县级政治系统中的党委功能研究
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摘要
我国的县级建制,有着悠久的历史传承和演变过程;而县级政治系统的管辖范围,覆盖了全国,尤其是农村的广大区域和人口,因此在整个政治系统中占据着非常特殊且重要的位置。目前,以党委为领导核心的县级政治系统存在的诸多问题以及学界对之研究的匮乏,促使本文以县级党委为研究对象展开对县域政治发展问题的研究。
全文共五章:
第一章:“导论”。明确了论文要解决的问题、写作意义和基本思路;对研究现状进行了概括,对论文所运用的研究方法进行了说明。在分析历史背景和现实背景的基础上,提出“以县级党委主导的县级政治系统存在体制性问题”而且其危害颇深,其原因就在于县级党委权力的扩张问题。这种现状是由于人们忽略了县级党委和县级政治系统在属性、结构、功能和运行方式上的不同而造成的。其结果就是,县级政治系统因受党组织系统组织原则的根本影响因而并不具备作为一级政治系统的自主性。也就是说,虽然它在总体上具有很高的效率,但其自身缺乏规范权力、防止权力变异的应有程序、规则及相应的机制和制度。这不利于县级政治系统在结构与功能上持续性的稳定发展,其直接后果会影响到县域社会的稳定、有序与和谐的发展。
第二章:“县级党委的产生与发展”。从县级党委的建立入手描述县级党委结构与功能的产生与发展过程。首先,以X县为个案,以其县委的结构与功能为切入点,系统描述了县级党委从建立、挫折、重建、再挫折、再重建(发展)的过程。其次,描述了县级党委结构与功能在解放后稳定的发展过程中逐步制度化、规范化的过程,而且其权力也经历了一个产生和扩张的过程,最终形成了一种县级党委集权体制。最后,分析了县级党委集权体制的结构。这种集权体制的具体表现就是县级党委对县级政治各子系统(包括县级人大和“一府两院”)的领导和控制,结果就是县级政治系统缺乏自主性:县级政治系统及其各子系统就在县级党委的主导下按照党组织的原则和规律运行,这一方面让县级政治系统丧失了调节各种权力关系的能力,另一方面也使得县级党组织进一步集权化了。
第三章:“县级党委的集权化及其改革”。分析了县级党委高度集权化的根源、表现、危害及其进行的相关改革。首先,分析了高度集权的表现、危害及其根源。高度集权化倾向主要表现为两个方面:一是县级党组织的领导机构——党委的进一步集权;二是县级党委领导下的基层组织的涣散无力。县级党委的高度集权化的表现及其危害是值得关注的,面对自身存在的种种弊端,党委自身也在作着种种努力试图改变这种倾向及其带来的弊端。其次,以两个个案为研究对象对县级党组织的自我调适进行了分析。对S县(区)和D县(区)两个对比鲜明的个案进行的分析结果表明,在党组织系统内的改革似乎难以根本解决党的集权和县级政治系统自主性缺失的问题。
第四章:“县级党委与县级人大的关系分析”。首先,以县级人大为研究对象,描述了其建立和发展的过程,探讨了其基本的属性和功能,即代议属性和工具性特征,试图寻找县级党组织与人大在功能上的契合点。其次,分析了县级党委与县级人大的现实关系,在九十年代以前的阶段,县级人大处于恢复阶段,其结构与功能都不健全,因此根据上级要求,县级党委主要是领导县级人大的恢复、建立和发展完善。之后,随着县级人大结构与功能的逐步完善,县级党委对它的领导在更大程度上表现为制约了县级人大功能的发挥。在现实政治生活中二者之间存在的张力关系表现出了它们在功能上的契合之处。
第五章:“县级党委领导功能的转换模式”。首先,对党组织的属性和功能进行政治社会学的分析。党组织具有的一般功能:自我管理功能、政治领导功能和社会动员功能,而且描述了党组织功能的层次性分布。这种划分和描述的目的是试图厘清党组织系统的属性及其组织原则和政治系统的属性及其组织原则之间存在的差异。对于县级党组织而言,政治领导功能主要体现为执政功能,而自我管理功能和社会动员功能是其发展执政功能的基础。其次,在前面分析的基础上,构建了县级党组织的功能转换模式。其领导机构——县委领导成员通过县级人民代表的直接选举进入人大系统,通过主导人大系统的运行来履行执政功能。而在人大系统之外县级党组织由一名专职副书记领导若干部门履行自我管理功能和社会动员功能。“执政功能”与“自我管理、社会沟通和政治动员功能”在结构上的分离,客观上会促进县级党组织自身能力的发展,并与县级政治系统浑然一体;既发挥了党组织固有的优势和执政功能,又保证了县级政治系统整体功能的实现。文章还分析了实现县级党组织功能转移的依据和可行性,认为县级党组织这种新的执政模式是在县域政治发展中实现科学执政、民主执政和依法执政的有效途径。
在结束语部分,笔者在分析了县级政治改革的艰巨性和迫切性的基础上,重申了我国县域政治发展的重要性。
China's county-level institution has seen a long history and has undergone a long evolutionary process. As the county-level political system covers the whole country, especially the vast rural regions, it occupies a very special and important position in the entire political system. At present, the county-level political system with the Party committee leadership at the core has many problems. However, academic research on this issue is scarce. Therefore, this paper is intended to study the county political problems with the focus on county-level Party committee.
This paper falls into five chapters:
Chapter 1:“Introduction.”This chapter states the problems to be solved in this thesis, its significance and basic thoughts; it summarizes the present research, and describes the studying method employed in this thesis. Based on the analysis of historical background and reality, this paper maintains that“the county-level political system with county-level Party committee as the core has its institutional problems”and does great harm and the main reason is that the expansion of power of county-level Party committees. This situation is due to the fact that people overlooked the difference in the county-level attributes, structure, function and operation between county-level Party committees and political system. As a result, influenced by the fundamental principles of county-level party organizations, county-level political system does not have the autonomy as a political system. That is, in general, although it has high efficiency, but it lacks of standard procedures, rules, appropriate mechanisms and checking systems to restrict power and prevent power abuse. This handicaps the sustainable and steady development of county-level political system in the structure and function. In turn, it will damage the stable, orderly and harmonious development of the county.
Chapter 2:“Origin and Development of County-level Party committees“.It describes the origin and development of structure and functions of county-level party committees starting from the establishment of county-level party committee. Firstly, it takes County X as an example and describes the process, engaged by county party committee, of establishment, regression, reconstruction, a second-time regression, and a second-time reconstruction. Second, it describes the gradually- institutionalized and standardized process of the structure and function on the part of county-level party committees during the steady developing period after Liberation. Its powers have also gone through expansion and eventually developed into a centralized system of county-level Party committee. Finally, it analyzes the centralized system of county-level party committee structure. This centralized system intensified the leadership and control of county-level party committees to the various county-level sub-systems (including county-level people's congresses and the“government, the Court, the Procuratorate”) Thus, there exists no autonomy on the part of the county-level political system: the county level political system and its subsystems are operating under the guidance of principles and rules designed by the party, which leads to two negative results: county-level political system has lost the ability to regulate various kinds of power; what’s more, the county-level party organizations has become more and more centralized.
Chapter 3:“Power Centralization of County Party Committee and its Reform.”It analyzes the roots, features, hazards and related reforms of highly power-centralized county-level Party committee. To begin with, it analyzes the features, harms and roots of highly centralized power. Highly centralized power is manifested in two aspects: increasing power centralization of the leading institutions in counties-- county-level Party committees, and the incompetence of grass-roots organizations under the leadership of county-level Party committees. The harm of highly centralized County-level Party committees needs great concern. Confronted with their own defects, the Party committee is making efforts to change this tendency and overcome its disadvantages. Secondly, this chapter analyzes the self-adjustment of county-level party organizations in two cases. Through the contrastive study of S county (district) and D county (district), the author finds that it is difficult to solve the problem of centralized power of Party organizations and lack of autonomy on the part of county-level political system only through the reform in the Party organizations.
Chapter 4:“Analysis on the Relationship between County-level Party committee and County-level People's Congress.”First, it describes the establishment and development of county-level people's congresses, its basic attributes and functions, that is, representative attributes and essential characteristics, trying to find a crossing point between the functions of county-level Party organizations and the National People's Congress. Second, it analyzes the relationship between county Party committee and people's congresses on county’s level. Before 1990s, the county-level people's congresses were at the recovery stage, its structure and functions were unsound. Thus, according to the higher level command, the main task of the county party committee is to help county-level people's congresses to recover, reestablish and develop. Afterwards, with the gradual improvement of structure and function in county-level people's congresses, the county Party committee restricted the function of county-level people's congress to a greater extent. In real political life, the tension between their relations demonstrates that there exist crossing points in specific functions.
Chapter 5:“Functional Transforming Mode of County-level Party Committee Leadership”. First, it analyzes the properties and functions of party organizations from the perspective of political sociology. Party organizations have the general features of self-management, political leadership and social mobilization. What’s more, it describes the multi-level distribution of Party organizations. The purpose of division and description is to try to clarify the difference in the attributes and organizational principle between party organizations and political system. As to the county-level party organizations, the main functions of political leadership are governance functions. Self-management and social mobilization are the bases of governance. Secondly, on the basis of the above analysis, functional transforming mode of county-level Party committee is put forward. The leaders, representatives directly elected by people, become the members of People's Congress system. They perform governance roles through the governing of People's Congress. Beyond county-level people's congress system, a full-time deputy secretary from the county-level Party organizations governs some sub-institutions of Party, which perform self-management and social mobilization function. The separation among“The ruling function”and“self-management, social communication and political mobilization function”in the structure will promote the development of county-level Party organizations and the combination with the county-level political system. It not only promotes the inherent advantages and functions of Party organizations, but also ensures the overall function of the county-level political system. The thesis also analyzes the basis and feasibility of functional transforming mode of county-level Party organizations. It maintains that this new mode is an effective way to achieve scientific governance, democratic governance and governance according to law in the county-level party organizations.
In closing remarks, based on the analysis of difficulty and urgency in the county-level political reform, the author restates the significance of China's political development on the county-level.
全文共五章:
第一章:“导论”。明确了论文要解决的问题、写作意义和基本思路;对研究现状进行了概括,对论文所运用的研究方法进行了说明。在分析历史背景和现实背景的基础上,提出“以县级党委主导的县级政治系统存在体制性问题”而且其危害颇深,其原因就在于县级党委权力的扩张问题。这种现状是由于人们忽略了县级党委和县级政治系统在属性、结构、功能和运行方式上的不同而造成的。其结果就是,县级政治系统因受党组织系统组织原则的根本影响因而并不具备作为一级政治系统的自主性。也就是说,虽然它在总体上具有很高的效率,但其自身缺乏规范权力、防止权力变异的应有程序、规则及相应的机制和制度。这不利于县级政治系统在结构与功能上持续性的稳定发展,其直接后果会影响到县域社会的稳定、有序与和谐的发展。
第二章:“县级党委的产生与发展”。从县级党委的建立入手描述县级党委结构与功能的产生与发展过程。首先,以X县为个案,以其县委的结构与功能为切入点,系统描述了县级党委从建立、挫折、重建、再挫折、再重建(发展)的过程。其次,描述了县级党委结构与功能在解放后稳定的发展过程中逐步制度化、规范化的过程,而且其权力也经历了一个产生和扩张的过程,最终形成了一种县级党委集权体制。最后,分析了县级党委集权体制的结构。这种集权体制的具体表现就是县级党委对县级政治各子系统(包括县级人大和“一府两院”)的领导和控制,结果就是县级政治系统缺乏自主性:县级政治系统及其各子系统就在县级党委的主导下按照党组织的原则和规律运行,这一方面让县级政治系统丧失了调节各种权力关系的能力,另一方面也使得县级党组织进一步集权化了。
第三章:“县级党委的集权化及其改革”。分析了县级党委高度集权化的根源、表现、危害及其进行的相关改革。首先,分析了高度集权的表现、危害及其根源。高度集权化倾向主要表现为两个方面:一是县级党组织的领导机构——党委的进一步集权;二是县级党委领导下的基层组织的涣散无力。县级党委的高度集权化的表现及其危害是值得关注的,面对自身存在的种种弊端,党委自身也在作着种种努力试图改变这种倾向及其带来的弊端。其次,以两个个案为研究对象对县级党组织的自我调适进行了分析。对S县(区)和D县(区)两个对比鲜明的个案进行的分析结果表明,在党组织系统内的改革似乎难以根本解决党的集权和县级政治系统自主性缺失的问题。
第四章:“县级党委与县级人大的关系分析”。首先,以县级人大为研究对象,描述了其建立和发展的过程,探讨了其基本的属性和功能,即代议属性和工具性特征,试图寻找县级党组织与人大在功能上的契合点。其次,分析了县级党委与县级人大的现实关系,在九十年代以前的阶段,县级人大处于恢复阶段,其结构与功能都不健全,因此根据上级要求,县级党委主要是领导县级人大的恢复、建立和发展完善。之后,随着县级人大结构与功能的逐步完善,县级党委对它的领导在更大程度上表现为制约了县级人大功能的发挥。在现实政治生活中二者之间存在的张力关系表现出了它们在功能上的契合之处。
第五章:“县级党委领导功能的转换模式”。首先,对党组织的属性和功能进行政治社会学的分析。党组织具有的一般功能:自我管理功能、政治领导功能和社会动员功能,而且描述了党组织功能的层次性分布。这种划分和描述的目的是试图厘清党组织系统的属性及其组织原则和政治系统的属性及其组织原则之间存在的差异。对于县级党组织而言,政治领导功能主要体现为执政功能,而自我管理功能和社会动员功能是其发展执政功能的基础。其次,在前面分析的基础上,构建了县级党组织的功能转换模式。其领导机构——县委领导成员通过县级人民代表的直接选举进入人大系统,通过主导人大系统的运行来履行执政功能。而在人大系统之外县级党组织由一名专职副书记领导若干部门履行自我管理功能和社会动员功能。“执政功能”与“自我管理、社会沟通和政治动员功能”在结构上的分离,客观上会促进县级党组织自身能力的发展,并与县级政治系统浑然一体;既发挥了党组织固有的优势和执政功能,又保证了县级政治系统整体功能的实现。文章还分析了实现县级党组织功能转移的依据和可行性,认为县级党组织这种新的执政模式是在县域政治发展中实现科学执政、民主执政和依法执政的有效途径。
在结束语部分,笔者在分析了县级政治改革的艰巨性和迫切性的基础上,重申了我国县域政治发展的重要性。
China's county-level institution has seen a long history and has undergone a long evolutionary process. As the county-level political system covers the whole country, especially the vast rural regions, it occupies a very special and important position in the entire political system. At present, the county-level political system with the Party committee leadership at the core has many problems. However, academic research on this issue is scarce. Therefore, this paper is intended to study the county political problems with the focus on county-level Party committee.
This paper falls into five chapters:
Chapter 1:“Introduction.”This chapter states the problems to be solved in this thesis, its significance and basic thoughts; it summarizes the present research, and describes the studying method employed in this thesis. Based on the analysis of historical background and reality, this paper maintains that“the county-level political system with county-level Party committee as the core has its institutional problems”and does great harm and the main reason is that the expansion of power of county-level Party committees. This situation is due to the fact that people overlooked the difference in the county-level attributes, structure, function and operation between county-level Party committees and political system. As a result, influenced by the fundamental principles of county-level party organizations, county-level political system does not have the autonomy as a political system. That is, in general, although it has high efficiency, but it lacks of standard procedures, rules, appropriate mechanisms and checking systems to restrict power and prevent power abuse. This handicaps the sustainable and steady development of county-level political system in the structure and function. In turn, it will damage the stable, orderly and harmonious development of the county.
Chapter 2:“Origin and Development of County-level Party committees“.It describes the origin and development of structure and functions of county-level party committees starting from the establishment of county-level party committee. Firstly, it takes County X as an example and describes the process, engaged by county party committee, of establishment, regression, reconstruction, a second-time regression, and a second-time reconstruction. Second, it describes the gradually- institutionalized and standardized process of the structure and function on the part of county-level party committees during the steady developing period after Liberation. Its powers have also gone through expansion and eventually developed into a centralized system of county-level Party committee. Finally, it analyzes the centralized system of county-level party committee structure. This centralized system intensified the leadership and control of county-level party committees to the various county-level sub-systems (including county-level people's congresses and the“government, the Court, the Procuratorate”) Thus, there exists no autonomy on the part of the county-level political system: the county level political system and its subsystems are operating under the guidance of principles and rules designed by the party, which leads to two negative results: county-level political system has lost the ability to regulate various kinds of power; what’s more, the county-level party organizations has become more and more centralized.
Chapter 3:“Power Centralization of County Party Committee and its Reform.”It analyzes the roots, features, hazards and related reforms of highly power-centralized county-level Party committee. To begin with, it analyzes the features, harms and roots of highly centralized power. Highly centralized power is manifested in two aspects: increasing power centralization of the leading institutions in counties-- county-level Party committees, and the incompetence of grass-roots organizations under the leadership of county-level Party committees. The harm of highly centralized County-level Party committees needs great concern. Confronted with their own defects, the Party committee is making efforts to change this tendency and overcome its disadvantages. Secondly, this chapter analyzes the self-adjustment of county-level party organizations in two cases. Through the contrastive study of S county (district) and D county (district), the author finds that it is difficult to solve the problem of centralized power of Party organizations and lack of autonomy on the part of county-level political system only through the reform in the Party organizations.
Chapter 4:“Analysis on the Relationship between County-level Party committee and County-level People's Congress.”First, it describes the establishment and development of county-level people's congresses, its basic attributes and functions, that is, representative attributes and essential characteristics, trying to find a crossing point between the functions of county-level Party organizations and the National People's Congress. Second, it analyzes the relationship between county Party committee and people's congresses on county’s level. Before 1990s, the county-level people's congresses were at the recovery stage, its structure and functions were unsound. Thus, according to the higher level command, the main task of the county party committee is to help county-level people's congresses to recover, reestablish and develop. Afterwards, with the gradual improvement of structure and function in county-level people's congresses, the county Party committee restricted the function of county-level people's congress to a greater extent. In real political life, the tension between their relations demonstrates that there exist crossing points in specific functions.
Chapter 5:“Functional Transforming Mode of County-level Party Committee Leadership”. First, it analyzes the properties and functions of party organizations from the perspective of political sociology. Party organizations have the general features of self-management, political leadership and social mobilization. What’s more, it describes the multi-level distribution of Party organizations. The purpose of division and description is to try to clarify the difference in the attributes and organizational principle between party organizations and political system. As to the county-level party organizations, the main functions of political leadership are governance functions. Self-management and social mobilization are the bases of governance. Secondly, on the basis of the above analysis, functional transforming mode of county-level Party committee is put forward. The leaders, representatives directly elected by people, become the members of People's Congress system. They perform governance roles through the governing of People's Congress. Beyond county-level people's congress system, a full-time deputy secretary from the county-level Party organizations governs some sub-institutions of Party, which perform self-management and social mobilization function. The separation among“The ruling function”and“self-management, social communication and political mobilization function”in the structure will promote the development of county-level Party organizations and the combination with the county-level political system. It not only promotes the inherent advantages and functions of Party organizations, but also ensures the overall function of the county-level political system. The thesis also analyzes the basis and feasibility of functional transforming mode of county-level Party organizations. It maintains that this new mode is an effective way to achieve scientific governance, democratic governance and governance according to law in the county-level party organizations.
In closing remarks, based on the analysis of difficulty and urgency in the county-level political reform, the author restates the significance of China's political development on the county-level.
引文
① 目前我国(除台湾省)共有县级行政区划单位(包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、旗特林,等等)2872 个,《2002 年全国行政区划统计资料》显示截至 2002 年底,共 2863 个县级行政单位。根据 2006、2007年各省的情况统计是 2872 个县级行政单位。资料来源:中国行政区划网。http://www.xzqh.org/index.htm。
② 《李鹏谈积极推进县级机构改革(节选)》(1992 年 5 月 23 日),《中国地方政府机构改革》编辑组:中国地方政府机构改革[C],新华出版社,1995。第 113 页。
③ 部分诸侯国在“地方行政大都推行以两级组织为统治的郡县制度,即郡县长官由国君任免,领取奉禄,不得世袭,地方军政大权一统于国君,郡守县令等地方长官只能根据中央的政令、军令守土尽责,而不能擅自主张。”张坚石: 地方政府的职能和组织结构 (上册)[M],华夏出版社,1994 年。第 254 页。
④ 秦朝时期“郡下分设若干县,全国置县数目在一千左右。万户以上的县设县令,不足万户的县设县长。县令(长)下设县丞、县尉。县丞助理县令(长),并负责司法裁判。县尉掌管全县军事守备。”县令(长)为一县之长,县内一切事务无所不管。其职责是“掌治其民,显善劝义,禁奸罚恶,理讼平贼,恤民时务,秋冬集课,上计于所属郡国。”《后汉书·百官志》。
① 这是卜宪群在分析中国古代官僚制度特征时的一个结论。这五个特征包括:1、“以地主土地所有制为其经济和政治基础”;2、“形成了一整套任用、考核、监察体制”;3、“产生了结构性的职能区分”;4、“皇权在官僚制度中处于核心地位”;5、“具有浓厚的非理性因素”。参见卜宪群:秦汉官僚制度[M],社会科学文献出版社,2002。第 10-14 页。
② 丁文与彭安玉认为原因主要有三点:“一是严密的户籍制度和封闭式的社会结构;二是县级以下基层组织组成了一个独立的行政系统;三是基层政权与族权的结合”。参见丁文、彭安玉:中国行政制度史[M],中国人事出版社,1991。第 104 页。
③ 参见.关文发、颜广文:明代政治制度研究[M],中国社会科学出版社,1995。第 176 页。作者在总结明亡的根本原因时还提到明末清初著名思想家顾炎武在《郡县论》中的分析:县政的极端腐败激发了明末农民起义,导致明朝灭亡。
④ 顾炎武:顾亭林诗文集[M],中华书局,1983。第 12 页。
⑤ 1938 年 4 月国民党第五届四中全会通过的《关于改进党务并调整党政关系案》的相关规定:由县党部书记长兼任县地方自治指导员,协助县长指导地方自治的进行,县政府增设社会科,受指导员领导;各县设地方自治推进委员会,由县党部和地方民众团体共同选举若干人组成;各县地方自治推进委员会成立后,应筹设县参议会,作为设立民意机关的准备,同时,县党部即对外秘密,区党部与区分部的组织亦改为秘密性质。参见王永祥:戊戌以来的中国政治制度[M],南开大学出版社,1991。第 213-214 页。
⑥ 1942 年 5 月,国民政府内政部就各省实施情况进行分析,检讨新县制推行中存在的问题,对其成绩得失作了一个评价。其中认识到当时人们政治心理对新县制推行的影响:“训政建立地方自治,本系由上而下指导人民自治,但人民仍多不明了地方自治之意义,且以为办理地方自治即为征兵、征粮、征工、派款及摊派战时所需之物资,每有希图规避地方自治义务、推卸地方自治权利之情事发生。欲求地方自治完成,以达到宪政之目的,仍须多方设法,以改革过去之习惯,建设现代之心理,乃能顺利推行。故此后地方自治有关之法令规章,似应补充整理解释,使之普遍信仰而固定,勿任朝令夕改,教育、训练、宣传、指导之工作,亦似应加强,乃能有济。”参见. 中国第二历史档案馆:各省实施新县制推行地方自治成绩总检讨[J],忻知选辑,民国档案,2005,(03)。转引自魏光奇:近代县制问题的历史思考[J],博览群书,2005,(10)。
⑦ 一般而言,国民的政治心理不可能在短时间内进行彻底的改变,即使在整个历史发展过程中,人们的政治心理也具有继承性,正如阿尔蒙德曾揭示的:“在传统文化中也有强烈的世俗因素,而在最现代化的文化中,也仍然存在着传统的因素。”参见.[美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德等. 比较政治学:体系、过程和政策[M],曹沛霖等译,上海译文出版社,1987,第 23 页。当时的政治学者刘百川也对这种说法表示不屑,认为主要是缺乏对这方面的研究、上级政府不重视和社会关注程度不够造成的。参见.刘百川:推进新县政[J],汗血月刊社:新县政研究[C],上海汗血书店出版社,1935。
① 参见.王荣科:中国社会传统政治心理探析[J],安徽大学学报(哲学社会科学版),2001,(03)。
② 参见.魏光奇:近代县制问题的历史思考[J],博览群书,2005,(10)。
③ 参见.张根生:我亲历毛泽东领导的三次土改[J],炎黄春秋,2003,(03)。
④ 这种土改运动,经过深入贫雇农,扎根串连,结合开展清匪反霸,减租退押斗争,组织起以贫雇农为骨干的阶级队伍,建立农民协会,领导进行没收、征收和分配土地,在此基础上发展新党员,建立党支部和 村政权组织,这就建立起了人民民主专政的基础,从根本上打掉了封建势力的统治。
① [英]阿克顿:自由与权力[M],商务印书馆,2001。第 342 页。
② 按照党章第十五条规定,“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定。下级组织如果认为上级组织的决定不符合本地区、本部门的实际情况,可以请求改变;如果上级组织坚持原决定,下级组织必须执行,并不得公开发表不同意见,但有权向再上一级组织报告。”事实上,第十条至第十五条都是在规定上下级党委之间的关系。按照民主集中制原则:“党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见,及时解决他们提出的问题。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作,又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。”
① 21 世纪经济报道:中央党校教授眼中的胡锦涛[EB/OL],央视国际(2002 年 11 月 18 日), http://www.cctv.com/news/china/20021118/100397.shtml.
② 宏观层面的中国政治研究,主要包括北京大学谢庆奎主编的《当代中国政府与政治研究》丛书:陈红太著《当代中国政府体系与政治研究法》、商红日著《政府基础论》、(韩)咸台灵著《中国政党政府与市场》、杨宏山著《当代中国政治关系》和唐娟等、徐家良、马德普合著《中国中央政府管理》,由经济日报出版社2002 年出版;浙江人民出版社出版的《当代中国政府理论研究》丛书:包括曹沛霖《政府与市场》、林尚立《国内政府间关系》、郭定平《政党与政府》、胡伟《政府过程》、施雪华《政府权能理论》、任晓《中国行政改革》、陈明明《当代中国政治参与》等,由浙江人民出版社 1998 年出版出版;深圳大学黄卫平主编的《当代中国政治研究报告》:由社会科学文献出版社出版,从 2002 年到目前已经出了五本,其范围涉猎广泛,包括社区建设、乡镇直选、执政党执政方式等等问题的研究。这两套丛书和一个报告系列都从宏观上审视着中国政治的过去、现状和发展,他们的政府概念一般都是“大政府”的概念(包括党、人大、政府和司法系统),涉及到中国政治的中央、地方和基层政治的研究,在研究的范围和内容上较为全面。除了这两套丛书,还有部分学者的研究成果,比如中国人民大学杨光斌的《中国政府与政治导论》(2003)、南开大学朱光磊的《当代中国政府过程》(1997),以及王敬松的《中华人民共和国政府与政治》(1995 年)、高民政的《中国政府与政治》(1993 年)、施九青等著的《当代中国政治运行机制》(1993 年)等等。另外,还有专门性研究,像中央党校王贵秀的《政治体制改革之路》(2004)、王长江的执政党及其比较的系列研究(其中包括《中国政党执政方式研究》和《现代政党执政方式比较研究》)和朱满良的《政治体制改革与政治发展》,中央编译局何增科的《中国政治体制改革研究》(2004),复旦大学浦兴祖的《中华人民共和国政治制度研究》(1999)和林尚立的《当代中国政治形态研究》(2000),等等。再者就是围绕中国共产党执政方式和领导方式所展开的研究,这方面的文献是颇为丰富的。微观层面的中国政治研究,主要围绕农村的村民自治展开的乡村治理研究。这方面主要集中华中师范大学徐勇及其学术团队在农村政治问题的研究,包括《村治书系》,这是指华中师范大学学术文库的村治书系,包括. 徐勇:村民自治进程中的乡村关系[M],华中师范大学出版社,2003。徐勇:中国农村村民自治[M],华中师范大学出版社,1998。徐勇、吴毅:乡土中国的民主选举·农村村民委员会选举研究文集[C],华中师范大学出版社,2001;等等;《当代中国乡村治理与选举观察研究》丛书,该丛书由刘亚伟、查里·科斯特罗主编,卡特中心、福特基金资助。目前已经出版到第三辑,主要包括有范瑜、贺雪峰:村民自治的村庄基础——来自全国十个省市的村民自治调查报告[C],西北大学出版社,2002。徐勇、贺雪峰:杨集实验——两推一选书记镇长 嵌入乡村社会的事件及侧重学术角度的解读[C],西北大学出版社,2004。徐勇、吴理财:走出“生之者寡,食之者众”的困境:县乡村治理体制反思与改革[M],西北大学出版社,2004。等等。还应包括徐勇早年的《非均衡的中国政治:城市与乡村比较》(1992 年)、于建嵘的《岳村政治——转型中国乡村政治结构的变迁》(2001),等等。他们的研究建立在中国宏观政治发展的视野之上,以田野调查的方式为实证基础,积累并研讨了大量的第一手资料,在此基础上循序渐进地展开了中国基层政治研究,从对“村民自治”政治问题的研究自然而然地延伸至“乡治”与“县政”问题,已经形成了中国基层政治研究的成熟理路和学术阵营。当然,在目前,他们总体上还是以农村问题为其研究的中心任务。另外还有其它的一些系列丛书,如俞可平主编的中国民主治理案例研究丛书》、金太军主编的《当代中国公共管理与社区治理丛书》等,但是虽说是系列丛书,研究的范围很是广泛涉及基层和地方政府的研究,不如前面的较为集中。再者,就是以乡镇长直选为研究对象的乡镇政治问题方面的研究。这包括原来荣敬本、崔之元、王拴正、高新军、何增科与杨雪冬的《从压力型体制向民主合作体制的转变》(1998),他们以河南新密市(县级市,原为“密县”)为个案分析了县乡两级人民代表大会制度运行状况和乡镇政权运作状况,《再论从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革的比较研究》(2001),他们主要从上下级关系入手,论证了在“压力体制”之下的乡镇政治状况及其改革出路问题。最近王长江主编的《党内民主制度创新——一个基层党委班子“公推直选”的案例研究》(2007),通过对四川平昌县直选乡镇党委领导班子扩大基层民主的调查研究来思考农村社会走向民主治理的路径选择,以及思考基层党内民主的相关问题。
① 参见.徐永清:按照“三个代表”要求加强党委书记队伍建设[J],求是杂志,2001,(01)。
② 参见.杜铁环:抓班子首先抓思想——加强党委班子思想建设的实践与思考[J],求是杂志,2001,(23)。
③ 参见.李万禄:加强地方党委领导班子建设的思考[J],理论视野,1995,(01)。
④ 参见.陈纯英:加强县级党委的执政能力建设[J],今日海南,2005,(01)。
⑤ 参见.中共福建省委组织部:健全县乡党委抓基层组织建设责任制[J],党建研究,1995,(12)。
① 王国益:县级党政领导班子建设简论[M],浙江人民出版社,1996。
② 童和平:党委办公厅(室)系统信息工作发展研究[D],华中师范大学硕士论文,2002。
③ 本文第三章将专门对“削减副书记职数”这一问题进行论述,这里就不再列举这方面的研究了。
④ 参见.张海赴、孙成华:党委科学决策的方法论思考[J],实事求是,2005,(1)。
⑤ 李彬:透支的权力——地方政府决策失误的深层观察[M],湖北人民出版社,2003。第 11 页。
⑥ 何孝瑛:地方党委决策[M],中共中央党校出版社,1990。第 7 页。
⑦ 同上,第 17 页。
① 参见谭建:对“一把手”监督的难点与对策研究[D],中共中央党校硕士学位论文,2005。钱建华:“一把手”权力监督[D],南京师范大学硕士学位论文,2005。朱克乾:贵州省县市区党政一把手选拔任用研究[D],浙江大学硕士学位论文,2006。马代亮:一把手权力监督制约[D],云南师范大学硕士学位论文,2005。
② 刘再国、陈良:透视腐败[M],北京:中共中央党校出版社,2006。第 111 页。
③ 陈冬生:中国政治的民主抉择——党内民主与政治文明[M],江西高校出版社,2004。第 50 页。
④ 参见郁晓宇、柳孝华:党政分开及其机构改革[A]。刘克崮等:党政机构改革研究[C],北京:人民日报出版社,1988。第 59 页。以及李寿初:中国政府制度[M],中央民族大学出版社,1997。第 47—66 页。等等。
⑤ 熊才水:正确处理四个关系搞好县级党委民主集中制建设[J],求实,1995,(02)。
⑥ 阎颖:中国共产党领导体制的历史演变[M],中共党史出版社,2007。第 295 页。
⑦ 参见中共四川省委政研室课题组:地方党委民主集中制建设情况调查[J],党建研究,2002,(04);以及季峰山:加强党委制度建设 [J],政工学刊,1998,(04)。等等。
① 参见.赵慧峰:县制的历史沿革与社会功能[J],中国行政管理,2004,(10)。
② 正如于鸣超所说的,县政的现代化转型,主要表现在“三班八房”的退位与“四局”的兴起,以及行政与司法的分离。参见.于鸣超:现代国家制度下的中国县制改革[J],战略与管理,2002,(01)。
③ 魏光奇:官治与自治:20 世纪上半期的中国县制[M],商务印书馆,2005。第 389 页。
④ 减少行政层次,撤消地级市和地区行署,取消“市管县”体制,形成省—县—乡三级体系;将全国现有32 个省、市、自治区调整为 50-60 个省,每个省辖 40-45 个县;改变县级政府“责任重大,权限不够”的状况,进一步放权强县,健全县级政府职能。参见张春根:县域论[M],中国文联出版社,1999 年版。第 62—81 页。
⑤ 于鸣超:现代国家制度下的中国县制改革[J],战略与管理,2002,(01)。第 87-99 页。
⑥ 比如:江忠兴在其《县制改革创新——中国县级市行政区划演变趋势》中,从行政区划的角度考察了县级市的演变过程,又从比较的视角分析了中外县制在行政建制、行政单位和行政区域方面的差异,探索了县级市行政区划的发展趋势,在县的建制方面提出了自己的构想。参见.江忠兴:县制改革创新——中国县级市行政区划演变趋势[M],湖北教育出版社,2001。
⑦ 暴景升:当代中国县政改革研究[M],天津人民出版社,2007。第 393 页。他把县政界定为“作为国家一级地方政权的政府结构和主要统治与管理功能,包括政府的治所选择、机构设置、官员配置、权力关系、运行机制等。”第 26 页。因此,虽然他也认为广义的县级政府包括党的机关、权力机关、行政机关、司法机关,但是由于其研究领域的限制还是把县级政府界定在狭义的概念上,很少涉及县级党委、人大等政治子系统。
① 王圣诵从县级政府的历史沿革、发展现状等角度,纵深地探讨了县级政府的权力设置、法律依据及其具体运作中对于司法权、管理执政权、监督权等权力的履行和行使,对社会主义市场经济条件下的县级政府管理模式的应然状态提供了较多的法理剖析和现实参考。参见.王圣诵:县级政府管理模式创新探讨[M],人民出版社,2006。
② 在界定县级政权时,王圣诵认为:“县是具有完备国家政权体系的最基层的一级政权,即县有权力机关、行政机关、司法机关和检察机关。”同上,第 80 页
③ 他虽然承认“党的领导是一个不能回避的重要课题”,但也坦称:“由于和意识形态的紧密关系,很难用一般的政治研究模型来讨论,从学术研究的角度来讨论的论文也不多见”。同上,第 96 页。
④ 虽然他指出了“党同政权机关的性质不同、职能不同、组织形式和工作方式不同”,但同时又指出“地方党委担负着对上级负责和对地方的政治、经济、文化、社会发展实行全面领导的责任”,“统筹协调好人大、政府、政协几套班子之间的关系”。同上,第 98 页。
⑤ Marc Blecher & Vivienne Shue, Tethered Deer: Government and Economy in a Chinese County(Stanford University Press,1996), pp29-36.
⑥ 何俊志:制度等待利益——中国县级人大制度模式研究[M],重庆出版社,2005。第 43 页。
① 参见.谢庆奎、陈淑红、符雄、林肇武:县政府管理[M],中国广播电视出版社,1995。
② 但是他对政府结构的界定却超出了狭义的范畴,“政府结构既包括政府内部的组织方式、机构设置,也包括政府及政府各部门上下级关系,还包括党政关系以及行政与立法、司法之间的关系。”谢庆奎:中国地方政府管理丛书[C],总序,中国广播电视出版社,1995。“政府结构”的概念事实上就等同于本文的“政治系统”的概念。当然,他在行文过程中虽然要必然涉及到县级党委,也只能进行简单描述。当然,为了弥补这种缺失,他在《中国地方政府体制概论》中,专门对党政关系进行了深入的系统的研究与分析。
③ 参见.周庆智:中国县级行政结构及其运行:对 W 县的社会学考察[M],贵州人民出版社,2004。
④ 他借助结构与功能的分析方法,运用多学科的比较研究,对县级政府的政府管理模式进行了综合性分析。不仅分析县级政府管理创新的困境、原因,还系统分析了县级政府管理的理念创新基本架构、体制创新的路径选择、机制创新的要素和方式方法创新的发展路向,等等。并“凸现绩效管理在县级政府管理模式创新中的地位和作用”。彭国甫等:县级政府管理模式创新研究[M],湖南人民出版社,2005。第 19 页。
⑤ 同上,第 9-10 页。在分析县级政府的决策机制时,认为“我国县级政府的公共决策系统,有县人大、县政协、县团委、县妇联、县工会和党组织,以及政府组织外部的各种协会、学会、大众传播媒体等”,这里显然把县级政府界定在广义的范畴了。同上,第 232 页。
① 比如他认为:“所谓政府结构是政府系统内纵向各层级、横向各部门的组合方式”。同上,第 24 页。
② 同上,第 151 页。
③ 这方面的研究较为充分,诸如:浦兴祖主编的《当代中国政治制度》(复旦大学出版社 1999 年版)和《中华人民共和国政治制度》(上海人民出版社 1999 年版);庞洪铸、张保拴、姚国琴所著的《中国基层调控体系研究》(甘肃人民出版社 1999 年版);杨小云所著的《新中国国家结构形式研究》(中国社会科学出版社2004 年版)等等。学者们详尽论述了解放初期的政治权力结构及其运行状况。
① [法]E·迪尔凯姆:社会学方法的准则[M],狄玉明译,商务印书馆,1995。第 11 页。
② “突破口”是我们各领域中运用地较为广泛的词汇,这也许是我国处于发展关键时期的一种见证。在政治体制改革中,人们也在寻找所谓的“突破口”。有人提这个“突破口”是处于纵向体制末端的村民自治,或乡镇改革,有人提是横向的“党政分开”以及“党内民主”,可谓是莫衷一是。也许正是人们在这种寻找过程中,忽略了政治系统作为一个整体的特有属性和规律。
③ 这十个方面包括:加强和完善执政党的领导体制和领导方式;更好地发挥人民代表大会的作用;加强法制建设,完善法制体系;健全和完善选举制度;加强基层群众自治;不断调整政府职能、权力范围和行政关系;建立一支现代化的干部队伍,健全干部体制;建立富有活力的政府机构;完善政府运作的动态过程;推进决策的科学化和民主化。也许,这十项任务的分解本身就违背了“政府理论”与“政府体系”的系统性原则。
① [法]E·迪尔凯姆:社会学方法的准则[M],狄玉明译,商务印书馆,1995。第 51 页。
② 正如卢梭曾指出的,“即使是最强者也决不会强得足以永远做主人,除非他把自己的强力转化为权利,把服从转化为义务。”[法]卢梭:社会契约论[M],何兆武译,商务印书馆,2006。第 9 页。即使从最朴素的政治情感上讲,我们丝毫也不怀疑党的权威和伟大,事实上,卢梭就已经为我们找到了“加强和完善党的领导”的长久之策。那就是,通过一种制度建构把“强力转化为权利,把服从转化为义务”。而如何转化,则是作为研究者应该认真思考的问题。
① [匈]卢卡奇:历史与阶级意识(M),杜章智、任立、燕宏远译,商务印书馆,1992。第 48 页。
② 杨光斌:新制度主义政治学在中国的发展(J),教学与研究,2005,(1)。第 45-52 页。
③ [美]雅诺什·科尔奈:制度范式(J),载吴敬琏主编:《比较》(1),中信出版社,2002。第 17-18 页。
④ 它通过向一大批对象散发问卷、进行访问、民意测验、控制观察、进行样本研究等方法去研究人们的态度、意见、行为的社会属性和属性关系,它包括两大任务:对有关资料的收集与对资料的分析。实证研究又有广义与狭义之分:广义的实证研究方法泛指所有经验型研究方法如:调查研究法、实地研究法、统计分析法等。狭义的实证研究方法是指利用统计和计量分析方法,对经济活动中的数据信息进行数量分析,考察影响经济活动的各有关因素的相互影响及其影响方式的研究方法。我们采取的当然是广义上的概念。
① 对于组织问题之议决案(1925 年 2 月 1 日)[Z],中共中央文件选集(第一册),中共中央党校出版社,1989。第 379 页。
② “与其他的一切社会党的组织根本不同之点,就是它的基本组织是支部”。支部的组织及其进行的计划(1926 年 5 月 15 日)[Z],中共中央文件选集(第二册),中共中央党校出版社,1989。第 611 页。
③ 在 1925 年冬,根据中共保定支部指示,安平县委与饶阳县党组织合并建立中共安饶联合县委会。当时还有玉田县委、磁县县委、隆平县委。在介绍玉田县委时,还加了一条注释:“按中共四大党章规定,此时应建立地方执行委员会,但数位历史当事人坚持此时建立的是县委员会,同一情况还有安平、磁县、隆平 3个县委会。”参见.《中国共产党组织史资料》(第一卷):党的创建和大革命时期(1921.7---1927.7),中共党史出版社,2006。第 106 页.
④ 除了北方区执委领导的少数县委之外,其它地方的县委建制只有中共湖南区执委领导之下才有成立,包括平江县委(1926 年 8 月由平江地执委改名成立)、石门县委(1926 年 11 月)、汉寿县委(1927 年 1 月)、沅江县委(1927 年 1 月)、溆浦县委(1926 年春)、安乡县委(1927 年春)、慈利县委(1927 年 3 月)和华容县委(1927 年 3 月)。这些县委根据实际发展情况而规模和人数不等,如溆浦县委不过 15 名党员,而华容县委则有 247 名党员,13 个支部。根据《中国共产党组织史资料》(第一卷):党的创建和大革命时期(1921.7---1927.7)整理。
① 这些地方执行委员会都是由支部发展壮大后成立的。如湘赣区最初有两个支部:中共湖南支部和南昌支部。其中中共南昌支部发展成为江西地方执行委员会,下辖有地方执行委员会、部委员会和支部。同上,第 379 页.
② 比如当时的湖北地方执行委员会,截止到 1927 年 4 月,先后在黄梅、通城、武昌、汉口、襄阳、黄石港、黄安、枣阳、五峰、宜都等县建立了中共地方执行委员会,16 个县建立了部委员会。另外,还建立了一批县级特别支部和直属县级支部。同上,第 503 页。
③ X 县是中原地区的一个普通的县,并非革命老区,也非革命根据地,在解放前属于“国统区”和“沦陷区”,县委的建立与发展更具艰辛和挫折,从这一意义上来说,也许在一定程度上代表了当时大多数地区的县级党委的发展状况。
① 最早是在 1926 年 12 月,由于北伐战争的需要,共青团员赵以文组织青年知识分子并宣传“北伐”的革命意义,才开始了党组织领导的政治活动。资料来源于公开出版的该县党组织史资料和党史大事记:《中国共产党河南省 X 县组织史资料》(河南人民出版社 1991 年版)和《中共 X 党史大事记》(河南人民出版社2005 年版)。未注明出处的均源于此。
① 比如,在 1934 年 l 月 25 日中共河南省委曾发出对县委的指示信——《怎样发动农民群众的日常斗争》。在指示信中,省委批评 X 县“一贯地执行了和平发展的最有害路线,无论党、青年团和穷人会的群众组织,都是在和平状态下形成”、“大多数群众加人这些团体只是等侍红军的到来,完全看不清自己的力量,而不能与豪绅地主进行任何形式的战斗”。并对今后的工作作了八条指示:1.反对抽壮丁、调民兵到江西打红军;2.反对苛捐杂税,可提出“过年不交捐、不交税”的口号来发动群众;3.反对加粮,反对粮店对农民的任何敲诈;4.支援密县、登封灾民的斗争,在灾民中揭露国民党政府赈灾会的欺骗,鼓动灾民要棉衣、要救济、要赈款;5.反对清丈田亩,反对地价税;6.反对给军阀派草;7.反对看寨守夜;8.发动群众开展年关抗债和抢粮斗争。
② 1939 年 4 月,该县委升格为中心县委,管辖新郑、长葛、洧川等县。
③ 1944 年秋,皮定钧、徐子荣奉中央军委命令率领抗日先遣队从太行山出发,南渡黄河,进入登封、巩县,开辟豫西根据地。随着形势的发展和需要,1945 年 3 月,密禹新中心县委、密禹新办事处、密禹新武装指挥部、密禹新独立团建立。5 月,县第一区抗日民主政府成立。6 月,县抗日民主政府在驼腰建立。9 月,河南省军区及其部队南移大别山,作战略转移。密禹新根据地的部队和县区干部南迁。
① 1939 年刘少奇到豫西在渑池召开会议,传达六届六中全会精神。决定豫西特委改为豫西区党委(省委),各中心县委改为地委。密县中心县委于次月改为地委。
② 1939 年春,县委在城北岭上刘国英家的后院召开县党员代表会议,选举出席豫西区党代会代表。但豫西区党代会因形势关系没开成。
③ 1939 年 8 月密县地委书记席国光来该县,传达中共中央关于巩固党的指示,部署整党。整党的办法是:对党员逐个审查,不够党员条件的停止联系,把混进党内的坏分子清除出去。从 1938 年 10 月到 1939 年 7月发展党员约 200 名,会后,县委开始对党组织进行整顿,停止发展新党员。
④ 这支抗日游击队发展有 100 多人,80 余条长短枪,几挺轻机枪和一挺重机枪,曾与国民党驻军配合作战。在一次夜袭日军的行动中,歼敌 20 余人,迫敌逃回开封。
⑤ 密禹新中心县委召开该县地方绅士会议,密禹新中心县委书记、独立团政委牟永春和中心县委委员、独立团副团长陈银在会上讲话,宣传我党抗日民族统一战线政策,争取他们参加抗日民主政府,教育他们不要当汉奸。
① 这包括三件事情:第一件是在 1946 年夏,中原军区司令部派郑建中(曾任禹、密、新办事处主任)、陈瑛(曾任该县委书记)到该县和长葛搞情报工作,1947 年 7 月先后被害。第二件是在 1946 年 9 月,中共冀鲁豫城工部部长王幼平派遣该县籍党员张春阳返乡发展党组织,直到全县解放。第三件是在 1948 年 2 月,豫皖苏五地委书记王其梅指示冯国彦在中牟和该县交界一带开展游击活动,并于 8 月建立中共中牟县委和中牟县人民政府。这些人员和活动隶属于不同的党组织系统,也并未形成一个统一的党组织,但从根本性质上会说都属于党组织的活动,只是迫于当时的形势无法完成活动的一致和协调,组成统一的县委组织。
① 1949 年 5 月,河南省委制订了各级党群编制表,初衷“不仅是为了克服在胜利形势下的财经困难,而且是提高工作巩固胜利不可缺少的重要任务之一”。参见.河南省委关于整编的《通知》(1949 年 5 月 9 日)。其中乙等县、丙等县只设书记,不设副书记,组织部、宣传部的部长、干事各一人,再加上秘书、文印收发、会计和事务长各一人,共九人,勤杂人员十二人,其编制共计二十一人。
② 此时的县委建制具有强烈的 “军转”色彩,县委的组成人员基本上是由解放军留驻干部来担任,即使原来的县委书记这一职位也习惯性地称之为“政委”。
③ 相对而言,县人民政府具有较为完备的职能部门,后来还成立了一个支前司令部。③在军事武装方面,有县大队。县大队成立于 1948 年 10 月 30 日,下辖五个区干队(后改为五个步兵连),在 1949 年 3 月份有500 人升级参加野战军。后继续扩充,作为野战军的后备力量,隶属于郑州军分区领导。
① 1948 年 12 月,县委开办国民党军政人员培训班。1949 年 1 月 31 日,城关区召开群众会,斗争恶霸头子、县三青团主任高国钧,等等。另外,还组织区由点到面开展反霸斗争。县委部署党、政、军齐动员,以二、三、五区为重点,在全县进行剿匪。1949 年 6 月,县人民政府召开夏屯工作会议,部署夏屯工作。会后各区认真贯彻会议精神,积极发动群众,严格执行政策,7 月底全面完成夏屯任务。县人民政府通过考试录用中学教师,组织学校开学。8 月,县人民政府抽调一批教育行政干部和教师,参加剿匪反霸工作队。
② 区长任审判长,区委书记代表农协会参加审判会。人民法庭受理在剿匪反霸和土改运动中危害人民利益、破坏社会秩序、阻碍社会改革的各种案件。
③刘少奇:在中国共产党第一次全国组织工作会议上的报告(1951 年 3 月 28 日)[EB/OL],新华网,http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-12/17/content_2347074.htm.
④ 1950 年 12 月,建立县纪律检查委员会;1953 年 3 月,建立统战部;1954 年 8 月,县委秘书处改为办公室;10 月,县委农村工作部成立;1956 年 2 月,建立财贸部;同时,纪律检查委员会改为县监察委员会,受郑州地委和 X 县委双重领导。再加上原来的宣传部和组织部,共有七个工作部门。
① 中国共产党中央委员会:关于加强各级党委组织部的业务与机构的指示(草案)(1951 年 5 月)。
② 中共“八大”通过的党章第五十九条规定:“在国家机关和人民团体的领导机关中,凡是有担任负责工作的党员三人以上的,就应当成立党组。”并且规定了“党组的任务是在这些组织中负责实现党的政策和决议,加强同非党干部的团结,密切同群众的联系,巩固党和国家的纪律,同官僚主义作斗争。”在隶属关系上,第六十条规定:“党组的成员由相当的党的委员会指定”,“党组必须在一切问题上服从相当的党的委员会的领导”。
③ 这一阶段一共召开了四次党员代表大会。第一次是在 1953 年 11 月召开,中心任务是创达贯彻党中央提出的党在过渡时期的总路线、总任务,研究粮食工作和互助合作问题。第二次是在 1954 年 2 月,传达学习了中共中央七届四中全会精神和省委七次党代会精神,讨论了以后的工作计划。第三次是在 1954 年 10 月,包括三项内容:1.县委书记石玉清作“关于当前形势和任务”的报告;2.解决干部队伍中的思想问题;3.传达贯彻省委第七次代表会议决议,在全县范围内开展增产节约运动和建立农业合作社。第四次是在 1955 年6 月,传达中共全国代表会议《关于高岗、饶漱石反党联盟的决议》和省委第八次党代会决议。
④ 黄卫平、邹树彬. 乡镇长选举方式改革:案例研究[M],社会科学文献出版社,2003。第 7 页。
⑤ “县一级应该成为领导互助合作运动的主要环节。除了各级党委应分别定期讨论农村互助合作运动这项工作外,县委对于工作的好坏还负有特别的责任。县委书记必须亲自负责管理这项工作,县委并必须派出一定数量的得力干部专门负责,经常研究互助合作运动的材料,协助区、乡的党组织解决有关的问题。”中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议(一九五三年十二月十六日)[EB/OL],新华资料网http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-12/22/content_2367658.htm.
① 1950 年 9 月,县人民政府发布《关于改善领导作风建立工作制度的决定》,目的是“为了克服领导上的官僚主义,树立调查研究由实际出发的工作作风,同时加强集体领导分工负责,提高民主作风”。
② 1955 年 10 月,根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的有关规定,县人民政府改为县人民委员会。
③ 这是建国初期,根据中央人民政府委员会第四次会议在 1949 年 12 月 2 日通过的《县各界人民代表会议通则》的规定召开的,县各界人民代表会议代行了人民代表大会的职权。
④ 在地方各级人民代表大会闭合期间,省长、市长、县长等因故不能担任职务的时候,应该由各级人民委员会在副省长、副市长、副县长等中推举一人报请上一级国家行政机关批准暂时代理其职务,等到本级人民代表大会举行下一次会议时补选。换言之,县级人民委员会同时行使本级人民代表大会常务机关的职权。参见.全国人民代表大会常务委员会关于在地方各级人民代表大会闭会期间省长自治区主席市长州长县长区长乡长镇长和地方各级人民法院院长缺额补充问题的决定(1955 年 11 月 8 日全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过)[Z],全国人大常委会办公厅研究室:中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949-1990)[C],中国民主法制出版社,1990。第 247 页。
① 1956 年 7 月,报社成立,8 月建立档案工作委员会。1958 年 3 月,建立县委工业部;11 月建立畜牧部、福利部。1959 年 3 月,统战部与宣传部和数办公;8 月建立县委党校;10 月撤销畜牧部。1960 年 1 月建立文教部。
① 据学者考察,“第一书记”、“第二书记”等职务的设置,源于解放战争时期。1948 年晋冀鲁豫和晋察冀两个解放区合并,成立中共中央华北局。这是党中央采纳刘少奇向关于“从华北走向全国”的思想而作出的一项重大战略部署。在华北局成立时,刘少奇向党中央力荐薄一波担任华北局第二书记,后任第一书记。此后,随着解放战争的节节胜利,相继成立的各中央局部设置了“第一书记”、“第二书记”以至“第三书记”的职务、职位,直至撤销中央局的建制为止。建国以后,地方党委从省、直辖市、自治区到地、县和乡镇各级党委以至党支部,也都设置了“第一书记”(以及“第二书记”、“第三书记”、“第四书记”)的职务。这种党内职务的设置,在有些地方一直延续到 1987 年党的十三大,才彻底予以废除。参见王贵秀:把党委书记当成“一把手”于党章无据[EB/OL],http://www.xici.net/b776237/d51892972.htm.
② 1960 年 8 月,县第二届党代表大会召开,选举出第二届委员会,二届一次全会选出县委常委、书记处书记。委员有 22-28 人,候补委员 7 人,常委 15-18 人,书记处书记 9-10 人。之后不久,在隶属关系上,发生了一次变更:1961 年 12 月 19 日,经上级批准,将原属中共郑州市委领导的中共 X 县委划归中共开封地委领导。
③ 选举第三届委员会,三届一次全会选举出县委常委、书记、副书记。其中委员 25 人(1965 年 12 月又增加一名,因此第三届委员会委员共 26 名),候补委员 5 人,常委 12 人,书记一人,副书记三人。
④ 1960 年 9 月撤销文教部、福利部;11 月,报社停刊。1961 年 3 月,撤销农村工作部;11 月建立调研组。1963 年 7 月建立县委保密委员会;9 月恢复统战部,建立政法领导小组。1965 年 2 月,建立工交政治部;7 月,财贸部改为财贸政治部,同时恢复农村工作部。
① 比如,在和平时期,某些领导同志就不像过去那样认真钻研和决心贯彻上级党组织的指示、政策,导致日常工作也缺乏经常的联系,工作中的经验不能及时的集中和传播;工作中的偏向不能及时地发现和制止。因此,该县委为了加强领导对下级党组织发出的《关于加强请示报告的指示》(1955 年 5 月 4 日)。
② 1958 年 3 月,“根据省、地委的指示精神”,“县委研究决定以下机构合并:1.手管科、手联社合并为工业局;2.公路段、运输站、交通科合并为交通科;3.教育科、文化科合并为文教局;农业局、林业科合并为农林局”。
③ 1958 年 6 月 12 日,县委研究制定了第三届人民委员会的安排方案,“拟安排第三届人民委员会委员总名额 17 人,其中党员 9 人,占委员总数的 53%;非党劳动人民 2 人,占委员总数的 11.2%;民主人士 6 人(工商 2 人、文教卫生 3 人、社会人士 1 人。政治态度为左派 2 人、中左 3 人、中右 1 人),占委员总数的35.3%;妇女 1 人,占委员总数的 5.88%”。
① 随着 1957 年反右派斗争扩大化,又经过 1958 年的“大跃进”,再加上 1959 年庐山会议上的反右倾。这一系列运动和事件的政治结果(这里主要是针对党和国家的制度方面)就是:在“左”倾思想指导下,“党不能直接发号施令”这一正确观点受到错误批判,“大权独揽”、“书记挂帅”等口号被当作党的重要的领导原则提了出来,党的权力或功能已经延伸到各个领域。
② 除了县委办公室、调研组、组织部、宣传部、统战部、纪检委(监察委)、政法部(政法领导小组)、保密委、档案管理科、档案工作委员会这些党的基本部门之外,财贸部对应财贸战线工作、农工部对应农业生产与互助合作、工交政治部(工业部)对应工业交通战线工作、文教部对应文化教育卫生体育工作、畜牧部对应畜牧战线工作。
③ 这包括工交党委(1958 年 9 月建立);民政科党组(1956 年 12 月建立)、商业局党组(1958.4)、工业局党组(1961.10)、财政局党组(1962.6)、税务局党组(1962.6)、教育局党组(1963.2)、农业银行党组(1964.3交通局党组(1965.7)、农业局党组(1965.6)、科学技术委员会党组(1965.6);公安局党分组(1963 年 7月建立)、粮食局党分组(1957.8)、中国人民银行 X 支行党分组(1957.8)、手工业联合社党分组(1957.8)、农林水党分组(1957.8)、供销联合社党分组(1961.10);等等。其建立和撤销随这些政府职能部门的变动而变动。各党委、党组和党分组的书记由政府职能部门的正职负责人或县委对口管理部门的负责人担任,副书记一般由政府职能部门的正职负责人(在县委对口管理负责人担任书记的情况下)或副职负责人担任。
④ 中共中央组织部:中央组织部关于县、区、乡的组织形式和领导方法的若干问题的报告 (1957 年 1 月17 日)[EB/OL],新华网,http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-01/05/content_2418595.htm.
① 1933 年 10 月, X 县委下辖两个区委会,12 个支部,党员 54 名;1939 年 7 月,县委下辖五个区委会,22 个支部,党员 200 多名;1949 年 10 月还是 10 个区委会。
② 此时,已经有 260 个支部,党员达到 4026 名。1956 年 12 月 1 日,县委决定,将 15 个中心乡党委改建为 27 个乡(镇)党委。
③ 其间,1961 年 7 月 16 日,根据《人民公社工作条例(修正草案)》将公社改建为六个区。
④ 县委书记办公会议每星期一召开一次,处理日常工作问题,各部门、各党委、党组、党分组需要请示县委研究解决的问题务必于上周的星期六报送县委办公室,以便在书记办公会议上研究。县委常务会议,一般是每月召开一次;县委全会,每一季度召开一次,系统总结检查工作、学习文件与布置下一段工作。这是该县委(1961 年 4 月 1 日)发出的一个通知。
⑤ 这是 X 县委为健全工作制度而(于 1950 年 4 月 11 日)发布的《对贯彻“地委关于健全请示报告制度的决定”的意见》。
① 同时规定:县委常委会“由同级党委的全体委员会推选,一般不超过七人”。“地(市)委常委由省委批准,县委常委由地委批准”。参见.中共河南省委:关于地(市)县成立常委会的通知(1955 年 7 月 27 日),总第 129 号。根据这一通知,X 县委常委会是在 1956 年 5 月成立的,
② 1958 年 3 月,中共中央、国务院决定设立中央外事小组,负责全盘外事工作;国务院设立外事办公室,国务院外事办公室是国务院管理外事工作的总口子,同时又是党中央外事小组的外事机构。6 月,中央财经小组、政法小组、外事科学小组、文教小组成立。中共中央于同年 9 月 19 日作出《关于成立中央基本建设委员会、计划委员会、经济委员会的决定》,也表明党强调把领导国家经济建设的权力集中于中央的指导思想。
③ 1958 年 1 月 31 日,毛泽东起草了《工作方法六十条(草案)》,其中详细规定了各级党委的具体功能和工作范围,其中前三条是: (一)县以上各级党委要抓社会主义建设工作。这里有十四项:1.工业,2.手工业,3.农业,4.农村副业,5.林业,6.渔业,7.畜牧业,8.交通运输业,9.商业,10.财政和金融,11.劳动、工资和人口,12.科学,13.文教,14.卫生。(二)县以上各级党委要抓社会主义工业工作。这里也有十四项:1.产量 指标,2.产品质量,3.新产品试制,4.新技术,5.先进定额,6.节约原材料,找寻和使用代用品,7.劳动组织、劳动保护和工资福利,8.成本,9.生产准备和流动资金,10.企业的分工和协作,11.供产销平衡,12.地质勘探,13.资源综合利用,14.设计和施工。这是初步拟定的项目,以后应该逐步形成工业发展纲要四十条。(三)各级党委要抓社会主义农业工作。这里也有十四项:1.产量指标,2.水利,3.肥料,4.土壤,5.种子,6.改制(改变耕作制度,如扩大复种面积,晚改早,旱改水等),7.病虫害,8.机械化(新式农具,双轮双铧犁,抽水机、适合中国各个不同区域的拖拉机及用摩托开动的运输工具等),9.精耕细作,10.畜牧,11.副业,12.绿化,13.除四害,14.治疾病讲卫生。这是从农业发展纲要四十条中抽出来的十四个要点。四十条必须全部施行。抽出一些要点,目的在于有所侧重。纲举目张,全网自然提起来了。其中第二十八指出:在省、地、县三级或者在省、地、县、乡四级的干部会议上,讨论一次党的领导原则问题。讨论一下这些原则是否正确:“大权独揽,小权分散。党委决定,各方去办。办也有决,不离原则。工作检查,党委有责。”这几句话里,关于党委的责任,是说大事由它首先作出决定,并且在执行过程中加以检查。“大权独揽”是一句成语,习惯上往往指的是个人独断。我们借用这句话,指的却是主要权力应当集中于中央和地方党委的集体,用以反对分散主义。难道大权可以分揽吗?这八句歌诀,产生于一九五三年,就是为了反对那时的分散主义而想出来的。所谓“各方去办”,不是说由党员径直去办,而是一定要经过党员在国家机关中、在企业中、在合作社中、在人民团体中、在文化教育机关中,同非党员接触、商量、研究,对不妥当的部分加以修改,然后大家通过,方才去办。第三句话里所说的“原则”,指的是:党是无产阶级组织的最高形式,民主集中制,集体领导和个人作用的统一(党委和第一书记的统一),中央和上级的决议。见.建国以来毛泽东文稿(第七册)[C],中央文献出版社,1998(1992)。第 45-65 页。
① 这是 X 县革命委员会发出的《关于县革委会各个办事机构工作范围的通知》(1968 年 10 月 27 日)。
② 1968 年 9 月 9 日,该县革命委员会成立。
③ 1969 年 4 月,县革委以公社为单位举办了所谓的“整党建党毛泽东思想学习班”,实行开门整党。致使一批老干部老同志遭到批斗,把少数群众组织头头提为党的干部,甚至将一些有打砸抢行为的人拉进党内,造成了党组织的严重不纯。
④ 1970 年 2 月 21 日,经中共开封地区革命委员会党的核心小组批准,建立中共 X 县革命委员会党的核心小组,归属中共开封地区革命委员会党的核心小组领导。这标志着党的活动得到初步恢复。
⑤ 县革命委员会党的核心小组遵照《中共中央关于召开地方各级党员代表大会的通知》精神,于 1971 年 7月 7 日至 9 日召开中共 X 县第四次代表大会,选举产生了第四届委员会,并撤消了县革委会党的核心小组。X 县委归属开封地委领导。设有书记、第一书记各一人,副书记 3-6 人,常委 8-17 人,委员 40-51 人。后来又增加一名第二书记,副书记也达到 8 人。在结构上也有所变化,人数上显得过于臃肿。
① 即使在 1976 年初,经开封地委批准,撤销了县革委的办事组、政工组,恢复了县委组织部、宣传部等部门,但仍然贯彻了“左”的政治路线和组织路线。
② 比如:1957 年 2 月全县开展声势浩大的宣传运动。县、区、乡、社普遍建立了宣传机构,训练宣传骨干1456 人,组织了 146 人的报告团 23925 人的宣传队伍。向广大群众宣传国内外形势,国家建设成就,高级合作社优越性;批驳各种错误观点,批判富裕中农的资本主义思想,揭露敌人的破坏活动。包括后来的“社教”、“大炼钢铁”等运动,都是书记亲自挂帅。
③ 1970 年 2 月县革委党的核心小组建立,县革委所属的工作部门也建立了党的核心小组。
④ 1971 年 7 月,该县县第四届党代会召开,县委恢复。
⑤ 比如:1951 年 3 月,县委组织数万人参加的宣传队伍,利用各种形式大张旗鼓地宣传抗美援朝。11 月县委召开县、区、乡三级干部部整风会议。解决干部中存在的骄傲自满、工作浮漂、做表面文章、报喜不报忧、强迫命令、违法乱纪、个人主义、贪污腐化、立场不稳等问题。方法是先自上而下,从领导到一般干部人人检查,开展批评和自我批评;尔后分析危害。挖出犯错误的根源,明确努力方向。12 月至次年春,各区以乡为单位,结合土改复查整顿党的基层组织。对广大党员着重思想教育,对犯有错误的党员,按照党章要求,根据错误大小,分别给子开除党籍、留党察看、严重警告、警告处分。1952 年 1 月 29 日至 2月 7 日县委召开春节战地会议。结合土改复查,进行民主整风。整风中严肃批评了部分干部工作浮漂、不深人、不艰苦的思想工作作风,研究安排了部队转建和春季工作。
① 这就是一种路径依赖。第一个明确提出”路径依赖”理论的是制度经济学者道格拉斯?诺思,因为用“路径依赖”理论成功地阐释了经济制度的演进规律,获得了 1993 年的诺贝尔经济学奖。诺思认为,路径依赖类似于物理学中的”惯性”,一旦进入一种路径就可能对它产生依赖。而所选择的路径会在以后发展中得到不断强化。人们在过去做出的选择往往决定了他们现在甚至未来的可能选择。
② 比如,在出现“高饶事件”之后,地方权力开始向中央集中,其它部门向党委集中。1955 年 4 月 26 日,该县第四次党员代表会议召开,传达中国共产党全国代表大会《关于高岗、饶漱石反党联盟的决议》和中共河南省第八次代表大会决议。大会通过了《坚决贯彻中国共产党全国代表大会决议的决议》。决议的主要内容有:一、提高革命警惕,坚决反对政治麻痹,克服骄傲自满情绪,巩固党的统一;二、充分发扬民主,严格执行集体领导制度,开展批评和自我批评,按照党章规定和中央指示,定期召开党的代表会议和党的代表大会泣、加强党的领导,党对任何地区、部门和工作人员进行严格的、经常的、系统的、自上而下和自下而上的监督;四、加强马列主义和共产主义的思想教育;五、整顿党的农村基层组织。
③ 比如:1980 年 9 月 17 日至 23 日,X 县第五次党员代表大会召开,选举产生了第五届委员会,委员 22人,候补委员 3 人;五届一次全会选举产生常委会委员 12 人,书记一人,副书记五人。1986 年 1 月 28 日至 30 日,第六次党代会召开,选举第六届委员会,委员 24 人,候补委员 5 人;六届一次全会选举常委会,常委 10 人,书记一人,副书记 3 人。
④ 县委具体办事机构的建立与恢复经历了一个漫长的过程。1976 年 10 月,县委的办事机构有办公室、组织部、宣传部、县直机关党委会。6 月,党训班改为县委党校。1978 年 8 月,对台工作领导组建立,下设对台工作办公室。1979 年 3 月,恢复政法领导小组;5 月,建立县委纪律检查委员会筹备组;6 月,成立信访科;10 月恢复统战部。1980 年 8 月,成立老干部科;11 月建立纪检委。1981 年 10 月,成立政策研究室,恢复保密委员会;12 月建立党史资料征编领导组及办公室。1982 年 5 月,成立信访工作领导小组;8月,党史资料征编领导组改为党史资料征编委员会;12 月,遵照上级指示,将县委政法领导组改为县委政法领导委员会。1983 年 3 月,信访科改为信访办公室。1984 年 3 月,县委纪律检查委员会改为县纪律检查委员会,增强了其相对独立性;7 月,老干部科改为老干部局,10 月建立老干部工作委员会及办公室。1986年 1 月党校党委会成立;3 月建立机要科。1987 年 9 月,党史资料征编委员会改为党史工作委员会。
① 到 1987 年 11 月,中共 X 县委工作机构包括有办公室、政策研究室、组织部、宣传部、统战部、政法委员会、老干部局、信访办公室、党史研究室、党校、台湾工作办公室、县直机关党委会、机要科、档案局、文指委办公室。
② 根据十三大的会议精神,党委办事机构要少而精,除保留组织、宣传、纪检、统战、调研和其他必要的部门外,与政府机构重叠对口的部门应当撤销,它们现在管理的行政事务应转由政府有关部门管理。
③ 1988 年 7 月 27 日,中共中央同意并转发中央纪律检查委员会《关于逐步撤销国务院各部门党组纪检组和中纪委派驻的纪检组有关问题的意见》提出,撤销党组的部门,党组纪检组或中纪委派驻的纪检组应随之撤销。党组(党委)暂缓撤销的部门,党组纪检组或中纪委驻派的纪检组原则上也应撤销;由于工作需要,少量部门可保留或设立纪委。《中共中央机构沿革实录》第 164 页。
④ 但是,从另一个角度来说,这种阻断或推迟也为我们进一步思考如何进行系统的政治体制改革提供了空间和时间。党的“十三大”报告虽然提出了政治体制改革的构想,但只是一个初步的设想,还没有形成一个成熟的理论体系;同时,党本身也在理论上和现实中并没有做好充分的准备。因此,在当时人心思变的社会环境和国际大气候的影响之下,政治体制改革是很难继续进行的。这种理论和现实条件的缺乏,从九十年代各级党委的集权趋势中可以得到证明。
⑤ 这都是在中央推行体制改革进程中的正常改革,因此在时间上存在一个时间差。如 1992 年的机构改革,到县级改革时就到了 1995 年前后;1998 年的机构改革直到 2002 年才开始在县级推行。
① 李鹏:积极推进县级机构改革(一九九二年五月二十三日)[EB/OL],新华网资料库 http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-02/17/content_2586424.htm.
② “1994 年 5 月,经国务院批准,X 县撤县设市(县级)。6 月,中共郑州市委决定,撤销中共 X 县委员会、纪律检查委员会,设立中共 X 市委员会、纪律检查委员会。同时,原 X 县各单位的名称均相应变更。”参见.中共郑州市委组织部:中国共产党河南省郑州市组织史资料(第二卷)(1987.11-1995.12),中共党史出版社,2002。第 233 页。这 17 个工作机构包括:办公室、组织部、宣传部、统战部、政法委、政策研究室、保密局、机要局、信访办、老干部局、党校、党史工作委员会、直属机关工作委员会、台湾工作委员会、精神文明建设指导委员会办公室、新郑报社、档案局。
③ 为了加强党的领导,改进党的执政方式,中央决定推行党政机构改革,重新恢复在政府中的党组和纪检组,恢复政法委,建立中央企业工委和中央金融工委,通过这些组织形式和工作机构,加强了党对政府、政法、企业、金融、外事、军事、台湾、宣传、思想政治等方面的全面领导。在中央的带动下,各省市、地市、区县等纷纷恢复党组、纪检组,建立政法委、企业工委、金融工委、教育工委、农村工作部等,纪委部门和监察部门合署办公。
④ “进一步加强党委对本地区工作的宏观管理功能,减少一般化的具体管理事项,减少与政府部门、人民团体相重复的业务工作,集中搞好党的思想、组织和作风建设。”参见.中共郑州市委、郑州市人民政府关于县(市)区机构改革的实事意见[Z],郑发[2001]15 号。
⑤ 原来的保密局并入办公室,并挂保密委员和办公室、市保密局、机要局牌子。
⑥ 原来的市直机关工作委员会并入组织部,挂市直机关工作委员会牌子。
⑦ 原来的精神文明建设指导委员会并入宣传部,挂建设文明建设指导委员会办公室牌子。
⑧ 原来的台湾工作办公室并入统战部,挂台湾工作办公室、政府台湾事务办公室牌子。
⑨ 中共郑州市委、郑州市人民政府关于县(市)区机构改革的实施意见(2001 年 9 月 19 日),郑发[2001]15号。
① 王寿林:社会主义国家权力制约论[M],东北财经大学出版社,1993。第 199-200 页。
② 社会团体之中的党组织有三项功能:1.支持社会团体及其负责人按照社团章程中规定的宗旨、任务开展工作;2.加强党员的教育、管理和监督;3.监督社会团体负责人贯彻党的路线、方针、政策,遵守国家法律法规。参见.《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》(1998 年 2 月 16 日),组通字[1998]6 号。
① “十二大”党章第二十七条明确规定:“党的地方各级委员会全体会议,选举常务委员会和书记、副书记,并分别报上级党的委员会批准。党的地方各级常务委员会,在委员会全体会议闭会期间,行使委员会职权;在下届代表大会开会期间,继续主持经常工作,直到新的常务委员会产生为止。”中国共产党章程(中国共产党第十二次全国代表大会一九八二年九月六日通过)[EB/OL],新华资料网. http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-02/07/content_2558860.htm
② 此图表数据来自于《中国共产党组织史资料》附录:1949-1997 年全国党组织状况统计表。具体数据统计请参见本文附录一:《1949-1964、1971-1997 年县级党委领导人数统计表》。
① 参见.甄小英:十一届三中全会以来党的制度建设的特点及今后展望[J],中共中央党校党建教研室制度建设课题组:党的制度建设新路[C],湖北人民出版社,1989。第 75 页。
② “从 1996 年升始,在全市农村普遍实行了基层党组织建设责任制、市委书记、县(区)委书记、市直各单位党委,直至基层党支部书记层层签订党建工作责任书.责任书对各级党组织的目标任务、工作职责、运行机制等作出厂明确规定、为保证目标落实,职责到位,运行良好,市委制定了县(区)委,市直各单位党委抓基层党建责任制考核奖惩细则,各具区委、各单位党委也都制定了相应的考核细则、这些制度与已有的党建例会制度、党建工作月报制度、党建工作联系点制度相配套,形成了一个完整的制度体系。”山西省委组织部:组织工作回眸 20 年[C],山西人民出版社,1999。第 101 页。
① 《条例》明确了县委常委会的各项具体功能:(1)召集全委会,向全委会负责并报告工作;对本条例第六条规定应由全委会决定的事项事先进行审议和提出意见。(2)组织实施上级党组织的指示和全委会的决议。(3)对本地区经济建设、社会发展、党的自身建设等方面经常工作中的重要问题作出决定。(4)对同级地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中的党组请示的问题作出决定。(5)按照干部管理权限和规定的程序,负责推荐、提名、任免干部;负责教育和监督干部。调动或指派下一级党组织的负责人,其数额在下一级党的委员会任期内一般不得超过常委会委员职数的二分之一。(6)以党的委员会名义向上级党组织请示、报告工作,向所属党组织发布指示、通知、通报,制定以党的委员会名义发出的其他重要文件。(7)对必须由常委会决定的其他重要问题作出决定。
② 亨廷顿在分析“政治之制度化标准”时,勾划出了一个能够测量某一政治体系内部个别组织和程序在制度化方面增减盛衰的指标体系,包括“适应性和刻板性”、“复杂性和简单化”、“自主性和从属性”和“内聚力和不团结”。参见.塞缪尔·P·亨廷顿:变化社会中的政治秩序[M],王冠华、刘为等译,生活·读书·新知三联书店,1989。第 11-22 页。其中在自主性方面,“就是看政治组织和政治程序独立于其它社会团体和行为方式而生存的程度”,也即是说,他所指的自主性,“涉及以社会各势力为一方和以政治组织为另一方的关系”。第 19 页。
③ 事实上,在八十年代中后期,有些地方就开始建立党委的工作制度。比如郑州市下属的各县(市)区就制定了县委常委会的工作制度。明确规定了常委会的职权,除了常规的功能外,还强调为了联系群众,要求“常委每年用三分之一以上的时间深入到自己分管的战线和所包的乡镇”,体察民情,发现和解决问题。
① “党的执政地位,是通过党对国家政权机关的领导来实现的。如果放弃了这种领导,就谈不上执政地位。各级政权机关,包括人大、政府、法院、检察院和军队,都必须接受党的领导,任何削弱、淡化党的领导的想法和做法,都是错误的。”参见. 关于坚持和完善人民代表大会制度(一九九年三月十八日),十三大以来重要文献选编(中)[Z],人民出版社出版,1991。第 942 页。
② 关于印发《中央组织部一九八八年工作要点》的通知(1988 年 1 月 31 日),中组发[1988]3 号。
③ 业务主管部门是指县级以上各级人民政府有关部门及其授权的组织。
④ 比如在 1950 年 3 月 29 日,中共中央曾经发出《关于各级党委应该加强对青年团的领导与帮助的指示》。在随后的 4 月 16 日又发出《关于加强青年团及其他群众团体工作的指示》。参见.朱汉国、谢春涛、樊天顺:中国共产党党建史[M],四川人民出版社,1991。第 271 页。
⑤ 1950 年政务院颁布《社会团体登记暂行办法》,内务部又于 1951 年 3 月 23 日公布了《社会团体登记暂行办法施行细则》,除对一批旧社会组织依法进行登记、管理和取缔之外,各地不同程度相继建立了一批不同类型、不同层次的社会组织(包括人民团体、学术团体、社会福利团体)。事实上,由于党的组织一竿子插到底,几乎没有了其它社会组织的获得空间。改革开放后,社会组织获得了不断的发展。1988 年国务院机构改革后将社团管理归口到民政部门。1989 年春天以后,政府认识到了社团管理的重要性,颁布了《社 会团体登记管理条例》,建立了社团的双重分层管理体制,要求所有的社团组织必须接受民政部门和业务主管部门的双重领导。1998 年对原有条例修改后再次颁布,进一步强化了对社会组织的管理。参见.吴忠泽、陈金罗:社团管理工作[M],中国社会出版社,1996。
① 中组部关于印发《关于加强社会团体党的建设工作的意见》的通知,中组发[2000]10 号,2000 年 7 月 21日。
① “一个决策中心,五位一体”。所谓“决策中心”指的是市委常委会。“五位一体”是指市人大主任、党员正副市长、政协主席、纪委书记都是市常委会成员,常委会等于是五套班子的联席会议,一经决策,即成五套班子的共识。为了解决党政领导分工的重复和交叉问题,顺德又将全市各项工作在市委常委会统一分工,每项工作只有一名常委主管。参见陈登才、李民、刘能杰、王瑜、丘梓歧(中央党校党建部、《理论前沿》编辑部赴广东课题组):在改革实践中改善党的领导[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
② 所谓“一个核心”是常委会主持全委会闭会期间的党委日常工作,在同级党组织中处于领导核心地位;“三个党组”是地方人大、政府、政协三个党组。在实际工作中,党委的工作意图通过“三个党组”落实到各个班子的具体工作安排,党委对人大、政府、政协的领导主要通过三个党组来实现,形成了党委决策、政府落实、人大监督、政协参与的领导机制,凝聚了整体工作合力。按照“谁主管、谁负责”的原则,进一步健全完善了决策目标、执行责任、考核监督“三个体系”,对党委工作决策和工作目标进行责任分解,明确分管常委、责任部门和完成时限。参见.张秋波:以新体制新机制开创地方党委工作新局面[J],求是,2007,(20)。
① 张忆军在其研究报告《上海地方党委加强党的执政能力建设,改进党的领导方式的探索与实践》中总结划分了上海市委“全局性工作的领导和谋划”的三个层次:一是需要市委“牵头”集中各方的工作;二是市委推动的工作;三是市委支持的工作。见周敬青:中德政党理论与实践研究[C],中共中央党校出版社,2006。第 169-170 页。
② 杨琳:政改指向权力过分集中——以“权力三分”等制度要求,解决权力过分集中和不受约束的问题[J],瞭望新闻周刊,2007,(51)。第 40-41 页。
① 中共中央党校科研部、党建部:关于党建调研的基本情况(2001 年 4 月)[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
② 陈登才、李民、刘能杰、王瑜、丘梓歧(中央党校党建部、《理论前沿》编辑部赴广东课题组):在改革实践中改善党的领导[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
③ 张秋波:以新体制新机制开创地方党委工作新局面[J],求是,2007,(20)。
④ 郭亚丁、王河、龚白生等(浙江省委党校课题组):对党政“一把手”监督情况的调查和研究[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
⑤ 甄小英、盖军、张文正、高新民、宋坤(中央党校党建部、党史部、科研部赴浙江课题组):对“一把手”监督问题的调查研究[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
① 郭献功、刘长发、袁建伟(河南省委党校课题组):关于提高地方党委领导水平的调研报告[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
② “官僚主义”一般有两层涵义:首先是在思想观念上脱离实际、脱离群众。如不深入基层和群众,不了解实际情况,不关心群众疾苦,饱食终日,无所作为,遇事不负责任;第二是指工作实际中独断专行,不按客观规律办事,主观主义地瞎指挥等。有命令主义、文牍主义、事务主义等表现形式。
③ 邓小平在 1956 年 9 月 16 日作的《关于修改党的章程的报告中》深刻分析了这一问题,并总结了其具体表现:“在党的组织和国家机关的许多工作人员中,正在滋长着形形色色的官僚主义的倾向。不少领导机关和领导干部,高高在上,不接近群众,不重视调查研究,不了解工作中的真实情况。”“他们在执行中央和上级的指示的时候,往往不采取同下级同志和群众商量的办法,不结合当时当地的具体情况,而只是机械地盲目地搬运。他们往往满足于表面上的成绩,而不注意工作的实际效果。”“官僚主义也表现在有一些干部有严重的骄傲自满情绪。他们夸大个人的作用,强调个人的威信,只能听人奉承赞扬,不能受人批评监督,甚至有些品质恶劣的人,还对批评者实行压制和报复。我们党内还有一种人,他们把党和人民的关系颠倒过来,完全不是为人民服务,而是在人民中间滥用权力,做种种违法乱纪的坏事。这是一种很恶劣的反人民的作风,这是旧时代统治阶级作风在我们队伍中的反映。”“官僚主义倾向还有一种比较大量的表现,就是命令主义。不少党的组织和干部,在作出决议、指示以前,既不同群众商量,在执行决议、指示的时候,对群众又不是采取说服教育的方法,而是企图一切依靠命令行事。这种命令主义的错误,在党的基层组织和基层干部中表现得较为突出,但是,下面的命令主义错误,往往是同上级领导机关的主观主义和官僚主义的领导分不开的。”
④ 英国历史学家诺斯古德·帕金森曾在其名著《官僚病》一书中阐述了机构人员膨胀的原因及后果:一个不称职的官员为了高高在上发号施令且不致于对自己的权力构成威胁,会找两个无能的助手做下级,他们就上行下效,再为自己找两个更加无能的助手。这样就会形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。
⑤ 参见.胡仙芝:官僚病的成因及其矫治——从生态系统论角度的探讨[J],唯实,2002,(01)。
⑥ 按照组织发展理论的描述,组织模式经历了一个从直线型(金字塔结构)、职能型、直线职能型、矩阵型到网络型组织发展的历史演变过程。而目前,较为稳定有效的组织还是采用直线职能型模式。其基本特征就是高度集权,因为只有这样才能保证组织的效率。
① “权力之所以具有诱惑性,是因为在它的背后存在着和公开或隐蔽的特殊利益,能够给掌权者带来普通人所难以享有的地位、荣誉和财富,因而对掌权者具有本能的自发的腐蚀作用。对于权力这种腐蚀性如果不加限制,有权就可以享有特殊利益,权力越大享有的特殊利益就越多,就会驱使人们追逐权力,以致使尔虞我诈、勾心斗角等官场上的腐败行为死灰复燃,重新登上社会主义国家的政治舞台。”王寿林:社会主义国家权力制约论[M],东北财经大学出版社,1993。第 16 页。
② 参见.王贵秀、石泰峰、侯少文:政治体制改革和民主法制建设[M],经济科学出版社,1998。
③ 参见.王长江、姜跃等:现代政党执政方式比较研究[M],上海人民出版社,2002。第 218 页。
④ 吕泰峰:试论党和人大的关系[J],见.蔡定剑、王晨光:人民代表大会二十年发展与改革[C],中国检察出版社,2001。第 450 页。
① 参见.董学清、张和平、张泽远:“我们是谁?”——县委书记采访录[J],瞭望新闻周刊(2005.11.07),2005,(45)。
②王寿林:社会主义国家权力制约论[M],大连:东北财经大学出版社,1993。第 199 页。
③ 郭献功、刘长发、袁建伟(河南省委党校课题组):关于提高地方党委领导水平的调研报告[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
④ [法]托克维尔:旧制度与大革命[M],冯棠译,商务印书馆,1992。第 227 页。
⑤ 王爱冬:政治权力论[M],河北大学出版社,2003。第 28 页。
⑥ 费孝通:乡土中国 生育制度[M] ,北京大学出版社,1998。第 30 页。
① 王寿林:社会主义国家权力制约论[M],东北财经大学出版社,1993。第 15-16 页。
② 肖一平、施友松:民主革命时期党的集体领导制度述评[Jj],中共中央党校党建教研室制度建设课题组:党的制度建设新路[C],湖北人民出版社,1989。第 56 页。
③ 郭献功、刘长发、袁建伟(河南省委党校课题组):关于提高地方党委领导水平的调研报告[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
① [英]格雷厄姆·沃拉斯:政治中的人性[M],朱曾汶译,商务印书馆,1995。第 170 页。
② 冯国发、李卫东、原方、高建生:政治体制改革——来自农村的启示[C],山西人民出版社,2003。第 278页。李卫东、卫裕国在其调研报告《村民自治条件下农村基层党组织领导方式的调查与思考》中对农村党组织领导作用的基本状况进行了描述,基本上是 3:6:1,形势很不乐观,只有 30%的党组织工作制度健全,能按章理事,在群众中有号召力和较高的威信。
① 陆学艺归纳为八类:农业劳动者阶层、农民工阶层、雇工阶层、农民知识分子阶层、个体劳动者和个体工商户阶层、私营企业主阶层、乡镇企业管理者阶层、农村管理者阶层。见陆学艺等:社会结构的变迁[M],中国社会科学出版社,1997。第 71 页。
② 丁晓强:社会转型对中国共产党的基层组织的影响与意义[J],周敬青:中德政党理论与实践研究[C],中共中央党校出版社,2006。第 350 页。
③ 关于印发吕枫同志在全国组织部长会议上的报告和找宗鼐同志在会议结束时的讲话的通知,组通字[1990]7 号。吕枫在 1990 年 2 月 16 日全国各省、区、市党委组织部长会议上作的关于《进一步搞好干部考察工作切实加强各级领导班子建设》的报告。
④ 陆学艺等:社会结构的变迁[M],中国社会科学出版社,1997。第 71 页。
⑤ 这些国家建制或国家机构“根据县委每年确定的工作重点,围绕下达给自己的任务,展开工作”。 参见. 荣敬本、崔之元、王拴正、高新军、何增科与杨雪冬等. 从压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制改革,中央编译出版社,1998。第 29 页。
① 在这种状况下他们——那些权力的拥有者都会表现出超乎常理之举:在各自稳定了自己的权力及其范围之后,他们接下来所做的事情就只能是简单应付一下工作,做做表面文章,捞些政治资本以获取更大的政治资源而已。
② 当然,此时所表现出来的理性是类似于“经济人理性”的“政治人理性”,“经济人”这一概念的基本内涵是“经济人是追求财富最大化的人”,这也是从古典经济学到当代经济学关于“经济人理性”的主流观点。相对于此,美国政治学家拉斯韦尔和卡普兰提出了“政治人理性”的基本假设:所谓政治人就是这样的人,“他们要求关乎他们所有价值的权力的最大化,希望以权力决定权力,还把别人也当作提高权力地位和影响力的工具”。Harold D. Lasswell and Abraham Kaplan, Power and Society, New Haven: Yale UnIversRty Press,1950, p.78. 关于“经济人理性”与“政治人理性”深入而系统的比较分析与论述,可以参见刘志伟:论政治人理性——从“经济人理性”比较分析的角度[M],中国社会科学出版社,2005。
③ [美]罗伯特·A. 达尔:现代政治分析[M],王沪宁、陈峰译,上海译文出版社,1987。第 19 页。由于是行为主义政治学的一个代表,在这本书中达尔此时对“政治”概念所作的“价值中立”式的界定,因此,他虽然经典总结了其“公共性”特质,但并没有把它纳入其“经验”式范畴的概念之内。
④ 李卫东、卫裕国:村民自治条件下农村基层党组织领导方式的调查与思考[R],见冯国发、李卫东、原方、高建生:政治体制改革——来自农村的启示[C],山西人民出版社,2003。第 281 页。
① 徐勇:从村治到乡政——乡村管理的第二次制度创新[J],山东科技大学学报(社会科学版),2002,(09)。第 27-31 页。
② 施治生、郭方:古代民主与共和制度[M],中国社会科学出版社,1998。第 84 页。其中描述到:“甲骨文中记商王关注‘丧众’或‘不丧众’之释屡上不鲜。”第 82 页。
① 大致可以分为两大时期:一是革命战争时期;二是和平建设时期。而在和平建设时期,我们又可以分为三个阶段:一是从解放到改革开放前的阶段;二是从改革开放到 1989 年的“政治风波”(或 1992 年社会主义市场经济确立)之前的阶段;三是从市场经济体制确立到党的“十六大”提出全面建设小康社会之前的阶段;四是从党的十六大到目前及其以后的阶段。
① 朱光磊. 当代中国社会各阶层分析[M],天津人民出版社,1998。第 621 页。
② 同上,第 622 页。
① 比如要“适度分解权力”,主要是“党委的决策权、执行权与监督权要适当分开”;“建立健全领导班子内部行使民主权力的操作程序、规则,同时在一定范围内和一定层次上,给党员以选举、罢免、弹劾的权力”。中共中央党校科研部、党建部:关于党建调研的基本情况(2001 年 4 月)[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
② 中共中央党校科研部、党建部:关于党建调研的基本情况(2001 年 4 月)[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
③ 2004 年 9 月 19 日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出:“重视县(市)党政领导班子建设。减少地方党委副书记职数,实行常委分工负责,充分发挥集体领导作用。逐步加大党委、人大、政府、政协之间的干部交流。优化人大、政协领导班子结构,逐步减少人大、政协领导职数。修订地方党委工作条例,制定党组工作条例。”
④ 金字塔结构组织是一种层次分明、等级森严的组织形式。虽然这是大多数组织的基本形式,对人类社会历史发展起到了重要作用,但是由于层次繁多,信息的处理和传递速度慢、周期长,容易导致整个组织对外部环境的变化反应迟钝。这是组织官僚化一般弊端。扁平结构组织的管理层次少,缩短了上下之间的距离,加强了信息的传递与沟通,有利于调动各部门和员工的积极性,增强它们的参与意识和奉献精神,有助于提高组织的机动性和适应性。但是,如果管理幅度过宽,就会造成组织的松散和行为的低效。
⑤王爱民.等.县级党委实行常委分工负责制的调查与思考[EB/OL],中组部党建研究网,http://www.zgdjyj.com/Default.aspx?tabid=99&ArticleId=999.
① [美]乔·萨托利:民主新论[M],冯克利、阎克文译,东方出版社,1998。第 256-257 页。
② 具体可参见萨托利对委员会及其决策过程的分析。[美]乔·萨托利:民主新论[M],冯克利、阎克文译,东方出版社,1998。第 256-261 页。
① 萨托利提醒我们,“在采用多数原则时要清楚地意识到其缺陷”,因此,运用多数原则时要慎重,“最好是在别无他法时、或在对事情不惜代价加以改变时再采用”。因为在他看来,“多数原则并不是一种最好的选择或决策方式,过多地使用这种方式可能会造成相反的效果。”[美]乔·萨托利:民主新论[M],冯克利、阎克文译,东方出版社,1998。第 267 页。
② 在企业组织中,可以通过年度考核和各种指标对“经理人”进行量化的评定,如果业绩不佳和出现违规问题,可以通过董事会进行撤换。但对于党的干部来说,这种量化指标就很难建立。虽然在八十年代末曾经制定并推行过党政领导干部的“岗位责任制”,并设定了党的建设、精神文明建设、计划生育和经济建设四个方面,每个方面都设定了量化性要求。比如《县委常委岗位责任制》“要求全县违纪党员不超过 2%”,“全县五好家庭户数达到 30%”。显然,这些不是量化指标的量化指标很难衡量“一把手”的业绩。后来根据《关于加强和完善县(市)成为、政府领导班子工作实际考核的通知》(中组发[1995]10 号)各地并根据其制定的《试行标准》进行了经济建设、党的建设、社会发展和精神文明建设三个方面制定相关细则,但大都收效甚微。
③ 这一案例是依据 S 县(区)2007 年县委主导推动的 23 项重点工程实施方案进行的分析。
① 目前中国的地方行政建制一般有三种类型:一是地域型建制;二是城镇型建制;三是特殊型建制。参见中共湖北省委组织部、田穗生等:乡镇政权建设[M],经济科学出版社,1990。第 3 页。
② 事实上,这种决策方法就是所谓的“头脑风暴法”,它能最大限度地激发决策参与者的智慧。
③ 这 23 项工程包括:1.支持中铝企业做大做强工程;2.平安上街建设工程;3.优化经济发展环境工程;4.科技自主创新工程;5.党建及人才工程;6. 38、40 街坊拆迁安置暨广场建设工程;7.城市规划修编和重点项目建设工程;8.建设文明上街工程;9.就业与社会保障工程;10.昆仑路建设工程;11.农村社会事业发展工程;12.医疗卫生工程;13.诚信建设集团启动工程;14.扶优扶强和名企名品工程;15.文化建设工程;16.城市精细化管理工程;17.南部山区扶贫开发工程;18.装备制造业基地建设工程;19.服务业振兴工程;20.扩大开放招商引资工程;21.特色农业规模化工程;22.城中村和旧街坊改建工程;23.城市绿化、美化、亮化工程。
④ 领导组下设综合协调办公室。协调、督促各指挥部工作,综合协调办公室主任由区委常委、区委办公室主任、区推进跨越式发展综合协调办公室主任担任。
① 有的没有设置(如第二项“平安上街建设工程”),有的会有 12 名(如第六项“38、40 街坊拆迁安置暨广场建设工程”, 还设有一名常务副指挥长)。
② 包括区委办公室副主任 2 名,区政府办公室主任、法制局局长、区纪委副书记各 1 名,区委组织部、宣传部、统战部的常务副部长,区委政法委常务副书记,政府各局、办、委、中心的局长、主任 22 名,还有1 名区纪委常委兼监察局副局长。
① 涉及专职副书记、政法委书记、纪委书记、常务副区长、组织部长、一名中心路街道党工委书记、一名副区长、宣传部长、统战部长。
② 不仅包括区党委各部门、区纪委、区人大、区政府、区政协、区检察院、法院,还包括团区委、区科协和区妇联等。区政府之中包括区财政局、区发改委、招商局、国土资源局、环保局、建设局、交通局、市政局,还有公安局、工商局、国税局、地税局,还包括一个镇(峡窝镇)和五个办事处(济源路、新安路、中心路、工业路和矿山街道办事处。当然还包括部分企业领导人。
③ 当然,为了平衡也会有所调整。比如,只有最后一项工程“城市绿化、美化、亮化工程”的成员在构成上是副科级(其他工程的是正科级,或者就没有成员),但副指挥长中有一个是财政局长,这样就可以显得均衡一些。但这并不影响我们现在分析的集权性色彩。
① 这是笔者在 2007 年 8 月 21 日对 S 县(区)委书记访谈时,他提到的一个比喻。他是在说自己当区长时如何处理与书记关系时打的比方。在 8 月 20 日对宣传部长访谈时,他也谈到在县级党政机构改革问题上,“最后的发展趋势和方向就是董事会-经理模式”。
② 如第三项“优化经济发展环境工程”指挥部的总体目标就是“深入开展行风评议,加大行政效能监察工作力度,坚决惩治各种违法乱纪行为”。指挥部办公室下设了四个工作组:综合协调组、效能建设组、执法监察组和案件查处组。其中执法监察组组长由区纪委常委、监察局副局长担任,职责是“负责组织效能建设监督员实施监督检查”;“负责监督检查、考核评议各部门及其工作人员的管理行为、行政效率和服务质量”;“负责对重大建设项目、招商引资项目的软环境问题进行跟踪检查,对企业和群众反映强烈的突出问题进行专项检查”;“负责组织指导、督促检查各单位行业作风建设情况”;“完成领导交办的其他工作”。而案件查处组组长由区纪委常委、信访室主任丁志强担任,职责包括:“负责受理与行政效能有关的举报、控告和投诉”;“负责效能投诉的查办、督办”;“负责调查处理各部门及机关工作人员不履行和不正确履行职责,违反机关效能建设规定及影响经济发展环境的行为”;“负责提供督查通报的基础材料”;“完成领导交办的其他工作”。
③ 参见. D 县(区)委:以基层民主政治建设为抓手保障党员权利扩大党内民主(2007 年 6 月 30 日)和 D县(区)区委全委会、区人大常委会、区政府常务会代表列席办法(试行)(2006 年 10 月 11 日)。
④ 公元前 376 年,开明王朝传位到十二世,秦国惠文王灭了开明蜀国。秦灭蜀后 30 年,实行郡区制,置蜀郡于成都,D 县(区)作为一个区归蜀郡管辖。从 D 县(区)建区至今已有 2280 年的历史。面积 482 平方公里,人口 60.5 万。参见. http://www.xIndu.gov.cn/xcsd/lIshI.htm.
① 比如在 2004 年底进行的乡镇撤并工作中,区委根据市委的部署,按整建制撤并要求做出方案,但利济镇的群众反映,整建制撤并会造成他们生活不方便,打破他们原来的生活习惯。列席全委会的党代表从当地百姓的要求和工作实际出发,提出以河为界、属地合并的建议,最后这一建议被全委会采纳。第十一届区委召开的 69 次全委会,有 58 次是扩大会议,共有 147 名党代表、85 名普通党员列席。第十二届区委已经召开了 5 次全委会,都向党代表及普通党员开放,共有 15 名党代表、11 名普通党员列席。在开放区委全委会的基础上,从 2006 年开始,他们又开放了部门党组会、镇(街道)党(工)委会和系统党委会。
② 截止 2007 年 6 月 30 日,全区共有 235 名干部通过全委会投票表决被任用,有 12 名干部因为票决不过半未被提拔。
③ 为了配合这一新型决策模式,还实行了“三联系”制度,即区委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众。总体而言,这的确是“在切实保障党员权利,不断扩大党内民主上作了一些有益的探索”,促进了党内决策的民主化、科学化。
① 中共 D 县(区)委:以基层民主政治建设为抓手保障党员权利扩大党内民主(2006 年 10 月 21 日)。
② 这当然首先要搞清楚党组织到底是一个什么性质的组织,这在下面一章会有专门的讨论。
① 例如湖北省罗田县在全国率先以党代会直选的全委会取代县委常委会,并将党代会改为每年召开一次:浙江省台州市的椒江区,不仅取消了常委会,还相应缩小了全委会的规模,在党的全委会下设立书记处作为办事机构。吴理财曾经总结过县级党委进行的状况,包括湖北罗田县委和浙江台州椒江区委的改革。湖北省罗田县在县级党代会常任制改革试点中,大胆取消县级常委会,实行“委员制”。尽量扩大党员副县长进入县委委员,增加党政交叉任职;同时,在工作上又尽量减少交叉分工现象,实行县委委员“一人管一事、一人管一线”,并赋予相应的人权、事权和财权;提倡县委、县政府“分工不分家”。从而构建了“一个核心、三个党组”的新型权力结构。在这一结构中,县委居于核心地位,“总揽全局、协调各方”。 浙江省台州市椒江区经过十四年的试点,余逊达、伍醒认为党代会常任制的实行实现了三个根本改变:“一是根本改变了(以往)党代会的代表只能在有限的几天内发挥作用的状况;二是根本改变了目前两届党代表大会之间相隔时间太长,应当由代表大会讨论的一些重大问题难以及时开会讨论的不足;三是根本改变了代表大会选举产生的委员会,无法向选举它的本届代表大会报告(工作)、接受监督的不足”。参见.余逊达、伍醒.党代会常任制:椒江的做法与思考[J],浙江学刊,2003,(04)。
② 淮建利. 党代会常任制与党内监督机制的构造[J],郑州大学学报(哲学社会科学版),2003,(03)。
① [意]G·萨托利:政党与政党体制(C),王明进译,北京:商务印书馆,2006,P103。
② 关于县级党组织的属性及其功能定位我们在第五章将展开分析。
③ 胡伟:政府过程[M],浙江人民出版社,1998。第 98 页。
④ Yang Zhong. Local government and politics In China: Challenges from Below. M. E. Sharpe.2003. P.62.
① 李明贵、陈家超、赵丽江等(湖北省委党校课题组):关于湖北省县(市)党委发挥领导作用现状的调查与思考[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
① 由于政协只有议政功能而没有参政功能,因此,为了便于行文和说明问题,本文就没有把它纳入分析范围。当然,目前各级政协的政治功能越来越突出,而且已经有学者提出把政协纳入到代议机构行列而赋予其相应的权力或功能。
① 有研究者把人大制度的建立放在中国现代史大背景中,结合中国革命进程,认为它“从初始至最终经历了五种不同的形态,即农民协会制度、工农兵代表会议制度、参议会制度、人民代表会议制度和中国人民政治协商会议制度”。并认为它们之间在逻辑关系和内容上有着不可分割的关系。参见.袁瑞良:人民代表大会制度形成发展史[M],人民出版社,1994。本章仅就解放后县级人大的正式建立开始论述其结构与功能的发展。
② 《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》(以下简称为《选举法》)规定了县人民代表大会代表的名额和选举资格、程序等等内容;《中央选举委员会关于基层选举工作的指示》(1953年 4 月 3 日)中明确规定:“县(市)人民代表大会应在今年十一月间或在十一月以前召开。”
③ 前面案例中提到的 X 县的情况是:自 1954 年 7 月,首届人大,10 月召开首届二次会议,1955 年 10 月,召开首届三次会议;1956 年 12 月召开了第二届人大;1958 年 6 月召开了三届人大一次会议,1959 年 1 月和 1960 年 5 月又分别召开了三届二次会议和三次会议;到 1964 年 1 月召开第四届人大会议。其间共召开8 次会议。
④ 这与全国人大的会议周期直接相关。比如在 1965 年 12 月 30 日第三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议决定,第三届全国人民代表大会第二次会议延期于 1966 年上半年召开,并且将在第二次会议上提请大会追认。而在 1966 年 7 月 7 日的第三届全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议上又决定:三届全国人大二次会议改期召开,具体日期另行决定。参见.全国人民代表大会常务委员会关于延期召开第三届全国人民代表大会第二次会议的决议[Z],全国人大常委会办公厅研究室:中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949-1990)[C],中国民主法制出版社,1990。第 314 页。
① 县各界人民代表会议,是新中国最根本的政权制度,是人民管理国家政权的基本方式,是全国人民建设国家的组织形式。虽然作为代行人民代表大会职权的代议机构具有最高性,但对于县委和县政府来说,仅仅具有工具性特征,成为政府贯彻党的方针、政策、路线,联系人民群众的最好组织形式,对于完成建国初期的民主改革、剿匪反霸、镇压反革命、恢复国民经济,支持抗美援朝以及“三反”、“五反”等运动起到了重要作用。当然这与党中央对它的工具性要求是一致的。毛泽东在一个“指示”中指出,“如果一千几百个县都能开起全县代表大会来,并能开得好,那就会对于我党联系数万万人民的工作,对于使党内外广大干部获得教育,都是极重要的。”毛泽东:关于学习松江县召开各界人民代表会议经验的指示(一九四九年十月十三日)[EB/OL],新华资料网 http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-12/15/content_2336842.htm.
② 因为 1979 年 7 月 1 日第五届全国人民代表大会第二次通过了《选举法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称为《地方组织法》,并于四日公布后,从 1980 年 1 月 1日开始施行。
① 《关于修改<中华人民共和国宪法>若干规定的决议》也是由 1979 年 7 月五届人大二次会议通过。
② 地方组织法规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权:(1)在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行;(2)领导或者主持本级人民代表大会代表的选举;(3)召集本级人民代表大会会议;(4)讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项;(5)根据本级人民政府的建议,决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更;(6)监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见;(7)撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议;(8)撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;(9)在本级人民代表大会闭会期间,决定副县(市)区长的个别任免;在县(市)区长和人民法院院长,人民检察院检察长因故不能担任职务的时候,从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选;决定代理检察长,须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案;(10)根据县(市)区长的提名,决定本级人民政府局长、委员会主任、科长的任免,报上一级人民政府备案;(11)按照人民法院组织法和人民检察组织法的规定,任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员;(12)在本级人民代表大会闭会期间,决定撤销个别副县(市)区长的职务;决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员;(13)在本级人民代表大会闭会期间,补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表;(14)决定授予地方的荣誉称号。
③ 彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》(一九八二年十一月二十六日在第五届全国人民代表大会第五次会议上通过)中提到:“全国人大常委会是人大的常设机关,它的组成人员也可以说是人大的常务代表,人数少,可以经常开会,进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。从地方来说,主要是加强各级地方政权(包括基层政权)的民主基础,同时适当扩大他们的职权,以便各地能够在中央统一领导下因地制宜地发展本地的建设事业。”其中并没有对地方人大常委会作具体说明。
④ 中共新郑县委:关于加强县人大常委会工作的决定(1984 年 10 月 17 日),新发[1984]102 号。
① 1983 年 3 月 5 日五届人大常委会第 26 次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》,对选举委员会的设立和职权等问题进行了规定。随后,部分省制定了《选举法》和《地方组织法》的实施通则或称为若干规定。这对于直接选举的效果和县级人大功能的发挥都起到了直接的推动作用。
② 程子华:关于全国县级直接选举工作的总结报告(一九八一年九月三日在第五届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上)[Z],全国人大常委会办公厅研究室:中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949-1990)[C],中国民主法制出版社,1990。第 169-170 页。
③ 蔡定剑:历史与变革——新中国法制建设的历程[M],中国政法大学出版社,1999。第 274 页。
① 七届全国人大五次会议(1992 年 3 月 20 日-4 月 3 日)通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称为《代表法》);八届全国人大二次会议(1994 年 3 月 10 日-22 日)通过了《中华人民共和国预算法》(以下简称为《预算法》)。
② 《代表法》第十四条规定:县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府及其所属各部门,人民法院,人民检察院的质询案。第十五条规定:县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民代表大会常务委员会组成人员,人民政府组成人员,人民法院院长,人民检察院检察长的罢免案。第十六条规定:县级以上的各级人民代表大会代表有权依法提议组织关于特定问题的调查委员会。第十八条规定:代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见。
③《预算法》第十三条规定:“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告;改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级政府决算(以下简称本级决算);撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。”
④ 他用列表的方式罗列了安徽省、福建省、北京市等二十一个省级人大制定的《代表法》实施细则与县人大代表有关的内容。参见.何俊志:制度等待利益——中国县级人大制度模式研究[M],重庆出版社,2005。第 93-103 页。
⑤ 这主要是指 1995 年 2 月 28 日八届全国人大常委会第十二次会议通过的《关于修改<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法>的决定》(第三次修改)和《关于修改<中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法>的决定》(第三次修改)。由于这两部法律发布于八十年代初,部分省份已经在之前制定过相关细则。
① 沿海地区的制度建设开展较早,而对于中西部县区来说,却是近来的事情。比如,直到 2006 年下半年郑州市委才下文通知所辖各县(市)、区人大常委会在同级党委的领导下制定和完善各项工作制度。参见.中共郑州市委转发《中共郑州市人大常委会党组关于进一步发挥市人大代表作用加强市人大常委会制度建设的意见》的通知(2006 年 8 月 28 日),郑发[2006]25 号。
② 《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于 2006 年 8 月 27 日通过,2007 年 1 月 1 日施行。
③ 《监督法》第五条规定:各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。第十五条规定:县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间,将上一年度的本级决算草案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。第二十二条规定:各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。第二十九条规定:县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定,作出具体规定。第三十四条规定:各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时,本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问。第三十五条规定:县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名,可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。第三十九条规定:各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项,需要作出决议、决定,但有关重大事实不清的,可以组织关于特定问题的调查委员会。第四十四条规定:县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间,可以决定撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务;可以撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,中级人民法院院长,人民检察院 分院检察长的职务。
① 如宁都县人大常委会选举任免联络工作委员会的主要职责包括:1.负责县人大选举和县人大常委会任免的具体工作;2.参与全国人大、省人大、市人大代表换届选举的有关工作,负责县人大换届选举方面的有关具体工作,指导乡镇人大换届选举工作;3.负责省、市、县人大代表的联络工作,并做好代表视察等活动的安排,了解掌握各乡镇开展代表活动,发挥代表作用情况;4.负责县、乡人大干部、人大代表的业务培训工作;5.督促有关部门办理县人大代表提出的议案、建议、批评和意见,以及省市人大常委会有关部门转来的省、市人大代表提出的建议、批评和意见,督促承办单位提高办理质量,按时答复代表;6.负责有关人大选任联业务建设方面的工作; 7.协助办理与选举、任免、联络有关的人大代表和人民群众来信来访事项; 8.办理上级人大及县人大常委会布置的其他工作。其它工作委员会的职责规定也可参见. 县人大常委会机关职能配置和内设机构[EB/OL].http://www.ningdu.gov.cn/2006-12/2006121155730.htm.
② 田穗生、高秉雄、吴卫生、苏祖勤:中外代议制度比较[M],商务印书馆,2000。第 15-17 页。
① 参见.刘建飞、刘启云、朱艳圣:英国议会[M],导论,华夏出版社,2002。
② 蔡定剑借助这几个概念来理解我国人大制度的性质,并认为它们“指的是一个东西,只是在不同场合和语言环境下,根据不同对象而强调的意义不同而已。”参见蔡定剑:中国人大制度[M],社会科学文献出版社,1993。第 26 页。
③ [英]J.S.密尔:代议制政府[M],汪瑄译,商务印书馆,1997。第 80 页。
④ 当然也“有的议会或立法机关对法律的产生起不到作用,或起不到实质作用。”参见刘建飞、刘启云、朱艳圣:英国议会[M],导论,华夏出版社,2002。这里指的只是一般的代议机构。
① 为了论证的方便,也由于司法系统和其它子系统的从属性地位,这里就把它们没有纳入到分析的范围,但县级党组织系统、县级人大系统和县级行政系统这三者关系在根本上厘清之后,其它子系统也就在其中找到了各自的位置。
② 参见.童之伟:国家权力分解定律作用形式之宪法学透视[J],武汉大学学报(哲学社会科学版),1996,(03)。第 45-51 页。从价值的角度,我们最为熟悉的运用是“一切权力属于人民”。而对国家权力的一般理解基本有两个向度:一是不可分割的主权向度;而是可以分割、转让的分权向度。而从可以分割的角度来理解国家权力或主权,它就可以分为国家所有权和国家治理权,也就是我们所说的“主权”与“治权”。参见储建国:调和与制衡——西方混合政体思想的演变[M],武汉大学出版社,2006。第 7-11 页。其中对“政治权力”概念进行了充分的论述。
① 《宪法》第九十九条规定:“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”第一百零一条规定:“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长,须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”第一百零三条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会选举并有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员。”
②《地方组织法》第八条规定了县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权:(一)在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行,保证国家计划和国家预算的执行;(二)审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告;(三)讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项;(四)选举本级人民代表大会常务委员会的组成人员;(五)选举省长、副省长,自治区主席、副主席,市长、副市长,州长、副州长,县长、副县长,区长、副区长;(六)选举本级人民法院院长和人民检察院检察长;选出的人民检察院检察长,须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准;(七)选举上一级人民代表大会代表;(八)听取和审查本级人民代表大会常务委员会的工作报告;(九)听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告;(十)改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议;(十一)撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;(十二)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;(十三)保护各种经济组织的合法权益;(十四)保障少数民族的权利;(十五)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
③ 谢庆奎等:中国地方政府体制概论,中国广播电视出版社,1998。第 261 页。
④ 同上,第 259 页。
⑤ 参见何俊志:制度等待利益——中国县级人大制度模式研究[M],重庆出版社,2005。第 127 页。当然,这种疑惑是没有必要的,这只是民主集中制在国家权力结构层面的具体反映。事实上,作者在后面关于“县级人大常委会”这一制度设计时的论述中就已经回答了这一问题。见其第 178 页。
① 《地方组织法》第四十四条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权:(一)在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行;(二)领导或者主持本级人民代表大会代表的选举;(三)召集本级人民代表大会会议;(四)讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项;(五)根据本级人民政府的建议,决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更;(六)监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见;(七)撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议;(八)撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;(九)在本级人民代表大会闭会期间,决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免;在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候,从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选;决定代理检察长,须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案;(十)根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名,决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免,报上一级人民政府备案;(十一)按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定,任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,批准任免下一级人民检察院检察长;省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名,决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免,根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名,决定人民检察院分院检察长的任免;(十二)在本级人民代表大会闭会期间,决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务;决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,中级人民法院院长,人民检察院分院检察长的职务;(十三)在本级人民代表大会闭会期间,补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表;(十四)决定授予地方的荣誉称号。”
② 张千帆把地方人大的职权分为四类:1、政策审议和制定职能;2、选举与罢免职能;3、监督与纠正职能;4、权利保障职能。参见张千帆:宪法学导论[M],法律出版社,2004。第 317-319 页。
① 这是《中共中央批转民政部党组关于全国县级直接选举试点情况的报告》,中发[1980]7 号文件,1980 年1 月 26 日。
① 中发[1981]16 号文件,1981 年 4 月 20 日。这是《中共中央关于批转彭真同志在全国各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志两次座谈会上的讲话纪要的通知》中提到的两点意见之中的第一条意见,而且还建议各级地方党委“定期研究人大常委会的工作,凡是按照法律规定应当提交人大常委会审议的事项,都要提交人大常委会讨论。党委研究人大常委会工作时,可以通知人大常委会负责实际工作的党员领导干部列席会议。”这事实上在一定程度上就就规范了县委与人大的关系。第二条意见就更为具体,“各级党委要根据人大常委会工作开展的需要,本着精干节约、逐步充实的原则,及时解决人大常委会办事机构的设置、人员编制和经费问题;对人大常委会的办公地址和办公用房,也要根据工作需要适当安排。”
② 敬延年、韩肇文、张文麒等.现阶段的地方人大[M],中国民主法制出版社,1991。第 57 页。
③ 这是源于对党的执政地位的稳固方面的考虑,虽然意识到“党同政权机关的性质不同,职能不同,组织形式和工作方式也不同,党不能代替人大行使国家权力。”但还是强调了“人大党组应努力做好工作,使党的决定得到实现,并严格按照法律程序办事。”《关于坚持和完善人民代表大会制度》(1990 年 3 月 18日),[Z],人民出版社出版,1991。第 943 页。
① 同上。
② “地方各级人大机关的机构改革,要有利于加强对人大工作的领导,有利于加强社会主义民主与法制建设,有利于完善地方各级人民代表大会制度和加强人大工作,按照精简、统一、效能的原则,理顺关系,规范派出机构,精简内设机构和人员,进一步改善机关人员的结构,提高干部素质,使地方级人大更好地履行宪法和法律赋予的职责,更好地发挥地方各级国家权力机关的作用。”《中国地方政府机构改革》编辑组:中国地方政府机构改革[C],《中央机构编制委员会办公室文件》,中编办发[1993]3 号,北京:新华出版社,1995。第 89 页。
③ 县级党委对县人大工作的领导,主要通过县人大常委会党组来实现。比如要召开县人大会议,县人大常委会党组会向县委提请召开会议的“请示报告”,报告中会列举召开会议的依据,以及会议的具体事项(包括会议议程、会议的准备工作以及会议经费和会议时间的安排)。县委就会在县委常委会上讨论这个请示报告,一般会同意并批复。也就是说,通过这个党组,县委可以了解县人大的工作程序、内容;可以决定或批准县人大的会议日期、议程以及具体会议内容。
④ 笔者在对一个县的政法委书记进行访谈时,他提到一个感受:现在的法院和检察院都认为自己的权力很大。而当问及如何处理这种关系时,他表示只能从政治觉悟和服从大局这方面做检察院和法院的工作。
① 他注意到“由于党委、政府和两院之间在事实上不可能是铁板一块的关系,在这几套机构之间由于权力分配的不平等,同样存在着引起潜在冲突的可能。”进而分析说,“每一套机构都有可能在自己的权力地盘受到影响之时,利用常委会这一新的行动主体来强化自己的权力地位。”参见. 何俊志:制度等待利益——中国县级人大制度模式研究[M],重庆出版社,2005。第 203-204 页。
② 刘春:坚持机构改革实现职能转化——四川省广汉县县级机构改革状况的调查[R],中共中央党校理论部:县级党政领导体制调查报告集[C],中共中央党校科研办公室,1986。第 63 页。
③ 郭定平分析,政法委“明显限制了司法机关应有的独立性,过多地包办代替了公检法部门的业务工作,有时还为某些个人和组织插手干扰案件的审理大开方便之门。”参见. 郭定平:政党与政府[M],浙江人民出版社,1998。第 127 页。
① 徐勇:竞争机制对常规授权体制的冲击——杨集试验的启示[J],见徐勇:乡村治理与中国政治[C],中国社会科学出版社,2003。第 132 页。
② 这是由于在体制上人为地割裂了党组织和人大系统的政治关系,同时,自上而下授权的县委系统的功能过于强大而自下而上授权的人大系统的功能缺位的结果。
① 其设计思路是这样的:在乡一级,实行党政合一的领导方式,由乡党委书记兼任乡办事处主任,另设一名副书记专事党务。作为一级主要执行县级决策的基层行政组织,乡不必设立一级人大和政协组织。这方面的功能应该主要通过县级人大和政协履行。见徐勇:精乡扩镇、乡派镇治:乡级治理体制的结构性改革[R],见徐勇:乡村治理与中国政治[C],中国社会科学出版社,2003。第 151-176 页。
② 徐勇:从村治到乡政——乡村管理的第二次制度创新[J],山东科技大学学报(社会科学版),2002,(09)。第 27-31 页。
③ 正如李景鹏所指出的,“从法理上说,当人民代表大会制度建立起来之后,我国的政治权力结构便应该由党的一元化领导的轨道转变到人民代表大会的轨道上来,形成民主制的单一轨道。”李景鹏:权力政治学[M],黑龙江教育出版社,1995。第 219 页。
① 林尚立曾经论述过这一悖论:“各级人民代表大会及其常委会的地位和职能问题,事实上已经成为当前我国政治生态中的一个悖论:尽管从理论上说人民代表大会制度是我国的根本政治制度,各级人民代表大会是我国的国家权力机关,但在实际政治过程中人大及其常委会却往往被视作为‘二线机构’。”但他把产生这一悖论的原因归结为“现行体制下人大常委会的人员结构和整体素质难以适应其工作的需求”。参见林尚立等.制度创新与国家成长——中国的探索[M],天津人民出版社,2005。第 433 页。
② 郭定平:政党与政府[M],浙江人民出版社,1998。第 98 页。正如有学者指出的,“中国共产党直接领导了人民代表大会制度的建立”,但这种独立于体制之外的“执政方式和领导体制极大地影响着人民代表大会制度的发展和演变”。 第 96 页。
③ 浙江省人大常委会研究室的路江通曾进行过初步的设计。除了党的书记兼任人大主任,还包括让“组织部到人大的人事代表委员会,宣传部到教科文卫委员会,统战部到民族宗教华侨委员会等等”。参见.路江通:人大职权不到位是依法治国必须解决的一个难题[J],见.蔡定剑、王晨光:人民代表大会二十年发展与改革[C],中国检察出版社,2001。第 401 页。从文章中,他虽然着眼于国家层面,但他也特意提到,但其论据却是来自县级人大的数据,“据对 31 个市县人大的调查,现在党员在人大代表中的比例约在 76%,最多的达 89%。多数同志认为代表中的党员比例占 60%比较合适。”(第 409 页)。作者也许是认为,他的设计不仅适合于国家层面,也适合地方政权层面,当然县级政治系统也在其中。郑州大学法学院的吕泰峰也进行了同样的论证。他从政党的产生总结了所有政党组织的九项共性特征:一是“以代议制和选举制等民主制度为客观的渊源和前提”;二是“以参政权、选举权和结社权等公民的权利为直接的基础和依据”;三是“它所代表的那一部分公民的权利的集中、延续和升华”;四是“维护它所代表的那一部分公民的合法权利的政治工具”;五是“必须在组织、职权及活动上与国家政权机关分开”;六是“必须在本国的宪法和法律的范围内活动”;七是“只有通过法定的选举或权力机关的任命才能够合法地执掌国家政权”;八是“只能依法执掌国家政权机关,然而再由国家机关去依法行使国家权力”;九是政党的“组织、政策和活动,都只应有利于促进本国民主制度和公民权利的不断发展和丰富,而决不能与此相反”。他进而论证了“政党依附于政权组织形式”的存在形式特征,提出“党应通过人大执政”的观点。 参见.吕泰峰:试论党和人大的关系[J],见.蔡定剑、王晨光:人民代表大会二十年发展与改革[C],中国检察出版社,2001。第 444 页。类似的论证还有很多,就不一一列举了。
① 熊辉称之为“人民直接依法授权”,“两会并轨”之后人民就实现了依法将国家权力直接授予给了中国共产党。还认为这是“在保证党组织独立活动的前提下,由人民直接向中国共产党授予国家权力的一种新型执政机制。”其基本授权路径是:“选民——人大代表——人民代表大会”,然后“授权路径分为两条:一条是人大代表中的党员——党的代表大会——党委(中央委员会)——党委常委、书记(中央政治局、常委、总书记);另一条是人大代表——党员人大常委——人大党组。”“人民直接依法授权方式实际上是将人民通过人大授权和党内授权两条路径并为一条,即共产党员以其先进性,通过人大选举,进入国家权力机关,再由人大代表中党员组成党的代表大会,选举产生党委(中央委员会),并且组成党组,党组接受同级党委的领导。”作者认为,这样可以增强执政合法性,提高执政党的执政能力。参见熊辉:中国共产党依法执政研究[M],湖南人民出版社,2006。第 115-116 页。
② 熊辉:中国共产党依法执政研究[M],湖南人民出版社,2006。第 118 页。
③ 同上,第 119 页。
④ 既然是党的代表大会,当选代表就只能是那些具有党员身份的人,而既然是人民代表大会,只要符合宪法条件的公民都可以参与人大代表选举;现在合一后,按什么标准设定候选人范围就是一个问题,按前者就会把部分人排斥在外而违背民主的平等原则,若按后者,就不是所谓的党的代表大会了。
⑤ 甘超英:德国议会[M],华夏出版社,2002。第 217 页。
① 这是邓小平在 1941 年 4 月 15 日发表的一篇名为《党与抗日民主政权》中的总结。“民主政治的好处,正在于它能够及时反映各阶级各方面的意见,使我们能够正确地细心地去考虑问题决定问题;它能够使我们从群众的表现中去测验我党的政策是否正确,是否为群众所了解所拥护;它能够使我们对事物感觉灵敏,随时具有高度的警惕性;它能够使我们党得到群众的监督,克服党员堕落腐化的危险,及时发现投机分子以及破坏分子而清洗出党;它能在民主政治斗争中提高党员的斗争能力,使党更加接近群众,锻炼党使党成为群众的党。”见邓小平:邓小平文选(第 1 卷)[C],人民出版社,1994。第 12 页。
② “第一,它把行政、司法和国民教育方面的一切职权交给由普选选出的人担任,而且规定选举这可以随时撤换被选举者。第二,它对所有公职人员,不论职位高低,都只付给跟其他工人同样的工资”。马克思恩格斯全集(第 22 卷)[C],人民出版社,1965.第 228 页。
③ 蔡定剑:中国人大制度[M],社会科学文献出版社,1993。第 5 页。
④ “要实行人民民主,又要依法办事,还要有党的领导。这是不是矛盾呢?不,这三者是一致的”,“毛泽东同志说过,共产党除了人民的利益之外,再没有别的利益。”彭真同志在全国选举试点工作会议上的讲话要点[Z],全国县级直接选举工作办公室编:全国第一届县级直接选举文件资料汇编[C],法律出版社,1984。第 87 页。
① 参见.夏征农.辞海[M],上海辞书出版社,2002。第 545 页。
② “作用”一词在《辞海》中的一项解释是:“人或事物在一定的环境或条件下产生影响或变化的功能”。 参见.夏征农.辞海[M],上海辞书出版社,2002。第 2304 页。
③ 关于功能主义和新功能主义的发展与演变,J.C.亚历山大有过系统的描述。具体可以参见.[美] J.C.亚历山大.新功能主义及其后[M],彭牧、史建华、杨渝东译,译林出版社,2003。
④ 达尔顿和瓦滕博格对政党在现代民主政治中的功能作了比较全面的概括。他们分别考察了选举中的政党、作为组织的政党和政府中的政党所承担的功能。这些功能包括:选举中的政党包括简化选民的选择、教育公民、创造认同和忠诚的符号和动员人们参与等功能;作为组织的政党具有录用政治领袖并争取政府职位、培训政治精英、表达各种政治利益和整合各种政治利益等功能;政府中的政党功能包括获得政府多数、组织政府、实现政策目标、使持不同政见者和反对派组织化、确保政府对其行为负责、控制政府的行政机构并保持政府的稳定性。参见.Russell Dalton and Mann P. Wattenbeig.Parlies without partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies[M].Oxford: Oxfotd Univesity Ptes, 2000.转引自陈崎.从西方国家政党功能的演变看“政党衰落”论[J],理论月刊,2005,(08)。
⑤ “政党在社会中的功能作用,一方面取决于政党具有的自身条件(如组织结构、成员构成及运行机制等),另一方面在于政党所处的社会生态环境的客观要求。由于每一个政党的自身条件和所处的社会生态环境不同,因而政党所具有的功能和发挥的作用大小不一、千差万别,既有相同也有不同的功能作用。”参见.郭亚丁.社会生态与政党的功能作用[J],政治学研究,2005,(01)。第 40-50 页。
⑥ 陈崎.从西方国家政党功能的演变看“政党衰落”论[J],理论月刊,2005,(08)。第 160-162 页。
⑦ [意]G·萨托利:政党与政党体制[M],王明进译,商务印书馆,2006。第 178 页。
⑧ 政党的基本功能是世界各国、各时期的政党所担负的普适性功能。政党的衍生功能则是建立在基本功能之上的,由某些特殊国家或者某些国家的特殊时期的政党所担负的功能。政党的基本功能和衍生功能是政党的普遍性和特殊性的反映。政党的基本功能包括利益综合和表达、精英形成和录用、政治决策和协调、政治教育和动员、控制和监督政府等政治功能。政党的衍生功能包括政治发展功能、政治稳定功能、政治斗争功能、政治联结功能。参见. 孔凡义、郭坚刚.政党的功能及其决定因素[J],浙江师范大学学报(社会科学版),2007,(04)。第 92-95 页。
① 代表性功能包括利益的表达、整合,政策的制订,等等;程序性或制度性功能包括政治领导的录用、议会和政府的组成,等等。参见.陈崎.从西方国家政党功能的演变看“政党衰落”论[J],理论月刊,2005,(08)。第 160-162 页。
② 李春峰. 政党功能的维度分析[J],宁夏党校学报,2005,(09)。第 34-37 页。
③ [意]G·萨托利:政党与政党体制[M],王明进译,北京:商务印书馆,2006。第 95 页。
④ 如同萨托利在区分政党和宗派之间差异时所作的分析,“政党能增加制度性的能力,宗派则做不到。简而言之,政党是功能性的机构——它们服务于目的并担当角色——而宗派则不是。”[意]G·萨托利:政党与政党体制[M],王明进译,北京:商务印书馆,2006。第 53 页。另外,英国政治学家欧内斯特·巴克(E. Buck)所评价的,“政党具有双重性格或性质。也就是说,政党是把一端架在社会,另一端架在国家上的桥梁。”转引自王长江.政党的危机——国外政党运行机制研究[M],改革出版社,1996。
⑤ [意]G·萨托利:政党与政党体制[M],王明进译,北京:商务印书馆,2006。第 57 页。
① 陈崎.从西方国家政党功能的演变看“政党衰落”论[J],理论月刊,2005,(08)。第 160-162 页。
② 王长江在分析苏联共产党失败原因时提到了这一点。“无视政党的一般性,无视政党获得和运作的一般规则,无视政党如何执掌政权的共同规律,就不可避免地要因违背规律而受到惩罚。”“马克思主义政党也有自己的地位、任务和功能”,如果连一般政党的任务和功能都不具备,“要做一个合格的马克思主义政党是很难的”。参见王长江、姜跃等:现代政党执政方式比较研究[M],上海人民出版社,2002。第 19 页。
③ 参见[美]彼得·德鲁克:组织的管理[M],王伯言、沈国华译,上海财经大学出版社,2003。第 27-29页。
④ 参见林勋健主编:西方政党是如何执政的[C],导论,中共中央党校出版社,2001。郭定平概括为“反映民意与利益综合”、“政治录用与输送精英”、“纲领与政策制定”、“政治整合与维持稳定”、“政治灌输与教育”五项功能。参见郭定平:政党与政府[M],浙江人民出版社,1998。第 14-18 页。王长江的总结是:利益表达、利益综合、政治录用和政治社会化四项功能。参见王长江:现代政党执政规律研究[M],上海人民出版社,2002。第 51-53 页。也有人把它拆分为六种职能,参见杨宏山:当代中国政治关系[M],经济日报出版社,2002。第 47-51 页。
⑤ 参见.[美]戴维·伊斯顿:政治生活的系统分析[M],王浦劬译,华夏出版社,1999。第 21 页。
① [英]詹姆斯·布赖斯:现代民治政体(上)[M],张慰慈译,吉林人民出版社,2003(2001)。第 113 页。
② 如柏克给政党下的定义“政党是人们为通过共同努力以提高民族福利,并根据某种他们共同认可的原则而结成的组织”。[英]埃德蒙·柏克:自由与传统[C],蒋庆、王瑞昌、王天成译,商务印书馆,2001。第148 页。
① [美]乔·萨托利:民主新论[M],冯克利、阎克文译,东方出版社,1998。第 120 页。
② 美国两大党的县委会,仅设主席一人和数名助手,其设置仅为配合选举,经常性工作是对辖区内的选民调查与联系,为选民服务,其基本目标就是争取本党在选举中能够胜利。参见周淑真:政党和政党制度比较研究[M],人民出版社,2001。第 48 页。
③ “八大” 通过的《中国共产党党章》(以下简称为《党章》)第二十五条明确指出:“党的中央组织和地方组织的职权应当有适当的划分。凡属全国性质的问题和需要在全国范围内作统一决定的问题,应当由中央组织处理,以利于党的集中统一;凡属地方性质的问题和需要由地方决定的问题,应当由地方组织处理,以利于因地制宜。上级地方组织和下级地方组织的职权,也应当根据同一原则作适当的划分。”《中国共产党章程》(1956 年 9 月 26 日中国共产党第八次全国代表大会通过)[EB/OL],新华资料网http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-12/29/content_2391956.htm.
④ 江泽民:为把党建设成更加坚强的工人阶级先锋队而斗争(一九八九年十二月二十九日)[EB/OL],新华资料网 http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-02/21/content_2600066.htm.
① 《党章》(2007 年 10 月 21 日)第二十条规定了“党的全国代表会议的职权是:讨论和决定重大问题;调整和增选中央委员会、中央纪律检查委员会的部分成员。调整和增选中央委员及候补中央委员的数额,不得超过党的全国代表大会选出的中央委员及候补中央委员各自总数的五分之一。”第二十五条规定:“党的地方各级代表大会的职权是:听取和审查同级委员会的报告;听取和审查同级纪律检查委员会的报告;讨论本地区范围内的重大问题并作出决议;选举同级党的委员会,选举同级党的纪律检查委员会。”第三十一条规定:“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒,是党的全部工作和战斗力的基础。它的基本任务是:1.宣传和执行党的路线、方针、政策,宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议,充分发挥党员的先锋模范作用,团结、组织党内外的干部和群众,努力完成本单位所担负的任务。2.组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想,学习科学发展观,学习党的路线、方针、政策和决议,学习党的基本知识,学习科学、文化、法律和业务知识。3.对党员进行教育、管理、监督和服务,提高党员素质,增强党性,严格党的组织生活,开展批评和自我批评,维护和执行党的纪律,监督党员切实履行义务,保障党员的权利不受侵犯。加强和改进流动党员管理。4.密切联系群众,经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见,维护群众的正当权利和利益,做好群众的思想政治工作。5.充分发挥党员和群众的积极性创造性,发现、培养和推荐他们中间的优秀人才,鼓励和支持他们在改革开放和社会主义现代化建设中贡献自己的聪明才智。6.对要求入党的积极分子进行教育和培养,做好经常性的发展党员工作,重视在生产、工作第一线和青年中发展党员。7.监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国法政纪,严格遵守国家的财政经济法规和人事制度,不得侵占国家、集体和群众的利益。8.教育党员和群众自觉抵制不良倾向,坚决同各种违法犯罪行为作斗争。”同时,第三十二条规定:“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织,领导本地区的工作,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”
① 以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人,把马克思列宁主义的基本原理同中国革命的具体实践结合起来,创立了毛泽东思想。十一届三中全会以来,以邓小平同志为主要代表的中国共产党人,总结建国以来正反两方面的经验,解放思想,实事求是,实现全党工作中心向经济建设的转移,实行改革开放,开辟了社会主义事业发展的新时期,逐步形成了建设中国特色社会主义的路线、方针、政策,阐明了在中国建设社会主义、巩固和发展社会主义的基本问题,创立了邓小平理论。 十三届四中全会以来,以江泽民同志为主要代表的中国共产党人,在建设中国特色社会主义的实践中,加深了对什么是社会主义、怎样建设社会主义和建设什么样的党、怎样建设党的认识,积累了治党治国新的宝贵经验,形成了“三个代表”重要思想。十六大以来,党中央坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,根据新的发展要求,集中全党智慧,提出了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观。改革开放以来我们取得一切成绩和进步的根本原因,归结起来就是:开辟了中国特色社会主义道路,形成了中国特色社会主义理论体系。
② 《党章》(2007 年 10 月 21 日)在总纲中开宗明义就规定了党的价值承载功能:“中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心,代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益。党的最高理想和最终目标是实现共产主义。”
③ 《党章》在总纲中还指出党的基本路线和政治领导功能,并明确了其具体内容:“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求,坚持科学执政、民主执政、依法执政,加强和改善党的领导。”
① 也有学者把县级党组织也看作基层的范畴。王乐夫:中国基层纵横涵义与基层管理制度类型浅析[J],中山大学学报(社会科学版),2002,(01)。
② 林尚立:基层政治发展及其面临的课题[J],探索与争鸣,1998,(03)。
③ [美]西摩·马丁·李普塞特:一致与冲突[M],张华清等译,上海人民出版社,1995。第 137 页。
④ [美]彼得·德鲁克:组织的管理[M],王伯言、沈国华译,上海财经大学出版社,2003。第 23 页。
① 参见.周淑真:政党和政党制度比较研究[M],人民出版社,2001。第 185 页。
② 王长江、姜跃等:现代政党执政方式比较研究[M],上海人民出版社,2002。第 309 页。
③ 魏光奇:官治与自治——20 世纪上半期的中国县制[M],序论,第 1 页。商务印书馆,2004。
④ 因为其结构与功能相当齐备,“使它们成为封建时代国家结构中最基本的政治单元,封建中央政府通过它们,如身之使臂,臂之使指,可以有效地实现对整个国家的控制与治理。”赵慧峰:县制的历史沿革与社会功能[J],中国行政管理,2004,(10)。相对于自上而下具有行政层级的县制而言,乡里组织及其制度“显然更具有民众性、自治性、封闭性及随意性等特点”,“它离不开县以上政权的制约,也不能没有民众的直接参与,更离不开乡里组织领袖的控制,豪强大族和绅士们对乡里制度的影响也不可低估”。赵秀玲:中国乡里制度研究及展望[J],历史研究,1998,(04)。
① 绅士基本上左右着农民的社会生活,不仅上联官制、下劝善业,还承担着排难解纷、移风易俗等多种社会管理职能,这在客观上“减小了国家与社会的摩擦力,增强了传统社会结构的弹性”,因此“构成了全部封建统治的基础”。郝秉键:试论绅权[J],清史研究,1997,(02)。
② “皇权”与“绅权”二者相互依赖,彼此借重,可以说是须臾难分了;同时,二者又有着各自的管制权力和管辖范围,彼此井水不犯河水,“他们双方都企图阻挡对方管辖权的扩张”。双方之间关系的把握与控制,靠的是传统与默契而非具体的、正式的制度或规范。因此,这种官治与自治的结合,在传统中国社会中是一种自然的默契和传统,而不是靠外力的强制才形成的。当然,这种官治与自治相结合的二元治理结构是中国农业社会的基本状况及其特质所决定的,因此,其本身是一个稳定的治理系统。反过来,这个稳定的治理系统又对中国农业社会本身的稳定起到了积极的作用。这种适应与稳定的和谐状态直到近代中国社会发生巨大变迁之后才开始逐步发生变化。
③ 近代中国社会的变迁是“在商业化、城市化、科举制度改革和战乱等因素的影响下”发生的,随着战乱频仍,政府不得不增强吸纳农业税收的能力,原来对基层治理不管不问的“官治”系统也被迫染指其间,政府权力就可以一竿子插到底,结果就是“通过一系列机构设置和委任,变地方权威为国家在基层的政权分支,使地方权威成为服务于国家目标——征兵、收税、进赋——的组织机构”;而商业化与城市化也逐渐让基于农业生产与生活的绅权自治系统(其中的乡绅们)感到不安,他们或者让自己的子弟离开乡土到城市中寻找新的生存与发展空间,或者是就地“官治”系统的庇护与认同。因此,此时治理结构改革的方向在是事实也不过是原来传统社会中二元治理结构“两个分立的权威系统逐渐靠近,身份上趋于相交混合”。张静:基层政权——乡村制度诸问题[M],浙江人民出版社,2000。第 27 页。
④ 清末改制虽然是传统中国社会变迁的现实要求,但清政府已经无力推行并实践各种改革了,尤其是与中国基层社会密切相关的县制改革。然而,其改制方案——“官治”方案、“自治”方案,以及将两种方案融为一体的设想,在北洋政府时期却“以不同形式得到贯彻”。比如有些地方在“官治”县政之外形成了另外一种由地方人士领导和组成包括教育局所、警察局所、实业局所和财务局所在内的“四局”县政系统,它具有自治性质,独立于县公署。参见魏光奇:官治与自治——20 世纪上半期的中国县制[M],商务印书馆,2004。其中第三章《清末至北洋政府时期的县制》对其进行了详尽的描述。
⑤ 张静:基层政权——乡村制度诸问题[M],浙江人民出版社,2000。第 27 页。
⑥ 从 1949 年到 1976 年间,这种“国家-社会”高度一体化的优势与弊端都较为突出,最终还是弊端凸现,不利于社会的稳定与发展,这方面的论述可谓多亦,故不赘述。
⑦ “随着农村经济体制的改革,现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府,政社必须相应分开。”因此,1983 年 10 月 12 日,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》:当前农村改变政社合一体制的首要任务是把政社分开,建立乡政府;同时按乡建立乡党委,并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。1986 年 9 月 26 日,中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》:全国农村人民公社政社分开、建立乡政府的工作已经全部结束。各地要进一步理顺农村党组织、政府、企业之间的关系。政社分开以后,乡党委要按照党章的规定和实行党政分工的要求,集中精力抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行,保证乡政府依照宪法和法律的规定独立行使职权,支持乡长大胆开展工作。乡政府要运用经济的、法律的、行政的手段,为发展商品生产服务,要支持乡经济组织行使其自主权。参见中共中央、国务院:关于加强农村基层政权建设工作的通知(1983 年 10月 12 日)[EB/OL],中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64165/70486/70498/4867496.html.以及中共中央、国务院:关于加强农村基层政权建设工作的通知(1986 年 9 月 26 日)[EB/OL],中发[1986]22号,中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64165/70293/70319/4857112.html.
① 《毛泽东黄炎培当年延安话民主》,《新华文摘》,1990,(04)。第 134 页。
② 毛泽东:关于正确处理人民内部矛盾的问题》(1957 年 2 月 27 日)[Z],毛泽东选集(第五卷)[C],人民出版社,1977。第 368 页。
③ 邓小平:关于修改党的章程的报告(1956 年 9 月 16 日)[Z],邓小平文选(第一卷)[C],人民出版社,1994。第 224 页。
④ “我们党是国家的领导党,但是,无论何时何地,都不应该用党的组织代替人民代表大会和群众组织,使它们徒有其名,而无其实。如果那样,就违反了人民民主制度,就会使我们耳目闭塞,脱离群众,这是很危险的。”刘少奇:在扩大的中央工作会议上的报告(1962 年 1 月 27 日)[Z],刘少奇选集(下卷)[C],人民出版社,1985。第 402-403 页。
① 所谓科学执政,就是坚持以马克思主义的科学理论为指导,不断探索和遵循共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律,以科学的思想、科学的制度、科学的方式组织和带领人民共同建设中国特色社会主义。要科学制定和实施党的理论和路线方针政策,科学设计、组织、开展各项执政活动。所谓民主执政,就是坚持为人民执政、靠人民执政,发展中国特色社会主义民主政治,推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化,以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主。所谓依法执政,就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家,领导立法,带头守法,保证执法,不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化,以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。参见.胡锦涛强调科学民主依法执政[EB/OL],新华网http://news.xinhuanet.com/video/2006-07/03/content_4789548.htm.
② 八二宪法的序言中提到:“各政党和各社会团体、各企业事业单位,都必须以宪法为根本的获得准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”第五条进一步规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和个社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”
① 彭真:关于七个法律草案的说明(1979 年 6 月 26 日在五届全国人大二次会议上)[Z],全国人大常委会办公厅研究室:中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949-1990)[C],中国民主法制出版社,1990。第 162 页。
② “进行政治体制改革的目的,总的来讲是要消除官僚主义,发展社会主义民主,调动人民和基层单位的积极性。”参见邓小平在一九八六年九月三日会见日本公明党委员长竹入义胜时的谈话,邓小平文选(第 3卷),第 177 页。
③ 刘少奇:中国共产党中央委员会向第八次全国代表大会的政治报告(1956 年 9 月 15 日)[Z],全国人大常委会办公厅研究室:中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949-1990)[C],中国民主法制出版社,1990。第 374 页。
① [美]彼得·德鲁克:组织的管理[M],王伯言、沈国华译,上海财经大学出版社,2003。第 19 页。
② 王长江:现代政党执政规律研究[M],上海人民出版社,2002。第 364 页。
① [美]乔·萨托利:民主新论[M],冯克利、阎克文译,东方出版社,1998。第 213 页。
② [德]黑格尔:法哲学原理[M],范扬,张企泰译,商务印书馆,1995。第 173 页。
③ 陆学艺等:社会结构的变迁[M],中国社会科学出版社,1997。第 71 页。
④ 一是党的社会整合机制面临危机,旧的机制功能有限,而新的机制又未形成,可能导致社会失范;二是社会流动性增强挑战执政党的制度供给能力;三是社会角色变化加快的“三重后果”(社会角色规范缺失形成的制度真空、角色规范内化或社会化程度不足产生的执行不力、角色规范缺乏价值统摄会影响目标的实现)给执政党深度的社会整合带来难题。王邦佐等:执政党与社会整合——中国共产党与新中国社会整合实例分析[M],上海人民出版社,2007。第 161-166 页。
① 这个创意是弥足珍贵的,其实践可以视为一种民主的“增量”,是在目前部分地方实行县委书记兼任人大主任这一“存量”基础之上的一种突破。遗憾的是,受到解决现实性问题思路的限制,他并没有展开这一政治设计。参见何增科:目前我国县级政治中存在的问题、成因及解决对策[R],何增科、高新军、杨雪冬、赖海榕:基层民主和地方治理创新[C],中央编译出版社,2004。第 208 页。
① 孙津.转型的中国[M],成都科技大学出版社,1994。第 163 页。
① 杨光斌:中国政府与政治导论[M],中国人民大学出版社,2003。第 33 页。
② 房宁在考察了美国两党政治发展史之后指出,政党制度与遏制腐败无关,甚至是引发腐败的原因,而遏制腐败的机制真正存在于政治系统中的“权力分解与制约”,因而他强调,“分权制衡是我们研究借鉴的重点”。房宁. 民主政治十论:中国特色社会主义民主理论与实践的若干重大问题[M],中国社会科学出版社,2007。第 137 页。
③ 王贵秀以图示法形象描绘了四种模式:一是“党领导人民当家作主”(党在民中);二是“以党代政”(以党治国或党在国上);三是“寓党于政”(党在国中);四是“党为国与民间的桥梁”(党在民外或民上)。参见王贵秀:中国政治体制改革之路[M],河南人民出版社,2004。第 307-308 页。
① [美]彼得·德鲁克:社会的管理[M],徐大建译,上海财经大学出版社,2003。第 92 页。
② 这里的论述,还仅限于县级的政治系统。我认为:在中国政治的结构格局中,不同层级的政治系统所承载的政治功能是不同。因此不能像我们传统经验的方式那样搞“上上下下一个模式”。这里仅就县级政治系统进行分析,笔者倒是认为,在中央层级,保持党的相对独立性是有利于党的权威和国家整体政治发展的。
③ 路江通:人大职权不到位是依法治国必须解决的一个难题[J],见.蔡定剑、王晨光:人民代表大会二十年发展与改革[C],中国检察出版社,2001。第 401 页。
④ [英]埃德蒙·柏克:自由与传统[C],蒋庆、王瑞昌、王天成译,商务印书馆,2001。第 271 页。
⑤ 浦兴祖:当代中国政治制度[M],复旦大学出版社,2003(1999)。第 4 页。
① 浦兴祖:中华人民共和国政治制度[M],上海人民出版社,2002(1999)。第 66-71 页。
② [英]埃德蒙·柏克:自由与传统[C],蒋庆、王瑞昌、王天成译,商务印书馆,2001。第 84 页。
③ [美]劳伦斯·迈耶等:比较政治学——变化世界中的国家和理论[M],罗飞、张丽梅等译,华夏出版社,2001。第 53 页。
④ [英]格雷厄姆·沃拉斯:政治中的人性[M],朱曾汶译,商务印书馆,1995。第 52 页。
⑤ 同上,第 66 页。
① [法]让·布隆代尔、[意]毛里奇奥·科塔:政党与政府——自由民主国家的政府与支持性政党关系探析[C],北京大学出版社,2006。第 227 页。
② [英]埃德蒙·柏克:自由与传统[C],蒋庆、王瑞昌、王天成译,商务印书馆,2001。第 77 页。
③ “新上台的执政党组织一分为三,形成以总统为代表的‘总统党’或‘政府党’、以议会党团为代表的‘议会党’或‘国会党’和徒具空壳的党的‘全国委员会’。”参见林勋健主编:西方政党是如何执政的[C],中共中央党校出版社,2001。第 11 页。
④ [法]让·布隆代尔、[意]毛里齐奥·科塔:政党与政府——自由民主国家的政府与支持性政党关系探析[M],北京大学出版社,2006。第 233 页。
⑤ 王长江、姜跃等:现代政党执政方式比较研究[M],上海人民出版社,2002。第 75 页。
⑥ 林勋健:西方政党是如何执政的[C],中共中央党校出版社,2001。第 39 页。
⑦ 中国共产党与人大之间的关系和领导体制的演变、现状是很清楚的。这方面的描述与研究包括:郭定平的《政党与政府》(1998),梁琴、钟德涛的《中外政党制度比较》(2001),杨宏山的《当代中国政治关系》(2002)等等。
① 梁琴、钟德涛:中外政党制度比较[M],商务印书馆,2001。第 161 页。
② 同上,第 133 页。
① 冯兴元等. 立宪的意涵:欧洲宪法研究[M],北京大学出版社,2005。第 87 页。
② “制度结构一旦建立起来,很难变迁,即使潜在的社会力量不断发展,结果是,变迁可能是一时的,只能在战争或萧条等危机时产生,只有当存在制度断裂或受到质疑,或者在基本的博弈规则是产生分歧斗争时,才能产生。”G. John Ikenberry, etc.The State and American Foreign Economic Policy,New York: Cornell University Press,1989,p.219-243.
① [美]詹姆斯·R·汤森、布兰特利·沃马克:中国政治[M],顾速、董方译,江苏人民出版社,1996。第260 页。
② “党中央规定,党政分开自上而下进行,乡镇一级的党政分开,可以在县一级关系理顺后再解决。”参见中共湖北省委组织部、田穗生等:乡镇政权建设[M],经济科学出版社,1990。第 117 页。
③ 房宁. 民主政治十论:中国特色社会主义民主理论与实践的若干重大问题[M],中国社会科学出版社,2007。第 174 页。
④ 1992 年 5 月 23 日,时任国务院总理李鹏同志在全国县级综合改革经验交流会上的讲话指出,“在适当的时候,中央编制委员会将根据中央和国务院批准的机构改革方案,对县级机构改革做出全面的部署。”李鹏:积极推进县级机构改革(一九九二年五月二十三日)[EB/OL],新华网资料库 http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-02/17/content_2586424.htm.
① 同上。
② 参见.赵树凯:县乡改革的历史审视[J],改革内参,第 30-33 页,2007,(36)。
③ 马克思恩格斯选集(第 3 卷)[C],人民出版社,1995。第 222 页。
④ 同上第 219 页。
⑤ “国家权力对于经济发展的反作用可能有三种:它可以沿着同一方向起作用,在这种情况下就会发展得比较快;它可以沿着相反方向起作用,在这种情况下它现在在每个大民族中经过一定的时期就都要遭到崩溃;或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走,而推动它沿着另一种方向走,这第三种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显,在第二和第三种情况下,政治权力能给经济发展造成巨大的损害,并能引起大量的人力和物力的浪费。”马克思恩格斯选集(第 4 卷)[C],人民出版社,1995。第 483页。
⑥ 张静:基层政权——乡村制度诸问题[M],导言,第 3 页。浙江人民出版社,2000.
⑦ “国家繁荣的步伐不仅突飞猛进,而且史无前例,这种持续稳定增长的繁荣,远没有使人民乐其所守,却到处都滋生着一种不安定的情绪。正是在法国那些发展最快的地区,人民大众的不满情绪才最高。”参见. [法]托克维尔:旧制度与大革命[M],冯棠译,桂裕芳、张芝联校,商务印书馆, 1992。
⑧ [美]阿瑟·奥肯:平等与效率[M],王奔洲等译,华夏出版社,1999。第 166 页。
① 近来常有关于县委书记的腐败案件的报道,比如“第一风流男人”湖南双峰县原县委书记朱应求腐败案、广西宁明县两任县委书记及三任县长系列腐败案、福建省周宁县“三光”县委书记林龙飞腐败案、北京市延庆县原县委书记(厅局级)刘金生违法违纪案、山西翼城县原县委书记武保安卖官索贿案、海南屯昌县原县委书记徐清学受贿案、福建连江县原县委书记黄金高腐败案,河南西华县原县委书记被判 18 年、内蒙一县委书记腐败判刑 20 年、重庆一县委书记受贿落马,还有安徽省的 18 名县委书记腐败群案 … … 。难怪会有报道说:“县委书记成了腐败的重灾区”。陈先发、包永辉:县委书记岗位缘何成为腐败“重灾区”[N],瞭望新闻周刊,2005,6,(19)。同时可参见新华网http://news.xinhuanet.com/newscenter/2005-06/19/content_3104973_3.htm.及相关报道。
② 海南实行省直管县的体制,县(市)委书记的行政级别高(正厅级),权力过于集中,班子内部监督和同级纪委监督较难。从 2005 年到 2007 年,海南连续倒下了 3 名市县委书记,2005 年临高原县委书记吴光华倒下,2006 年屯昌原县委书记徐清学倒下,2007 年谢明中倒下,一年倒下一个县市委书记,令人唏嘘。
③ 傅学里. 海南“第一贪”:政治“明星”的轰然坠落[R],南风窗,2008,(06)。
④ 参见网评.县官成为公权力病灶原因何在[EB/OL],无锡第一社区门户“东林书院”http://bbs.thmz.net.cn/viewthread.php?tid=665385.
⑤ 英国学者赫尔德在其书中概括了三种民主的基本模式:一是直接民主制或参与民主制;二是自由主义民主制或代议民主制;三是以一党模式为基础的民主制。参见[英]戴维·赫尔德. 民主与全球秩序:从现代国家到世界主义治理[M],胡伟等译,上海人民出版社,2003。第 5 页和第 12 页。
⑥ George Tsebelis. Veto Players: How Political institutions work. Princeton University Press. Princeton, New Jersey. 2002. p1.
① 参见[英]格雷厄姆·沃拉斯:政治中的人性[M],朱曾汶译,商务印书馆,1995。第 37 页。
② [英]格雷厄姆·沃拉斯:政治中的人性[M],朱曾汶译,商务印书馆,1995。第 49 页。
③ Paul Pierson, The Limits of Design: Explaining Institutional Origins and Change, Governance: An International Journal of Policy and Administration,Vol.13,No.4,Oct.,2000,pp.475-499.
④ [英]埃德蒙·柏克:自由与传统[C],蒋庆、王瑞昌、王天成译,商务印书馆,2001。第 70 页。
⑤ 谢庆奎:中国政府与政治研究的现状、主题及未来发展[J],北京行政学院学报,2000,(04 )。
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② 《李鹏谈积极推进县级机构改革(节选)》(1992 年 5 月 23 日),《中国地方政府机构改革》编辑组:中国地方政府机构改革[C],新华出版社,1995。第 113 页。
③ 部分诸侯国在“地方行政大都推行以两级组织为统治的郡县制度,即郡县长官由国君任免,领取奉禄,不得世袭,地方军政大权一统于国君,郡守县令等地方长官只能根据中央的政令、军令守土尽责,而不能擅自主张。”张坚石: 地方政府的职能和组织结构 (上册)[M],华夏出版社,1994 年。第 254 页。
④ 秦朝时期“郡下分设若干县,全国置县数目在一千左右。万户以上的县设县令,不足万户的县设县长。县令(长)下设县丞、县尉。县丞助理县令(长),并负责司法裁判。县尉掌管全县军事守备。”县令(长)为一县之长,县内一切事务无所不管。其职责是“掌治其民,显善劝义,禁奸罚恶,理讼平贼,恤民时务,秋冬集课,上计于所属郡国。”《后汉书·百官志》。
① 这是卜宪群在分析中国古代官僚制度特征时的一个结论。这五个特征包括:1、“以地主土地所有制为其经济和政治基础”;2、“形成了一整套任用、考核、监察体制”;3、“产生了结构性的职能区分”;4、“皇权在官僚制度中处于核心地位”;5、“具有浓厚的非理性因素”。参见卜宪群:秦汉官僚制度[M],社会科学文献出版社,2002。第 10-14 页。
② 丁文与彭安玉认为原因主要有三点:“一是严密的户籍制度和封闭式的社会结构;二是县级以下基层组织组成了一个独立的行政系统;三是基层政权与族权的结合”。参见丁文、彭安玉:中国行政制度史[M],中国人事出版社,1991。第 104 页。
③ 参见.关文发、颜广文:明代政治制度研究[M],中国社会科学出版社,1995。第 176 页。作者在总结明亡的根本原因时还提到明末清初著名思想家顾炎武在《郡县论》中的分析:县政的极端腐败激发了明末农民起义,导致明朝灭亡。
④ 顾炎武:顾亭林诗文集[M],中华书局,1983。第 12 页。
⑤ 1938 年 4 月国民党第五届四中全会通过的《关于改进党务并调整党政关系案》的相关规定:由县党部书记长兼任县地方自治指导员,协助县长指导地方自治的进行,县政府增设社会科,受指导员领导;各县设地方自治推进委员会,由县党部和地方民众团体共同选举若干人组成;各县地方自治推进委员会成立后,应筹设县参议会,作为设立民意机关的准备,同时,县党部即对外秘密,区党部与区分部的组织亦改为秘密性质。参见王永祥:戊戌以来的中国政治制度[M],南开大学出版社,1991。第 213-214 页。
⑥ 1942 年 5 月,国民政府内政部就各省实施情况进行分析,检讨新县制推行中存在的问题,对其成绩得失作了一个评价。其中认识到当时人们政治心理对新县制推行的影响:“训政建立地方自治,本系由上而下指导人民自治,但人民仍多不明了地方自治之意义,且以为办理地方自治即为征兵、征粮、征工、派款及摊派战时所需之物资,每有希图规避地方自治义务、推卸地方自治权利之情事发生。欲求地方自治完成,以达到宪政之目的,仍须多方设法,以改革过去之习惯,建设现代之心理,乃能顺利推行。故此后地方自治有关之法令规章,似应补充整理解释,使之普遍信仰而固定,勿任朝令夕改,教育、训练、宣传、指导之工作,亦似应加强,乃能有济。”参见. 中国第二历史档案馆:各省实施新县制推行地方自治成绩总检讨[J],忻知选辑,民国档案,2005,(03)。转引自魏光奇:近代县制问题的历史思考[J],博览群书,2005,(10)。
⑦ 一般而言,国民的政治心理不可能在短时间内进行彻底的改变,即使在整个历史发展过程中,人们的政治心理也具有继承性,正如阿尔蒙德曾揭示的:“在传统文化中也有强烈的世俗因素,而在最现代化的文化中,也仍然存在着传统的因素。”参见.[美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德等. 比较政治学:体系、过程和政策[M],曹沛霖等译,上海译文出版社,1987,第 23 页。当时的政治学者刘百川也对这种说法表示不屑,认为主要是缺乏对这方面的研究、上级政府不重视和社会关注程度不够造成的。参见.刘百川:推进新县政[J],汗血月刊社:新县政研究[C],上海汗血书店出版社,1935。
① 参见.王荣科:中国社会传统政治心理探析[J],安徽大学学报(哲学社会科学版),2001,(03)。
② 参见.魏光奇:近代县制问题的历史思考[J],博览群书,2005,(10)。
③ 参见.张根生:我亲历毛泽东领导的三次土改[J],炎黄春秋,2003,(03)。
④ 这种土改运动,经过深入贫雇农,扎根串连,结合开展清匪反霸,减租退押斗争,组织起以贫雇农为骨干的阶级队伍,建立农民协会,领导进行没收、征收和分配土地,在此基础上发展新党员,建立党支部和 村政权组织,这就建立起了人民民主专政的基础,从根本上打掉了封建势力的统治。
① [英]阿克顿:自由与权力[M],商务印书馆,2001。第 342 页。
② 按照党章第十五条规定,“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定。下级组织如果认为上级组织的决定不符合本地区、本部门的实际情况,可以请求改变;如果上级组织坚持原决定,下级组织必须执行,并不得公开发表不同意见,但有权向再上一级组织报告。”事实上,第十条至第十五条都是在规定上下级党委之间的关系。按照民主集中制原则:“党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见,及时解决他们提出的问题。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作,又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。”
① 21 世纪经济报道:中央党校教授眼中的胡锦涛[EB/OL],央视国际(2002 年 11 月 18 日), http://www.cctv.com/news/china/20021118/100397.shtml.
② 宏观层面的中国政治研究,主要包括北京大学谢庆奎主编的《当代中国政府与政治研究》丛书:陈红太著《当代中国政府体系与政治研究法》、商红日著《政府基础论》、(韩)咸台灵著《中国政党政府与市场》、杨宏山著《当代中国政治关系》和唐娟等、徐家良、马德普合著《中国中央政府管理》,由经济日报出版社2002 年出版;浙江人民出版社出版的《当代中国政府理论研究》丛书:包括曹沛霖《政府与市场》、林尚立《国内政府间关系》、郭定平《政党与政府》、胡伟《政府过程》、施雪华《政府权能理论》、任晓《中国行政改革》、陈明明《当代中国政治参与》等,由浙江人民出版社 1998 年出版出版;深圳大学黄卫平主编的《当代中国政治研究报告》:由社会科学文献出版社出版,从 2002 年到目前已经出了五本,其范围涉猎广泛,包括社区建设、乡镇直选、执政党执政方式等等问题的研究。这两套丛书和一个报告系列都从宏观上审视着中国政治的过去、现状和发展,他们的政府概念一般都是“大政府”的概念(包括党、人大、政府和司法系统),涉及到中国政治的中央、地方和基层政治的研究,在研究的范围和内容上较为全面。除了这两套丛书,还有部分学者的研究成果,比如中国人民大学杨光斌的《中国政府与政治导论》(2003)、南开大学朱光磊的《当代中国政府过程》(1997),以及王敬松的《中华人民共和国政府与政治》(1995 年)、高民政的《中国政府与政治》(1993 年)、施九青等著的《当代中国政治运行机制》(1993 年)等等。另外,还有专门性研究,像中央党校王贵秀的《政治体制改革之路》(2004)、王长江的执政党及其比较的系列研究(其中包括《中国政党执政方式研究》和《现代政党执政方式比较研究》)和朱满良的《政治体制改革与政治发展》,中央编译局何增科的《中国政治体制改革研究》(2004),复旦大学浦兴祖的《中华人民共和国政治制度研究》(1999)和林尚立的《当代中国政治形态研究》(2000),等等。再者就是围绕中国共产党执政方式和领导方式所展开的研究,这方面的文献是颇为丰富的。微观层面的中国政治研究,主要围绕农村的村民自治展开的乡村治理研究。这方面主要集中华中师范大学徐勇及其学术团队在农村政治问题的研究,包括《村治书系》,这是指华中师范大学学术文库的村治书系,包括. 徐勇:村民自治进程中的乡村关系[M],华中师范大学出版社,2003。徐勇:中国农村村民自治[M],华中师范大学出版社,1998。徐勇、吴毅:乡土中国的民主选举·农村村民委员会选举研究文集[C],华中师范大学出版社,2001;等等;《当代中国乡村治理与选举观察研究》丛书,该丛书由刘亚伟、查里·科斯特罗主编,卡特中心、福特基金资助。目前已经出版到第三辑,主要包括有范瑜、贺雪峰:村民自治的村庄基础——来自全国十个省市的村民自治调查报告[C],西北大学出版社,2002。徐勇、贺雪峰:杨集实验——两推一选书记镇长 嵌入乡村社会的事件及侧重学术角度的解读[C],西北大学出版社,2004。徐勇、吴理财:走出“生之者寡,食之者众”的困境:县乡村治理体制反思与改革[M],西北大学出版社,2004。等等。还应包括徐勇早年的《非均衡的中国政治:城市与乡村比较》(1992 年)、于建嵘的《岳村政治——转型中国乡村政治结构的变迁》(2001),等等。他们的研究建立在中国宏观政治发展的视野之上,以田野调查的方式为实证基础,积累并研讨了大量的第一手资料,在此基础上循序渐进地展开了中国基层政治研究,从对“村民自治”政治问题的研究自然而然地延伸至“乡治”与“县政”问题,已经形成了中国基层政治研究的成熟理路和学术阵营。当然,在目前,他们总体上还是以农村问题为其研究的中心任务。另外还有其它的一些系列丛书,如俞可平主编的中国民主治理案例研究丛书》、金太军主编的《当代中国公共管理与社区治理丛书》等,但是虽说是系列丛书,研究的范围很是广泛涉及基层和地方政府的研究,不如前面的较为集中。再者,就是以乡镇长直选为研究对象的乡镇政治问题方面的研究。这包括原来荣敬本、崔之元、王拴正、高新军、何增科与杨雪冬的《从压力型体制向民主合作体制的转变》(1998),他们以河南新密市(县级市,原为“密县”)为个案分析了县乡两级人民代表大会制度运行状况和乡镇政权运作状况,《再论从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革的比较研究》(2001),他们主要从上下级关系入手,论证了在“压力体制”之下的乡镇政治状况及其改革出路问题。最近王长江主编的《党内民主制度创新——一个基层党委班子“公推直选”的案例研究》(2007),通过对四川平昌县直选乡镇党委领导班子扩大基层民主的调查研究来思考农村社会走向民主治理的路径选择,以及思考基层党内民主的相关问题。
① 参见.徐永清:按照“三个代表”要求加强党委书记队伍建设[J],求是杂志,2001,(01)。
② 参见.杜铁环:抓班子首先抓思想——加强党委班子思想建设的实践与思考[J],求是杂志,2001,(23)。
③ 参见.李万禄:加强地方党委领导班子建设的思考[J],理论视野,1995,(01)。
④ 参见.陈纯英:加强县级党委的执政能力建设[J],今日海南,2005,(01)。
⑤ 参见.中共福建省委组织部:健全县乡党委抓基层组织建设责任制[J],党建研究,1995,(12)。
① 王国益:县级党政领导班子建设简论[M],浙江人民出版社,1996。
② 童和平:党委办公厅(室)系统信息工作发展研究[D],华中师范大学硕士论文,2002。
③ 本文第三章将专门对“削减副书记职数”这一问题进行论述,这里就不再列举这方面的研究了。
④ 参见.张海赴、孙成华:党委科学决策的方法论思考[J],实事求是,2005,(1)。
⑤ 李彬:透支的权力——地方政府决策失误的深层观察[M],湖北人民出版社,2003。第 11 页。
⑥ 何孝瑛:地方党委决策[M],中共中央党校出版社,1990。第 7 页。
⑦ 同上,第 17 页。
① 参见谭建:对“一把手”监督的难点与对策研究[D],中共中央党校硕士学位论文,2005。钱建华:“一把手”权力监督[D],南京师范大学硕士学位论文,2005。朱克乾:贵州省县市区党政一把手选拔任用研究[D],浙江大学硕士学位论文,2006。马代亮:一把手权力监督制约[D],云南师范大学硕士学位论文,2005。
② 刘再国、陈良:透视腐败[M],北京:中共中央党校出版社,2006。第 111 页。
③ 陈冬生:中国政治的民主抉择——党内民主与政治文明[M],江西高校出版社,2004。第 50 页。
④ 参见郁晓宇、柳孝华:党政分开及其机构改革[A]。刘克崮等:党政机构改革研究[C],北京:人民日报出版社,1988。第 59 页。以及李寿初:中国政府制度[M],中央民族大学出版社,1997。第 47—66 页。等等。
⑤ 熊才水:正确处理四个关系搞好县级党委民主集中制建设[J],求实,1995,(02)。
⑥ 阎颖:中国共产党领导体制的历史演变[M],中共党史出版社,2007。第 295 页。
⑦ 参见中共四川省委政研室课题组:地方党委民主集中制建设情况调查[J],党建研究,2002,(04);以及季峰山:加强党委制度建设 [J],政工学刊,1998,(04)。等等。
① 参见.赵慧峰:县制的历史沿革与社会功能[J],中国行政管理,2004,(10)。
② 正如于鸣超所说的,县政的现代化转型,主要表现在“三班八房”的退位与“四局”的兴起,以及行政与司法的分离。参见.于鸣超:现代国家制度下的中国县制改革[J],战略与管理,2002,(01)。
③ 魏光奇:官治与自治:20 世纪上半期的中国县制[M],商务印书馆,2005。第 389 页。
④ 减少行政层次,撤消地级市和地区行署,取消“市管县”体制,形成省—县—乡三级体系;将全国现有32 个省、市、自治区调整为 50-60 个省,每个省辖 40-45 个县;改变县级政府“责任重大,权限不够”的状况,进一步放权强县,健全县级政府职能。参见张春根:县域论[M],中国文联出版社,1999 年版。第 62—81 页。
⑤ 于鸣超:现代国家制度下的中国县制改革[J],战略与管理,2002,(01)。第 87-99 页。
⑥ 比如:江忠兴在其《县制改革创新——中国县级市行政区划演变趋势》中,从行政区划的角度考察了县级市的演变过程,又从比较的视角分析了中外县制在行政建制、行政单位和行政区域方面的差异,探索了县级市行政区划的发展趋势,在县的建制方面提出了自己的构想。参见.江忠兴:县制改革创新——中国县级市行政区划演变趋势[M],湖北教育出版社,2001。
⑦ 暴景升:当代中国县政改革研究[M],天津人民出版社,2007。第 393 页。他把县政界定为“作为国家一级地方政权的政府结构和主要统治与管理功能,包括政府的治所选择、机构设置、官员配置、权力关系、运行机制等。”第 26 页。因此,虽然他也认为广义的县级政府包括党的机关、权力机关、行政机关、司法机关,但是由于其研究领域的限制还是把县级政府界定在狭义的概念上,很少涉及县级党委、人大等政治子系统。
① 王圣诵从县级政府的历史沿革、发展现状等角度,纵深地探讨了县级政府的权力设置、法律依据及其具体运作中对于司法权、管理执政权、监督权等权力的履行和行使,对社会主义市场经济条件下的县级政府管理模式的应然状态提供了较多的法理剖析和现实参考。参见.王圣诵:县级政府管理模式创新探讨[M],人民出版社,2006。
② 在界定县级政权时,王圣诵认为:“县是具有完备国家政权体系的最基层的一级政权,即县有权力机关、行政机关、司法机关和检察机关。”同上,第 80 页
③ 他虽然承认“党的领导是一个不能回避的重要课题”,但也坦称:“由于和意识形态的紧密关系,很难用一般的政治研究模型来讨论,从学术研究的角度来讨论的论文也不多见”。同上,第 96 页。
④ 虽然他指出了“党同政权机关的性质不同、职能不同、组织形式和工作方式不同”,但同时又指出“地方党委担负着对上级负责和对地方的政治、经济、文化、社会发展实行全面领导的责任”,“统筹协调好人大、政府、政协几套班子之间的关系”。同上,第 98 页。
⑤ Marc Blecher & Vivienne Shue, Tethered Deer: Government and Economy in a Chinese County(Stanford University Press,1996), pp29-36.
⑥ 何俊志:制度等待利益——中国县级人大制度模式研究[M],重庆出版社,2005。第 43 页。
① 参见.谢庆奎、陈淑红、符雄、林肇武:县政府管理[M],中国广播电视出版社,1995。
② 但是他对政府结构的界定却超出了狭义的范畴,“政府结构既包括政府内部的组织方式、机构设置,也包括政府及政府各部门上下级关系,还包括党政关系以及行政与立法、司法之间的关系。”谢庆奎:中国地方政府管理丛书[C],总序,中国广播电视出版社,1995。“政府结构”的概念事实上就等同于本文的“政治系统”的概念。当然,他在行文过程中虽然要必然涉及到县级党委,也只能进行简单描述。当然,为了弥补这种缺失,他在《中国地方政府体制概论》中,专门对党政关系进行了深入的系统的研究与分析。
③ 参见.周庆智:中国县级行政结构及其运行:对 W 县的社会学考察[M],贵州人民出版社,2004。
④ 他借助结构与功能的分析方法,运用多学科的比较研究,对县级政府的政府管理模式进行了综合性分析。不仅分析县级政府管理创新的困境、原因,还系统分析了县级政府管理的理念创新基本架构、体制创新的路径选择、机制创新的要素和方式方法创新的发展路向,等等。并“凸现绩效管理在县级政府管理模式创新中的地位和作用”。彭国甫等:县级政府管理模式创新研究[M],湖南人民出版社,2005。第 19 页。
⑤ 同上,第 9-10 页。在分析县级政府的决策机制时,认为“我国县级政府的公共决策系统,有县人大、县政协、县团委、县妇联、县工会和党组织,以及政府组织外部的各种协会、学会、大众传播媒体等”,这里显然把县级政府界定在广义的范畴了。同上,第 232 页。
① 比如他认为:“所谓政府结构是政府系统内纵向各层级、横向各部门的组合方式”。同上,第 24 页。
② 同上,第 151 页。
③ 这方面的研究较为充分,诸如:浦兴祖主编的《当代中国政治制度》(复旦大学出版社 1999 年版)和《中华人民共和国政治制度》(上海人民出版社 1999 年版);庞洪铸、张保拴、姚国琴所著的《中国基层调控体系研究》(甘肃人民出版社 1999 年版);杨小云所著的《新中国国家结构形式研究》(中国社会科学出版社2004 年版)等等。学者们详尽论述了解放初期的政治权力结构及其运行状况。
① [法]E·迪尔凯姆:社会学方法的准则[M],狄玉明译,商务印书馆,1995。第 11 页。
② “突破口”是我们各领域中运用地较为广泛的词汇,这也许是我国处于发展关键时期的一种见证。在政治体制改革中,人们也在寻找所谓的“突破口”。有人提这个“突破口”是处于纵向体制末端的村民自治,或乡镇改革,有人提是横向的“党政分开”以及“党内民主”,可谓是莫衷一是。也许正是人们在这种寻找过程中,忽略了政治系统作为一个整体的特有属性和规律。
③ 这十个方面包括:加强和完善执政党的领导体制和领导方式;更好地发挥人民代表大会的作用;加强法制建设,完善法制体系;健全和完善选举制度;加强基层群众自治;不断调整政府职能、权力范围和行政关系;建立一支现代化的干部队伍,健全干部体制;建立富有活力的政府机构;完善政府运作的动态过程;推进决策的科学化和民主化。也许,这十项任务的分解本身就违背了“政府理论”与“政府体系”的系统性原则。
① [法]E·迪尔凯姆:社会学方法的准则[M],狄玉明译,商务印书馆,1995。第 51 页。
② 正如卢梭曾指出的,“即使是最强者也决不会强得足以永远做主人,除非他把自己的强力转化为权利,把服从转化为义务。”[法]卢梭:社会契约论[M],何兆武译,商务印书馆,2006。第 9 页。即使从最朴素的政治情感上讲,我们丝毫也不怀疑党的权威和伟大,事实上,卢梭就已经为我们找到了“加强和完善党的领导”的长久之策。那就是,通过一种制度建构把“强力转化为权利,把服从转化为义务”。而如何转化,则是作为研究者应该认真思考的问题。
① [匈]卢卡奇:历史与阶级意识(M),杜章智、任立、燕宏远译,商务印书馆,1992。第 48 页。
② 杨光斌:新制度主义政治学在中国的发展(J),教学与研究,2005,(1)。第 45-52 页。
③ [美]雅诺什·科尔奈:制度范式(J),载吴敬琏主编:《比较》(1),中信出版社,2002。第 17-18 页。
④ 它通过向一大批对象散发问卷、进行访问、民意测验、控制观察、进行样本研究等方法去研究人们的态度、意见、行为的社会属性和属性关系,它包括两大任务:对有关资料的收集与对资料的分析。实证研究又有广义与狭义之分:广义的实证研究方法泛指所有经验型研究方法如:调查研究法、实地研究法、统计分析法等。狭义的实证研究方法是指利用统计和计量分析方法,对经济活动中的数据信息进行数量分析,考察影响经济活动的各有关因素的相互影响及其影响方式的研究方法。我们采取的当然是广义上的概念。
① 对于组织问题之议决案(1925 年 2 月 1 日)[Z],中共中央文件选集(第一册),中共中央党校出版社,1989。第 379 页。
② “与其他的一切社会党的组织根本不同之点,就是它的基本组织是支部”。支部的组织及其进行的计划(1926 年 5 月 15 日)[Z],中共中央文件选集(第二册),中共中央党校出版社,1989。第 611 页。
③ 在 1925 年冬,根据中共保定支部指示,安平县委与饶阳县党组织合并建立中共安饶联合县委会。当时还有玉田县委、磁县县委、隆平县委。在介绍玉田县委时,还加了一条注释:“按中共四大党章规定,此时应建立地方执行委员会,但数位历史当事人坚持此时建立的是县委员会,同一情况还有安平、磁县、隆平 3个县委会。”参见.《中国共产党组织史资料》(第一卷):党的创建和大革命时期(1921.7---1927.7),中共党史出版社,2006。第 106 页.
④ 除了北方区执委领导的少数县委之外,其它地方的县委建制只有中共湖南区执委领导之下才有成立,包括平江县委(1926 年 8 月由平江地执委改名成立)、石门县委(1926 年 11 月)、汉寿县委(1927 年 1 月)、沅江县委(1927 年 1 月)、溆浦县委(1926 年春)、安乡县委(1927 年春)、慈利县委(1927 年 3 月)和华容县委(1927 年 3 月)。这些县委根据实际发展情况而规模和人数不等,如溆浦县委不过 15 名党员,而华容县委则有 247 名党员,13 个支部。根据《中国共产党组织史资料》(第一卷):党的创建和大革命时期(1921.7---1927.7)整理。
① 这些地方执行委员会都是由支部发展壮大后成立的。如湘赣区最初有两个支部:中共湖南支部和南昌支部。其中中共南昌支部发展成为江西地方执行委员会,下辖有地方执行委员会、部委员会和支部。同上,第 379 页.
② 比如当时的湖北地方执行委员会,截止到 1927 年 4 月,先后在黄梅、通城、武昌、汉口、襄阳、黄石港、黄安、枣阳、五峰、宜都等县建立了中共地方执行委员会,16 个县建立了部委员会。另外,还建立了一批县级特别支部和直属县级支部。同上,第 503 页。
③ X 县是中原地区的一个普通的县,并非革命老区,也非革命根据地,在解放前属于“国统区”和“沦陷区”,县委的建立与发展更具艰辛和挫折,从这一意义上来说,也许在一定程度上代表了当时大多数地区的县级党委的发展状况。
① 最早是在 1926 年 12 月,由于北伐战争的需要,共青团员赵以文组织青年知识分子并宣传“北伐”的革命意义,才开始了党组织领导的政治活动。资料来源于公开出版的该县党组织史资料和党史大事记:《中国共产党河南省 X 县组织史资料》(河南人民出版社 1991 年版)和《中共 X 党史大事记》(河南人民出版社2005 年版)。未注明出处的均源于此。
① 比如,在 1934 年 l 月 25 日中共河南省委曾发出对县委的指示信——《怎样发动农民群众的日常斗争》。在指示信中,省委批评 X 县“一贯地执行了和平发展的最有害路线,无论党、青年团和穷人会的群众组织,都是在和平状态下形成”、“大多数群众加人这些团体只是等侍红军的到来,完全看不清自己的力量,而不能与豪绅地主进行任何形式的战斗”。并对今后的工作作了八条指示:1.反对抽壮丁、调民兵到江西打红军;2.反对苛捐杂税,可提出“过年不交捐、不交税”的口号来发动群众;3.反对加粮,反对粮店对农民的任何敲诈;4.支援密县、登封灾民的斗争,在灾民中揭露国民党政府赈灾会的欺骗,鼓动灾民要棉衣、要救济、要赈款;5.反对清丈田亩,反对地价税;6.反对给军阀派草;7.反对看寨守夜;8.发动群众开展年关抗债和抢粮斗争。
② 1939 年 4 月,该县委升格为中心县委,管辖新郑、长葛、洧川等县。
③ 1944 年秋,皮定钧、徐子荣奉中央军委命令率领抗日先遣队从太行山出发,南渡黄河,进入登封、巩县,开辟豫西根据地。随着形势的发展和需要,1945 年 3 月,密禹新中心县委、密禹新办事处、密禹新武装指挥部、密禹新独立团建立。5 月,县第一区抗日民主政府成立。6 月,县抗日民主政府在驼腰建立。9 月,河南省军区及其部队南移大别山,作战略转移。密禹新根据地的部队和县区干部南迁。
① 1939 年刘少奇到豫西在渑池召开会议,传达六届六中全会精神。决定豫西特委改为豫西区党委(省委),各中心县委改为地委。密县中心县委于次月改为地委。
② 1939 年春,县委在城北岭上刘国英家的后院召开县党员代表会议,选举出席豫西区党代会代表。但豫西区党代会因形势关系没开成。
③ 1939 年 8 月密县地委书记席国光来该县,传达中共中央关于巩固党的指示,部署整党。整党的办法是:对党员逐个审查,不够党员条件的停止联系,把混进党内的坏分子清除出去。从 1938 年 10 月到 1939 年 7月发展党员约 200 名,会后,县委开始对党组织进行整顿,停止发展新党员。
④ 这支抗日游击队发展有 100 多人,80 余条长短枪,几挺轻机枪和一挺重机枪,曾与国民党驻军配合作战。在一次夜袭日军的行动中,歼敌 20 余人,迫敌逃回开封。
⑤ 密禹新中心县委召开该县地方绅士会议,密禹新中心县委书记、独立团政委牟永春和中心县委委员、独立团副团长陈银在会上讲话,宣传我党抗日民族统一战线政策,争取他们参加抗日民主政府,教育他们不要当汉奸。
① 这包括三件事情:第一件是在 1946 年夏,中原军区司令部派郑建中(曾任禹、密、新办事处主任)、陈瑛(曾任该县委书记)到该县和长葛搞情报工作,1947 年 7 月先后被害。第二件是在 1946 年 9 月,中共冀鲁豫城工部部长王幼平派遣该县籍党员张春阳返乡发展党组织,直到全县解放。第三件是在 1948 年 2 月,豫皖苏五地委书记王其梅指示冯国彦在中牟和该县交界一带开展游击活动,并于 8 月建立中共中牟县委和中牟县人民政府。这些人员和活动隶属于不同的党组织系统,也并未形成一个统一的党组织,但从根本性质上会说都属于党组织的活动,只是迫于当时的形势无法完成活动的一致和协调,组成统一的县委组织。
① 1949 年 5 月,河南省委制订了各级党群编制表,初衷“不仅是为了克服在胜利形势下的财经困难,而且是提高工作巩固胜利不可缺少的重要任务之一”。参见.河南省委关于整编的《通知》(1949 年 5 月 9 日)。其中乙等县、丙等县只设书记,不设副书记,组织部、宣传部的部长、干事各一人,再加上秘书、文印收发、会计和事务长各一人,共九人,勤杂人员十二人,其编制共计二十一人。
② 此时的县委建制具有强烈的 “军转”色彩,县委的组成人员基本上是由解放军留驻干部来担任,即使原来的县委书记这一职位也习惯性地称之为“政委”。
③ 相对而言,县人民政府具有较为完备的职能部门,后来还成立了一个支前司令部。③在军事武装方面,有县大队。县大队成立于 1948 年 10 月 30 日,下辖五个区干队(后改为五个步兵连),在 1949 年 3 月份有500 人升级参加野战军。后继续扩充,作为野战军的后备力量,隶属于郑州军分区领导。
① 1948 年 12 月,县委开办国民党军政人员培训班。1949 年 1 月 31 日,城关区召开群众会,斗争恶霸头子、县三青团主任高国钧,等等。另外,还组织区由点到面开展反霸斗争。县委部署党、政、军齐动员,以二、三、五区为重点,在全县进行剿匪。1949 年 6 月,县人民政府召开夏屯工作会议,部署夏屯工作。会后各区认真贯彻会议精神,积极发动群众,严格执行政策,7 月底全面完成夏屯任务。县人民政府通过考试录用中学教师,组织学校开学。8 月,县人民政府抽调一批教育行政干部和教师,参加剿匪反霸工作队。
② 区长任审判长,区委书记代表农协会参加审判会。人民法庭受理在剿匪反霸和土改运动中危害人民利益、破坏社会秩序、阻碍社会改革的各种案件。
③刘少奇:在中国共产党第一次全国组织工作会议上的报告(1951 年 3 月 28 日)[EB/OL],新华网,http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-12/17/content_2347074.htm.
④ 1950 年 12 月,建立县纪律检查委员会;1953 年 3 月,建立统战部;1954 年 8 月,县委秘书处改为办公室;10 月,县委农村工作部成立;1956 年 2 月,建立财贸部;同时,纪律检查委员会改为县监察委员会,受郑州地委和 X 县委双重领导。再加上原来的宣传部和组织部,共有七个工作部门。
① 中国共产党中央委员会:关于加强各级党委组织部的业务与机构的指示(草案)(1951 年 5 月)。
② 中共“八大”通过的党章第五十九条规定:“在国家机关和人民团体的领导机关中,凡是有担任负责工作的党员三人以上的,就应当成立党组。”并且规定了“党组的任务是在这些组织中负责实现党的政策和决议,加强同非党干部的团结,密切同群众的联系,巩固党和国家的纪律,同官僚主义作斗争。”在隶属关系上,第六十条规定:“党组的成员由相当的党的委员会指定”,“党组必须在一切问题上服从相当的党的委员会的领导”。
③ 这一阶段一共召开了四次党员代表大会。第一次是在 1953 年 11 月召开,中心任务是创达贯彻党中央提出的党在过渡时期的总路线、总任务,研究粮食工作和互助合作问题。第二次是在 1954 年 2 月,传达学习了中共中央七届四中全会精神和省委七次党代会精神,讨论了以后的工作计划。第三次是在 1954 年 10 月,包括三项内容:1.县委书记石玉清作“关于当前形势和任务”的报告;2.解决干部队伍中的思想问题;3.传达贯彻省委第七次代表会议决议,在全县范围内开展增产节约运动和建立农业合作社。第四次是在 1955 年6 月,传达中共全国代表会议《关于高岗、饶漱石反党联盟的决议》和省委第八次党代会决议。
④ 黄卫平、邹树彬. 乡镇长选举方式改革:案例研究[M],社会科学文献出版社,2003。第 7 页。
⑤ “县一级应该成为领导互助合作运动的主要环节。除了各级党委应分别定期讨论农村互助合作运动这项工作外,县委对于工作的好坏还负有特别的责任。县委书记必须亲自负责管理这项工作,县委并必须派出一定数量的得力干部专门负责,经常研究互助合作运动的材料,协助区、乡的党组织解决有关的问题。”中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议(一九五三年十二月十六日)[EB/OL],新华资料网http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-12/22/content_2367658.htm.
① 1950 年 9 月,县人民政府发布《关于改善领导作风建立工作制度的决定》,目的是“为了克服领导上的官僚主义,树立调查研究由实际出发的工作作风,同时加强集体领导分工负责,提高民主作风”。
② 1955 年 10 月,根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的有关规定,县人民政府改为县人民委员会。
③ 这是建国初期,根据中央人民政府委员会第四次会议在 1949 年 12 月 2 日通过的《县各界人民代表会议通则》的规定召开的,县各界人民代表会议代行了人民代表大会的职权。
④ 在地方各级人民代表大会闭合期间,省长、市长、县长等因故不能担任职务的时候,应该由各级人民委员会在副省长、副市长、副县长等中推举一人报请上一级国家行政机关批准暂时代理其职务,等到本级人民代表大会举行下一次会议时补选。换言之,县级人民委员会同时行使本级人民代表大会常务机关的职权。参见.全国人民代表大会常务委员会关于在地方各级人民代表大会闭会期间省长自治区主席市长州长县长区长乡长镇长和地方各级人民法院院长缺额补充问题的决定(1955 年 11 月 8 日全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过)[Z],全国人大常委会办公厅研究室:中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949-1990)[C],中国民主法制出版社,1990。第 247 页。
① 1956 年 7 月,报社成立,8 月建立档案工作委员会。1958 年 3 月,建立县委工业部;11 月建立畜牧部、福利部。1959 年 3 月,统战部与宣传部和数办公;8 月建立县委党校;10 月撤销畜牧部。1960 年 1 月建立文教部。
① 据学者考察,“第一书记”、“第二书记”等职务的设置,源于解放战争时期。1948 年晋冀鲁豫和晋察冀两个解放区合并,成立中共中央华北局。这是党中央采纳刘少奇向关于“从华北走向全国”的思想而作出的一项重大战略部署。在华北局成立时,刘少奇向党中央力荐薄一波担任华北局第二书记,后任第一书记。此后,随着解放战争的节节胜利,相继成立的各中央局部设置了“第一书记”、“第二书记”以至“第三书记”的职务、职位,直至撤销中央局的建制为止。建国以后,地方党委从省、直辖市、自治区到地、县和乡镇各级党委以至党支部,也都设置了“第一书记”(以及“第二书记”、“第三书记”、“第四书记”)的职务。这种党内职务的设置,在有些地方一直延续到 1987 年党的十三大,才彻底予以废除。参见王贵秀:把党委书记当成“一把手”于党章无据[EB/OL],http://www.xici.net/b776237/d51892972.htm.
② 1960 年 8 月,县第二届党代表大会召开,选举出第二届委员会,二届一次全会选出县委常委、书记处书记。委员有 22-28 人,候补委员 7 人,常委 15-18 人,书记处书记 9-10 人。之后不久,在隶属关系上,发生了一次变更:1961 年 12 月 19 日,经上级批准,将原属中共郑州市委领导的中共 X 县委划归中共开封地委领导。
③ 选举第三届委员会,三届一次全会选举出县委常委、书记、副书记。其中委员 25 人(1965 年 12 月又增加一名,因此第三届委员会委员共 26 名),候补委员 5 人,常委 12 人,书记一人,副书记三人。
④ 1960 年 9 月撤销文教部、福利部;11 月,报社停刊。1961 年 3 月,撤销农村工作部;11 月建立调研组。1963 年 7 月建立县委保密委员会;9 月恢复统战部,建立政法领导小组。1965 年 2 月,建立工交政治部;7 月,财贸部改为财贸政治部,同时恢复农村工作部。
① 比如,在和平时期,某些领导同志就不像过去那样认真钻研和决心贯彻上级党组织的指示、政策,导致日常工作也缺乏经常的联系,工作中的经验不能及时的集中和传播;工作中的偏向不能及时地发现和制止。因此,该县委为了加强领导对下级党组织发出的《关于加强请示报告的指示》(1955 年 5 月 4 日)。
② 1958 年 3 月,“根据省、地委的指示精神”,“县委研究决定以下机构合并:1.手管科、手联社合并为工业局;2.公路段、运输站、交通科合并为交通科;3.教育科、文化科合并为文教局;农业局、林业科合并为农林局”。
③ 1958 年 6 月 12 日,县委研究制定了第三届人民委员会的安排方案,“拟安排第三届人民委员会委员总名额 17 人,其中党员 9 人,占委员总数的 53%;非党劳动人民 2 人,占委员总数的 11.2%;民主人士 6 人(工商 2 人、文教卫生 3 人、社会人士 1 人。政治态度为左派 2 人、中左 3 人、中右 1 人),占委员总数的35.3%;妇女 1 人,占委员总数的 5.88%”。
① 随着 1957 年反右派斗争扩大化,又经过 1958 年的“大跃进”,再加上 1959 年庐山会议上的反右倾。这一系列运动和事件的政治结果(这里主要是针对党和国家的制度方面)就是:在“左”倾思想指导下,“党不能直接发号施令”这一正确观点受到错误批判,“大权独揽”、“书记挂帅”等口号被当作党的重要的领导原则提了出来,党的权力或功能已经延伸到各个领域。
② 除了县委办公室、调研组、组织部、宣传部、统战部、纪检委(监察委)、政法部(政法领导小组)、保密委、档案管理科、档案工作委员会这些党的基本部门之外,财贸部对应财贸战线工作、农工部对应农业生产与互助合作、工交政治部(工业部)对应工业交通战线工作、文教部对应文化教育卫生体育工作、畜牧部对应畜牧战线工作。
③ 这包括工交党委(1958 年 9 月建立);民政科党组(1956 年 12 月建立)、商业局党组(1958.4)、工业局党组(1961.10)、财政局党组(1962.6)、税务局党组(1962.6)、教育局党组(1963.2)、农业银行党组(1964.3交通局党组(1965.7)、农业局党组(1965.6)、科学技术委员会党组(1965.6);公安局党分组(1963 年 7月建立)、粮食局党分组(1957.8)、中国人民银行 X 支行党分组(1957.8)、手工业联合社党分组(1957.8)、农林水党分组(1957.8)、供销联合社党分组(1961.10);等等。其建立和撤销随这些政府职能部门的变动而变动。各党委、党组和党分组的书记由政府职能部门的正职负责人或县委对口管理部门的负责人担任,副书记一般由政府职能部门的正职负责人(在县委对口管理负责人担任书记的情况下)或副职负责人担任。
④ 中共中央组织部:中央组织部关于县、区、乡的组织形式和领导方法的若干问题的报告 (1957 年 1 月17 日)[EB/OL],新华网,http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-01/05/content_2418595.htm.
① 1933 年 10 月, X 县委下辖两个区委会,12 个支部,党员 54 名;1939 年 7 月,县委下辖五个区委会,22 个支部,党员 200 多名;1949 年 10 月还是 10 个区委会。
② 此时,已经有 260 个支部,党员达到 4026 名。1956 年 12 月 1 日,县委决定,将 15 个中心乡党委改建为 27 个乡(镇)党委。
③ 其间,1961 年 7 月 16 日,根据《人民公社工作条例(修正草案)》将公社改建为六个区。
④ 县委书记办公会议每星期一召开一次,处理日常工作问题,各部门、各党委、党组、党分组需要请示县委研究解决的问题务必于上周的星期六报送县委办公室,以便在书记办公会议上研究。县委常务会议,一般是每月召开一次;县委全会,每一季度召开一次,系统总结检查工作、学习文件与布置下一段工作。这是该县委(1961 年 4 月 1 日)发出的一个通知。
⑤ 这是 X 县委为健全工作制度而(于 1950 年 4 月 11 日)发布的《对贯彻“地委关于健全请示报告制度的决定”的意见》。
① 同时规定:县委常委会“由同级党委的全体委员会推选,一般不超过七人”。“地(市)委常委由省委批准,县委常委由地委批准”。参见.中共河南省委:关于地(市)县成立常委会的通知(1955 年 7 月 27 日),总第 129 号。根据这一通知,X 县委常委会是在 1956 年 5 月成立的,
② 1958 年 3 月,中共中央、国务院决定设立中央外事小组,负责全盘外事工作;国务院设立外事办公室,国务院外事办公室是国务院管理外事工作的总口子,同时又是党中央外事小组的外事机构。6 月,中央财经小组、政法小组、外事科学小组、文教小组成立。中共中央于同年 9 月 19 日作出《关于成立中央基本建设委员会、计划委员会、经济委员会的决定》,也表明党强调把领导国家经济建设的权力集中于中央的指导思想。
③ 1958 年 1 月 31 日,毛泽东起草了《工作方法六十条(草案)》,其中详细规定了各级党委的具体功能和工作范围,其中前三条是: (一)县以上各级党委要抓社会主义建设工作。这里有十四项:1.工业,2.手工业,3.农业,4.农村副业,5.林业,6.渔业,7.畜牧业,8.交通运输业,9.商业,10.财政和金融,11.劳动、工资和人口,12.科学,13.文教,14.卫生。(二)县以上各级党委要抓社会主义工业工作。这里也有十四项:1.产量 指标,2.产品质量,3.新产品试制,4.新技术,5.先进定额,6.节约原材料,找寻和使用代用品,7.劳动组织、劳动保护和工资福利,8.成本,9.生产准备和流动资金,10.企业的分工和协作,11.供产销平衡,12.地质勘探,13.资源综合利用,14.设计和施工。这是初步拟定的项目,以后应该逐步形成工业发展纲要四十条。(三)各级党委要抓社会主义农业工作。这里也有十四项:1.产量指标,2.水利,3.肥料,4.土壤,5.种子,6.改制(改变耕作制度,如扩大复种面积,晚改早,旱改水等),7.病虫害,8.机械化(新式农具,双轮双铧犁,抽水机、适合中国各个不同区域的拖拉机及用摩托开动的运输工具等),9.精耕细作,10.畜牧,11.副业,12.绿化,13.除四害,14.治疾病讲卫生。这是从农业发展纲要四十条中抽出来的十四个要点。四十条必须全部施行。抽出一些要点,目的在于有所侧重。纲举目张,全网自然提起来了。其中第二十八指出:在省、地、县三级或者在省、地、县、乡四级的干部会议上,讨论一次党的领导原则问题。讨论一下这些原则是否正确:“大权独揽,小权分散。党委决定,各方去办。办也有决,不离原则。工作检查,党委有责。”这几句话里,关于党委的责任,是说大事由它首先作出决定,并且在执行过程中加以检查。“大权独揽”是一句成语,习惯上往往指的是个人独断。我们借用这句话,指的却是主要权力应当集中于中央和地方党委的集体,用以反对分散主义。难道大权可以分揽吗?这八句歌诀,产生于一九五三年,就是为了反对那时的分散主义而想出来的。所谓“各方去办”,不是说由党员径直去办,而是一定要经过党员在国家机关中、在企业中、在合作社中、在人民团体中、在文化教育机关中,同非党员接触、商量、研究,对不妥当的部分加以修改,然后大家通过,方才去办。第三句话里所说的“原则”,指的是:党是无产阶级组织的最高形式,民主集中制,集体领导和个人作用的统一(党委和第一书记的统一),中央和上级的决议。见.建国以来毛泽东文稿(第七册)[C],中央文献出版社,1998(1992)。第 45-65 页。
① 这是 X 县革命委员会发出的《关于县革委会各个办事机构工作范围的通知》(1968 年 10 月 27 日)。
② 1968 年 9 月 9 日,该县革命委员会成立。
③ 1969 年 4 月,县革委以公社为单位举办了所谓的“整党建党毛泽东思想学习班”,实行开门整党。致使一批老干部老同志遭到批斗,把少数群众组织头头提为党的干部,甚至将一些有打砸抢行为的人拉进党内,造成了党组织的严重不纯。
④ 1970 年 2 月 21 日,经中共开封地区革命委员会党的核心小组批准,建立中共 X 县革命委员会党的核心小组,归属中共开封地区革命委员会党的核心小组领导。这标志着党的活动得到初步恢复。
⑤ 县革命委员会党的核心小组遵照《中共中央关于召开地方各级党员代表大会的通知》精神,于 1971 年 7月 7 日至 9 日召开中共 X 县第四次代表大会,选举产生了第四届委员会,并撤消了县革委会党的核心小组。X 县委归属开封地委领导。设有书记、第一书记各一人,副书记 3-6 人,常委 8-17 人,委员 40-51 人。后来又增加一名第二书记,副书记也达到 8 人。在结构上也有所变化,人数上显得过于臃肿。
① 即使在 1976 年初,经开封地委批准,撤销了县革委的办事组、政工组,恢复了县委组织部、宣传部等部门,但仍然贯彻了“左”的政治路线和组织路线。
② 比如:1957 年 2 月全县开展声势浩大的宣传运动。县、区、乡、社普遍建立了宣传机构,训练宣传骨干1456 人,组织了 146 人的报告团 23925 人的宣传队伍。向广大群众宣传国内外形势,国家建设成就,高级合作社优越性;批驳各种错误观点,批判富裕中农的资本主义思想,揭露敌人的破坏活动。包括后来的“社教”、“大炼钢铁”等运动,都是书记亲自挂帅。
③ 1970 年 2 月县革委党的核心小组建立,县革委所属的工作部门也建立了党的核心小组。
④ 1971 年 7 月,该县县第四届党代会召开,县委恢复。
⑤ 比如:1951 年 3 月,县委组织数万人参加的宣传队伍,利用各种形式大张旗鼓地宣传抗美援朝。11 月县委召开县、区、乡三级干部部整风会议。解决干部中存在的骄傲自满、工作浮漂、做表面文章、报喜不报忧、强迫命令、违法乱纪、个人主义、贪污腐化、立场不稳等问题。方法是先自上而下,从领导到一般干部人人检查,开展批评和自我批评;尔后分析危害。挖出犯错误的根源,明确努力方向。12 月至次年春,各区以乡为单位,结合土改复查整顿党的基层组织。对广大党员着重思想教育,对犯有错误的党员,按照党章要求,根据错误大小,分别给子开除党籍、留党察看、严重警告、警告处分。1952 年 1 月 29 日至 2月 7 日县委召开春节战地会议。结合土改复查,进行民主整风。整风中严肃批评了部分干部工作浮漂、不深人、不艰苦的思想工作作风,研究安排了部队转建和春季工作。
① 这就是一种路径依赖。第一个明确提出”路径依赖”理论的是制度经济学者道格拉斯?诺思,因为用“路径依赖”理论成功地阐释了经济制度的演进规律,获得了 1993 年的诺贝尔经济学奖。诺思认为,路径依赖类似于物理学中的”惯性”,一旦进入一种路径就可能对它产生依赖。而所选择的路径会在以后发展中得到不断强化。人们在过去做出的选择往往决定了他们现在甚至未来的可能选择。
② 比如,在出现“高饶事件”之后,地方权力开始向中央集中,其它部门向党委集中。1955 年 4 月 26 日,该县第四次党员代表会议召开,传达中国共产党全国代表大会《关于高岗、饶漱石反党联盟的决议》和中共河南省第八次代表大会决议。大会通过了《坚决贯彻中国共产党全国代表大会决议的决议》。决议的主要内容有:一、提高革命警惕,坚决反对政治麻痹,克服骄傲自满情绪,巩固党的统一;二、充分发扬民主,严格执行集体领导制度,开展批评和自我批评,按照党章规定和中央指示,定期召开党的代表会议和党的代表大会泣、加强党的领导,党对任何地区、部门和工作人员进行严格的、经常的、系统的、自上而下和自下而上的监督;四、加强马列主义和共产主义的思想教育;五、整顿党的农村基层组织。
③ 比如:1980 年 9 月 17 日至 23 日,X 县第五次党员代表大会召开,选举产生了第五届委员会,委员 22人,候补委员 3 人;五届一次全会选举产生常委会委员 12 人,书记一人,副书记五人。1986 年 1 月 28 日至 30 日,第六次党代会召开,选举第六届委员会,委员 24 人,候补委员 5 人;六届一次全会选举常委会,常委 10 人,书记一人,副书记 3 人。
④ 县委具体办事机构的建立与恢复经历了一个漫长的过程。1976 年 10 月,县委的办事机构有办公室、组织部、宣传部、县直机关党委会。6 月,党训班改为县委党校。1978 年 8 月,对台工作领导组建立,下设对台工作办公室。1979 年 3 月,恢复政法领导小组;5 月,建立县委纪律检查委员会筹备组;6 月,成立信访科;10 月恢复统战部。1980 年 8 月,成立老干部科;11 月建立纪检委。1981 年 10 月,成立政策研究室,恢复保密委员会;12 月建立党史资料征编领导组及办公室。1982 年 5 月,成立信访工作领导小组;8月,党史资料征编领导组改为党史资料征编委员会;12 月,遵照上级指示,将县委政法领导组改为县委政法领导委员会。1983 年 3 月,信访科改为信访办公室。1984 年 3 月,县委纪律检查委员会改为县纪律检查委员会,增强了其相对独立性;7 月,老干部科改为老干部局,10 月建立老干部工作委员会及办公室。1986年 1 月党校党委会成立;3 月建立机要科。1987 年 9 月,党史资料征编委员会改为党史工作委员会。
① 到 1987 年 11 月,中共 X 县委工作机构包括有办公室、政策研究室、组织部、宣传部、统战部、政法委员会、老干部局、信访办公室、党史研究室、党校、台湾工作办公室、县直机关党委会、机要科、档案局、文指委办公室。
② 根据十三大的会议精神,党委办事机构要少而精,除保留组织、宣传、纪检、统战、调研和其他必要的部门外,与政府机构重叠对口的部门应当撤销,它们现在管理的行政事务应转由政府有关部门管理。
③ 1988 年 7 月 27 日,中共中央同意并转发中央纪律检查委员会《关于逐步撤销国务院各部门党组纪检组和中纪委派驻的纪检组有关问题的意见》提出,撤销党组的部门,党组纪检组或中纪委派驻的纪检组应随之撤销。党组(党委)暂缓撤销的部门,党组纪检组或中纪委驻派的纪检组原则上也应撤销;由于工作需要,少量部门可保留或设立纪委。《中共中央机构沿革实录》第 164 页。
④ 但是,从另一个角度来说,这种阻断或推迟也为我们进一步思考如何进行系统的政治体制改革提供了空间和时间。党的“十三大”报告虽然提出了政治体制改革的构想,但只是一个初步的设想,还没有形成一个成熟的理论体系;同时,党本身也在理论上和现实中并没有做好充分的准备。因此,在当时人心思变的社会环境和国际大气候的影响之下,政治体制改革是很难继续进行的。这种理论和现实条件的缺乏,从九十年代各级党委的集权趋势中可以得到证明。
⑤ 这都是在中央推行体制改革进程中的正常改革,因此在时间上存在一个时间差。如 1992 年的机构改革,到县级改革时就到了 1995 年前后;1998 年的机构改革直到 2002 年才开始在县级推行。
① 李鹏:积极推进县级机构改革(一九九二年五月二十三日)[EB/OL],新华网资料库 http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-02/17/content_2586424.htm.
② “1994 年 5 月,经国务院批准,X 县撤县设市(县级)。6 月,中共郑州市委决定,撤销中共 X 县委员会、纪律检查委员会,设立中共 X 市委员会、纪律检查委员会。同时,原 X 县各单位的名称均相应变更。”参见.中共郑州市委组织部:中国共产党河南省郑州市组织史资料(第二卷)(1987.11-1995.12),中共党史出版社,2002。第 233 页。这 17 个工作机构包括:办公室、组织部、宣传部、统战部、政法委、政策研究室、保密局、机要局、信访办、老干部局、党校、党史工作委员会、直属机关工作委员会、台湾工作委员会、精神文明建设指导委员会办公室、新郑报社、档案局。
③ 为了加强党的领导,改进党的执政方式,中央决定推行党政机构改革,重新恢复在政府中的党组和纪检组,恢复政法委,建立中央企业工委和中央金融工委,通过这些组织形式和工作机构,加强了党对政府、政法、企业、金融、外事、军事、台湾、宣传、思想政治等方面的全面领导。在中央的带动下,各省市、地市、区县等纷纷恢复党组、纪检组,建立政法委、企业工委、金融工委、教育工委、农村工作部等,纪委部门和监察部门合署办公。
④ “进一步加强党委对本地区工作的宏观管理功能,减少一般化的具体管理事项,减少与政府部门、人民团体相重复的业务工作,集中搞好党的思想、组织和作风建设。”参见.中共郑州市委、郑州市人民政府关于县(市)区机构改革的实事意见[Z],郑发[2001]15 号。
⑤ 原来的保密局并入办公室,并挂保密委员和办公室、市保密局、机要局牌子。
⑥ 原来的市直机关工作委员会并入组织部,挂市直机关工作委员会牌子。
⑦ 原来的精神文明建设指导委员会并入宣传部,挂建设文明建设指导委员会办公室牌子。
⑧ 原来的台湾工作办公室并入统战部,挂台湾工作办公室、政府台湾事务办公室牌子。
⑨ 中共郑州市委、郑州市人民政府关于县(市)区机构改革的实施意见(2001 年 9 月 19 日),郑发[2001]15号。
① 王寿林:社会主义国家权力制约论[M],东北财经大学出版社,1993。第 199-200 页。
② 社会团体之中的党组织有三项功能:1.支持社会团体及其负责人按照社团章程中规定的宗旨、任务开展工作;2.加强党员的教育、管理和监督;3.监督社会团体负责人贯彻党的路线、方针、政策,遵守国家法律法规。参见.《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》(1998 年 2 月 16 日),组通字[1998]6 号。
① “十二大”党章第二十七条明确规定:“党的地方各级委员会全体会议,选举常务委员会和书记、副书记,并分别报上级党的委员会批准。党的地方各级常务委员会,在委员会全体会议闭会期间,行使委员会职权;在下届代表大会开会期间,继续主持经常工作,直到新的常务委员会产生为止。”中国共产党章程(中国共产党第十二次全国代表大会一九八二年九月六日通过)[EB/OL],新华资料网. http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-02/07/content_2558860.htm
② 此图表数据来自于《中国共产党组织史资料》附录:1949-1997 年全国党组织状况统计表。具体数据统计请参见本文附录一:《1949-1964、1971-1997 年县级党委领导人数统计表》。
① 参见.甄小英:十一届三中全会以来党的制度建设的特点及今后展望[J],中共中央党校党建教研室制度建设课题组:党的制度建设新路[C],湖北人民出版社,1989。第 75 页。
② “从 1996 年升始,在全市农村普遍实行了基层党组织建设责任制、市委书记、县(区)委书记、市直各单位党委,直至基层党支部书记层层签订党建工作责任书.责任书对各级党组织的目标任务、工作职责、运行机制等作出厂明确规定、为保证目标落实,职责到位,运行良好,市委制定了县(区)委,市直各单位党委抓基层党建责任制考核奖惩细则,各具区委、各单位党委也都制定了相应的考核细则、这些制度与已有的党建例会制度、党建工作月报制度、党建工作联系点制度相配套,形成了一个完整的制度体系。”山西省委组织部:组织工作回眸 20 年[C],山西人民出版社,1999。第 101 页。
① 《条例》明确了县委常委会的各项具体功能:(1)召集全委会,向全委会负责并报告工作;对本条例第六条规定应由全委会决定的事项事先进行审议和提出意见。(2)组织实施上级党组织的指示和全委会的决议。(3)对本地区经济建设、社会发展、党的自身建设等方面经常工作中的重要问题作出决定。(4)对同级地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中的党组请示的问题作出决定。(5)按照干部管理权限和规定的程序,负责推荐、提名、任免干部;负责教育和监督干部。调动或指派下一级党组织的负责人,其数额在下一级党的委员会任期内一般不得超过常委会委员职数的二分之一。(6)以党的委员会名义向上级党组织请示、报告工作,向所属党组织发布指示、通知、通报,制定以党的委员会名义发出的其他重要文件。(7)对必须由常委会决定的其他重要问题作出决定。
② 亨廷顿在分析“政治之制度化标准”时,勾划出了一个能够测量某一政治体系内部个别组织和程序在制度化方面增减盛衰的指标体系,包括“适应性和刻板性”、“复杂性和简单化”、“自主性和从属性”和“内聚力和不团结”。参见.塞缪尔·P·亨廷顿:变化社会中的政治秩序[M],王冠华、刘为等译,生活·读书·新知三联书店,1989。第 11-22 页。其中在自主性方面,“就是看政治组织和政治程序独立于其它社会团体和行为方式而生存的程度”,也即是说,他所指的自主性,“涉及以社会各势力为一方和以政治组织为另一方的关系”。第 19 页。
③ 事实上,在八十年代中后期,有些地方就开始建立党委的工作制度。比如郑州市下属的各县(市)区就制定了县委常委会的工作制度。明确规定了常委会的职权,除了常规的功能外,还强调为了联系群众,要求“常委每年用三分之一以上的时间深入到自己分管的战线和所包的乡镇”,体察民情,发现和解决问题。
① “党的执政地位,是通过党对国家政权机关的领导来实现的。如果放弃了这种领导,就谈不上执政地位。各级政权机关,包括人大、政府、法院、检察院和军队,都必须接受党的领导,任何削弱、淡化党的领导的想法和做法,都是错误的。”参见. 关于坚持和完善人民代表大会制度(一九九年三月十八日),十三大以来重要文献选编(中)[Z],人民出版社出版,1991。第 942 页。
② 关于印发《中央组织部一九八八年工作要点》的通知(1988 年 1 月 31 日),中组发[1988]3 号。
③ 业务主管部门是指县级以上各级人民政府有关部门及其授权的组织。
④ 比如在 1950 年 3 月 29 日,中共中央曾经发出《关于各级党委应该加强对青年团的领导与帮助的指示》。在随后的 4 月 16 日又发出《关于加强青年团及其他群众团体工作的指示》。参见.朱汉国、谢春涛、樊天顺:中国共产党党建史[M],四川人民出版社,1991。第 271 页。
⑤ 1950 年政务院颁布《社会团体登记暂行办法》,内务部又于 1951 年 3 月 23 日公布了《社会团体登记暂行办法施行细则》,除对一批旧社会组织依法进行登记、管理和取缔之外,各地不同程度相继建立了一批不同类型、不同层次的社会组织(包括人民团体、学术团体、社会福利团体)。事实上,由于党的组织一竿子插到底,几乎没有了其它社会组织的获得空间。改革开放后,社会组织获得了不断的发展。1988 年国务院机构改革后将社团管理归口到民政部门。1989 年春天以后,政府认识到了社团管理的重要性,颁布了《社 会团体登记管理条例》,建立了社团的双重分层管理体制,要求所有的社团组织必须接受民政部门和业务主管部门的双重领导。1998 年对原有条例修改后再次颁布,进一步强化了对社会组织的管理。参见.吴忠泽、陈金罗:社团管理工作[M],中国社会出版社,1996。
① 中组部关于印发《关于加强社会团体党的建设工作的意见》的通知,中组发[2000]10 号,2000 年 7 月 21日。
① “一个决策中心,五位一体”。所谓“决策中心”指的是市委常委会。“五位一体”是指市人大主任、党员正副市长、政协主席、纪委书记都是市常委会成员,常委会等于是五套班子的联席会议,一经决策,即成五套班子的共识。为了解决党政领导分工的重复和交叉问题,顺德又将全市各项工作在市委常委会统一分工,每项工作只有一名常委主管。参见陈登才、李民、刘能杰、王瑜、丘梓歧(中央党校党建部、《理论前沿》编辑部赴广东课题组):在改革实践中改善党的领导[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
② 所谓“一个核心”是常委会主持全委会闭会期间的党委日常工作,在同级党组织中处于领导核心地位;“三个党组”是地方人大、政府、政协三个党组。在实际工作中,党委的工作意图通过“三个党组”落实到各个班子的具体工作安排,党委对人大、政府、政协的领导主要通过三个党组来实现,形成了党委决策、政府落实、人大监督、政协参与的领导机制,凝聚了整体工作合力。按照“谁主管、谁负责”的原则,进一步健全完善了决策目标、执行责任、考核监督“三个体系”,对党委工作决策和工作目标进行责任分解,明确分管常委、责任部门和完成时限。参见.张秋波:以新体制新机制开创地方党委工作新局面[J],求是,2007,(20)。
① 张忆军在其研究报告《上海地方党委加强党的执政能力建设,改进党的领导方式的探索与实践》中总结划分了上海市委“全局性工作的领导和谋划”的三个层次:一是需要市委“牵头”集中各方的工作;二是市委推动的工作;三是市委支持的工作。见周敬青:中德政党理论与实践研究[C],中共中央党校出版社,2006。第 169-170 页。
② 杨琳:政改指向权力过分集中——以“权力三分”等制度要求,解决权力过分集中和不受约束的问题[J],瞭望新闻周刊,2007,(51)。第 40-41 页。
① 中共中央党校科研部、党建部:关于党建调研的基本情况(2001 年 4 月)[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
② 陈登才、李民、刘能杰、王瑜、丘梓歧(中央党校党建部、《理论前沿》编辑部赴广东课题组):在改革实践中改善党的领导[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
③ 张秋波:以新体制新机制开创地方党委工作新局面[J],求是,2007,(20)。
④ 郭亚丁、王河、龚白生等(浙江省委党校课题组):对党政“一把手”监督情况的调查和研究[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
⑤ 甄小英、盖军、张文正、高新民、宋坤(中央党校党建部、党史部、科研部赴浙江课题组):对“一把手”监督问题的调查研究[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
① 郭献功、刘长发、袁建伟(河南省委党校课题组):关于提高地方党委领导水平的调研报告[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
② “官僚主义”一般有两层涵义:首先是在思想观念上脱离实际、脱离群众。如不深入基层和群众,不了解实际情况,不关心群众疾苦,饱食终日,无所作为,遇事不负责任;第二是指工作实际中独断专行,不按客观规律办事,主观主义地瞎指挥等。有命令主义、文牍主义、事务主义等表现形式。
③ 邓小平在 1956 年 9 月 16 日作的《关于修改党的章程的报告中》深刻分析了这一问题,并总结了其具体表现:“在党的组织和国家机关的许多工作人员中,正在滋长着形形色色的官僚主义的倾向。不少领导机关和领导干部,高高在上,不接近群众,不重视调查研究,不了解工作中的真实情况。”“他们在执行中央和上级的指示的时候,往往不采取同下级同志和群众商量的办法,不结合当时当地的具体情况,而只是机械地盲目地搬运。他们往往满足于表面上的成绩,而不注意工作的实际效果。”“官僚主义也表现在有一些干部有严重的骄傲自满情绪。他们夸大个人的作用,强调个人的威信,只能听人奉承赞扬,不能受人批评监督,甚至有些品质恶劣的人,还对批评者实行压制和报复。我们党内还有一种人,他们把党和人民的关系颠倒过来,完全不是为人民服务,而是在人民中间滥用权力,做种种违法乱纪的坏事。这是一种很恶劣的反人民的作风,这是旧时代统治阶级作风在我们队伍中的反映。”“官僚主义倾向还有一种比较大量的表现,就是命令主义。不少党的组织和干部,在作出决议、指示以前,既不同群众商量,在执行决议、指示的时候,对群众又不是采取说服教育的方法,而是企图一切依靠命令行事。这种命令主义的错误,在党的基层组织和基层干部中表现得较为突出,但是,下面的命令主义错误,往往是同上级领导机关的主观主义和官僚主义的领导分不开的。”
④ 英国历史学家诺斯古德·帕金森曾在其名著《官僚病》一书中阐述了机构人员膨胀的原因及后果:一个不称职的官员为了高高在上发号施令且不致于对自己的权力构成威胁,会找两个无能的助手做下级,他们就上行下效,再为自己找两个更加无能的助手。这样就会形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。
⑤ 参见.胡仙芝:官僚病的成因及其矫治——从生态系统论角度的探讨[J],唯实,2002,(01)。
⑥ 按照组织发展理论的描述,组织模式经历了一个从直线型(金字塔结构)、职能型、直线职能型、矩阵型到网络型组织发展的历史演变过程。而目前,较为稳定有效的组织还是采用直线职能型模式。其基本特征就是高度集权,因为只有这样才能保证组织的效率。
① “权力之所以具有诱惑性,是因为在它的背后存在着和公开或隐蔽的特殊利益,能够给掌权者带来普通人所难以享有的地位、荣誉和财富,因而对掌权者具有本能的自发的腐蚀作用。对于权力这种腐蚀性如果不加限制,有权就可以享有特殊利益,权力越大享有的特殊利益就越多,就会驱使人们追逐权力,以致使尔虞我诈、勾心斗角等官场上的腐败行为死灰复燃,重新登上社会主义国家的政治舞台。”王寿林:社会主义国家权力制约论[M],东北财经大学出版社,1993。第 16 页。
② 参见.王贵秀、石泰峰、侯少文:政治体制改革和民主法制建设[M],经济科学出版社,1998。
③ 参见.王长江、姜跃等:现代政党执政方式比较研究[M],上海人民出版社,2002。第 218 页。
④ 吕泰峰:试论党和人大的关系[J],见.蔡定剑、王晨光:人民代表大会二十年发展与改革[C],中国检察出版社,2001。第 450 页。
① 参见.董学清、张和平、张泽远:“我们是谁?”——县委书记采访录[J],瞭望新闻周刊(2005.11.07),2005,(45)。
②王寿林:社会主义国家权力制约论[M],大连:东北财经大学出版社,1993。第 199 页。
③ 郭献功、刘长发、袁建伟(河南省委党校课题组):关于提高地方党委领导水平的调研报告[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
④ [法]托克维尔:旧制度与大革命[M],冯棠译,商务印书馆,1992。第 227 页。
⑤ 王爱冬:政治权力论[M],河北大学出版社,2003。第 28 页。
⑥ 费孝通:乡土中国 生育制度[M] ,北京大学出版社,1998。第 30 页。
① 王寿林:社会主义国家权力制约论[M],东北财经大学出版社,1993。第 15-16 页。
② 肖一平、施友松:民主革命时期党的集体领导制度述评[Jj],中共中央党校党建教研室制度建设课题组:党的制度建设新路[C],湖北人民出版社,1989。第 56 页。
③ 郭献功、刘长发、袁建伟(河南省委党校课题组):关于提高地方党委领导水平的调研报告[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
① [英]格雷厄姆·沃拉斯:政治中的人性[M],朱曾汶译,商务印书馆,1995。第 170 页。
② 冯国发、李卫东、原方、高建生:政治体制改革——来自农村的启示[C],山西人民出版社,2003。第 278页。李卫东、卫裕国在其调研报告《村民自治条件下农村基层党组织领导方式的调查与思考》中对农村党组织领导作用的基本状况进行了描述,基本上是 3:6:1,形势很不乐观,只有 30%的党组织工作制度健全,能按章理事,在群众中有号召力和较高的威信。
① 陆学艺归纳为八类:农业劳动者阶层、农民工阶层、雇工阶层、农民知识分子阶层、个体劳动者和个体工商户阶层、私营企业主阶层、乡镇企业管理者阶层、农村管理者阶层。见陆学艺等:社会结构的变迁[M],中国社会科学出版社,1997。第 71 页。
② 丁晓强:社会转型对中国共产党的基层组织的影响与意义[J],周敬青:中德政党理论与实践研究[C],中共中央党校出版社,2006。第 350 页。
③ 关于印发吕枫同志在全国组织部长会议上的报告和找宗鼐同志在会议结束时的讲话的通知,组通字[1990]7 号。吕枫在 1990 年 2 月 16 日全国各省、区、市党委组织部长会议上作的关于《进一步搞好干部考察工作切实加强各级领导班子建设》的报告。
④ 陆学艺等:社会结构的变迁[M],中国社会科学出版社,1997。第 71 页。
⑤ 这些国家建制或国家机构“根据县委每年确定的工作重点,围绕下达给自己的任务,展开工作”。 参见. 荣敬本、崔之元、王拴正、高新军、何增科与杨雪冬等. 从压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制改革,中央编译出版社,1998。第 29 页。
① 在这种状况下他们——那些权力的拥有者都会表现出超乎常理之举:在各自稳定了自己的权力及其范围之后,他们接下来所做的事情就只能是简单应付一下工作,做做表面文章,捞些政治资本以获取更大的政治资源而已。
② 当然,此时所表现出来的理性是类似于“经济人理性”的“政治人理性”,“经济人”这一概念的基本内涵是“经济人是追求财富最大化的人”,这也是从古典经济学到当代经济学关于“经济人理性”的主流观点。相对于此,美国政治学家拉斯韦尔和卡普兰提出了“政治人理性”的基本假设:所谓政治人就是这样的人,“他们要求关乎他们所有价值的权力的最大化,希望以权力决定权力,还把别人也当作提高权力地位和影响力的工具”。Harold D. Lasswell and Abraham Kaplan, Power and Society, New Haven: Yale UnIversRty Press,1950, p.78. 关于“经济人理性”与“政治人理性”深入而系统的比较分析与论述,可以参见刘志伟:论政治人理性——从“经济人理性”比较分析的角度[M],中国社会科学出版社,2005。
③ [美]罗伯特·A. 达尔:现代政治分析[M],王沪宁、陈峰译,上海译文出版社,1987。第 19 页。由于是行为主义政治学的一个代表,在这本书中达尔此时对“政治”概念所作的“价值中立”式的界定,因此,他虽然经典总结了其“公共性”特质,但并没有把它纳入其“经验”式范畴的概念之内。
④ 李卫东、卫裕国:村民自治条件下农村基层党组织领导方式的调查与思考[R],见冯国发、李卫东、原方、高建生:政治体制改革——来自农村的启示[C],山西人民出版社,2003。第 281 页。
① 徐勇:从村治到乡政——乡村管理的第二次制度创新[J],山东科技大学学报(社会科学版),2002,(09)。第 27-31 页。
② 施治生、郭方:古代民主与共和制度[M],中国社会科学出版社,1998。第 84 页。其中描述到:“甲骨文中记商王关注‘丧众’或‘不丧众’之释屡上不鲜。”第 82 页。
① 大致可以分为两大时期:一是革命战争时期;二是和平建设时期。而在和平建设时期,我们又可以分为三个阶段:一是从解放到改革开放前的阶段;二是从改革开放到 1989 年的“政治风波”(或 1992 年社会主义市场经济确立)之前的阶段;三是从市场经济体制确立到党的“十六大”提出全面建设小康社会之前的阶段;四是从党的十六大到目前及其以后的阶段。
① 朱光磊. 当代中国社会各阶层分析[M],天津人民出版社,1998。第 621 页。
② 同上,第 622 页。
① 比如要“适度分解权力”,主要是“党委的决策权、执行权与监督权要适当分开”;“建立健全领导班子内部行使民主权力的操作程序、规则,同时在一定范围内和一定层次上,给党员以选举、罢免、弹劾的权力”。中共中央党校科研部、党建部:关于党建调研的基本情况(2001 年 4 月)[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
② 中共中央党校科研部、党建部:关于党建调研的基本情况(2001 年 4 月)[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
③ 2004 年 9 月 19 日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出:“重视县(市)党政领导班子建设。减少地方党委副书记职数,实行常委分工负责,充分发挥集体领导作用。逐步加大党委、人大、政府、政协之间的干部交流。优化人大、政协领导班子结构,逐步减少人大、政协领导职数。修订地方党委工作条例,制定党组工作条例。”
④ 金字塔结构组织是一种层次分明、等级森严的组织形式。虽然这是大多数组织的基本形式,对人类社会历史发展起到了重要作用,但是由于层次繁多,信息的处理和传递速度慢、周期长,容易导致整个组织对外部环境的变化反应迟钝。这是组织官僚化一般弊端。扁平结构组织的管理层次少,缩短了上下之间的距离,加强了信息的传递与沟通,有利于调动各部门和员工的积极性,增强它们的参与意识和奉献精神,有助于提高组织的机动性和适应性。但是,如果管理幅度过宽,就会造成组织的松散和行为的低效。
⑤王爱民.等.县级党委实行常委分工负责制的调查与思考[EB/OL],中组部党建研究网,http://www.zgdjyj.com/Default.aspx?tabid=99&ArticleId=999.
① [美]乔·萨托利:民主新论[M],冯克利、阎克文译,东方出版社,1998。第 256-257 页。
② 具体可参见萨托利对委员会及其决策过程的分析。[美]乔·萨托利:民主新论[M],冯克利、阎克文译,东方出版社,1998。第 256-261 页。
① 萨托利提醒我们,“在采用多数原则时要清楚地意识到其缺陷”,因此,运用多数原则时要慎重,“最好是在别无他法时、或在对事情不惜代价加以改变时再采用”。因为在他看来,“多数原则并不是一种最好的选择或决策方式,过多地使用这种方式可能会造成相反的效果。”[美]乔·萨托利:民主新论[M],冯克利、阎克文译,东方出版社,1998。第 267 页。
② 在企业组织中,可以通过年度考核和各种指标对“经理人”进行量化的评定,如果业绩不佳和出现违规问题,可以通过董事会进行撤换。但对于党的干部来说,这种量化指标就很难建立。虽然在八十年代末曾经制定并推行过党政领导干部的“岗位责任制”,并设定了党的建设、精神文明建设、计划生育和经济建设四个方面,每个方面都设定了量化性要求。比如《县委常委岗位责任制》“要求全县违纪党员不超过 2%”,“全县五好家庭户数达到 30%”。显然,这些不是量化指标的量化指标很难衡量“一把手”的业绩。后来根据《关于加强和完善县(市)成为、政府领导班子工作实际考核的通知》(中组发[1995]10 号)各地并根据其制定的《试行标准》进行了经济建设、党的建设、社会发展和精神文明建设三个方面制定相关细则,但大都收效甚微。
③ 这一案例是依据 S 县(区)2007 年县委主导推动的 23 项重点工程实施方案进行的分析。
① 目前中国的地方行政建制一般有三种类型:一是地域型建制;二是城镇型建制;三是特殊型建制。参见中共湖北省委组织部、田穗生等:乡镇政权建设[M],经济科学出版社,1990。第 3 页。
② 事实上,这种决策方法就是所谓的“头脑风暴法”,它能最大限度地激发决策参与者的智慧。
③ 这 23 项工程包括:1.支持中铝企业做大做强工程;2.平安上街建设工程;3.优化经济发展环境工程;4.科技自主创新工程;5.党建及人才工程;6. 38、40 街坊拆迁安置暨广场建设工程;7.城市规划修编和重点项目建设工程;8.建设文明上街工程;9.就业与社会保障工程;10.昆仑路建设工程;11.农村社会事业发展工程;12.医疗卫生工程;13.诚信建设集团启动工程;14.扶优扶强和名企名品工程;15.文化建设工程;16.城市精细化管理工程;17.南部山区扶贫开发工程;18.装备制造业基地建设工程;19.服务业振兴工程;20.扩大开放招商引资工程;21.特色农业规模化工程;22.城中村和旧街坊改建工程;23.城市绿化、美化、亮化工程。
④ 领导组下设综合协调办公室。协调、督促各指挥部工作,综合协调办公室主任由区委常委、区委办公室主任、区推进跨越式发展综合协调办公室主任担任。
① 有的没有设置(如第二项“平安上街建设工程”),有的会有 12 名(如第六项“38、40 街坊拆迁安置暨广场建设工程”, 还设有一名常务副指挥长)。
② 包括区委办公室副主任 2 名,区政府办公室主任、法制局局长、区纪委副书记各 1 名,区委组织部、宣传部、统战部的常务副部长,区委政法委常务副书记,政府各局、办、委、中心的局长、主任 22 名,还有1 名区纪委常委兼监察局副局长。
① 涉及专职副书记、政法委书记、纪委书记、常务副区长、组织部长、一名中心路街道党工委书记、一名副区长、宣传部长、统战部长。
② 不仅包括区党委各部门、区纪委、区人大、区政府、区政协、区检察院、法院,还包括团区委、区科协和区妇联等。区政府之中包括区财政局、区发改委、招商局、国土资源局、环保局、建设局、交通局、市政局,还有公安局、工商局、国税局、地税局,还包括一个镇(峡窝镇)和五个办事处(济源路、新安路、中心路、工业路和矿山街道办事处。当然还包括部分企业领导人。
③ 当然,为了平衡也会有所调整。比如,只有最后一项工程“城市绿化、美化、亮化工程”的成员在构成上是副科级(其他工程的是正科级,或者就没有成员),但副指挥长中有一个是财政局长,这样就可以显得均衡一些。但这并不影响我们现在分析的集权性色彩。
① 这是笔者在 2007 年 8 月 21 日对 S 县(区)委书记访谈时,他提到的一个比喻。他是在说自己当区长时如何处理与书记关系时打的比方。在 8 月 20 日对宣传部长访谈时,他也谈到在县级党政机构改革问题上,“最后的发展趋势和方向就是董事会-经理模式”。
② 如第三项“优化经济发展环境工程”指挥部的总体目标就是“深入开展行风评议,加大行政效能监察工作力度,坚决惩治各种违法乱纪行为”。指挥部办公室下设了四个工作组:综合协调组、效能建设组、执法监察组和案件查处组。其中执法监察组组长由区纪委常委、监察局副局长担任,职责是“负责组织效能建设监督员实施监督检查”;“负责监督检查、考核评议各部门及其工作人员的管理行为、行政效率和服务质量”;“负责对重大建设项目、招商引资项目的软环境问题进行跟踪检查,对企业和群众反映强烈的突出问题进行专项检查”;“负责组织指导、督促检查各单位行业作风建设情况”;“完成领导交办的其他工作”。而案件查处组组长由区纪委常委、信访室主任丁志强担任,职责包括:“负责受理与行政效能有关的举报、控告和投诉”;“负责效能投诉的查办、督办”;“负责调查处理各部门及机关工作人员不履行和不正确履行职责,违反机关效能建设规定及影响经济发展环境的行为”;“负责提供督查通报的基础材料”;“完成领导交办的其他工作”。
③ 参见. D 县(区)委:以基层民主政治建设为抓手保障党员权利扩大党内民主(2007 年 6 月 30 日)和 D县(区)区委全委会、区人大常委会、区政府常务会代表列席办法(试行)(2006 年 10 月 11 日)。
④ 公元前 376 年,开明王朝传位到十二世,秦国惠文王灭了开明蜀国。秦灭蜀后 30 年,实行郡区制,置蜀郡于成都,D 县(区)作为一个区归蜀郡管辖。从 D 县(区)建区至今已有 2280 年的历史。面积 482 平方公里,人口 60.5 万。参见. http://www.xIndu.gov.cn/xcsd/lIshI.htm.
① 比如在 2004 年底进行的乡镇撤并工作中,区委根据市委的部署,按整建制撤并要求做出方案,但利济镇的群众反映,整建制撤并会造成他们生活不方便,打破他们原来的生活习惯。列席全委会的党代表从当地百姓的要求和工作实际出发,提出以河为界、属地合并的建议,最后这一建议被全委会采纳。第十一届区委召开的 69 次全委会,有 58 次是扩大会议,共有 147 名党代表、85 名普通党员列席。第十二届区委已经召开了 5 次全委会,都向党代表及普通党员开放,共有 15 名党代表、11 名普通党员列席。在开放区委全委会的基础上,从 2006 年开始,他们又开放了部门党组会、镇(街道)党(工)委会和系统党委会。
② 截止 2007 年 6 月 30 日,全区共有 235 名干部通过全委会投票表决被任用,有 12 名干部因为票决不过半未被提拔。
③ 为了配合这一新型决策模式,还实行了“三联系”制度,即区委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众。总体而言,这的确是“在切实保障党员权利,不断扩大党内民主上作了一些有益的探索”,促进了党内决策的民主化、科学化。
① 中共 D 县(区)委:以基层民主政治建设为抓手保障党员权利扩大党内民主(2006 年 10 月 21 日)。
② 这当然首先要搞清楚党组织到底是一个什么性质的组织,这在下面一章会有专门的讨论。
① 例如湖北省罗田县在全国率先以党代会直选的全委会取代县委常委会,并将党代会改为每年召开一次:浙江省台州市的椒江区,不仅取消了常委会,还相应缩小了全委会的规模,在党的全委会下设立书记处作为办事机构。吴理财曾经总结过县级党委进行的状况,包括湖北罗田县委和浙江台州椒江区委的改革。湖北省罗田县在县级党代会常任制改革试点中,大胆取消县级常委会,实行“委员制”。尽量扩大党员副县长进入县委委员,增加党政交叉任职;同时,在工作上又尽量减少交叉分工现象,实行县委委员“一人管一事、一人管一线”,并赋予相应的人权、事权和财权;提倡县委、县政府“分工不分家”。从而构建了“一个核心、三个党组”的新型权力结构。在这一结构中,县委居于核心地位,“总揽全局、协调各方”。 浙江省台州市椒江区经过十四年的试点,余逊达、伍醒认为党代会常任制的实行实现了三个根本改变:“一是根本改变了(以往)党代会的代表只能在有限的几天内发挥作用的状况;二是根本改变了目前两届党代表大会之间相隔时间太长,应当由代表大会讨论的一些重大问题难以及时开会讨论的不足;三是根本改变了代表大会选举产生的委员会,无法向选举它的本届代表大会报告(工作)、接受监督的不足”。参见.余逊达、伍醒.党代会常任制:椒江的做法与思考[J],浙江学刊,2003,(04)。
② 淮建利. 党代会常任制与党内监督机制的构造[J],郑州大学学报(哲学社会科学版),2003,(03)。
① [意]G·萨托利:政党与政党体制(C),王明进译,北京:商务印书馆,2006,P103。
② 关于县级党组织的属性及其功能定位我们在第五章将展开分析。
③ 胡伟:政府过程[M],浙江人民出版社,1998。第 98 页。
④ Yang Zhong. Local government and politics In China: Challenges from Below. M. E. Sharpe.2003. P.62.
① 李明贵、陈家超、赵丽江等(湖北省委党校课题组):关于湖北省县(市)党委发挥领导作用现状的调查与思考[R],中共中央党校科研部:新形势下党的建设问题调研报告[C],2001。
① 由于政协只有议政功能而没有参政功能,因此,为了便于行文和说明问题,本文就没有把它纳入分析范围。当然,目前各级政协的政治功能越来越突出,而且已经有学者提出把政协纳入到代议机构行列而赋予其相应的权力或功能。
① 有研究者把人大制度的建立放在中国现代史大背景中,结合中国革命进程,认为它“从初始至最终经历了五种不同的形态,即农民协会制度、工农兵代表会议制度、参议会制度、人民代表会议制度和中国人民政治协商会议制度”。并认为它们之间在逻辑关系和内容上有着不可分割的关系。参见.袁瑞良:人民代表大会制度形成发展史[M],人民出版社,1994。本章仅就解放后县级人大的正式建立开始论述其结构与功能的发展。
② 《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》(以下简称为《选举法》)规定了县人民代表大会代表的名额和选举资格、程序等等内容;《中央选举委员会关于基层选举工作的指示》(1953年 4 月 3 日)中明确规定:“县(市)人民代表大会应在今年十一月间或在十一月以前召开。”
③ 前面案例中提到的 X 县的情况是:自 1954 年 7 月,首届人大,10 月召开首届二次会议,1955 年 10 月,召开首届三次会议;1956 年 12 月召开了第二届人大;1958 年 6 月召开了三届人大一次会议,1959 年 1 月和 1960 年 5 月又分别召开了三届二次会议和三次会议;到 1964 年 1 月召开第四届人大会议。其间共召开8 次会议。
④ 这与全国人大的会议周期直接相关。比如在 1965 年 12 月 30 日第三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议决定,第三届全国人民代表大会第二次会议延期于 1966 年上半年召开,并且将在第二次会议上提请大会追认。而在 1966 年 7 月 7 日的第三届全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议上又决定:三届全国人大二次会议改期召开,具体日期另行决定。参见.全国人民代表大会常务委员会关于延期召开第三届全国人民代表大会第二次会议的决议[Z],全国人大常委会办公厅研究室:中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949-1990)[C],中国民主法制出版社,1990。第 314 页。
① 县各界人民代表会议,是新中国最根本的政权制度,是人民管理国家政权的基本方式,是全国人民建设国家的组织形式。虽然作为代行人民代表大会职权的代议机构具有最高性,但对于县委和县政府来说,仅仅具有工具性特征,成为政府贯彻党的方针、政策、路线,联系人民群众的最好组织形式,对于完成建国初期的民主改革、剿匪反霸、镇压反革命、恢复国民经济,支持抗美援朝以及“三反”、“五反”等运动起到了重要作用。当然这与党中央对它的工具性要求是一致的。毛泽东在一个“指示”中指出,“如果一千几百个县都能开起全县代表大会来,并能开得好,那就会对于我党联系数万万人民的工作,对于使党内外广大干部获得教育,都是极重要的。”毛泽东:关于学习松江县召开各界人民代表会议经验的指示(一九四九年十月十三日)[EB/OL],新华资料网 http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-12/15/content_2336842.htm.
② 因为 1979 年 7 月 1 日第五届全国人民代表大会第二次通过了《选举法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称为《地方组织法》,并于四日公布后,从 1980 年 1 月 1日开始施行。
① 《关于修改<中华人民共和国宪法>若干规定的决议》也是由 1979 年 7 月五届人大二次会议通过。
② 地方组织法规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权:(1)在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行;(2)领导或者主持本级人民代表大会代表的选举;(3)召集本级人民代表大会会议;(4)讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项;(5)根据本级人民政府的建议,决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更;(6)监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见;(7)撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议;(8)撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;(9)在本级人民代表大会闭会期间,决定副县(市)区长的个别任免;在县(市)区长和人民法院院长,人民检察院检察长因故不能担任职务的时候,从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选;决定代理检察长,须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案;(10)根据县(市)区长的提名,决定本级人民政府局长、委员会主任、科长的任免,报上一级人民政府备案;(11)按照人民法院组织法和人民检察组织法的规定,任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员;(12)在本级人民代表大会闭会期间,决定撤销个别副县(市)区长的职务;决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员;(13)在本级人民代表大会闭会期间,补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表;(14)决定授予地方的荣誉称号。
③ 彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》(一九八二年十一月二十六日在第五届全国人民代表大会第五次会议上通过)中提到:“全国人大常委会是人大的常设机关,它的组成人员也可以说是人大的常务代表,人数少,可以经常开会,进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。从地方来说,主要是加强各级地方政权(包括基层政权)的民主基础,同时适当扩大他们的职权,以便各地能够在中央统一领导下因地制宜地发展本地的建设事业。”其中并没有对地方人大常委会作具体说明。
④ 中共新郑县委:关于加强县人大常委会工作的决定(1984 年 10 月 17 日),新发[1984]102 号。
① 1983 年 3 月 5 日五届人大常委会第 26 次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》,对选举委员会的设立和职权等问题进行了规定。随后,部分省制定了《选举法》和《地方组织法》的实施通则或称为若干规定。这对于直接选举的效果和县级人大功能的发挥都起到了直接的推动作用。
② 程子华:关于全国县级直接选举工作的总结报告(一九八一年九月三日在第五届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上)[Z],全国人大常委会办公厅研究室:中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949-1990)[C],中国民主法制出版社,1990。第 169-170 页。
③ 蔡定剑:历史与变革——新中国法制建设的历程[M],中国政法大学出版社,1999。第 274 页。
① 七届全国人大五次会议(1992 年 3 月 20 日-4 月 3 日)通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称为《代表法》);八届全国人大二次会议(1994 年 3 月 10 日-22 日)通过了《中华人民共和国预算法》(以下简称为《预算法》)。
② 《代表法》第十四条规定:县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府及其所属各部门,人民法院,人民检察院的质询案。第十五条规定:县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民代表大会常务委员会组成人员,人民政府组成人员,人民法院院长,人民检察院检察长的罢免案。第十六条规定:县级以上的各级人民代表大会代表有权依法提议组织关于特定问题的调查委员会。第十八条规定:代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见。
③《预算法》第十三条规定:“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告;改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级政府决算(以下简称本级决算);撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。”
④ 他用列表的方式罗列了安徽省、福建省、北京市等二十一个省级人大制定的《代表法》实施细则与县人大代表有关的内容。参见.何俊志:制度等待利益——中国县级人大制度模式研究[M],重庆出版社,2005。第 93-103 页。
⑤ 这主要是指 1995 年 2 月 28 日八届全国人大常委会第十二次会议通过的《关于修改<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法>的决定》(第三次修改)和《关于修改<中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法>的决定》(第三次修改)。由于这两部法律发布于八十年代初,部分省份已经在之前制定过相关细则。
① 沿海地区的制度建设开展较早,而对于中西部县区来说,却是近来的事情。比如,直到 2006 年下半年郑州市委才下文通知所辖各县(市)、区人大常委会在同级党委的领导下制定和完善各项工作制度。参见.中共郑州市委转发《中共郑州市人大常委会党组关于进一步发挥市人大代表作用加强市人大常委会制度建设的意见》的通知(2006 年 8 月 28 日),郑发[2006]25 号。
② 《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于 2006 年 8 月 27 日通过,2007 年 1 月 1 日施行。
③ 《监督法》第五条规定:各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。第十五条规定:县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间,将上一年度的本级决算草案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。第二十二条规定:各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。第二十九条规定:县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定,作出具体规定。第三十四条规定:各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时,本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问。第三十五条规定:县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名,可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。第三十九条规定:各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项,需要作出决议、决定,但有关重大事实不清的,可以组织关于特定问题的调查委员会。第四十四条规定:县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间,可以决定撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务;可以撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,中级人民法院院长,人民检察院 分院检察长的职务。
① 如宁都县人大常委会选举任免联络工作委员会的主要职责包括:1.负责县人大选举和县人大常委会任免的具体工作;2.参与全国人大、省人大、市人大代表换届选举的有关工作,负责县人大换届选举方面的有关具体工作,指导乡镇人大换届选举工作;3.负责省、市、县人大代表的联络工作,并做好代表视察等活动的安排,了解掌握各乡镇开展代表活动,发挥代表作用情况;4.负责县、乡人大干部、人大代表的业务培训工作;5.督促有关部门办理县人大代表提出的议案、建议、批评和意见,以及省市人大常委会有关部门转来的省、市人大代表提出的建议、批评和意见,督促承办单位提高办理质量,按时答复代表;6.负责有关人大选任联业务建设方面的工作; 7.协助办理与选举、任免、联络有关的人大代表和人民群众来信来访事项; 8.办理上级人大及县人大常委会布置的其他工作。其它工作委员会的职责规定也可参见. 县人大常委会机关职能配置和内设机构[EB/OL].http://www.ningdu.gov.cn/2006-12/2006121155730.htm.
② 田穗生、高秉雄、吴卫生、苏祖勤:中外代议制度比较[M],商务印书馆,2000。第 15-17 页。
① 参见.刘建飞、刘启云、朱艳圣:英国议会[M],导论,华夏出版社,2002。
② 蔡定剑借助这几个概念来理解我国人大制度的性质,并认为它们“指的是一个东西,只是在不同场合和语言环境下,根据不同对象而强调的意义不同而已。”参见蔡定剑:中国人大制度[M],社会科学文献出版社,1993。第 26 页。
③ [英]J.S.密尔:代议制政府[M],汪瑄译,商务印书馆,1997。第 80 页。
④ 当然也“有的议会或立法机关对法律的产生起不到作用,或起不到实质作用。”参见刘建飞、刘启云、朱艳圣:英国议会[M],导论,华夏出版社,2002。这里指的只是一般的代议机构。
① 为了论证的方便,也由于司法系统和其它子系统的从属性地位,这里就把它们没有纳入到分析的范围,但县级党组织系统、县级人大系统和县级行政系统这三者关系在根本上厘清之后,其它子系统也就在其中找到了各自的位置。
② 参见.童之伟:国家权力分解定律作用形式之宪法学透视[J],武汉大学学报(哲学社会科学版),1996,(03)。第 45-51 页。从价值的角度,我们最为熟悉的运用是“一切权力属于人民”。而对国家权力的一般理解基本有两个向度:一是不可分割的主权向度;而是可以分割、转让的分权向度。而从可以分割的角度来理解国家权力或主权,它就可以分为国家所有权和国家治理权,也就是我们所说的“主权”与“治权”。参见储建国:调和与制衡——西方混合政体思想的演变[M],武汉大学出版社,2006。第 7-11 页。其中对“政治权力”概念进行了充分的论述。
① 《宪法》第九十九条规定:“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”第一百零一条规定:“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长,须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”第一百零三条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会选举并有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员。”
②《地方组织法》第八条规定了县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权:(一)在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行,保证国家计划和国家预算的执行;(二)审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告;(三)讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项;(四)选举本级人民代表大会常务委员会的组成人员;(五)选举省长、副省长,自治区主席、副主席,市长、副市长,州长、副州长,县长、副县长,区长、副区长;(六)选举本级人民法院院长和人民检察院检察长;选出的人民检察院检察长,须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准;(七)选举上一级人民代表大会代表;(八)听取和审查本级人民代表大会常务委员会的工作报告;(九)听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告;(十)改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议;(十一)撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;(十二)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;(十三)保护各种经济组织的合法权益;(十四)保障少数民族的权利;(十五)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
③ 谢庆奎等:中国地方政府体制概论,中国广播电视出版社,1998。第 261 页。
④ 同上,第 259 页。
⑤ 参见何俊志:制度等待利益——中国县级人大制度模式研究[M],重庆出版社,2005。第 127 页。当然,这种疑惑是没有必要的,这只是民主集中制在国家权力结构层面的具体反映。事实上,作者在后面关于“县级人大常委会”这一制度设计时的论述中就已经回答了这一问题。见其第 178 页。
① 《地方组织法》第四十四条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权:(一)在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行;(二)领导或者主持本级人民代表大会代表的选举;(三)召集本级人民代表大会会议;(四)讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项;(五)根据本级人民政府的建议,决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更;(六)监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见;(七)撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议;(八)撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;(九)在本级人民代表大会闭会期间,决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免;在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候,从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选;决定代理检察长,须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案;(十)根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名,决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免,报上一级人民政府备案;(十一)按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定,任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,批准任免下一级人民检察院检察长;省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名,决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免,根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名,决定人民检察院分院检察长的任免;(十二)在本级人民代表大会闭会期间,决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务;决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,中级人民法院院长,人民检察院分院检察长的职务;(十三)在本级人民代表大会闭会期间,补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表;(十四)决定授予地方的荣誉称号。”
② 张千帆把地方人大的职权分为四类:1、政策审议和制定职能;2、选举与罢免职能;3、监督与纠正职能;4、权利保障职能。参见张千帆:宪法学导论[M],法律出版社,2004。第 317-319 页。
① 这是《中共中央批转民政部党组关于全国县级直接选举试点情况的报告》,中发[1980]7 号文件,1980 年1 月 26 日。
① 中发[1981]16 号文件,1981 年 4 月 20 日。这是《中共中央关于批转彭真同志在全国各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志两次座谈会上的讲话纪要的通知》中提到的两点意见之中的第一条意见,而且还建议各级地方党委“定期研究人大常委会的工作,凡是按照法律规定应当提交人大常委会审议的事项,都要提交人大常委会讨论。党委研究人大常委会工作时,可以通知人大常委会负责实际工作的党员领导干部列席会议。”这事实上在一定程度上就就规范了县委与人大的关系。第二条意见就更为具体,“各级党委要根据人大常委会工作开展的需要,本着精干节约、逐步充实的原则,及时解决人大常委会办事机构的设置、人员编制和经费问题;对人大常委会的办公地址和办公用房,也要根据工作需要适当安排。”
② 敬延年、韩肇文、张文麒等.现阶段的地方人大[M],中国民主法制出版社,1991。第 57 页。
③ 这是源于对党的执政地位的稳固方面的考虑,虽然意识到“党同政权机关的性质不同,职能不同,组织形式和工作方式也不同,党不能代替人大行使国家权力。”但还是强调了“人大党组应努力做好工作,使党的决定得到实现,并严格按照法律程序办事。”《关于坚持和完善人民代表大会制度》(1990 年 3 月 18日),[Z],人民出版社出版,1991。第 943 页。
① 同上。
② “地方各级人大机关的机构改革,要有利于加强对人大工作的领导,有利于加强社会主义民主与法制建设,有利于完善地方各级人民代表大会制度和加强人大工作,按照精简、统一、效能的原则,理顺关系,规范派出机构,精简内设机构和人员,进一步改善机关人员的结构,提高干部素质,使地方级人大更好地履行宪法和法律赋予的职责,更好地发挥地方各级国家权力机关的作用。”《中国地方政府机构改革》编辑组:中国地方政府机构改革[C],《中央机构编制委员会办公室文件》,中编办发[1993]3 号,北京:新华出版社,1995。第 89 页。
③ 县级党委对县人大工作的领导,主要通过县人大常委会党组来实现。比如要召开县人大会议,县人大常委会党组会向县委提请召开会议的“请示报告”,报告中会列举召开会议的依据,以及会议的具体事项(包括会议议程、会议的准备工作以及会议经费和会议时间的安排)。县委就会在县委常委会上讨论这个请示报告,一般会同意并批复。也就是说,通过这个党组,县委可以了解县人大的工作程序、内容;可以决定或批准县人大的会议日期、议程以及具体会议内容。
④ 笔者在对一个县的政法委书记进行访谈时,他提到一个感受:现在的法院和检察院都认为自己的权力很大。而当问及如何处理这种关系时,他表示只能从政治觉悟和服从大局这方面做检察院和法院的工作。
① 他注意到“由于党委、政府和两院之间在事实上不可能是铁板一块的关系,在这几套机构之间由于权力分配的不平等,同样存在着引起潜在冲突的可能。”进而分析说,“每一套机构都有可能在自己的权力地盘受到影响之时,利用常委会这一新的行动主体来强化自己的权力地位。”参见. 何俊志:制度等待利益——中国县级人大制度模式研究[M],重庆出版社,2005。第 203-204 页。
② 刘春:坚持机构改革实现职能转化——四川省广汉县县级机构改革状况的调查[R],中共中央党校理论部:县级党政领导体制调查报告集[C],中共中央党校科研办公室,1986。第 63 页。
③ 郭定平分析,政法委“明显限制了司法机关应有的独立性,过多地包办代替了公检法部门的业务工作,有时还为某些个人和组织插手干扰案件的审理大开方便之门。”参见. 郭定平:政党与政府[M],浙江人民出版社,1998。第 127 页。
① 徐勇:竞争机制对常规授权体制的冲击——杨集试验的启示[J],见徐勇:乡村治理与中国政治[C],中国社会科学出版社,2003。第 132 页。
② 这是由于在体制上人为地割裂了党组织和人大系统的政治关系,同时,自上而下授权的县委系统的功能过于强大而自下而上授权的人大系统的功能缺位的结果。
① 其设计思路是这样的:在乡一级,实行党政合一的领导方式,由乡党委书记兼任乡办事处主任,另设一名副书记专事党务。作为一级主要执行县级决策的基层行政组织,乡不必设立一级人大和政协组织。这方面的功能应该主要通过县级人大和政协履行。见徐勇:精乡扩镇、乡派镇治:乡级治理体制的结构性改革[R],见徐勇:乡村治理与中国政治[C],中国社会科学出版社,2003。第 151-176 页。
② 徐勇:从村治到乡政——乡村管理的第二次制度创新[J],山东科技大学学报(社会科学版),2002,(09)。第 27-31 页。
③ 正如李景鹏所指出的,“从法理上说,当人民代表大会制度建立起来之后,我国的政治权力结构便应该由党的一元化领导的轨道转变到人民代表大会的轨道上来,形成民主制的单一轨道。”李景鹏:权力政治学[M],黑龙江教育出版社,1995。第 219 页。
① 林尚立曾经论述过这一悖论:“各级人民代表大会及其常委会的地位和职能问题,事实上已经成为当前我国政治生态中的一个悖论:尽管从理论上说人民代表大会制度是我国的根本政治制度,各级人民代表大会是我国的国家权力机关,但在实际政治过程中人大及其常委会却往往被视作为‘二线机构’。”但他把产生这一悖论的原因归结为“现行体制下人大常委会的人员结构和整体素质难以适应其工作的需求”。参见林尚立等.制度创新与国家成长——中国的探索[M],天津人民出版社,2005。第 433 页。
② 郭定平:政党与政府[M],浙江人民出版社,1998。第 98 页。正如有学者指出的,“中国共产党直接领导了人民代表大会制度的建立”,但这种独立于体制之外的“执政方式和领导体制极大地影响着人民代表大会制度的发展和演变”。 第 96 页。
③ 浙江省人大常委会研究室的路江通曾进行过初步的设计。除了党的书记兼任人大主任,还包括让“组织部到人大的人事代表委员会,宣传部到教科文卫委员会,统战部到民族宗教华侨委员会等等”。参见.路江通:人大职权不到位是依法治国必须解决的一个难题[J],见.蔡定剑、王晨光:人民代表大会二十年发展与改革[C],中国检察出版社,2001。第 401 页。从文章中,他虽然着眼于国家层面,但他也特意提到,但其论据却是来自县级人大的数据,“据对 31 个市县人大的调查,现在党员在人大代表中的比例约在 76%,最多的达 89%。多数同志认为代表中的党员比例占 60%比较合适。”(第 409 页)。作者也许是认为,他的设计不仅适合于国家层面,也适合地方政权层面,当然县级政治系统也在其中。郑州大学法学院的吕泰峰也进行了同样的论证。他从政党的产生总结了所有政党组织的九项共性特征:一是“以代议制和选举制等民主制度为客观的渊源和前提”;二是“以参政权、选举权和结社权等公民的权利为直接的基础和依据”;三是“它所代表的那一部分公民的权利的集中、延续和升华”;四是“维护它所代表的那一部分公民的合法权利的政治工具”;五是“必须在组织、职权及活动上与国家政权机关分开”;六是“必须在本国的宪法和法律的范围内活动”;七是“只有通过法定的选举或权力机关的任命才能够合法地执掌国家政权”;八是“只能依法执掌国家政权机关,然而再由国家机关去依法行使国家权力”;九是政党的“组织、政策和活动,都只应有利于促进本国民主制度和公民权利的不断发展和丰富,而决不能与此相反”。他进而论证了“政党依附于政权组织形式”的存在形式特征,提出“党应通过人大执政”的观点。 参见.吕泰峰:试论党和人大的关系[J],见.蔡定剑、王晨光:人民代表大会二十年发展与改革[C],中国检察出版社,2001。第 444 页。类似的论证还有很多,就不一一列举了。
① 熊辉称之为“人民直接依法授权”,“两会并轨”之后人民就实现了依法将国家权力直接授予给了中国共产党。还认为这是“在保证党组织独立活动的前提下,由人民直接向中国共产党授予国家权力的一种新型执政机制。”其基本授权路径是:“选民——人大代表——人民代表大会”,然后“授权路径分为两条:一条是人大代表中的党员——党的代表大会——党委(中央委员会)——党委常委、书记(中央政治局、常委、总书记);另一条是人大代表——党员人大常委——人大党组。”“人民直接依法授权方式实际上是将人民通过人大授权和党内授权两条路径并为一条,即共产党员以其先进性,通过人大选举,进入国家权力机关,再由人大代表中党员组成党的代表大会,选举产生党委(中央委员会),并且组成党组,党组接受同级党委的领导。”作者认为,这样可以增强执政合法性,提高执政党的执政能力。参见熊辉:中国共产党依法执政研究[M],湖南人民出版社,2006。第 115-116 页。
② 熊辉:中国共产党依法执政研究[M],湖南人民出版社,2006。第 118 页。
③ 同上,第 119 页。
④ 既然是党的代表大会,当选代表就只能是那些具有党员身份的人,而既然是人民代表大会,只要符合宪法条件的公民都可以参与人大代表选举;现在合一后,按什么标准设定候选人范围就是一个问题,按前者就会把部分人排斥在外而违背民主的平等原则,若按后者,就不是所谓的党的代表大会了。
⑤ 甘超英:德国议会[M],华夏出版社,2002。第 217 页。
① 这是邓小平在 1941 年 4 月 15 日发表的一篇名为《党与抗日民主政权》中的总结。“民主政治的好处,正在于它能够及时反映各阶级各方面的意见,使我们能够正确地细心地去考虑问题决定问题;它能够使我们从群众的表现中去测验我党的政策是否正确,是否为群众所了解所拥护;它能够使我们对事物感觉灵敏,随时具有高度的警惕性;它能够使我们党得到群众的监督,克服党员堕落腐化的危险,及时发现投机分子以及破坏分子而清洗出党;它能在民主政治斗争中提高党员的斗争能力,使党更加接近群众,锻炼党使党成为群众的党。”见邓小平:邓小平文选(第 1 卷)[C],人民出版社,1994。第 12 页。
② “第一,它把行政、司法和国民教育方面的一切职权交给由普选选出的人担任,而且规定选举这可以随时撤换被选举者。第二,它对所有公职人员,不论职位高低,都只付给跟其他工人同样的工资”。马克思恩格斯全集(第 22 卷)[C],人民出版社,1965.第 228 页。
③ 蔡定剑:中国人大制度[M],社会科学文献出版社,1993。第 5 页。
④ “要实行人民民主,又要依法办事,还要有党的领导。这是不是矛盾呢?不,这三者是一致的”,“毛泽东同志说过,共产党除了人民的利益之外,再没有别的利益。”彭真同志在全国选举试点工作会议上的讲话要点[Z],全国县级直接选举工作办公室编:全国第一届县级直接选举文件资料汇编[C],法律出版社,1984。第 87 页。
① 参见.夏征农.辞海[M],上海辞书出版社,2002。第 545 页。
② “作用”一词在《辞海》中的一项解释是:“人或事物在一定的环境或条件下产生影响或变化的功能”。 参见.夏征农.辞海[M],上海辞书出版社,2002。第 2304 页。
③ 关于功能主义和新功能主义的发展与演变,J.C.亚历山大有过系统的描述。具体可以参见.[美] J.C.亚历山大.新功能主义及其后[M],彭牧、史建华、杨渝东译,译林出版社,2003。
④ 达尔顿和瓦滕博格对政党在现代民主政治中的功能作了比较全面的概括。他们分别考察了选举中的政党、作为组织的政党和政府中的政党所承担的功能。这些功能包括:选举中的政党包括简化选民的选择、教育公民、创造认同和忠诚的符号和动员人们参与等功能;作为组织的政党具有录用政治领袖并争取政府职位、培训政治精英、表达各种政治利益和整合各种政治利益等功能;政府中的政党功能包括获得政府多数、组织政府、实现政策目标、使持不同政见者和反对派组织化、确保政府对其行为负责、控制政府的行政机构并保持政府的稳定性。参见.Russell Dalton and Mann P. Wattenbeig.Parlies without partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies[M].Oxford: Oxfotd Univesity Ptes, 2000.转引自陈崎.从西方国家政党功能的演变看“政党衰落”论[J],理论月刊,2005,(08)。
⑤ “政党在社会中的功能作用,一方面取决于政党具有的自身条件(如组织结构、成员构成及运行机制等),另一方面在于政党所处的社会生态环境的客观要求。由于每一个政党的自身条件和所处的社会生态环境不同,因而政党所具有的功能和发挥的作用大小不一、千差万别,既有相同也有不同的功能作用。”参见.郭亚丁.社会生态与政党的功能作用[J],政治学研究,2005,(01)。第 40-50 页。
⑥ 陈崎.从西方国家政党功能的演变看“政党衰落”论[J],理论月刊,2005,(08)。第 160-162 页。
⑦ [意]G·萨托利:政党与政党体制[M],王明进译,商务印书馆,2006。第 178 页。
⑧ 政党的基本功能是世界各国、各时期的政党所担负的普适性功能。政党的衍生功能则是建立在基本功能之上的,由某些特殊国家或者某些国家的特殊时期的政党所担负的功能。政党的基本功能和衍生功能是政党的普遍性和特殊性的反映。政党的基本功能包括利益综合和表达、精英形成和录用、政治决策和协调、政治教育和动员、控制和监督政府等政治功能。政党的衍生功能包括政治发展功能、政治稳定功能、政治斗争功能、政治联结功能。参见. 孔凡义、郭坚刚.政党的功能及其决定因素[J],浙江师范大学学报(社会科学版),2007,(04)。第 92-95 页。
① 代表性功能包括利益的表达、整合,政策的制订,等等;程序性或制度性功能包括政治领导的录用、议会和政府的组成,等等。参见.陈崎.从西方国家政党功能的演变看“政党衰落”论[J],理论月刊,2005,(08)。第 160-162 页。
② 李春峰. 政党功能的维度分析[J],宁夏党校学报,2005,(09)。第 34-37 页。
③ [意]G·萨托利:政党与政党体制[M],王明进译,北京:商务印书馆,2006。第 95 页。
④ 如同萨托利在区分政党和宗派之间差异时所作的分析,“政党能增加制度性的能力,宗派则做不到。简而言之,政党是功能性的机构——它们服务于目的并担当角色——而宗派则不是。”[意]G·萨托利:政党与政党体制[M],王明进译,北京:商务印书馆,2006。第 53 页。另外,英国政治学家欧内斯特·巴克(E. Buck)所评价的,“政党具有双重性格或性质。也就是说,政党是把一端架在社会,另一端架在国家上的桥梁。”转引自王长江.政党的危机——国外政党运行机制研究[M],改革出版社,1996。
⑤ [意]G·萨托利:政党与政党体制[M],王明进译,北京:商务印书馆,2006。第 57 页。
① 陈崎.从西方国家政党功能的演变看“政党衰落”论[J],理论月刊,2005,(08)。第 160-162 页。
② 王长江在分析苏联共产党失败原因时提到了这一点。“无视政党的一般性,无视政党获得和运作的一般规则,无视政党如何执掌政权的共同规律,就不可避免地要因违背规律而受到惩罚。”“马克思主义政党也有自己的地位、任务和功能”,如果连一般政党的任务和功能都不具备,“要做一个合格的马克思主义政党是很难的”。参见王长江、姜跃等:现代政党执政方式比较研究[M],上海人民出版社,2002。第 19 页。
③ 参见[美]彼得·德鲁克:组织的管理[M],王伯言、沈国华译,上海财经大学出版社,2003。第 27-29页。
④ 参见林勋健主编:西方政党是如何执政的[C],导论,中共中央党校出版社,2001。郭定平概括为“反映民意与利益综合”、“政治录用与输送精英”、“纲领与政策制定”、“政治整合与维持稳定”、“政治灌输与教育”五项功能。参见郭定平:政党与政府[M],浙江人民出版社,1998。第 14-18 页。王长江的总结是:利益表达、利益综合、政治录用和政治社会化四项功能。参见王长江:现代政党执政规律研究[M],上海人民出版社,2002。第 51-53 页。也有人把它拆分为六种职能,参见杨宏山:当代中国政治关系[M],经济日报出版社,2002。第 47-51 页。
⑤ 参见.[美]戴维·伊斯顿:政治生活的系统分析[M],王浦劬译,华夏出版社,1999。第 21 页。
① [英]詹姆斯·布赖斯:现代民治政体(上)[M],张慰慈译,吉林人民出版社,2003(2001)。第 113 页。
② 如柏克给政党下的定义“政党是人们为通过共同努力以提高民族福利,并根据某种他们共同认可的原则而结成的组织”。[英]埃德蒙·柏克:自由与传统[C],蒋庆、王瑞昌、王天成译,商务印书馆,2001。第148 页。
① [美]乔·萨托利:民主新论[M],冯克利、阎克文译,东方出版社,1998。第 120 页。
② 美国两大党的县委会,仅设主席一人和数名助手,其设置仅为配合选举,经常性工作是对辖区内的选民调查与联系,为选民服务,其基本目标就是争取本党在选举中能够胜利。参见周淑真:政党和政党制度比较研究[M],人民出版社,2001。第 48 页。
③ “八大” 通过的《中国共产党党章》(以下简称为《党章》)第二十五条明确指出:“党的中央组织和地方组织的职权应当有适当的划分。凡属全国性质的问题和需要在全国范围内作统一决定的问题,应当由中央组织处理,以利于党的集中统一;凡属地方性质的问题和需要由地方决定的问题,应当由地方组织处理,以利于因地制宜。上级地方组织和下级地方组织的职权,也应当根据同一原则作适当的划分。”《中国共产党章程》(1956 年 9 月 26 日中国共产党第八次全国代表大会通过)[EB/OL],新华资料网http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-12/29/content_2391956.htm.
④ 江泽民:为把党建设成更加坚强的工人阶级先锋队而斗争(一九八九年十二月二十九日)[EB/OL],新华资料网 http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-02/21/content_2600066.htm.
① 《党章》(2007 年 10 月 21 日)第二十条规定了“党的全国代表会议的职权是:讨论和决定重大问题;调整和增选中央委员会、中央纪律检查委员会的部分成员。调整和增选中央委员及候补中央委员的数额,不得超过党的全国代表大会选出的中央委员及候补中央委员各自总数的五分之一。”第二十五条规定:“党的地方各级代表大会的职权是:听取和审查同级委员会的报告;听取和审查同级纪律检查委员会的报告;讨论本地区范围内的重大问题并作出决议;选举同级党的委员会,选举同级党的纪律检查委员会。”第三十一条规定:“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒,是党的全部工作和战斗力的基础。它的基本任务是:1.宣传和执行党的路线、方针、政策,宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议,充分发挥党员的先锋模范作用,团结、组织党内外的干部和群众,努力完成本单位所担负的任务。2.组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想,学习科学发展观,学习党的路线、方针、政策和决议,学习党的基本知识,学习科学、文化、法律和业务知识。3.对党员进行教育、管理、监督和服务,提高党员素质,增强党性,严格党的组织生活,开展批评和自我批评,维护和执行党的纪律,监督党员切实履行义务,保障党员的权利不受侵犯。加强和改进流动党员管理。4.密切联系群众,经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见,维护群众的正当权利和利益,做好群众的思想政治工作。5.充分发挥党员和群众的积极性创造性,发现、培养和推荐他们中间的优秀人才,鼓励和支持他们在改革开放和社会主义现代化建设中贡献自己的聪明才智。6.对要求入党的积极分子进行教育和培养,做好经常性的发展党员工作,重视在生产、工作第一线和青年中发展党员。7.监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国法政纪,严格遵守国家的财政经济法规和人事制度,不得侵占国家、集体和群众的利益。8.教育党员和群众自觉抵制不良倾向,坚决同各种违法犯罪行为作斗争。”同时,第三十二条规定:“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织,领导本地区的工作,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”
① 以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人,把马克思列宁主义的基本原理同中国革命的具体实践结合起来,创立了毛泽东思想。十一届三中全会以来,以邓小平同志为主要代表的中国共产党人,总结建国以来正反两方面的经验,解放思想,实事求是,实现全党工作中心向经济建设的转移,实行改革开放,开辟了社会主义事业发展的新时期,逐步形成了建设中国特色社会主义的路线、方针、政策,阐明了在中国建设社会主义、巩固和发展社会主义的基本问题,创立了邓小平理论。 十三届四中全会以来,以江泽民同志为主要代表的中国共产党人,在建设中国特色社会主义的实践中,加深了对什么是社会主义、怎样建设社会主义和建设什么样的党、怎样建设党的认识,积累了治党治国新的宝贵经验,形成了“三个代表”重要思想。十六大以来,党中央坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,根据新的发展要求,集中全党智慧,提出了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观。改革开放以来我们取得一切成绩和进步的根本原因,归结起来就是:开辟了中国特色社会主义道路,形成了中国特色社会主义理论体系。
② 《党章》(2007 年 10 月 21 日)在总纲中开宗明义就规定了党的价值承载功能:“中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心,代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益。党的最高理想和最终目标是实现共产主义。”
③ 《党章》在总纲中还指出党的基本路线和政治领导功能,并明确了其具体内容:“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求,坚持科学执政、民主执政、依法执政,加强和改善党的领导。”
① 也有学者把县级党组织也看作基层的范畴。王乐夫:中国基层纵横涵义与基层管理制度类型浅析[J],中山大学学报(社会科学版),2002,(01)。
② 林尚立:基层政治发展及其面临的课题[J],探索与争鸣,1998,(03)。
③ [美]西摩·马丁·李普塞特:一致与冲突[M],张华清等译,上海人民出版社,1995。第 137 页。
④ [美]彼得·德鲁克:组织的管理[M],王伯言、沈国华译,上海财经大学出版社,2003。第 23 页。
① 参见.周淑真:政党和政党制度比较研究[M],人民出版社,2001。第 185 页。
② 王长江、姜跃等:现代政党执政方式比较研究[M],上海人民出版社,2002。第 309 页。
③ 魏光奇:官治与自治——20 世纪上半期的中国县制[M],序论,第 1 页。商务印书馆,2004。
④ 因为其结构与功能相当齐备,“使它们成为封建时代国家结构中最基本的政治单元,封建中央政府通过它们,如身之使臂,臂之使指,可以有效地实现对整个国家的控制与治理。”赵慧峰:县制的历史沿革与社会功能[J],中国行政管理,2004,(10)。相对于自上而下具有行政层级的县制而言,乡里组织及其制度“显然更具有民众性、自治性、封闭性及随意性等特点”,“它离不开县以上政权的制约,也不能没有民众的直接参与,更离不开乡里组织领袖的控制,豪强大族和绅士们对乡里制度的影响也不可低估”。赵秀玲:中国乡里制度研究及展望[J],历史研究,1998,(04)。
① 绅士基本上左右着农民的社会生活,不仅上联官制、下劝善业,还承担着排难解纷、移风易俗等多种社会管理职能,这在客观上“减小了国家与社会的摩擦力,增强了传统社会结构的弹性”,因此“构成了全部封建统治的基础”。郝秉键:试论绅权[J],清史研究,1997,(02)。
② “皇权”与“绅权”二者相互依赖,彼此借重,可以说是须臾难分了;同时,二者又有着各自的管制权力和管辖范围,彼此井水不犯河水,“他们双方都企图阻挡对方管辖权的扩张”。双方之间关系的把握与控制,靠的是传统与默契而非具体的、正式的制度或规范。因此,这种官治与自治的结合,在传统中国社会中是一种自然的默契和传统,而不是靠外力的强制才形成的。当然,这种官治与自治相结合的二元治理结构是中国农业社会的基本状况及其特质所决定的,因此,其本身是一个稳定的治理系统。反过来,这个稳定的治理系统又对中国农业社会本身的稳定起到了积极的作用。这种适应与稳定的和谐状态直到近代中国社会发生巨大变迁之后才开始逐步发生变化。
③ 近代中国社会的变迁是“在商业化、城市化、科举制度改革和战乱等因素的影响下”发生的,随着战乱频仍,政府不得不增强吸纳农业税收的能力,原来对基层治理不管不问的“官治”系统也被迫染指其间,政府权力就可以一竿子插到底,结果就是“通过一系列机构设置和委任,变地方权威为国家在基层的政权分支,使地方权威成为服务于国家目标——征兵、收税、进赋——的组织机构”;而商业化与城市化也逐渐让基于农业生产与生活的绅权自治系统(其中的乡绅们)感到不安,他们或者让自己的子弟离开乡土到城市中寻找新的生存与发展空间,或者是就地“官治”系统的庇护与认同。因此,此时治理结构改革的方向在是事实也不过是原来传统社会中二元治理结构“两个分立的权威系统逐渐靠近,身份上趋于相交混合”。张静:基层政权——乡村制度诸问题[M],浙江人民出版社,2000。第 27 页。
④ 清末改制虽然是传统中国社会变迁的现实要求,但清政府已经无力推行并实践各种改革了,尤其是与中国基层社会密切相关的县制改革。然而,其改制方案——“官治”方案、“自治”方案,以及将两种方案融为一体的设想,在北洋政府时期却“以不同形式得到贯彻”。比如有些地方在“官治”县政之外形成了另外一种由地方人士领导和组成包括教育局所、警察局所、实业局所和财务局所在内的“四局”县政系统,它具有自治性质,独立于县公署。参见魏光奇:官治与自治——20 世纪上半期的中国县制[M],商务印书馆,2004。其中第三章《清末至北洋政府时期的县制》对其进行了详尽的描述。
⑤ 张静:基层政权——乡村制度诸问题[M],浙江人民出版社,2000。第 27 页。
⑥ 从 1949 年到 1976 年间,这种“国家-社会”高度一体化的优势与弊端都较为突出,最终还是弊端凸现,不利于社会的稳定与发展,这方面的论述可谓多亦,故不赘述。
⑦ “随着农村经济体制的改革,现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府,政社必须相应分开。”因此,1983 年 10 月 12 日,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》:当前农村改变政社合一体制的首要任务是把政社分开,建立乡政府;同时按乡建立乡党委,并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。1986 年 9 月 26 日,中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》:全国农村人民公社政社分开、建立乡政府的工作已经全部结束。各地要进一步理顺农村党组织、政府、企业之间的关系。政社分开以后,乡党委要按照党章的规定和实行党政分工的要求,集中精力抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行,保证乡政府依照宪法和法律的规定独立行使职权,支持乡长大胆开展工作。乡政府要运用经济的、法律的、行政的手段,为发展商品生产服务,要支持乡经济组织行使其自主权。参见中共中央、国务院:关于加强农村基层政权建设工作的通知(1983 年 10月 12 日)[EB/OL],中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64165/70486/70498/4867496.html.以及中共中央、国务院:关于加强农村基层政权建设工作的通知(1986 年 9 月 26 日)[EB/OL],中发[1986]22号,中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64165/70293/70319/4857112.html.
① 《毛泽东黄炎培当年延安话民主》,《新华文摘》,1990,(04)。第 134 页。
② 毛泽东:关于正确处理人民内部矛盾的问题》(1957 年 2 月 27 日)[Z],毛泽东选集(第五卷)[C],人民出版社,1977。第 368 页。
③ 邓小平:关于修改党的章程的报告(1956 年 9 月 16 日)[Z],邓小平文选(第一卷)[C],人民出版社,1994。第 224 页。
④ “我们党是国家的领导党,但是,无论何时何地,都不应该用党的组织代替人民代表大会和群众组织,使它们徒有其名,而无其实。如果那样,就违反了人民民主制度,就会使我们耳目闭塞,脱离群众,这是很危险的。”刘少奇:在扩大的中央工作会议上的报告(1962 年 1 月 27 日)[Z],刘少奇选集(下卷)[C],人民出版社,1985。第 402-403 页。
① 所谓科学执政,就是坚持以马克思主义的科学理论为指导,不断探索和遵循共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律,以科学的思想、科学的制度、科学的方式组织和带领人民共同建设中国特色社会主义。要科学制定和实施党的理论和路线方针政策,科学设计、组织、开展各项执政活动。所谓民主执政,就是坚持为人民执政、靠人民执政,发展中国特色社会主义民主政治,推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化,以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主。所谓依法执政,就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家,领导立法,带头守法,保证执法,不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化,以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。参见.胡锦涛强调科学民主依法执政[EB/OL],新华网http://news.xinhuanet.com/video/2006-07/03/content_4789548.htm.
② 八二宪法的序言中提到:“各政党和各社会团体、各企业事业单位,都必须以宪法为根本的获得准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”第五条进一步规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和个社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”
① 彭真:关于七个法律草案的说明(1979 年 6 月 26 日在五届全国人大二次会议上)[Z],全国人大常委会办公厅研究室:中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949-1990)[C],中国民主法制出版社,1990。第 162 页。
② “进行政治体制改革的目的,总的来讲是要消除官僚主义,发展社会主义民主,调动人民和基层单位的积极性。”参见邓小平在一九八六年九月三日会见日本公明党委员长竹入义胜时的谈话,邓小平文选(第 3卷),第 177 页。
③ 刘少奇:中国共产党中央委员会向第八次全国代表大会的政治报告(1956 年 9 月 15 日)[Z],全国人大常委会办公厅研究室:中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949-1990)[C],中国民主法制出版社,1990。第 374 页。
① [美]彼得·德鲁克:组织的管理[M],王伯言、沈国华译,上海财经大学出版社,2003。第 19 页。
② 王长江:现代政党执政规律研究[M],上海人民出版社,2002。第 364 页。
① [美]乔·萨托利:民主新论[M],冯克利、阎克文译,东方出版社,1998。第 213 页。
② [德]黑格尔:法哲学原理[M],范扬,张企泰译,商务印书馆,1995。第 173 页。
③ 陆学艺等:社会结构的变迁[M],中国社会科学出版社,1997。第 71 页。
④ 一是党的社会整合机制面临危机,旧的机制功能有限,而新的机制又未形成,可能导致社会失范;二是社会流动性增强挑战执政党的制度供给能力;三是社会角色变化加快的“三重后果”(社会角色规范缺失形成的制度真空、角色规范内化或社会化程度不足产生的执行不力、角色规范缺乏价值统摄会影响目标的实现)给执政党深度的社会整合带来难题。王邦佐等:执政党与社会整合——中国共产党与新中国社会整合实例分析[M],上海人民出版社,2007。第 161-166 页。
① 这个创意是弥足珍贵的,其实践可以视为一种民主的“增量”,是在目前部分地方实行县委书记兼任人大主任这一“存量”基础之上的一种突破。遗憾的是,受到解决现实性问题思路的限制,他并没有展开这一政治设计。参见何增科:目前我国县级政治中存在的问题、成因及解决对策[R],何增科、高新军、杨雪冬、赖海榕:基层民主和地方治理创新[C],中央编译出版社,2004。第 208 页。
① 孙津.转型的中国[M],成都科技大学出版社,1994。第 163 页。
① 杨光斌:中国政府与政治导论[M],中国人民大学出版社,2003。第 33 页。
② 房宁在考察了美国两党政治发展史之后指出,政党制度与遏制腐败无关,甚至是引发腐败的原因,而遏制腐败的机制真正存在于政治系统中的“权力分解与制约”,因而他强调,“分权制衡是我们研究借鉴的重点”。房宁. 民主政治十论:中国特色社会主义民主理论与实践的若干重大问题[M],中国社会科学出版社,2007。第 137 页。
③ 王贵秀以图示法形象描绘了四种模式:一是“党领导人民当家作主”(党在民中);二是“以党代政”(以党治国或党在国上);三是“寓党于政”(党在国中);四是“党为国与民间的桥梁”(党在民外或民上)。参见王贵秀:中国政治体制改革之路[M],河南人民出版社,2004。第 307-308 页。
① [美]彼得·德鲁克:社会的管理[M],徐大建译,上海财经大学出版社,2003。第 92 页。
② 这里的论述,还仅限于县级的政治系统。我认为:在中国政治的结构格局中,不同层级的政治系统所承载的政治功能是不同。因此不能像我们传统经验的方式那样搞“上上下下一个模式”。这里仅就县级政治系统进行分析,笔者倒是认为,在中央层级,保持党的相对独立性是有利于党的权威和国家整体政治发展的。
③ 路江通:人大职权不到位是依法治国必须解决的一个难题[J],见.蔡定剑、王晨光:人民代表大会二十年发展与改革[C],中国检察出版社,2001。第 401 页。
④ [英]埃德蒙·柏克:自由与传统[C],蒋庆、王瑞昌、王天成译,商务印书馆,2001。第 271 页。
⑤ 浦兴祖:当代中国政治制度[M],复旦大学出版社,2003(1999)。第 4 页。
① 浦兴祖:中华人民共和国政治制度[M],上海人民出版社,2002(1999)。第 66-71 页。
② [英]埃德蒙·柏克:自由与传统[C],蒋庆、王瑞昌、王天成译,商务印书馆,2001。第 84 页。
③ [美]劳伦斯·迈耶等:比较政治学——变化世界中的国家和理论[M],罗飞、张丽梅等译,华夏出版社,2001。第 53 页。
④ [英]格雷厄姆·沃拉斯:政治中的人性[M],朱曾汶译,商务印书馆,1995。第 52 页。
⑤ 同上,第 66 页。
① [法]让·布隆代尔、[意]毛里奇奥·科塔:政党与政府——自由民主国家的政府与支持性政党关系探析[C],北京大学出版社,2006。第 227 页。
② [英]埃德蒙·柏克:自由与传统[C],蒋庆、王瑞昌、王天成译,商务印书馆,2001。第 77 页。
③ “新上台的执政党组织一分为三,形成以总统为代表的‘总统党’或‘政府党’、以议会党团为代表的‘议会党’或‘国会党’和徒具空壳的党的‘全国委员会’。”参见林勋健主编:西方政党是如何执政的[C],中共中央党校出版社,2001。第 11 页。
④ [法]让·布隆代尔、[意]毛里齐奥·科塔:政党与政府——自由民主国家的政府与支持性政党关系探析[M],北京大学出版社,2006。第 233 页。
⑤ 王长江、姜跃等:现代政党执政方式比较研究[M],上海人民出版社,2002。第 75 页。
⑥ 林勋健:西方政党是如何执政的[C],中共中央党校出版社,2001。第 39 页。
⑦ 中国共产党与人大之间的关系和领导体制的演变、现状是很清楚的。这方面的描述与研究包括:郭定平的《政党与政府》(1998),梁琴、钟德涛的《中外政党制度比较》(2001),杨宏山的《当代中国政治关系》(2002)等等。
① 梁琴、钟德涛:中外政党制度比较[M],商务印书馆,2001。第 161 页。
② 同上,第 133 页。
① 冯兴元等. 立宪的意涵:欧洲宪法研究[M],北京大学出版社,2005。第 87 页。
② “制度结构一旦建立起来,很难变迁,即使潜在的社会力量不断发展,结果是,变迁可能是一时的,只能在战争或萧条等危机时产生,只有当存在制度断裂或受到质疑,或者在基本的博弈规则是产生分歧斗争时,才能产生。”G. John Ikenberry, etc.The State and American Foreign Economic Policy,New York: Cornell University Press,1989,p.219-243.
① [美]詹姆斯·R·汤森、布兰特利·沃马克:中国政治[M],顾速、董方译,江苏人民出版社,1996。第260 页。
② “党中央规定,党政分开自上而下进行,乡镇一级的党政分开,可以在县一级关系理顺后再解决。”参见中共湖北省委组织部、田穗生等:乡镇政权建设[M],经济科学出版社,1990。第 117 页。
③ 房宁. 民主政治十论:中国特色社会主义民主理论与实践的若干重大问题[M],中国社会科学出版社,2007。第 174 页。
④ 1992 年 5 月 23 日,时任国务院总理李鹏同志在全国县级综合改革经验交流会上的讲话指出,“在适当的时候,中央编制委员会将根据中央和国务院批准的机构改革方案,对县级机构改革做出全面的部署。”李鹏:积极推进县级机构改革(一九九二年五月二十三日)[EB/OL],新华网资料库 http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-02/17/content_2586424.htm.
① 同上。
② 参见.赵树凯:县乡改革的历史审视[J],改革内参,第 30-33 页,2007,(36)。
③ 马克思恩格斯选集(第 3 卷)[C],人民出版社,1995。第 222 页。
④ 同上第 219 页。
⑤ “国家权力对于经济发展的反作用可能有三种:它可以沿着同一方向起作用,在这种情况下就会发展得比较快;它可以沿着相反方向起作用,在这种情况下它现在在每个大民族中经过一定的时期就都要遭到崩溃;或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走,而推动它沿着另一种方向走,这第三种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显,在第二和第三种情况下,政治权力能给经济发展造成巨大的损害,并能引起大量的人力和物力的浪费。”马克思恩格斯选集(第 4 卷)[C],人民出版社,1995。第 483页。
⑥ 张静:基层政权——乡村制度诸问题[M],导言,第 3 页。浙江人民出版社,2000.
⑦ “国家繁荣的步伐不仅突飞猛进,而且史无前例,这种持续稳定增长的繁荣,远没有使人民乐其所守,却到处都滋生着一种不安定的情绪。正是在法国那些发展最快的地区,人民大众的不满情绪才最高。”参见. [法]托克维尔:旧制度与大革命[M],冯棠译,桂裕芳、张芝联校,商务印书馆, 1992。
⑧ [美]阿瑟·奥肯:平等与效率[M],王奔洲等译,华夏出版社,1999。第 166 页。
① 近来常有关于县委书记的腐败案件的报道,比如“第一风流男人”湖南双峰县原县委书记朱应求腐败案、广西宁明县两任县委书记及三任县长系列腐败案、福建省周宁县“三光”县委书记林龙飞腐败案、北京市延庆县原县委书记(厅局级)刘金生违法违纪案、山西翼城县原县委书记武保安卖官索贿案、海南屯昌县原县委书记徐清学受贿案、福建连江县原县委书记黄金高腐败案,河南西华县原县委书记被判 18 年、内蒙一县委书记腐败判刑 20 年、重庆一县委书记受贿落马,还有安徽省的 18 名县委书记腐败群案 … … 。难怪会有报道说:“县委书记成了腐败的重灾区”。陈先发、包永辉:县委书记岗位缘何成为腐败“重灾区”[N],瞭望新闻周刊,2005,6,(19)。同时可参见新华网http://news.xinhuanet.com/newscenter/2005-06/19/content_3104973_3.htm.及相关报道。
② 海南实行省直管县的体制,县(市)委书记的行政级别高(正厅级),权力过于集中,班子内部监督和同级纪委监督较难。从 2005 年到 2007 年,海南连续倒下了 3 名市县委书记,2005 年临高原县委书记吴光华倒下,2006 年屯昌原县委书记徐清学倒下,2007 年谢明中倒下,一年倒下一个县市委书记,令人唏嘘。
③ 傅学里. 海南“第一贪”:政治“明星”的轰然坠落[R],南风窗,2008,(06)。
④ 参见网评.县官成为公权力病灶原因何在[EB/OL],无锡第一社区门户“东林书院”http://bbs.thmz.net.cn/viewthread.php?tid=665385.
⑤ 英国学者赫尔德在其书中概括了三种民主的基本模式:一是直接民主制或参与民主制;二是自由主义民主制或代议民主制;三是以一党模式为基础的民主制。参见[英]戴维·赫尔德. 民主与全球秩序:从现代国家到世界主义治理[M],胡伟等译,上海人民出版社,2003。第 5 页和第 12 页。
⑥ George Tsebelis. Veto Players: How Political institutions work. Princeton University Press. Princeton, New Jersey. 2002. p1.
① 参见[英]格雷厄姆·沃拉斯:政治中的人性[M],朱曾汶译,商务印书馆,1995。第 37 页。
② [英]格雷厄姆·沃拉斯:政治中的人性[M],朱曾汶译,商务印书馆,1995。第 49 页。
③ Paul Pierson, The Limits of Design: Explaining Institutional Origins and Change, Governance: An International Journal of Policy and Administration,Vol.13,No.4,Oct.,2000,pp.475-499.
④ [英]埃德蒙·柏克:自由与传统[C],蒋庆、王瑞昌、王天成译,商务印书馆,2001。第 70 页。
⑤ 谢庆奎:中国政府与政治研究的现状、主题及未来发展[J],北京行政学院学报,2000,(04 )。
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