完善我国政府间转移支付制度的思考
摘要
政府间转移支付制度是一国财政体制的重要支柱之一，是市场经济国家中调整中央和地方财政关系的基本方式，涉及到许多国家宏观目标和基本政策，其重要性不言而喻。我国自1993年实行分税制改革以来，逐步建立了一套有特色的政府间转移支付制度，在完善现行的财政体制、缓解地区间差距进一步扩大的趋势、加强中央政府的宏观调控能力等方面起到了积极的作用。但是，由于旧体制遗留的问题及其他一些原因，现行的转移支付制度还存在着许多问题，需要加以探讨和完善。
本文除了前言和结论外，分为三个部分：
第一部分，我国政府间转移支付制度的现状及问题。本部分中，首先考察了我国政府间转移支付的现状，着重于中央政府对地方政府的转移支付。我国现行的政府间转移支付制度是从原有的财政包干体制下继承的转移支付形式和分税制改革后实行的转移支付的混合体。中央对地方的转移支付在形式上说，主要有原体制上解和补助、决算上解和补助、专项补助、其他补助、税收返还和“过渡期转移支付”等形式。目前，税收返还是份额最大的形式，其次是专项补助，其他几部分比重比较小。“过渡期转移支付”采取因素法来计算转移支付金额，是我国政府间转移支付制度在科学化、规范化上迈出的具有重要意义的一步。原体制上解和补助、决算上解和补助以及其它补助都是从原体制沿袭下来的，现在的比重不大并将被逐步转化为其他形式。地方政府间的转移支付制度初步建立，在资金来源、支付方式和支付目标上都取得了一定的成效。在比较详细地考察了诸种转移支付的运行方式、主要用途以及份额情况等方面现状的基础上，又依次分析了它们存在的问题。税收返还作为弥补财政横向失衡的主要手段，是目前转移支付的主要形式，它维持了改革前的利益分配格局，使分税制改革得以稳定地进行，但同时也影响了转移支付制度的效率，拉大了地方之间的差距，成为了进一步改革的主要障碍。专项补助存在着名目繁多，多数项目趋于固定化，不规范不透明，政策导向效果差等缺点。“过渡期转移支付”数额太小，均等化效果不明显，计算方法上仍有值得完善的地方。其他几种形式则属于旧体制的遗留问题，存在的意义不大，应该尽早取消或转化为其他形式。地方政府间转移支付存在诸多问题有待进一步完善。从我国转移支付制度整体上看，存在着转移支付制度依据的规范位阶太低，政府间事权财权划分不够清晰，转移支付的结构不合理，形式繁多造成管理混乱、目标模糊，缺乏有效的监督机制以及省以下政府间转移支付制度建设滞后等问题。
第二部分，政府间转移支付制度的理论和实践。本部分的目的是考察政府间转移支付制度的理论和西方主要国家的实践，为解决现存问题，完善我国转移支付制
度提供理论参考和制度借鉴。政府间转移支付的实质是财政资金在各级政府之间的再分配。政府间转移支付制度的现实基础和制度价值主要在于解决政府间财政的纵向失衡、平衡地区间基本的公共服务水平和加强中央政府对地方政府施政行为的影响等方面。转移支付制度的建立和实施需要中央政府拥有较大的财力，各级政府间对事权和财权进行清晰的划分，建立比较健全的政府间转移支付法律规范等条件。其内容主要包括制度的法律精神、法律原则和转移支付目标，资金来源、使用以及因素法，运行程序、支付形式和主管机构，监督管理机制等方面。在探讨上述理论问题之后，笔者转而考察了西方主要国家的政府间转移支付制度，涉及的国家主要是美国、英国、澳大利亚、德国以及日本，以期通过比较研究提供一些制度借鉴。
第三部分，完善我国政府间转移支付制度的构想。这部分试图在前两部分论述的基础上，为完善我国政府间转移支付制度提出一点建议。建议没有从宏观角度为制度设计提出一整套方案，只是对笔者认为重要的几个问题进行了论述。我国政府间转移支付制度在目标选择上当然离不开实现财政的纵向平衡、缩小地区间差距、加强中央政府宏观调控的能力等方面。建议将保证财政体制改革的平稳进行也列为转移支付的目标，从而为短期内仍然会占据主要份额的税收返还提供法律依据，同时也为进一步改革提出渐进平稳进行的要求。在诸目标中，应将缩小地区间差距放在第一位，以此为指导着力加强我国转移支付制度的均等化作用。对地方政府的引导应该以实现政府职能转化、环境保护和可持续发展、完善社会保障以及进行经济结构调整等方面为目标。在模式选择上，笔者认为现阶段不宜建立横向转移支付制度，应该集中精力完善现行的纵向转移支付制度。主要理由有我国一直实行纵向的转移支付模式，积累了一定的经验；建立横向的转移支付模式则实质上会挤占现有的纵向的转移支付资金，效果即把有限的资金用我们并不熟悉的方式运行；以前存在的与横向转移支付类似的对口支援效果并不理想；横向转移支付操作较为复杂，现有的技术水平下难以取得很好的效果等。在支付的依据上，建议进一步明晰各级政府之间的事权和支出责任。应该简化现有转移支付形式，实行一般的转移支付、专项拨款和分类拨款的形式。优化转移支付结构，采取合理办法逐步消减税收返还的比重，加强均等化转移支付的力度，规范完善专项拨款?
本文除了前言和结论外，分为三个部分：
第一部分，我国政府间转移支付制度的现状及问题。本部分中，首先考察了我国政府间转移支付的现状，着重于中央政府对地方政府的转移支付。我国现行的政府间转移支付制度是从原有的财政包干体制下继承的转移支付形式和分税制改革后实行的转移支付的混合体。中央对地方的转移支付在形式上说，主要有原体制上解和补助、决算上解和补助、专项补助、其他补助、税收返还和“过渡期转移支付”等形式。目前，税收返还是份额最大的形式，其次是专项补助，其他几部分比重比较小。“过渡期转移支付”采取因素法来计算转移支付金额，是我国政府间转移支付制度在科学化、规范化上迈出的具有重要意义的一步。原体制上解和补助、决算上解和补助以及其它补助都是从原体制沿袭下来的，现在的比重不大并将被逐步转化为其他形式。地方政府间的转移支付制度初步建立，在资金来源、支付方式和支付目标上都取得了一定的成效。在比较详细地考察了诸种转移支付的运行方式、主要用途以及份额情况等方面现状的基础上，又依次分析了它们存在的问题。税收返还作为弥补财政横向失衡的主要手段，是目前转移支付的主要形式，它维持了改革前的利益分配格局，使分税制改革得以稳定地进行，但同时也影响了转移支付制度的效率，拉大了地方之间的差距，成为了进一步改革的主要障碍。专项补助存在着名目繁多，多数项目趋于固定化，不规范不透明，政策导向效果差等缺点。“过渡期转移支付”数额太小，均等化效果不明显，计算方法上仍有值得完善的地方。其他几种形式则属于旧体制的遗留问题，存在的意义不大，应该尽早取消或转化为其他形式。地方政府间转移支付存在诸多问题有待进一步完善。从我国转移支付制度整体上看，存在着转移支付制度依据的规范位阶太低，政府间事权财权划分不够清晰，转移支付的结构不合理，形式繁多造成管理混乱、目标模糊，缺乏有效的监督机制以及省以下政府间转移支付制度建设滞后等问题。
第二部分，政府间转移支付制度的理论和实践。本部分的目的是考察政府间转移支付制度的理论和西方主要国家的实践，为解决现存问题，完善我国转移支付制
度提供理论参考和制度借鉴。政府间转移支付的实质是财政资金在各级政府之间的再分配。政府间转移支付制度的现实基础和制度价值主要在于解决政府间财政的纵向失衡、平衡地区间基本的公共服务水平和加强中央政府对地方政府施政行为的影响等方面。转移支付制度的建立和实施需要中央政府拥有较大的财力，各级政府间对事权和财权进行清晰的划分，建立比较健全的政府间转移支付法律规范等条件。其内容主要包括制度的法律精神、法律原则和转移支付目标，资金来源、使用以及因素法，运行程序、支付形式和主管机构，监督管理机制等方面。在探讨上述理论问题之后，笔者转而考察了西方主要国家的政府间转移支付制度，涉及的国家主要是美国、英国、澳大利亚、德国以及日本，以期通过比较研究提供一些制度借鉴。
第三部分，完善我国政府间转移支付制度的构想。这部分试图在前两部分论述的基础上，为完善我国政府间转移支付制度提出一点建议。建议没有从宏观角度为制度设计提出一整套方案，只是对笔者认为重要的几个问题进行了论述。我国政府间转移支付制度在目标选择上当然离不开实现财政的纵向平衡、缩小地区间差距、加强中央政府宏观调控的能力等方面。建议将保证财政体制改革的平稳进行也列为转移支付的目标，从而为短期内仍然会占据主要份额的税收返还提供法律依据，同时也为进一步改革提出渐进平稳进行的要求。在诸目标中，应将缩小地区间差距放在第一位，以此为指导着力加强我国转移支付制度的均等化作用。对地方政府的引导应该以实现政府职能转化、环境保护和可持续发展、完善社会保障以及进行经济结构调整等方面为目标。在模式选择上，笔者认为现阶段不宜建立横向转移支付制度，应该集中精力完善现行的纵向转移支付制度。主要理由有我国一直实行纵向的转移支付模式，积累了一定的经验；建立横向的转移支付模式则实质上会挤占现有的纵向的转移支付资金，效果即把有限的资金用我们并不熟悉的方式运行；以前存在的与横向转移支付类似的对口支援效果并不理想；横向转移支付操作较为复杂，现有的技术水平下难以取得很好的效果等。在支付的依据上，建议进一步明晰各级政府之间的事权和支出责任。应该简化现有转移支付形式，实行一般的转移支付、专项拨款和分类拨款的形式。优化转移支付结构，采取合理办法逐步消减税收返还的比重，加强均等化转移支付的力度，规范完善专项拨款?
引文
一、参考书目
刘剑文著：《财政税收法》，法律出版社，2002年版。
杨萍主编：《财政法新论》，法律出版社，2000年版。
丛树海主编：《财政支出学》，中国人民大学出版社，2002年版。
邓子基主编：《财政学》，中国人民大学出版社，2001年版。
张佑才主编：《财税改革纵论》，经济科学出版社，2002年版。
钟晓敏主编：《地方财政学》，中国人民大学出版社，2001年版。
孙开著：《政府间财政关系研究》，东北财经大学出版社，1994年版。
钟晓敏著：《政府间转移支付论》，立信会计出版社，1998年版。
陈共主编：《财政学》，中国人民大学出版社，1997年版。
财政部《财政制度比较研究》课题组编：《英国财政制度》，中国经济出版社，1999年版。
张守文主编：《财税法教程》，中国政法大学出版社，1995年版。
董适平主编：《战后日本财政和财政政策研究》，上海财经大学出版社，2001年版。
孙树明、李绍刚、徐国桥主编：《中国财政法全书》，经济管理出版社，1995年版。
平新乔著：《财政原理与比较财政制度》，上海人民出版社，1995年版。
姜维壮著：《国际财政制度比较》，中国经济出版社，1991年版。
韩长纲、刘瑞杰：《当代西方财政税收理论与实践》，海洋出版社1993年版。
理查．A．穆斯格雷夫 皮吉．B．穆斯格雷夫著，邓子基 邓力平译：《美国财政理论与实践》，中国财政经济出版社1987年版。
18. Roy Bahl著：《发展中国家和转轨国家政府间转移支付的理论与实践》，载于世界银行学院财政财政分权课程辅导教材（http://www.worldbank.org.cn/Chinese/ Training/ wbifiscal.htm）。
19. Sally Wallace著：《政府间转移支付》，载于世界银行学院财政分权课程辅导材料（http://www.worldbank.org.cn/Chinese/Training/wbifiscal.htm）。
20. 项怀诚著：《中国财政50年》，中国财政经济出版社1999年版。?
21. 张馨著：《公共财政论纲》，经济科学出版社1999年版。?
22．粱尚敏、郭代模主编：《发展财政学》中国财政经济出版社2001年版。?
23. 夏杰长：《经济发展与财税改革》，中国城市出版社2002年版。
二、参考论文
1． 王书文：“深化我国政府间转移支付制度改革”，载《经济问题探索》2003年第8期。
2． 马骏：“中央向地方的财政转移支付——一个均等化公式和模拟结果”，载《经济研究》，1996年第三期。
3． 王丽娟 李亚宁：“我国政府间转移支付制度的发展方向”，载《经济师》，2004年第2期。
4． 王心 李建波 任俊鹏：“探析政府间转移支付制度”载《社会科学论坛》2003年第四期。
5． 王卫星 许宏才 张志华 王任飞：“近年来我国政府间财政转移支付的成效、问题及改革思路”，载《财政研究》，1999年第10期。
6． 钟恒：“对我国建立政府间转移支付制度阶段性特征的若干思考”，载《财经问研究》1996年第3期。
7． 李兰英：“对我国政府间转移支付的几点思考”载于《中央财经大学学报》2004年第1期
8． 葛筑英：“关于《过渡期转移支付办法》的一些看法”，载于《财政研究》1998年第２期。
9． 寇铁军 汪洋：“完善我国过渡期财政转移支付的对策”，载《财经问题研究》2003年第八期。
10．谭东升 邓泽州：“英国财政转移支付制度浅析及借鉴”载《财会研究》1995年第二期。
11．王恩奉：“建立横向财政转移支付制度研究”，载于《改革》2003年第1期。
12．王绍光：“中国转移支付的政治逻辑”，香港中文大学中国研究服务中心（中文版）http：//www.usc.cuhk.edu.hk/wk.asp，原载《战略与管理》2002年第3期。
13．郑备军：“德国的财政转移支付制度及其启示”，载于《中国改革》1995年第四期。
14．李克平：“澳大利亚财政转移支付制度”，载于《经济社会体制比较》，1996年第三期。
15．刘菊生 杨元伟：“重塑新型利益分配机制”，载《中央财政金融学院学报》，1996年第一期，
16．谢洲：“因素法确定转移支付额的可行性研究”，载《四川财政》，1996年第一期。
17．赵守国：“论政府间转移支付方式的政策取向”，载《学术研究》1998年第二期。
18．杨灿明、陈金永：“完善中国政府间转移支付制度的四个问题”，载于中南财经大学学报1995年第6期。
19．许宏才、张宏安：“德国政府间财政转移支付制度考察报告”，载于《财政研究》1997年第３期。
20．崔维：“西方国家分税制际转移支付的模式” 载于《世界经济》，1997年第11期。
21．周继良：“对日本政府间转移支付制度的再思考”，载于《决策借鉴》1996年第6期。
22．宋其超：“借鉴外国经验重构我国的转移支付制度”，载于《中央财经金融学院学报》，1995年第10期。
23．孙开：“德国各级政府间财政关系及启示”，载《德国研究》1996年第2期。
24．徐国荣：“国外转移支付的借鉴与启示”，载《江西财经大学学报》，2003年第4期。
25．上海市财政局赴英国、巴西考察团考察报告：“实行财政转移支付 完善分税制财政体制”，载于《财经研究》，1995年第4期。
26．王善迈 杜育红 张晓红：“建立政府间转移支付制度的理论与制度分析”，载《北京师范大学学报（社会科学版）》，1998年第3期。
27．徐孟洲：“健全财政转移支付制度的思考”，中国经济法网。
28．赵阳：“财政转移支付中因素法的运用”，载《工业技术经济》，2000年第3期。
29．刘忠：“建立地方政府间财政转移支付制度的总体设想”，《财政研究》1997年第6期。
30．张启春 陈秀山：“缩小东西部地区差距：德国财政平衡制度及借鉴”，载于《国家行政学院学报》2004年第1期。
31．黄建红：“我国地方转移支付制度的政策分析”，载《华南金融研究》2002年第12期。
刘剑文著：《财政税收法》，法律出版社，2002年版。
杨萍主编：《财政法新论》，法律出版社，2000年版。
丛树海主编：《财政支出学》，中国人民大学出版社，2002年版。
邓子基主编：《财政学》，中国人民大学出版社，2001年版。
张佑才主编：《财税改革纵论》，经济科学出版社，2002年版。
钟晓敏主编：《地方财政学》，中国人民大学出版社，2001年版。
孙开著：《政府间财政关系研究》，东北财经大学出版社，1994年版。
钟晓敏著：《政府间转移支付论》，立信会计出版社，1998年版。
陈共主编：《财政学》，中国人民大学出版社，1997年版。
财政部《财政制度比较研究》课题组编：《英国财政制度》，中国经济出版社，1999年版。
张守文主编：《财税法教程》，中国政法大学出版社，1995年版。
董适平主编：《战后日本财政和财政政策研究》，上海财经大学出版社，2001年版。
孙树明、李绍刚、徐国桥主编：《中国财政法全书》，经济管理出版社，1995年版。
平新乔著：《财政原理与比较财政制度》，上海人民出版社，1995年版。
姜维壮著：《国际财政制度比较》，中国经济出版社，1991年版。
韩长纲、刘瑞杰：《当代西方财政税收理论与实践》，海洋出版社1993年版。
理查．A．穆斯格雷夫 皮吉．B．穆斯格雷夫著，邓子基 邓力平译：《美国财政理论与实践》，中国财政经济出版社1987年版。
18. Roy Bahl著：《发展中国家和转轨国家政府间转移支付的理论与实践》，载于世界银行学院财政财政分权课程辅导教材（http://www.worldbank.org.cn/Chinese/ Training/ wbifiscal.htm）。
19. Sally Wallace著：《政府间转移支付》，载于世界银行学院财政分权课程辅导材料（http://www.worldbank.org.cn/Chinese/Training/wbifiscal.htm）。
20. 项怀诚著：《中国财政50年》，中国财政经济出版社1999年版。?
21. 张馨著：《公共财政论纲》，经济科学出版社1999年版。?
22．粱尚敏、郭代模主编：《发展财政学》中国财政经济出版社2001年版。?
23. 夏杰长：《经济发展与财税改革》，中国城市出版社2002年版。
二、参考论文
1． 王书文：“深化我国政府间转移支付制度改革”，载《经济问题探索》2003年第8期。
2． 马骏：“中央向地方的财政转移支付——一个均等化公式和模拟结果”，载《经济研究》，1996年第三期。
3． 王丽娟 李亚宁：“我国政府间转移支付制度的发展方向”，载《经济师》，2004年第2期。
4． 王心 李建波 任俊鹏：“探析政府间转移支付制度”载《社会科学论坛》2003年第四期。
5． 王卫星 许宏才 张志华 王任飞：“近年来我国政府间财政转移支付的成效、问题及改革思路”，载《财政研究》，1999年第10期。
6． 钟恒：“对我国建立政府间转移支付制度阶段性特征的若干思考”，载《财经问研究》1996年第3期。
7． 李兰英：“对我国政府间转移支付的几点思考”载于《中央财经大学学报》2004年第1期
8． 葛筑英：“关于《过渡期转移支付办法》的一些看法”，载于《财政研究》1998年第２期。
9． 寇铁军 汪洋：“完善我国过渡期财政转移支付的对策”，载《财经问题研究》2003年第八期。
10．谭东升 邓泽州：“英国财政转移支付制度浅析及借鉴”载《财会研究》1995年第二期。
11．王恩奉：“建立横向财政转移支付制度研究”，载于《改革》2003年第1期。
12．王绍光：“中国转移支付的政治逻辑”，香港中文大学中国研究服务中心（中文版）http：//www.usc.cuhk.edu.hk/wk.asp，原载《战略与管理》2002年第3期。
13．郑备军：“德国的财政转移支付制度及其启示”，载于《中国改革》1995年第四期。
14．李克平：“澳大利亚财政转移支付制度”，载于《经济社会体制比较》，1996年第三期。
15．刘菊生 杨元伟：“重塑新型利益分配机制”，载《中央财政金融学院学报》，1996年第一期，
16．谢洲：“因素法确定转移支付额的可行性研究”，载《四川财政》，1996年第一期。
17．赵守国：“论政府间转移支付方式的政策取向”，载《学术研究》1998年第二期。
18．杨灿明、陈金永：“完善中国政府间转移支付制度的四个问题”，载于中南财经大学学报1995年第6期。
19．许宏才、张宏安：“德国政府间财政转移支付制度考察报告”，载于《财政研究》1997年第３期。
20．崔维：“西方国家分税制际转移支付的模式” 载于《世界经济》，1997年第11期。
21．周继良：“对日本政府间转移支付制度的再思考”，载于《决策借鉴》1996年第6期。
22．宋其超：“借鉴外国经验重构我国的转移支付制度”，载于《中央财经金融学院学报》，1995年第10期。
23．孙开：“德国各级政府间财政关系及启示”，载《德国研究》1996年第2期。
24．徐国荣：“国外转移支付的借鉴与启示”，载《江西财经大学学报》，2003年第4期。
25．上海市财政局赴英国、巴西考察团考察报告：“实行财政转移支付 完善分税制财政体制”，载于《财经研究》，1995年第4期。
26．王善迈 杜育红 张晓红：“建立政府间转移支付制度的理论与制度分析”，载《北京师范大学学报（社会科学版）》，1998年第3期。
27．徐孟洲：“健全财政转移支付制度的思考”，中国经济法网。
28．赵阳：“财政转移支付中因素法的运用”，载《工业技术经济》，2000年第3期。
29．刘忠：“建立地方政府间财政转移支付制度的总体设想”，《财政研究》1997年第6期。
30．张启春 陈秀山：“缩小东西部地区差距：德国财政平衡制度及借鉴”，载于《国家行政学院学报》2004年第1期。
31．黄建红：“我国地方转移支付制度的政策分析”，载《华南金融研究》2002年第12期。