ 黄锦堂:《行政法的概念、起源与体系》,载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第53 页。
④ 陈新民:《德国公法学基础理论》,山东人民出版社 2001 年版,第 188 页。
⑤ 陈新民:《德国公法学基础理论》,山东人民出版社 2001 年版,第 89 页。
① 陈新民:《德国公法学基础理论》,山东人民出版社 2001 年版,第 90 页。
② 黄锦堂:《行政法的概念、起源与体系》,载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第59-60 页。
③ 黄锦堂:《行政法的概念、起源与体系》,载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第60 页。
④ 蔡震荣:《警察职权行使法之评析》,载于其著:《警察职权行使法概论》,元照出版社 2004 年 12 月版,第6 页。
⑤ 李震山:《<警察职权行使法>之缘起于形成纪实》,载蔡庭榕等合著:《警察职权行使法逐条释论》,五南图书出版公司,2005 年 2 月版,第 12-15 页。
⑥ 概括条款就是指:“警察之任务在于防止公共安全或秩序之危害”。概括条款的主要是为了协调法律与社会现实。
① 也就是一般职权。德国联邦与各邦统一警察法标准草案的第八条规定:“为了防止公共安全于秩序所生之具体危害,警察除依第九条至二十四条特别规定之警察职权外,仍得采取必要之措施。”
② 许文义:《警察预防犯罪任务之分析与探讨》,《警学丛刊》,29 卷第 5 期。
③“警察的任务在于防止公共安全或秩序的危害。警察在该任务范围内,亦得对犯行追缉为准备并对犯行为准备,并得为防止未来危害,采取准备措施。”
④ 同上。
⑤ 警察国家是德国法治进程中的一个重要概念。其主要是指在开明专制时代,国家行政负有积极履行国家目的的任务。警察不仅是一种维持社会秩序的治安警察,同时也是一种提供人民幸福的福利警察。详细介绍见陈新民:《行政法之任务》,载其著:《公法学札记》,中国政法大学出版社 2001 年版,第 92-109 页。
① 卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯著:《法律与行政》,商务印书馆,2004 年版,第 1 页。
② A.Inkeles 著,黄瑞祺译:《社会学是什么》,巨流出版社,1993 年。
③ 马丁·洛克林:《公法与政治理论》,商务印书馆 2002 年 5 月第一版,第 188 页。
④ 陈新民:《行政法学总论》,台湾三民书局 1997 年修订六版,第 7 页。
① 陈立中:《警察行政》,中国文化大学城区部市政学系出版,1984 年修订版,第 39 页
② 转引自傅美惠:《卧底侦查之刑事法与公法问题研究》,元照出版社 2001 年 5 月版,第 84 页。
① 参见哈罗德 K·贝克尔、唐娜·李·贝克尔:《世界警察概览》,刘植荣译,山西人民出版社 1991 年版。
① 王大伟、付有志:《世界警察理念研究综述》,群众出版社 1998 年版次,第 98 页。
① 李忠信编:《起草人民警察法参考资料撷选》,群众出版社 1997 年版,第 223 页。
② Black stone, William .Commentaries, Loth. 10th ed.Vol.Ⅳ.London,1787,P.162
③ Adrian ,Charles R. State and Local Governments .New York :Mc Craw—Hill Book,1967, pp565.
① 现在 110 制度的确在服务提供方面较之以往有着巨大的进步,但是,这种服务较之西方国家警察所提供的服务还有一定距离。因此,本研究认为警察任务的确定必须结合一国警察的实际状况,而不能脱离实际,空谈理论的发展。
② 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典文化出版有限公司,2002 年版,第 75 页。
① 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典文化出版有限公司,2002 年版,第 53 页。
② 我国台湾地区《警察法》第二条规定,警察任务为依法维持公共秩序,保护社会安全,防止一切危害,促进人民福利。在其《警察法施行细则》中第二条规定:本法第二条规定之警察任务区分如下:一、依法维持公共秩序,保护社会安全,防止一切危害为警察之主要任务。二、依法促进人民福利为警察之辅助任务。
① 李忠信:《人民警察法若干问题研究》,群众出版社,1998 年版,第 65 页。
① 章广明:《警察与政治》,王宽弘、朱金池等合著:《警察学总论》,五南图书出版公司,2000 年 10 月版,第 294-299 页。
① 这种程式化研究取向的形成有着诸多的原因。其中主要的原因是:这些学者基本上都是现行警察体系之内的,由于财政法治程度较低,为了能够有效的达成“警务保障”,其纷纷强调警察的特殊性,意图通过这种特殊性达到财政保障上的优势。有些地方甚至专门就警察机关的“特殊性”进行了论证,而这目的也是相当的明确。
② 梁添盛:《整建我国警察权限法制之研究》,国立政治大学法律学系博士论文,第 61 页。
③ 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典文化出版有限公司,2002 年版,第 172-175 页。
④ 事实上,也正是基于此种考虑,对于警察任务的概括性条款存在着截然不同的两种观点:一种观点认为,这些概括性的条款仅仅具有宣誓性的作用,侵害性警察措施的启动必须另有专门法律之授权方能开启。因为,授权明确性原则要求应该对授权执法范围、方式、目的等作出详细规定,只有这样才符合依法行政之要求,反之,则并不能作为启动警察权之法律依据;当然,另有一种观点认为,警察任务之概括规定是基于警察组织的授权。换而言之,任务赋予的同时,就授权所辖机关,其当然有权采取必要的措施,如此方能切合实际,也不至于危害警察之效率。李震山:《警察法论——警察任务编》,正典文化出版有限公司,2002 年版,第 172-173 页。当然,现在普遍的观点认为,警察任务之概括条款,不能作为警察发动侵害性措施之法律依据。其仅能作为警察实施非侵害性措施的法律依据。这也就意味着警察机关如果要启动侵害性的强制措施,则除了警察法之概括条款之外,还必须有专门的法律进行授权。这也就是组织法与行为法的分离。
① 兰荣杰:《国家治理转型与公安机关职能收缩——一国家/社会为研究框架》,《江西公安专科学校学报》,2005年 3 月第 2 期。
② 同上。
③ 李健和:《关于公安机关职能问题的思考》,《公安教育》,2003 年第 7 期。
① 比较其他国家和我国台湾地区“行政程序法”中的有关规定,行政协助主要有四类情况:第一,请求机关因法律上的原因,无法独立执行职务。如请求机关实施的行政行为的内容涉及其无职权的事务。第二,请求机关所必须的资料、信息为被请求机关所掌握。第三、请求机关以因行政资源(人员、设备等)不足,无法独自执行职务。第四、由被请求机关协助执行职务比请求机关自己执行显著、有效且经济。王麟:《比较行政协助制度研究》,载《法律科学》2005 年第 5 期。
② 王麟:《比较行政协助制度研究》,《法律科学》2005 年第 5 期。
③ 陈立中则认为,虽然在事实上,警察业务会因为战时政策需要而增多,但是,随着任务的增加,警察机关的责任亦日益扩大,业务又在增加。所以,协助一般行政机关推行一般行政业务,其与治安无关者,应当尽量减少,才能强化治安工作。陈立中:《警察行政法》,中国文化大学城区部市政学系出版,1983 年版,第 415-418 页。由此,我们可以得知,警察任务的减少必须将警察协助法制化,并且规定相关的实体要件和程序要件,只有符合这些条件才能启动警察协助,而不能像现在这样完全委由警察机关领导个人随意决定。
① 黄锦堂:《行政组织法之基本问题》翁岳生:《行政法 2000》,转引自李震山:《警察法论——警察任务编》,正典文化出版有限公司 2002 年版,第 40 页。
② 非警务事项过多的最根本原因在于政治/行政没有进行分离,导致警察专业自主性的丧失。因此,解决“非警务活动”除了要研究进而建立《警察任务法》之外,更应该倡导警察专业自主性的建立。防止政治力量对于警察自主性的随意介入。
③ 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司 2002 年版,第 41 页。
④ 同上,第 43 页。
⑤ 1957 年的《人民警察条例》第一条、第二条明定:“中华人民共和国人民警察属于人民,是人民民主专政的重要工具之一,是武装性质的国家治安行政力量”“人民警察的任务是依照法律惩治反革命分子,……”。显然,在当时的环境下,警察的主要任务是巩固革命成果,预防、制止犯罪,维护社会秩序仅是次要任务。
① 转引自梁添盛:《警察法专题研究(二)》, 2004 年作者自版,第 87 页。
② 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司 2002 年 10 月版,第 145 页。
① 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司 2002 年 10 月版,第 77-79 页。
② 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司 2002 年 10 月版,第 77-79 页。
① 现代社会中,行政任务的定位、行政组织类型的选择都是现代行政法所面临的重要挑战。详细介绍可见黄锦堂:《行政组织法论》,翰芦出版社 2005 年 5 月版;李建良、陈爱娥、陈春生等合著:《行政法入门》,元照法律出版社 2006 年 1 月版等。
② 李建良:《论公法人在行政组织建制上的地位与功能——以德国公法人概念与法制为借镜》,《月旦法学》 (No. 84)2002.5
③ 此结论仅仅是假设,并没有得到实证研究的论证。而从感观来看,这种观点似乎也显得牵强。
① 实践中,诸如民间 110、联防队、警察助手等等屡见不鲜。
② 林昱梅:《警察任务民营化理论初探》,《月旦法学杂志》,(No.102)2003.11
③ 李仙翠、刘冰:《英国的辅助警察制度及其启示》,《公安内参》第 5、6 期。
① 在我国,公安管理体制的研究传统上是警察行政与警察学的研究对象,而行政法学很少涉足。但是,行政法学这种将其研究范围进行人为限制的做法其实对整个学科的发展并无益处,而且对于警察工作的本质理解也无助益,而且从国外警察行政法的结构体例来看,也确实包括了这一部分。正是基于此,我们认为警察行政法可以而且应该从法律的角度出发,讨论警察组织内部与警察组织外部的相关法律规范,内容包括现行的警察组织法规,静态的警察组织结构、警察勤务与业务的处理原则、人事法规与管理原则,以及民众对警察权行使的救济程度等问题。关于警察学、警察行政、警察行政法的联系与区别之详细探讨见王宽弘,朱金池等合著:《警察学总论》,五南图书出版公司,2000 年版。
② 颜世锡:《德日两国警政的特色》载于,中央警察大学行政管理系教授合著《警察行政》,五南图书出版公司,2001 年版,第 3 页。
③ 本书编写组:《当代中国的公安工作》,当代中国出版社,第 1 页。
④ 黄达强,刘怡昌:《行政学》,中国人民大学出版社 1988 年版,第 70 页。
① 颜延锐:《中国行政体制改革问题报告》,中国发展出版社 2004 年版,第 8-9 页
② 俞雷主编:《公安管理学概论》,中国人民公安大学出版社 1986 年版,第 128 页。
③ 高辉,王文杰:《大陆国务院机构改革之研究》,行政院大陆委员会委托专案研究报告,第 15-16 页。
① 公安法规基础理论编写组:《公安法规基础理论》,中国人民公安大学出版社,1988 年版,第 85 页。
② 第三个阶段是粗略的分类,因为以“孙志刚事件”为标志,又可以进行进一步的划分。
① 张树义:《中国社会机构变迁的法学透视——行政法学背景分析》,中国政法大学出版社 2002 年版,第 6 页。
② 姚绣兰:《论中国户籍制度的演变与改革》,《法学》,2004 年第五期。
③ 陆毅:《1949 年后的中国户籍制度:结构与变迁》,北京大学出版社 2002 年第二期。
④ 姚绣兰:《论中国户籍制度的演变与改革》,《法学》,2004 年第五期。
⑤ 孙立平,王汉生,王思斌,林彬,杨善华:《改革开放以来国家社会结构的变迁》,《中国社会科学》,1994年第 2 期。
① 林山田:《法制论集》,五南图书出版公司,1987 年,第 278 页。
② 孙立平,王汉生,王思斌,林彬,杨善华:《改革开放以来国家社会结构的变迁》,《中国社会科学》,1994年第 2 期。
① 我国改革开放前的经济性质上是否属于“计划经济”,学术界有着不同的看法。有些学者认为我国的经济并不是真正的计划经济。但是,可以肯定的是,其应该属于“前市场经济阶段”。
② 应松年,薛刚凌:《行政组织法研究》,法律出版社,2002 年版,第 1 页。
③ 应松年,薛刚凌:《行政组织法研究》,法律出版社,2002 年版,第 1 页。
① 根据有关学者的研究,行政主体理论形成的原因主要有:行政法学界研究行政组织角度的变化;国外行政主体制度以及理论的传入;行政诉讼实践的需要。具体见应松年、薛刚凌:《行政组织法研究》,法律出版社,第 114 页。
② 行政法学研究行政组织是行政法学研究不断深入、拓展的表现,因为,行政法传统的研究对象是个体的行为的法律效果。但是,这种个体的行为必然会受到整个组织的影响。因此,组织法的研究相当的重要。
③ 刘泽军:《海峡两岸行政组织法研究》,《北京工业大学学报》,2003 年 6 月,15 卷第 2 期。
④ 应松年、薛刚凌:《行政组织法》,法律出版社,2002 年版,第 114 页。
⑤ 造成这种状况的主要原因是许多行政法学者认为,行政法学要研究的是一个行政组织能否成为行政主体, 成为行政主体应该具备的标准和要件,以及作为社会存在的具体组织中哪些具有行政主体资格。这种画地为牢的做法无疑大大限制了行政法的研究领域和对象,同时也对行政主体的研究带来了相当的负面作用。见张尚族:《走出低谷的中国行政法学》,中国政法大学出版社 1991 年版,第 700 页。
① 张尚族:《走出低谷的中国行政法学》,中国政法大学出版社 1991 年版,第 700 页。
② 其实,当前对于行政组织法研究的偏颇和狭隘与我国行政法基础理论的单薄是有着直接的关系的。这二十多年来,行政法的理论基础始终是控权论,而控权论之核心就是如何控制,提升行政效率并非是其关注的焦点。
③ “行政一体性原则”主要包括两层意思:首先,指在行政辖区内尽可能所有的权限集中于一个行政机关或者集中于一群由统一的一位行政首长所指挥的行政机关群中;其次,指所有的国家机关应该以相同的思考对外作出决定。总之,改原则强调国家行政整个应该成为一体,由最高的行政首长指挥、监督,并以此总体向选民与议会负责。相关介绍见黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,载于翁岳生主编《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 328 页。
① 黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,载于翁岳生主编《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 328页。
② 邱华君:《我国警察机关组织编制现况检讨及改进意见》,《警学丛刊》,第 19 卷第二期。
① 盐野宏著,杨建顺译:《行政法》,法律出版社 2001 年版,第 531 页。
① 陈明传:《警察百科全书——警察学与警察行政》,中央警察大学出版,第 25 页。
② 当前,公安部和各省级公安机关强化“直接办案”的职能,虽然可以在一定程度上降低下级公安机关违法乱纪的程度,但是,从科学管理的角度而言,公安部与省级公安机关应该定位于决策监督层,而非执行层,应该从事法律、政策的制定,以及绩效考核和监督而非个案的执行。因此,从长远来看,这种做法有违科学管理的基本原则。
① 前提条件是相关配套制度的改进。如果没有这一前提,则也不可能有动力。这些配套条件有诸如改革警察领导的考核制度;在权责统一的基础上增加特定领域之权力等等。
② 李惠:《改进和加强公安机关组织机构正规化建设的几点建议》,《公安内参》,2004 年第 50 期。
① 邱华君:《警察学》,千华出版公司,1997 年版,第 65 页。
② 按照有关学者的研究,官职分立制度具有以下作用:首先,阶称具有激励作用;官阶之晋升,可以弥补职务升迁之不足;官职等阶之数,可以视需要分别增减运用;官等官阶依照功绩劳绩,职等职阶凭才智德行升迁等。陈达炜:《论警察官职分立》,《警政学刊》,第 15 期。
① 当下的警察行政法学对于警察组织法的内容基本上都仅仅是对这些内容的重复,不仅造成了警察行政组织法研究内容的狭窄、空洞;也造成了警察行政组织改革缺乏理论支撑、法制化程度低等一系列问题。
② 应松年,薛钢凌:《行政组织法与依法行政》,《行政法学研究》,1998 年第 1 期。
③ 许宗力:《国家机关的法人化——行政组织再造的另一种选择途径》,《月旦法学杂志》,第 57 期。
④ 林昱梅:《警察任务民营化理论初探》,《月旦法学杂志》,第 102 期。
① 陈立中:《警察行政法》,中国文化大学城区部市政学系出版,1984 年修订版,第 69 页。
② 任务法、组织法、作用法、责任法等都是学理概念,而非实定法概念。本研究使用这些学理概念主要是为了对整个警察行政法体系分析的方便。
③ 法律保留范围的学说主要有“侵害保留说”“全部保留说”“重要事项说”“机关功能说”等等,具体介绍 见陈清秀:《依法行政与法律的适用》载于翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 180-183 页。
① 当前有许多地方在尝试进行警察任务民营化,例如治安承包契约、民间反扒队的建立等。
② 应松年,薛刚凌:《行政组织法研究》,法律出版社,2002 年版,第 64-65 页。
③ 警察与其他组织尤其是行政组织之间关系的梳理以及法制化更是警察任务的主要内容,基于上文警察任务、警察职责对此有专门分析,在此不做进一步研究。
① 梁添盛:《警察法专题研究(二)》,作者自版,2004 年版,第 78-79 页。
② 公正性对改革的积极作用的讨论,参见秦晖:《实践自由》,浙江人民出版社 2004 年版。金雁,秦晖:《经济转轨与社会公正》,河南人民出版社,2002 年版。
① 徐文星、祝悦:《警察管理体制改革之行政法思考——以辽源警务改革作为分析对象》,载于 2006 年行政法学年会论文集。
① 曾淑英:《国家危害防止任务分配之研究——以警察依法防止一切危害任务为例》,中央警官学校硕士论文,1993 年。
② 相关分类见李忠信:《人民警察法若干问题研究》,群众出版社,1998 年,第 22—23 页;除了邱君华提出的大陆派与海洋派之外,西方警察体制尚有梅拜提出的的四模式(英国模式、美国模式、大陆模式与殖民地模式)等,相关介绍见王大伟:从杆石桥模式到世界警务改革大趋势——中西警务改革比较,公安大学学报,2000 年第五期;陈立中:警察行政法,民 80 年,第 70-71 页。梅可望:《警察学原理》,中央警官学校,1986 年版,第 110 页。
③ 陈明传:《警察百科全书(五)——警察学与警察行政》,中央警察大学,2000 年版,第 111 页。
④ 同上。
① 李忠信,吴开清:《外国警察制度综述》载于赵可主编《国外警学研究集粹》,中国人民公安大学出版社,1999 年版,第 3 页。
① 王宽弘等:《警察学总论》,五南图书出版公司,2000 年 版,第 465 页起。
② 这种观点与当下对公安管理体制的主流观点也完全不同,现在主流观点认为我国公安管理体制是条块结合,以块为主。而且基于实践管理认为,这种制度有着相当的弊端,因此,认为应该增强公安机关的“条”的管理,进而预防“块”对警察行政执法的干扰。这种观点表面看来似乎解决了警察“依法行政”问题。但是进一步分析后就发现,其仅仅是将影响警察“依法行政”的一些本质性因素(政治体制等)暂时搁置,寄希望于通过警察专业化来提高警察行政的依法行政水平。
③ 章光明:《警察业务分析》,五南图书出版公司,2000 年版,第 201 页。
④ 根据我国宪法和警察法的本意,以及一些相关文件的精神,警察体制应该条块结合,以块为主,而不能条条一直指挥到下。相关分析见《关于印发<习仲勋、宋任穷、乔石统治在听取公安厅局长会议情况汇报时的重要谈话>的通知》([84]公发[厅]123 号)
⑤ 哈罗德和唐娜在其《世界警察概览》中说道,“中国的警察虽然由各地区负责管理,但是中央政府有统帅全国警察的权力。”“统帅”一词的使用也就意味着中央在地方警政上的决定主导作用。
⑥ 按照 Bayley 的分析,一国的警政采用中央集权还是地方分权主要决定因素是:历史传统、政府形态和政治安定程度。David H Bayley: Patterns of policing—A Comparative International Analysis. RUTGERS UNIVERSITY PRESS,1985
⑦ 章光明:《警察业务分析》,五南图书出版公司,2000 年 版,第 205 页;应松年,薛刚凌:《行政组织法研究》,法律出版社,2002 年版,第 68 页。
① 李忠信:《人民警察法若干问题研究》,群众出版社,1998 年版,第 84 页。
② 各种运动式的“严打”以及各种专项整治运动就是中央主导模式的集中体现。
③ 杨解君,孟红:《特别行政法问题研究》,北京大学出版社 2005 年版,第 75-76 页。
① 例如法律早已规定的“收支两条线”在中央/地方双方在关于警务保障问题上没有达成一致的前提下,其不可能得到有效执行。
② 这主要体现在地方警察组织疲于应付中央各种刑事、治安政策以及随之而来的各种专案,进而影响到其例行工作、基本勤务。地方警察工作的优先顺序也并无相应标准,凡是政治人物要求,便成为工作重点。这样一味迎合政治人物的要求,将会丧失警察的专业立场和专业能力以及地方警务自治。
③ 我国台湾地区在其《警察法》以及《施行细则》第三条中明确规定了中央与地方事务、职责的划分。
④ 刘嘉发:《从我国宪法探讨中央与地方警察权限之分配》,中央警官学校警政研究硕士论文,1992 年。
⑤ 李震山:《警察法论——警察任务编》正典出版文化有限公司,2002 年,第 62 页。
① 本文对地方警政自治的强调并不与有限度的集权领导相矛盾。(例如地级市以下的垂直领导,以及刑事警察一定级别的领导)
② 孙娟,秦立强:《中国警察管理理论实践与案例分析》,群众出版社,2003 年,第 8 页。
③ 秦晖:《传统十论》,复旦大学出版社,2004 年版,第 62—162 页。
① 薄庆玖:《地方政府与自治》,五南图书出版公司 2004 年第五版,第 37 页。
② 黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,载于翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 版,第 381页。
③ 目前我国中央对地方的监督机制极为不完善,主要是通过人事制度进行。因此,西方国家中央政府对于地方政府自治的监督机制(监督原理、监督手段、纠纷解决等)值得我们借鉴。具体介绍分析件 Dr. iur.j?rn 董保城译:《地方自治行政于地方自治之监督——可能性及其界限》,《政大法学评论》,第 54 期。
④ 李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司,2002 年版,第 105 页。
⑤ Skolnick 就认为警察精确而忠实的反映出其所处政体全貌;而章光明在分析政治环境与警察工作之关联后,得出的结论是:政治系统的发展,会带动警察功能的演进,也就是从秩序维护而执法,最后到达服务导向功能。具体分析见章光明:《警察与政治》,载于王宽弘,朱金池、李湧清等合著：《警察学总论》，五南图书出版公司,2000 年版,第 287-294 页。
① 何邦启:《从改革入手,尽快建立新型的人民警察体制》,《公安大学学报》,1998 年第四期。
② 警察管理体制虽然实行上级公安机关和当地政府的双重领导体制,但是区县公安机关的人事权、财政权均有区委、区政府或者县级市委市政府负责。派出所因警察工资、奖金、办公经费等经费来源的不同,决定其领导体制。由街道或者镇政府负责办公等一切经费的,其人事权和业务管理权实际上属于镇、街道办。
①此处主要参考刘季英:《公安业务费保障体制的沿革与启示》,《公安大学学报》,第 95 期。
① 由于分税制导致的地方政府预算外收支的大量存在,架空了《预算法》。这一方面与分税制本身制度的不合理有关,同时也与整个宪政制度不完善有关。各种因素的综合,导致了我国财政预算“非法治化”状态。同时由于《预算法》的实施缺乏有力的监督和保障,公安事业经费预算未能详细递交各级人代会审议;财政预算刚性不够,往往年初安排预算都留有较大的余地。一方面不能增强公安机关自身的预算意识,另一方面迫使公安机关不断递交追加预算的报告,最终在“预算制度”的相关功能落空。
② 叶永光:《关于构建复合式公安经费保障标准的设想》,《公安内参》,2005 年第 25 期。
③ 该案例引自叶永光:《对公安经费保障标准的若干思考》,《公安研究》,2006 年第 1 期。
① 石沁源:《说说公安经费紧张的另一面》,《公安内参》,2005 年第 13 期。
② 我国行政机关并非是韦伯意义上的官僚集团,内部的管理并没有明确的职责分工,在相当程度上是行政首长领导下的“家族式管理”。这样,在行政首长缺乏相应的责任制度约束时,就导致了各种问题。
① 王宽弘,朱金池等合著:《警察学总论》,五南图书出版公司,2000 年版,第 26-27 页。
① 何宏:《关于建立贫困地区公安经费保障机制的几点思考》,《财会研究》,2000 年第 2 期。
② 李忠信、吴开清:《外国警察制度及机构设置》,载于赵可主编《国外警学研究集粹》,中国人民公安大学出版社 1999 年版,第 9 页。
① 陈沐全译:《日本警察白书》,昭和 59 年版,转引自《新知译粹丛编警察行政类》,中央警官学校新知译粹双月刊社,1986 年版。
② 刘季英:《公安业务费保障体制的沿革与启示》,《公安大学学报》第 95 期。
③ 转引自任惠明:《关于公安经费保障体制建设的几点思考》,《湖北警官学院学报》,2004 年 5 月,第 78 期。
① 转引自王怡:《SARS 疫情凸现中央集权制下中央与地方的冲突》,《当代中国研究》,2003 年第 2 期。
② 同上。
③ 同上。
① 刘军杰,刘军:《关于新形势下公安经费保障机制建设的几点思考》,《公安研究》,2006 年第 1 期,第 135期。
① 陈德宝:《刍议部门预算条件下提高公安经费使用效益德有效途径》,《公安研究》,2005 年第 10 期。
② 造成这种现状的原因很多,其中一个重要原因就是现行《警察法》四十四条规定:人民警察机关作出的与公众利益直接有关的规定,应当向公众公布。这条规定很大程度上限制了公众对与其利益间接相关信息的了解。
① 章光明,黄启宾:《现代警政——理论与实务》,扬智文化事业股份有限公司,2003 年版,第 170-171 页。
② 陈治东:《我国基层公安机关面临的问题及对策研究》,华中师范大学硕士论文 2001 年,第 32 页。
① 张惠文:《警察人力资源管理教程》,中国人民公安大学出版社 2003 年版,第 84 页。
② 新颁行的《公安机关组织管理条例》 第十七条规定:“县级以上地方人民政府公安机关正职领导职务的提名,应当事先征得上一级公安机关的同意。县级以上地方人民政府公安机关副职领导职务的任免,应当事先征求上一级公安机关的意见。”显然,这一规定加强了“条”的控制能力,而弱化了“块”的控制能力。
③ S.F.Stumpf , M.London: Management Promotions:Individual and Organization Factors Influencing the Decision Process Academy of Public Personnel Management Review,6.
④ 章光明、黄启宾:《现代警政——理论与事务》,扬智文化事业股份有限公司 2003 年版,第 188 页。
⑤ 朱新明:《中国政治体制改革研究——八十年代后中国大陆的政治发展》,永然文化出版股份有限公司,1991年版,第 181 页。
① 章光明、黄启宾:《现代警政——理论与事务》,扬智文化事业股份有限公司 2003 年版,第 170 页。
② 当然,现行警察招考制度是否存在着不足,这是值得探讨的问题。这主要涉及到警察是属于专业性还是技术性工作的定位。所谓专业性也就是强调该工作属于智识的活动而非体能的劳动、有筛选和人员训练的过程、以及为研究便利和讨论相关问题而建立的组织;而技术性的定位则强调体能以及技巧,着重于经验的传承而非智力的激荡。当然,不管如何定位,目前警政模式的转变(政治看守型-法律专业型-社区服务型-理性权变型)都预示了从技术型逐渐转变为专业型的趋势。因此,大量“退伍军人进警察机关”的做法对于警察专业性或者技术性都是有损害的。
① 从这个角度而言,警察机关行政首长的权力其实又是相当的弱小,甚至很难辞退或者开除不合格的警员。相关实例的详细讨论见侯钟山:《公安管理体制改革势在必行》,《云南公安高等专科学校学报》,1999 年第1 期。
① 朱新明:《中国政治体制改革研究——八十年代后中国大陆的政治发展》,永然文化出版股份有限公司 1991年版,第 185 页。
② 新颁布的《公安机关组织管理条例》第 13 条规定:“公安机关从事警务技术工作的人民警察实行警务技术职务序列。 警务技术职务的设置,按照国家规定执行。”初步解决了此问题。
① 黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 330 页。
② 根据有关学者的研究,近十年来,党政合一的一元化趋势又在增长。见谢庆奎、杨凤春、燕继荣:《中国大陆政府与政治》,五南图书出版公司 2005 年 3 月第二版,第 80 页。
③ 中共中央组织部党建研究室课题组:《关于加强地方党委执政能力建设的调研报告》载于李惠斌,薛晓源主编:《中国现实问题研究前沿报告》,华东师范大学出版社 2006 年版,第 72-73 页。
① 张国星、黎津平:《论新形势下加强和改进党对公安工作的绝对领导》,中国人民公安大学、“二十公”精神理论研究文集编委会编:《论战略机遇期公安工作的改革与创新——“二十公”精神理论研究文集》,中国人民公安大学出版社 2005 年 6 月版,第 23 页。
② 关于特别权利关系之变迁介绍见法治斌:《行政法律关系与特别权力关系》,载翁岳生主编:《行政法 2000》, 法制出版社 2002 年版,第 258-278 页。
③ 关于辽源警务体制改革的相关信息主要参考杨淑珍、张涤非:《辽源探路 白山跟进》,《公安内参》,2005年第 41 期。
① 邱华君:《我国警察机关组织编制现况及改进意见》,载于《警学丛刊》第 19 卷第 2 期。
② 按照公安派出所组织条例 第三条规定,公安派出所应当根据地区大小、人口多少、社会情况和工作需要设立。但是,由于条例对派出所设立的条件过于概括,以至于最终成为“有区必有分局,有街道必有派出所的属地管辖”。
③ 这三者的区别与联系见朱武献:《行政组织权与设置原则》,载台湾行政法学会主编《行政法争议问题研究》,五南图书出版公司 2001 年版,第 277 页。
① 管欧:《地方自治》,三民书局,1995 年版,第 48 页。
② 李震山:《警察法论——警察任务篇》,正典出版文化有限公司 2002 年版,第 100-101 页。
③ 实践中往往通过“一事一议”的做法来协调相互之间的权责划分,但是,这种做法不具有稳定性,效率低下,另一方面也容易为本来就不甚成熟的政治所左右。
④ 关于警察任务的正确定位见梁添盛:《警察任务与警察权限》载于《中央警察大学法学论丛》1997 年 3 月第二期。梁添盛:《警察法专题研究(二)》,作者自版,2004 年版,第 172-184 页。李震山:《警察法论——警察任务篇》,正典出版文化有限公司 2002 年版
① 日本宪法第三条第三项规定:“国家机关之职权、设立程序及总员额,得以法律为准则性之规定”。第四条则规定:“各机关之组织、编制及员额,应依前项法律,基于政策或业务需要决定”。具体见朱武献:《行政组织权与设置原则》,载台湾行政法学会主编《行政法争议问题研究》,五南图书出版公司 2001 年版,第268 页。
② 不论是中央还是地方,公安机关都会强调其不是普通的行政机关;要加强党对其的领导;是维护共产党领导的核心力量;是无产阶级专政的工具;是党的刀把子等等。这有着复杂的原因,但是不可否认的是这其中主要的一个原因是是由于公安机关缺乏相关的组织法、任务法、保障法,从而导致了公安机关无法从法律上得到应有的保障。为此,其基于自身利益的考虑,往往会通过各种非法律途径来协调解决这些问题。这也正好解释了为何公安部要专门发文解决地方公安机关必须进常委的原因。
③ 章光明,黄启宾:《现代警政——理论与实务》,扬智文化事业股份有限公司,2003 年版,第 170 页
①杨淑珍,张涤非:《辽源探路,白山跟进》,《公安内参》,2005 年第 41 期。 ②
① 对这些具体制度的介绍见杨淑珍:《穿新鞋不能走老路——对辽源警务改革的调查(下)》,《公安内参》,2003年第 22 期。
② 有些地方的警务改革为了顺利推行,减少阻力,决策者有意不公开警改方案。
③ 崔敏:《求真集——我的治学之路》,中国人民公安大学出版社,2006 年,第 479 页。
① 公正性对改革的积极作用的讨论,参见秦晖:《实践自由》,浙江人民出版社 2004 年版。金雁,秦晖:《经济转轨与社会公正》,河南人民出版社,2002 年版。
② 警察所掌握的巨大公权力决定了警察法的健全、完善是贯彻依法行政和保障人权的关键。
③ 纪俊臣:《警政革新与民众参与》,载于《警学丛刊》第 18 卷第 1 期。
④ 以河南安阳为例,市区共有民警 2200 人,2003 年机构普遍升格,科级干部职数增加到 700 人。
⑤ 应松年,薛刚凌:《行政组织法研究》,法律出版社 2002 年版,第 62-67 页。
⑥ 尤进明:《编制建设:警力下沉的前提和基础》,《公安内参》,2004 年第 9 期。
⑦ 公安部专门就地方警力编制问题联合财政部和中编办出台了相关文件,但是,这种文件的弊端显而易见。
① 江丙坤:《法制再造之意义与作用》,《月旦法学》第 57 期。
② 当下各级公安机关为了确保警力下沉总体目标的达成,采取了各种方法手段,其中不乏通过许诺、妥协、威逼甚至抽签等手段,这就使得下沉的警力无法保证长久稳定性。而配套制度的欠缺,以及“头痛医头,脚痛医脚”的做法更是使得改革很难形成总体性和长期性。
③ 严豫军:《加强基层工作必须解答的五个问题》,《公安内参》,2004 年第 8 期
① 江丙坤:《法制再造之意义与做法》,《月旦法学》,2000 年 FEB 第 16-25 页。
② 最近通过的《公安机关组织管理条例》将在后面做评析。
① 高辉,王文杰:《大陆国务院机构改革之研究》,(台湾)行政院大陆委员会委托研究,第 14 页。
② 同上。
③ 司坡森:《完善我国行政组织法管见》,《行政法学研究》,1997 年第四期。
④ 吴志国、张跃进:《把机构编制管理纳入法制化轨道》,《中国机构》,1997 年第三期。
① 帕金森定律主要内容是:(1)每个行政主管喜欢增加自己的部属,而不愿增加竞争者来对抗自己;(2)机关成立的年代越久,他的工作人员也就越低劣;(3)在开会时,时间耗费与议题的重要性成反比;(4)委员会的组织必然越来越大,到一定程度就毫无效率可言;(5)机关有多少钱就花多少钱,支出必然相应增加,直到钱花完为止。详细介绍见 周世逑:论行政机构的改革,政治与法律,1982 年第三期
② 组织权是立法权而非行政权并非意味着行政机关没有进行局部调整以灵活应对外界的权力。但是,这种权力的获得必须得到法律的授权,并且,法律授权的同时必须附随相关的标准,而不是“空白概括授权”。
③ 说其情有可原主要是基于以下考虑:首先,制定时间是 1982 年。显然,在这一时间内制定并通过的组织法无法预测当下随着经济、社会、政治高度变迁而出现的种种体制问题,也无法设想到党政分离、政企分离、职能转变以及权力下放等带来的切实问题。其次,作为中央政府的基本组织法,显然不能面面俱到,而职能作出基本的规定。
① 此处警察组织法原则主要参考黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 319-359 页。
② 姜明安、沈岿:《法治原则与公共行政组织——论加强和完善我国行政组织法的意义和途径》,《行政法学研究》,1998 年第 4 期。
③ 黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 334 页。
④ 详细介绍见《月旦法学》(No.84)2002.5.,该期对“行政组织法变革趋势”进行了比较详细的介绍。黄锦堂:《行政组织法论》,翰芦图书出版公司,2005 年 5 月版。
⑤ 管欧:《地方自治》,三民书局,1995 年版,转引自应松年、薛刚凌:《行政组织法基本原则之探讨》,《行 政法学研究》2001 年第 2 期。
⑥ 黄锦堂:《行政组织法研究》,翰芦图书出版有限公司,2005 年 5 月版,第 16 页。
① 黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 328 页。
② 详细介绍见 http://news.xinhuanet.com/legal/2006-12/22/content_5518752.htm
① 李忠信:《我国警察法学的发展》,《山东公安专科学校学报》,1999 年 8 月第 4 期。
① 张国星、黎津平:《论新形势下加强和改进党对公安工作的绝对领导》,载中国人民公安大学、“二十公”精神理论研究文集编委会编:《论战略机遇期公安工作的改革与创新——“二十公”精神理论研究文集》,中国人民公安大学出版社 2005 年 6 月版,第 23 页。
② 梅可望:《警察学原理》,中央警官学校出版,1986 年版,第 110 页。
① 宗恺:《对公安派出所职能研究的认识》,《上海公安高等专科学校学报》第 16 卷第 2 期,2006 年 4 月。
① 这种偏差主要体现在对公安组织法性质、作用等问题的理解上。一般都认为公安组织法主要涉及公安机关的性质;公安机关组织机构和领导体制等问题。但是,显而易见,这种理解更多的是从警察行政管理学角度进行的,而从行政法的角度来理解公安行政组织法就明显与此不同。因为,行政法角度的组织法更多的是如何对警察机关的组织、编制、地位、管理体制进行规范的问题。因此,组织法就是规范和控制行政组织的法。
② 关于警察学、警察行政以及警察行政法学间联系与区别介绍见王宽宏、朱金池等合著:《警察学总论》,五南图书出版公司 2000 年版,第 26-27 页。
③ 蔡震荣:《警察百科全书——行政法》中央警察大学,1999 年版,第 51 页。
④ 吴庚:《行政法之理论与实用》,三民书局,2004 年版,第 146 页。
① 同上,第 52 页。
② 同上,第 52 页。
③“在基本法支配下,该问题无论是在原则上还是在具体事项方面都存在争议,但是偏向于立法机关的声调越来越大”具体讨论见哈特穆特?毛雷尔著:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社 2000 年版第 518 页。
① Steven M Cox: police-practices, perspectives, problems Allyn and Bacon,1997 pp65
② “非警务事项”在基层警察任务中所占比例相当大,这些事务往往并非法律规定的警察行政。例如殡葬管理,防洪抗险、设卡追逃、计划生育、维护稳定、房屋拆迁等等。刘学成:《追究基层交警责任是否也要追追 “三个不到位”》,《公安内参》,2005 年第 1 期。
③ 马永梅,杨淑珍:《突破体制性障碍》,《公安内参》,2003 年第 3 期。
① 造成这种经费紧张的主要原因固然是地方政府的财政实力有着直接的联系,但是,中央与地方事权的模糊也是造成财政紧张的重要原因。
② 刘季英:《将转移支付理论应用于公安经费保障》,《公安内参》,2003 年第 31 期。
③ 孙娟,秦立强:《中国警察管理理论实践与案例分析》,群众出版社,2003 年,第 11 页。
④“单一指挥”,就是指警察机关是由一个人指挥,并不是由一个委员会或者一个机关指挥。而且,这一原则是相对的,而不是绝对的。换而言之,一个警察机关只可以有一个首长。他应该是实实在在的首长,不可以是形式的或者部分的首长。这一原则是分层负责,分级授权与建立警察组织系统的基础。具体分析见 陈明传:《警察百科全书——警察学与警察行政》,中央警察大学,2000 年,第 23 页。
① 应松年,薛钢凌:《行政组织法研究》,法律出版社,2002 年版,第 1 页。
② 江必新,张步洪:《编制管理法制化初探》,中国法学会行政法学研究会 2006 年年会论文。
③ 沈福俊:《论行政体制改革与行政组织法的完善》,中国法学会行政法学研究会 2006 年年会论文。
① 关于编制管理法制化的具体介绍见江必新,张步洪:《编制管理法制化初探》,中国法学会行政法学研究会2006 年年会论文。
② 孟鸿志:《中国行政组织法通论》,中国政法大学出版社 2001 年版,第 268 页。
③ 朱武献:《行政组织权于设置原则》,载于台湾行政法学会主编:《行政法争议问题研究》,五南图书出版公司,2000 年版。
① 陈敏:《行政法总论》,神州图书出版有限公司,2003 年版,第 902 页。
② 黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版。
③ 吴庚:《行政法之理论与实用》,三民书局,2004 增订 8 版,第 176 页。
④ 盐野宏著,杨建顺译:《行政法》,法律出版社 2001 年版,第 110 页。
⑤ 朱武献:《行政组织权与设置原则》载台湾行政法学会主编:《行政法争议问题研究》,五南图书出版社,2000年版;李树忠:《国家机关组织论》,知识产权出版社 2004 版。
① 行政机关的这种绝对地位主要体现在:1《国务院组织法》对组织权进行了概括性授权。(编制管理主体主要是中央和县级以上地方的机构编制委员会和机构编制委员会办公室;机关编制定员主体也是行政机关)2组织规范主要依靠行政机关制定的《三定方案》,缺乏相应的法律规定等等。
② 对此问题,不同学者之间有着截然不同的观点。例如有的学者认为现行的编制管理体制基本符合我国编制管理的需要,这也就默认了行政机关主导的组织权配置模式;而有些学者则认为“人员编制掌握在行政机关手中是导致机构人员不断增加的重要原因” 。两种观点见刘黔:《构建人事编制管理的法律保障体系》,《广西社会科学》,2003 年第 6 期;江必新,张步洪:《编制管理法制化初探》,中国法学会行政法学研究会 2006 年年会论文。
③ 林山田:《论解严后的警察政策》,《警光》,第 375 期。
④ 根据有关学者的研究发现:我国从 70 年代末发动经济体制改革依赖,进行了若干次的机构改革,但是,这种改革主要集中在专业经济部门,对传统性的政务部门调整幅度并不大。
⑤ 甚至有学者认为警察就是城市化的产物。
① 王大伟,付有志:《世界警察理论研究综述》,群众出版社,1998 年版。
① 自清末以将,现代化始终是国民为之奋斗之目标。我国警察现代化的过程至今仍未完成。现代化起源于欧洲,它使得欧洲脱离中古传统,而产生观念、制度与生活方式的变迁,形成一种新的社会形态。警政现代化主要从观念、制度和技术层面进行。也有学者认为警政现代化主要从三个方面进行,分别是:技术层次(软件、硬件),也就是运用科学技术制造警察的专业自主性,阻止政治势力对于警察行政的不当干预;结构层次,主要是警察与其他行政组织的关系以及警察内部结构的问题;文化层次,也即使观念与行为的现代化。具体分析见章光明:《警察业务分析》,五南图书出版公司,2000 年版,第 99-109 页。
② 警政现代化的价值取向在于强调国家作用的重要性,而忽视民众自身的潜力。但是,Quinn 认为民众如果仅仅消极、被动的对待治安,而警察独立扛起这一沉重的十字架,则到头来只能失望。而且,警察过度强调其专业性,往往会忽视民众与社区的感受和反馈,最终导致“理性的灾难”。社区警务以及以问题为导向的警务改革就是回应现代化的弊端,旨在唤起社区意识。
③ 西方发达国家对于警政现代化的反思的热烈讨论并不意味着我国也存在着相同的问题,相反,我国的主要任务依然是建设现代化警政。
① 所谓任意措施就是不以直接发生法律效果为目的的事实行为,这种措施强调行政机关与民众相互的理解与合作,信任的培养。田村正博:《警察活动之界限(中)》,警察学论集,第 41 卷第 7 号;转引自梁添盛:《整建我国警察权限法制之研究》,国立政治大学法律学系博士论文,1999 年第 128 页。
② 陈清秀:《依法行政与法律的适用》载于翁岳生主编:《行政法 2000》,法制出版社 2002 年 版,第 179 页。
③ 所谓“侵害保留说”就是法律保留仅仅是适用于侵害干预行政,其他行政作用,则在不违反法律规定的范围内,可以自由为之,无需法律授权。“全部保留说”认为一切国家权力源于人民全体,因此,一切行政行为,包括给付行政也必须有法律为其依据。“重要事项说”认为不仅干涉人民自由权利之行政领域,应该有法律保留原则的适用,而且给付行政原则上也应该有法律保留原则之适用。“机关功能说”要求国家决定应该由在内部结构、组成方式、功能于决定程序等各方面均具备最佳条件的机关来担当作成。详细介绍见陈清秀:《依法行政与法律的适用》载于翁岳生主编:《行政法 2000》,法制出版社 2002 年版,第 178-193页。
①《民间版警察职权行使法草案总说明》,http://www.jrf.org.tw/mag/mag_03s.asp?SN=8
② 任意性措施之行使虽然不如强制性措施般,必须职权行使法另行授权。但是,其行使仍然应该合乎一定的条件,例如,首先必须在警察机关之任务以及所掌事务之范围内;其次,必须不能给相对人带来事实上的强制;再次,获得相对人之承诺而采取之任意措施,则该项承诺必须是真实的意识表示;最后,相关行为不得违反法律之规定。具体见梁添盛:《整建我国警察权限法制之研究》,国立政治大学法律系博士论文,1999 年,第 128-129 页。
③ 有关区分学说主要参考日本学者之观点。例如井上正仁、中林英二、加藤晶等,转引自梁添盛:《整建我国警察权限法制之研究》,国立政治大学法律系博士论文,1999 年,第 110—114 页。
① 梁添盛:《整建我国警察权限法制之研究》,国立政治大学法律系博士论文,1999 年,第 113 页。
① 关于法律保留原则以及法律保留密度的详细探讨见许宗力:《论法律保留》,载其著《法与国家权力》,台湾大学法学丛书(七十一),第 117 页-213 页。
② 陈清秀:《依法行政与法律的适用》载翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 187 页。
③ 许宗力:《行政命令授权明确性问题之研究》,载其著:《法与国家权力》,台湾大学法学丛书(七十一)1992年。
④ 许宗力:《行政命令授权明确性问题之研究》,载于其著:《法与国家权力》,台湾大学法学丛书(七十一)1992 年。
⑤ 根据梁添盛教授的研究,虽然警察权界限论,在法治主义原理未被十分贯彻之时代,以条理之名义,对实际的警察权限之行使起到了有效的约束,对于人民权利之保障也发挥了一定的功能。但是在法治主义以及人权尊严为中心的宪政理念下,除了警察比例原则之外,其余的警察权限论之诸原则均已经失去了存在的价值。就那些法治发达国家而言,这一判断相当的精辟。但是,在我国这样的法治后进国家,这些警察权限论依然有着相当的作用。有关警察权限论的观点见梁添盛:《整建我国警察权限法制之研究》,国立政治大学法律系博士论文,1999 年,第 77-92 页。
① 转引自梁添盛:《警察法讲义》,作者自版,第 212 页。
② 详细介绍见李震山:《警察保护私权之任务》,载其著:《警察法论——警察任务编》,正典文化出版有限公司 2002 年 10 月版,第 143-165 页。
③ 梁添盛:《整建我国警察权限法制之研究》,国立政治大学法律系博士论文,1999 年,第 85 页。
① 廣岡隆，《行政上の即时强制の概念とその法的容許性》,法學論叢 73 卷第一號。转引自梁添盛:梁添盛:《警察法专题研究(二)》,作者自版,2004 年版,第 304 页。
② 许宗力:《行政机关若干基本问题研究》,翁岳生等《行政程序法之研究》,行政院经建会健全经社法规工作小组,1990 年 12 月,第 242 页。
① 参见李震山:《警察法论——警察任务编》,正典出版文化有限公司 2002 年 10 月版,第 48 页。
② 警察与其他行政机关之区别已经为众多学者所认识,警察任务本质是禁止性和干预性的,这就导致警察机关与一般行政机关在与民众之关系处理上更加复杂、艰难。另一方面,警察行政的这种本质决定了其是“依法行政”贯彻实施之关键领域。
③ 这点也恰恰说明了为何警察机关必须制定专门的作用法——《警察职权行使法》,而其他行政机关此一问题并不突出。因为,警察之性质决定了其较之其他行政机关带有更强之强制性、侵害性。
④ Knemeyer,刘淑范译:《德意志联邦共和国宪法(基本法)对于法治国家警察法之要求》载于《宪政时代》14 卷 4 期。
① 众所周知,根据警察所从事事项性质的不同,可以将警察分为司法警察与行政警察①。行政警察就是为了维持公共秩序与安全,基于国家之一般统治权,对人民加以命令、强制并限制其自然的自由之作用。而司法警察就是有关列为警察任务之犯罪侦查、逮捕嫌疑犯及其他等于司法作用等事项之作用。显然,由于行政警察的作业重点在于犯罪预防,因此,在原则上应该尽量避免强制力之使用。即使在例外情况下使用强制力也必须遵循相关的法律规定。
② 梁添盛:《警察任务与警察权限》,中央警察大学法学论集,第二期抽印本。有关学说之详细介绍可以见:
1.宍户基男:《警察上の即时强制と任意行为——その法的根據についえ》，公法研究，第二十七號。
2.小谷宏三:《警察官の職務執行》，田中二郎編:《行政法講座第六卷行政作用》,有斐閣,1966 年。
3.茂田忠良:《員警活動における強制手段と任意手段》, 員警學論集第三十五卷第二號。
4.松井真理:《員警法二條一項の意味》,員警公論,第三十八卷第二號。
5.竹島久和士:《警察官權限法解說》,啟正社，1991 年 2 月。
① 许宗力:《论法律保留》,载其著:《法与国家权力》,台大法律丛书(七十一),第 117 页-213 页。
② 同上。
③ 黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,翁岳生主编:《行政法 2000》,中国法制出版社 2002 年版,第 320 页。
④ 同上。
① 黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,载于翁岳生主编:《行政法 2000》,法制出版社 2002 年版,第 320 页。
② 陈清秀:《依法行政与法律的适用》载于翁岳生主编:《行政法 2000》,法制出版社 2002 年版,第 172 页。
③ 详细介绍见 陈春生:《评“警察职务执行条例”与“警察职权行使法草案”》,《本土法学》,第 44 期;陈爱娥:《相关警察执行职务法律草案是否已提供警察明确且有效的执法权限规范?——评论“警察职权行使法草案”与“警察职务执行条例”》,《本土法学》,第 44 期;蔡震荣:《警察职务执行条例草案之探讨》,《本土法律杂志》,第 44 期;郑善印:《警察职权行使法解释架构之研究》,《警学丛刊》,第 34 卷第 3 期;官政哲:《新世纪之警察职权职权法制——警察职权行使法之立法经过与规范重点》,《警光》,第 564 期;李建聪:《从释字第五三五号谈警察职权法制之重构历程与展望》,《警察法学》,第二期;林明锵:《警察临检与国家责任》,《本土法学》,第 48 期等。
④ 参见 http://www.people.com.cn/GB/14576/28320/30714/31377/2289179.html
① 许文义:《警察预防犯罪任务之分析与探讨》,《警学丛刊》,第 29 卷 5 期。
② 从台湾的警察法学研究来看,其也落后于一般法学研究。正如李震山教授所言,“警察法学之研究已经跨出‘警察圈’,此种现象至少会产生以下积极影响:⒈警察法学与一般法学接轨,相互丰富学术资源⒉对原研究警察法学群体产生良性刺激,同时,亟需建立对话机制、平台与共同语言。⒊当公法或者刑法学界的人普遍关系警察法这块‘处女地’,必然会造福警察实务界及人民。见李震山:《二 00 三年学界回顾》,元照出版公司,2004 年 8 月,第 36 页。
① 蔡庭榕、简建章、李锡栋、许义宝:《警察职权行使法逐条释论》,五南图书出版公司,2005 年 2 月版,第65 页。
② 绝大多数城市都安装了大量的监视器,试图通过此种措施来收集治安资料,从而有效提升治安状况。尚且不讨论这种做法有无确切的实证数据支持,以及如何衡量各种价值。即使就其做法而言,其基本也是处于违法状态。因为,按照“依法行政”之规定,对资讯自决权的侵害必须遵循法律保留原则。但是,现在并没有任何法律进行了规范。这样,一项本来好意的措施,最终因为缺乏法律的授权,以及缺乏对其的实体要件(须在公共场所或者公共得出入的场所;须在经常发生或者可能发生犯罪案件的场所;须为维护治安而有必要时等)、程序要件(监视器安装的指令权;告知义务;期间限制;资料处理方式等)最终导致此措施严重违反“依法行政”。详细介绍见江庆兴:《闭路监视器(CCTV)应用于警察工作之探讨——以英国为例》,《警专学报》,2 卷 8 期。
① 蔡震荣:《警察职权行使法之评析》,载其著:《警察职权行使法概论》,元照出版社 2004 年 12 月版,第 6页。
② 蔡庭榕:《论警察职权行使规范》,载中央警察大学教授主编:《各国警察临检制度比较》,五南图书出版公司 2002 年版,第 37 页。
① 李震山:《警察法论——警察任务法》,正典出版文化有限公司,2002 年版,第 41 页。
② 同上。
③ 在本文的写作过程中,《公安机关组织管理条例》颁布,这标志着警察组织法治化踏出了探索性的第一步。
① 余凌云:《警察调查权之法律控制》,载其著:《警察行政权力的规范与救济—警察行政法若干前沿性问题 研究》,中国人民公安大学出版社,2002 年 1 月版,第 84 页。
② 李震山:《警察职权行使法之缘起与形成记录》,载于蔡庭榕等著:《警察职权行使法发逐条释论》,五南图书出版公司,2005 年版,第 4 页。
① 梁添盛:《警察法专题研究(二)》,作者自版,2004 年版,第 304 页。
② 李忠信:《人民警察法若干问题研究》,群众出版社,1998 年版,第 65 页。
① 参见蔡震荣:《警察职权行使法概论》,元照出版社,2004 年版,第 95 页。
② 转引自 Heinrich Scholler 著,李震山译:《西德警察于秩序法原理》,登文书局 1986 年元月版,第 101 页。
③ 同上。
① 此处主要参考台湾地区《警察职权行使法》之相关对定,详细讨论见载蔡庭榕等合著:《警察职权行使法 逐条释论》,五南图书出版公司,2005 年 2 月版。
② 参见载蔡庭榕等合著:《警察职权行使法逐条释论》,五南图书出版公司,2005 年 2 月版,第 115 页。
① 关于资讯自决权的详细讨论见李震山:《论资讯自决权》,载其著:《人性尊严与人权保障》,元照出版社 2001年 11 月修订版,第 275-318 页。
② 转引自李震山:《警察职权行使法之缘起与形成纪实》,载蔡庭榕等合著:《警察职权行使法逐条释论》,五南图书出版公司,2005 年 2 月版,第 41 页
③ 李震山:《警察职权行使法之缘起与形成记录》,载于蔡庭榕等著:《警察职权行使法发逐条释论》,五南图书出版公司,2005 年版,第 1-43 页。
① 由于德国是联邦制国家,因此,并不存在统一的警察法。但是,为了加强联邦与邦、邦与邦之间共同防止危害、抗制犯罪的能力,联邦政府仍然将各邦警察法规加以统整,以订立草案的方式,供各邦修订警察法参考。该草案于 1976 念 6 月 11 日经各邦内政部长会议通过,后又于 1977 念 11 月通过修正案。详细介绍见李震山《警察职权行使法之缘起与形成记录》,载于蔡庭榕等著:《警察职权行使法发逐条释论》,五南图书出版公司,2005 年版,第 39-40 页。
② 梁添盛:《整建我国警察权限法制之研究》,国立政治大学法律系博士论文,1999 年,第 93 页。
① 陈新民:《“服务行政”及“生存照顾”概念的原始面貌》载《公法学札记》,中国政法大学出版社 2001 年版,第 79 页。
② 学术界基于对人权保障的考虑,往往通过各种制度设计来缩小警察权,这种做法本意良善,但是,却与当代社会的高风险性以及随之而来的警察权的膨胀不相符。警察权与行政权的扩张一样,其实都是一个现实存在的问题,而如何分权,如何监督,如何规范警察权可能是更为重要的问题。
① 谢庆奎、杨凤春、燕继荣合著:《中国大陆政府与政治》,五南图书出版公司,2005 年 3 月第二版,第 55页。
① R.Lundman (1980) Police and Policing:An Introduction.(New York:Holt,Rinehart and Winston)?
② William A Westly, Villence and the police (Cambridge:MIT Press,1970)
③ H.Goldstein(1997)Policing a Free Socity (Cambridge,MAA:Ballinger)
④ Samuel Walker, Police Accountablity:The Role of Citizen Oversight 19
⑤ 1931 年的 wickersham 委员会报告认为,警察执法过程中存在着大量的违法侵权现象。这是美国首次对警察执法进行全面、系统的调查。该委员会由美国总统 Herbet Hoover 批准设立,该报告对改革美国警察起到了重要的推动作用。具体见 National Commission on Law Observance and Enforcement, Lawlessness in Law Enforcement Washington, DC: Government Printing Office,1931
① 该种族骚乱主要是由于谣传一名非裔美国青年被警察拘留的过程中意外死亡而引起。
② Samuel Walker, Police Accountablity:The Role of Citizen Oversight 第 56 页。
③ Samuel Walker, Police Accountablity:The Role of Citizen Oversight 第 53 页。
①Samuel Walker, Police Accountablity:The Role of Citizen Oversight 第 61 页。
① 根据 1991 年 Christopher 委员会的报告,洛杉矶警察委员会(Los Angles Police Commission)、Milwaukee武器与警察委员会等都是结构上独立,功能上不独立的代表。
② Samuel Walker, Police Accountablity:The Role of Citizen Oversight,pp179.
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① Mark. Berger, Law Enforcement Control: Checks and Balance for the Police System, 4 Conn. L. Rev. 484 1971-1971 .
① 颜世锡:《日德两国警政的特色》,载王宽弘、朱金池、胡盛光等合著:《警察行政》,五南图书出版公司 2001 年版,第 3 页。
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