城市社区公共卫生供给与财政综合补偿研究
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摘要
社区卫生机构作为我国城市一级医疗卫生服务的最基础服务机构,其承担的医疗卫生服务内容关系着国民的基本健康和卫生防疫任务。其重要性不仅受到社会的广泛关注,同时也成为当前医疗体制改革的重点环节和基础节点,是缓解“看病难,看病贵”问题的最有效解决办法。社区卫生机构承担的主要功能包括基本公共卫生服务和基本医疗服务。然而在公共卫生的定义上有待完善,国际上的公共卫生概念已经有一个较为成熟的发展体系,但概念核心还是可以归纳为疾病预防、延长寿命和健康促进。在我国,公共卫生的定义一直没有明确,直到2003年“非典”之后,国务院副总理吴仪在全国卫生工作会议上提出“公共卫生是组织社会力量,改善环境和卫生条件,预防控制传染病和其他疾病流行,培养良好卫生习惯和文明的生活方式,提供医疗服务,达到预防疾病,促进人民身体健康的服务总和”。然而公共卫生服务本身就是一个相对发展的概念,它受到社会、经济、人口、疾病谱变化的影响,不同历史时期、不同国家的公共卫生概念、内涵以及外延也是不同的,我国社区卫生机构承载的公共卫生服务内容也应该不断发展,本文根据“新公共卫生”的发展概念提出社区公共卫生服务是涵盖了基本公共卫生和基本医疗服务的综合概念,其主要功能有三个方面：预防功能、医疗功能以及保健功能。
社区公共卫生服务具有较强的公共产品属性,从福利经济学、财政学和公共经济学视角上看,政府在供给社区公共卫生服务上具有不可推卸的责任。从我国改革开放以来,市场化导向催生的不是社区公共卫生服务的全面发展,而是政府的职能缺位而导致三级医疗卫生服务网络的网底功能没有得到有效发挥,市场失灵造成社区公共卫生服务公益性丧失,多元化社区公共卫生服务供给模式尚未建立的同时,政府财政补偿也未能及时到位,社区公共卫生服务进入了一个尴尬两难的境地。
本研究基于社区公共卫生服务的功能界定和卫生服务的主要内容和产品的性质入手,分析政府在社区公共卫生服务过程中的职能和作用机制。比较不同社区卫生举办机构对社区公共卫生服务供给的影响,通过数据包络分析(Data Envelopement Analysis,简称DEA)社区卫生效率；分析政府在社区公共卫生服务过程中对卫生资源配置的公平性是否合理；最后探讨政府在社区公共卫生服务供给中的财政补偿方式,不同补偿方式的作用效果和传导路径对社区卫生机构的激励效应,试图寻找最优的社区卫生供给财政补偿机制的制度设计。
本研究利用成都市社区卫生机构2007-2009三年的微观数据进行实证研究,检验了以下主要内容：
(1)成都市社区公共卫生举办机构的技术效率不高,2007年和2009年,规模效应不变模型下的DEA得分均值分别为0.5196786和0.5200828,DEA有效机构数分别为9家和10家；基于规模收益可变的DEA模型中,两年的DEA效率平均分为0.673113、0.6519794,规模有效非DEA有效机构数为22家。其中效率较好的机构类型是事业单位举办的社区公共卫生服务机构,56%的事业单位举办的社区卫生机构处在DEA生产前沿面,社区公共卫生服务的DEA效率得分普遍高于总体得分,并且通过了稳健性检验；社区卫生机构效率排第二的是个人或私人举办的社区卫生机构,43%的私立社区公共卫生服务机构位于生产前沿面。但随着技术的进步,投入产出格局发生变化,社区公共卫生服务机构的效率并没有出现总体改善的状况,相反却有微小的下降,DEA有效机构数并未明显增加,社区卫生机构的投入产出比状况平稳。举办主体是政府部门或社会组织两类的社区卫生机构居于非DEA有效的状态。我们不难发现,政府部门举办的社区卫生机构由于其技术设备的陈旧,观念的落后等因素,效率低的问题得到了进一步证实；而事业单位举办的机构技术有效一方面是由于这类社区卫生机构能得到政府资源的同时,有着部分的市场化考核指标,有服务任务和工作内容更新,技术进步的动力。
(2)成都市社区公共卫生资源配置公平性较差。成都市2007年社区卫生机构数量、医生数量以及床位数量的基尼系数分别为0.56374、0.53985和0.5418；2009年这一指标分别为0.5155、0.50585和0.44939,都远超出基尼系数国际警戒线0.4的标准,上述三类指标的泰尔指数在2009年为0.46378、0.45405和0.37336。社区卫生资源的分配公平性不佳。
(3)2009年成都市出台多项举措,目的在于推动社区公共卫生服务的供给和质量的改进,通过财政补偿配套政策进行资金筹集和拨付,本研究通过双重差分模型(Difference In Difference,简称DID)分析政策的影响作用。其中三项政策中,财政拨付资金管理的收支两条线制度对社区公共卫生服务的预防、医疗和保健功能都有明显的促进作用；基本药物制度对预防和保健功能的发挥有正向促进作用,而对医疗服务的供给有显著的负向影响；人事制度改革对社区卫生机构的预防和医疗功能呈正相关关系,而对保健服务的提供有遏制作用。结果还发现政策实施的样本组和未实施的参照组之间,财政补偿收入占机构总收入的比重对社区公共卫生服务供给都有显著的促进作用,同时社区医疗技术人员占到职工总数的比重也对医疗和保健功能有明显的推动和影响。
本文研究的主要创新点：
(1)重新界定社区公共卫生服务的概念和主要功能。本文在比较分析国际和国内对社区公共卫生服务的内涵和功能后,将社区公共卫生服务归纳为预防、医疗和保健三大类服务和功能。
(2)运用数据包络分析法较系统全面的比较了成都市社区卫生机构的技术效率,综合比较了不同社区卫生机构举办主体对社区卫生资源投入产出的效率影响,试从社区卫生机构主体上寻找卫生服务供给的影响因素。
(3)结合实际,综合评价成都市医疗体制改革下,针对社区卫生机构服务的财政综合补偿机制的短期效果。
As the most basic medical service organization in the city, Community Health Center (CHC) has the responsibility to supply public health service and primary health care. More and more attention is in the model of how CHC act and which is the best way supplying the basic public health goods. Meanwhile, it is wildly proved that the development of CHC is the key way to solve "difficult and expensive when getting medical care". The fundamental functions of CHC are supplying elementary public health care and basic primary medical care.
In fact, the definition of public health is a dynamic conception in the world. However, there is a common view for this definition, the concept is defined as: public health is preventing disease, prolonging the life and promoting the status of health. In China, there is not a precise definition until the breaking up of SARS in2003, Vice Primer Wu Yi announced that:Public health is whole process which is organized the social participation to improve environment and medical condition, be aimed at prevention for controlling infectious disease, training healthy habit and civilization life style. Meanwhile, offering medical treatment in order to preventing disease and promoting people's health. But we should have a development view in this concept, especially in CHC, it is influenced by social factor, economic situation, population feature, illness and other elements. In different countries, the concept and the function of public health are different. In this study we using New Public Health theory to enlarge the functions of CHC, the basic functions of community health centre are prevention, primary treatment and health promotion.
Community public health services has strong public goods properties, in this study, we get use of welfare economics, finance and public economics theory, and government must bear this responsibility in supplying of community public health services. In China, reform and opening up did not lead a comprehensive community health service development but a market oriented profit purchasing. The functions of government are absence to construct a basic medical public health service network. As we realized what happened, the market failure had caused failure behavior in community health services which made public welfare loss, and diversification of community health'service model has not been established at the same time, the Government's financial compensation also failed to place in time, community health services into an awkward dilemma.
In this study, we define the element concept of Community Public Health Service based on the New public health theory and the actual function of CHC, we catalog the content and nature of the public health product, then we can analyze the government functions and mechanism in pushing how motivated behave in CHC to improve their efficiency and equity. Firstly we use Lorenz Curve and calculate Gini-coefficient and Theil index on financial compensation, community health institution, medical technical personnel, beds amounts. We found that the situation of community public health service was not so good. Secondly, we adopt Data Envelopment Analysis (DEA) to compare the efficiency of CHC by classification of CHC's properties. Finally, we discuss the financial reform policies of the Government in supplying community public health services, we use Different In Different Model to measure the effects of different compensation policy and discuss the incentive effects of the conduction path of CHC, we are trying to find the optimal design of the system of financial compensation mechanism for supply of community public health.
In this study, we use2007-2009CHC statistic data in Chengdu. We find131CHCs'micro-data and do some interview for this empirical study, we tested the following main questions:
(1) In2009, Gini coefficient of financial compensation, community health institution, medical technical personnel, beds amounts are0.63122,0.5155,0.50585,0.44939. it is far away from the warning line (Gini=0.4) in measure resource allocation inequality. Theil index for these indicators are0.46378,0.45405and0.37336in2009. The allocation for public health resource is lack of equlity.
(2) It is a low efficiency behavior in Chengdu'CHCs as a whole. The mean score in Constant returns to scale of DEA result were0.5196786and0.5200828in2007,2009. The amounts of effective CHCs were respectively9and10. In the DEA variable returns to scale model, the average DEA efficiency in two years are0.673113,0.6519794, there are22effective but non-DEA efficient institutions in2009. There are22institutions are DEA efficiency and56%institutions founded CHC standing on the produce frontier, which the DEA score is higher than the average. In second rank is Private-owned CHCs, there are43%private-owned CHCs are in the production frontier. However, as technology advanced, the change of output pattern, we didn't find the evidence of overall efficiency improvement in CHCs, even the tiny efficiency drop. It did not increase in quantity of DEA efficiency. Relatively, it is not good performance which organized by government department or social institution. We can easily find the main reasons caused low efficiency are outdated technical equipments, behind ideas and so on. But the effectively performance in institution founded CHCs partly because they have technique background and own government resources at the same time, with part of the market assessment indicators, tasks and work content, so they have driving force in technological progress.
(3) In2009, Chengdu government issued several policies in order to improve public health services quality and quantity in CHCs. Including financial compensation and personnel performance measurement methods. In this study, we use Difference-In-Difference model to test the effects of all the policies. We test how public health service changing according to the new concept of public health in CHC, and we find that the effects are different. We focus on three policies which is two lines on revenue and expenditure, basic drug system reform and personnel performance evaluation reform. Two lines on revenue and expenditure is positive effect on improving prevention function and health promotion, but negative effect on Primary treatment. However, personnel performance evaluation can improve prevention and primary treatment in CHCs, but it is not solution in health promotion function. In our study, we can see that the higher ratio of financial compensation in total income, the better performance in public health performance. There is a significant relationship in finance status in CHCs role playing. Meanwhile, technical personnel ratio is important in achieving the goal. The more medical technical personnel, the better for primary treatment and health promotion function.
The main innovation of this study:
(1)To redefine the concept of community public health services and main functions. We based on comparative analysis of international and domestic study, using the concept and view of New Public Health theory. The public health service in CHC is summarized for the three categories, which are prevention, primary treatment and health promotion functions.
(2)Using data envelopment analysis method to study the efficiency of CHCs, which we analysis it systematic and comprehensive comparison of the technical efficiency of community health agencies in Chengdu, we compare the impact results of different CHC with different properties.
(3)Combined with practical policies, comprehensively evaluate health care reform in Chengdu, using DID model to see the effects of the financial compensation mechanism for CHCs.
社区公共卫生服务具有较强的公共产品属性,从福利经济学、财政学和公共经济学视角上看,政府在供给社区公共卫生服务上具有不可推卸的责任。从我国改革开放以来,市场化导向催生的不是社区公共卫生服务的全面发展,而是政府的职能缺位而导致三级医疗卫生服务网络的网底功能没有得到有效发挥,市场失灵造成社区公共卫生服务公益性丧失,多元化社区公共卫生服务供给模式尚未建立的同时,政府财政补偿也未能及时到位,社区公共卫生服务进入了一个尴尬两难的境地。
本研究基于社区公共卫生服务的功能界定和卫生服务的主要内容和产品的性质入手,分析政府在社区公共卫生服务过程中的职能和作用机制。比较不同社区卫生举办机构对社区公共卫生服务供给的影响,通过数据包络分析(Data Envelopement Analysis,简称DEA)社区卫生效率；分析政府在社区公共卫生服务过程中对卫生资源配置的公平性是否合理；最后探讨政府在社区公共卫生服务供给中的财政补偿方式,不同补偿方式的作用效果和传导路径对社区卫生机构的激励效应,试图寻找最优的社区卫生供给财政补偿机制的制度设计。
本研究利用成都市社区卫生机构2007-2009三年的微观数据进行实证研究,检验了以下主要内容：
(1)成都市社区公共卫生举办机构的技术效率不高,2007年和2009年,规模效应不变模型下的DEA得分均值分别为0.5196786和0.5200828,DEA有效机构数分别为9家和10家；基于规模收益可变的DEA模型中,两年的DEA效率平均分为0.673113、0.6519794,规模有效非DEA有效机构数为22家。其中效率较好的机构类型是事业单位举办的社区公共卫生服务机构,56%的事业单位举办的社区卫生机构处在DEA生产前沿面,社区公共卫生服务的DEA效率得分普遍高于总体得分,并且通过了稳健性检验；社区卫生机构效率排第二的是个人或私人举办的社区卫生机构,43%的私立社区公共卫生服务机构位于生产前沿面。但随着技术的进步,投入产出格局发生变化,社区公共卫生服务机构的效率并没有出现总体改善的状况,相反却有微小的下降,DEA有效机构数并未明显增加,社区卫生机构的投入产出比状况平稳。举办主体是政府部门或社会组织两类的社区卫生机构居于非DEA有效的状态。我们不难发现,政府部门举办的社区卫生机构由于其技术设备的陈旧,观念的落后等因素,效率低的问题得到了进一步证实；而事业单位举办的机构技术有效一方面是由于这类社区卫生机构能得到政府资源的同时,有着部分的市场化考核指标,有服务任务和工作内容更新,技术进步的动力。
(2)成都市社区公共卫生资源配置公平性较差。成都市2007年社区卫生机构数量、医生数量以及床位数量的基尼系数分别为0.56374、0.53985和0.5418；2009年这一指标分别为0.5155、0.50585和0.44939,都远超出基尼系数国际警戒线0.4的标准,上述三类指标的泰尔指数在2009年为0.46378、0.45405和0.37336。社区卫生资源的分配公平性不佳。
(3)2009年成都市出台多项举措,目的在于推动社区公共卫生服务的供给和质量的改进,通过财政补偿配套政策进行资金筹集和拨付,本研究通过双重差分模型(Difference In Difference,简称DID)分析政策的影响作用。其中三项政策中,财政拨付资金管理的收支两条线制度对社区公共卫生服务的预防、医疗和保健功能都有明显的促进作用；基本药物制度对预防和保健功能的发挥有正向促进作用,而对医疗服务的供给有显著的负向影响；人事制度改革对社区卫生机构的预防和医疗功能呈正相关关系,而对保健服务的提供有遏制作用。结果还发现政策实施的样本组和未实施的参照组之间,财政补偿收入占机构总收入的比重对社区公共卫生服务供给都有显著的促进作用,同时社区医疗技术人员占到职工总数的比重也对医疗和保健功能有明显的推动和影响。
本文研究的主要创新点：
(1)重新界定社区公共卫生服务的概念和主要功能。本文在比较分析国际和国内对社区公共卫生服务的内涵和功能后,将社区公共卫生服务归纳为预防、医疗和保健三大类服务和功能。
(2)运用数据包络分析法较系统全面的比较了成都市社区卫生机构的技术效率,综合比较了不同社区卫生机构举办主体对社区卫生资源投入产出的效率影响,试从社区卫生机构主体上寻找卫生服务供给的影响因素。
(3)结合实际,综合评价成都市医疗体制改革下,针对社区卫生机构服务的财政综合补偿机制的短期效果。
As the most basic medical service organization in the city, Community Health Center (CHC) has the responsibility to supply public health service and primary health care. More and more attention is in the model of how CHC act and which is the best way supplying the basic public health goods. Meanwhile, it is wildly proved that the development of CHC is the key way to solve "difficult and expensive when getting medical care". The fundamental functions of CHC are supplying elementary public health care and basic primary medical care.
In fact, the definition of public health is a dynamic conception in the world. However, there is a common view for this definition, the concept is defined as: public health is preventing disease, prolonging the life and promoting the status of health. In China, there is not a precise definition until the breaking up of SARS in2003, Vice Primer Wu Yi announced that:Public health is whole process which is organized the social participation to improve environment and medical condition, be aimed at prevention for controlling infectious disease, training healthy habit and civilization life style. Meanwhile, offering medical treatment in order to preventing disease and promoting people's health. But we should have a development view in this concept, especially in CHC, it is influenced by social factor, economic situation, population feature, illness and other elements. In different countries, the concept and the function of public health are different. In this study we using New Public Health theory to enlarge the functions of CHC, the basic functions of community health centre are prevention, primary treatment and health promotion.
Community public health services has strong public goods properties, in this study, we get use of welfare economics, finance and public economics theory, and government must bear this responsibility in supplying of community public health services. In China, reform and opening up did not lead a comprehensive community health service development but a market oriented profit purchasing. The functions of government are absence to construct a basic medical public health service network. As we realized what happened, the market failure had caused failure behavior in community health services which made public welfare loss, and diversification of community health'service model has not been established at the same time, the Government's financial compensation also failed to place in time, community health services into an awkward dilemma.
In this study, we define the element concept of Community Public Health Service based on the New public health theory and the actual function of CHC, we catalog the content and nature of the public health product, then we can analyze the government functions and mechanism in pushing how motivated behave in CHC to improve their efficiency and equity. Firstly we use Lorenz Curve and calculate Gini-coefficient and Theil index on financial compensation, community health institution, medical technical personnel, beds amounts. We found that the situation of community public health service was not so good. Secondly, we adopt Data Envelopment Analysis (DEA) to compare the efficiency of CHC by classification of CHC's properties. Finally, we discuss the financial reform policies of the Government in supplying community public health services, we use Different In Different Model to measure the effects of different compensation policy and discuss the incentive effects of the conduction path of CHC, we are trying to find the optimal design of the system of financial compensation mechanism for supply of community public health.
In this study, we use2007-2009CHC statistic data in Chengdu. We find131CHCs'micro-data and do some interview for this empirical study, we tested the following main questions:
(1) In2009, Gini coefficient of financial compensation, community health institution, medical technical personnel, beds amounts are0.63122,0.5155,0.50585,0.44939. it is far away from the warning line (Gini=0.4) in measure resource allocation inequality. Theil index for these indicators are0.46378,0.45405and0.37336in2009. The allocation for public health resource is lack of equlity.
(2) It is a low efficiency behavior in Chengdu'CHCs as a whole. The mean score in Constant returns to scale of DEA result were0.5196786and0.5200828in2007,2009. The amounts of effective CHCs were respectively9and10. In the DEA variable returns to scale model, the average DEA efficiency in two years are0.673113,0.6519794, there are22effective but non-DEA efficient institutions in2009. There are22institutions are DEA efficiency and56%institutions founded CHC standing on the produce frontier, which the DEA score is higher than the average. In second rank is Private-owned CHCs, there are43%private-owned CHCs are in the production frontier. However, as technology advanced, the change of output pattern, we didn't find the evidence of overall efficiency improvement in CHCs, even the tiny efficiency drop. It did not increase in quantity of DEA efficiency. Relatively, it is not good performance which organized by government department or social institution. We can easily find the main reasons caused low efficiency are outdated technical equipments, behind ideas and so on. But the effectively performance in institution founded CHCs partly because they have technique background and own government resources at the same time, with part of the market assessment indicators, tasks and work content, so they have driving force in technological progress.
(3) In2009, Chengdu government issued several policies in order to improve public health services quality and quantity in CHCs. Including financial compensation and personnel performance measurement methods. In this study, we use Difference-In-Difference model to test the effects of all the policies. We test how public health service changing according to the new concept of public health in CHC, and we find that the effects are different. We focus on three policies which is two lines on revenue and expenditure, basic drug system reform and personnel performance evaluation reform. Two lines on revenue and expenditure is positive effect on improving prevention function and health promotion, but negative effect on Primary treatment. However, personnel performance evaluation can improve prevention and primary treatment in CHCs, but it is not solution in health promotion function. In our study, we can see that the higher ratio of financial compensation in total income, the better performance in public health performance. There is a significant relationship in finance status in CHCs role playing. Meanwhile, technical personnel ratio is important in achieving the goal. The more medical technical personnel, the better for primary treatment and health promotion function.
The main innovation of this study:
(1)To redefine the concept of community public health services and main functions. We based on comparative analysis of international and domestic study, using the concept and view of New Public Health theory. The public health service in CHC is summarized for the three categories, which are prevention, primary treatment and health promotion functions.
(2)Using data envelopment analysis method to study the efficiency of CHCs, which we analysis it systematic and comprehensive comparison of the technical efficiency of community health agencies in Chengdu, we compare the impact results of different CHC with different properties.
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引文
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