中国行政效能监察制度研究
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摘要
从20世纪90年代开始,中国的各级地方政府就开始了行政效能监察的实践,至今已经取得了很大的成果。但是迄今为止,中国的行政效能监察是依据地方的规范性文件进行的,法律及行政法规、中央部门行政规章并未明确行政效能监察的地位、职权、程序等,而且中央部门也未建立起行政效能监察的组织机构,所以整体性的中国行政效能监察制度并未建立起来。本论文的目的是从多个视角进行分析,包括基本理论、国外经验、历史分析、实践经验总结等各个角度,构建中国行政效能监察制度的领导体制与运行机制的基本模式。论文提出要构建中国行政效能监察制度的基本模式,需要从完善行政效能监察的法规依据、行政效能监察的领导体制、行政效能监察的组织形式、行政效能监察的操作性的规章制度等方面入手。
Since 1990s, Chinese local governments started the practice of administrative efficiency supervision, and have got many achievements up to the present. But so far Chinese administrative efficiency supervision is based on the local regulative files. Laws, administrative laws and central department regulations don’t define the status, authority, procedure and so on of administrative efficiency supervision, and central departments don’t construct the organizations of administrative efficiency supervision. So the institution of administrative efficiency supervision isn’t yet constructed totally in China. The purpose of this article is to construct the basic pattern of Chinese administrative efficiency supervision institution by analyzing from many angles of view including principal theory, reference of foreign experiences, historic analysis and experience analysis and so on.
The preface of the article mainly analyses the principal problems in administrative efficiency supervision, the value of developing administrative efficiency supervision, the outline of administrative efficiency supervision research, research method, research purpose and innovation of the article.
The first chapter first analyses the principal concept of administrative efficiency supervision. It points out that administrative efficiency supervision means the supervision about the whole efficiency of administrative organizations and the economic nature, efficiency nature and effect nature of line of duty of administrative organizations and its employees, which is made in accordance with the laws by the administrative efficiency supervision organs and efficiency management organizations authorized by the laws and rules Second, this chapter discusses the problem about the location of the administrative efficiency supervision. By probing into the relations among the concepts of administrative efficiency supervision and incorrupt supervision, execution supervision, enterprise efficiency supervision, administrative efficiency building, this chapter confirms the position of administrative efficiency supervision among administrative supervision system, efficiency supervision system and efficiency building system. Last, this article put forward the basic principles of administrative efficiency supervision, which includes two kinds: the first kind is basic principles adapting to the total administrative supervision work including the principle of being practical and realistic, the principle of combining education, encouragement and punishing, the principle of combining supervision and inspection with rules supply, the principle of combining validity with rationality, the principle of combining recent and long-term purpose; the other kind is the particular principles suitable to administrative efficiency supervision, which includes the principle of process controlling, the principle of being general, the proportion principle and the principle of continual efficiency advancing.
The second chapter studies the history of Chinese administrative efficiency supervision, analyses administrative efficiency supervision practice in various periods including ancient era, early stage after establishing country and new period, sums up some inspirations which benefit china contemporary administrative efficiency supervision institution and puts forward some historic rules which includes:
Firstly china emphasizes the role of administrative supervision during most periods. The administrative supervision system is the important part of country system. Secondly, Viewing stability and continuity of system, the supervision system has the same structure and continuity during china ancient era. But the supervision system changed very big and lacked continuity from china modern era to the contemporary era. Thirdly Chinese supervision system trends centralization of power and cooperation. Fourthly, there is close relations between the clean government supervision and efficiency supervision. Fifthly, efficiency supervision locates the subsidiary status in supervision system so far, but its function is advancing gradually. Sixth, the function of laws and rules is important in the practice of administrative supervision and administrative efficiency supervision.
The third chapter analyses Britain and American administrative performance innovation, Japanese administrative efficiency supervision system, ombudsman system of Sweden and Britain, puts forward some methods China should use for reference. These methods includes: to emphasis the function of legislation and legislative, to build leadership system and operation mechanism in which government and society cooperate, to build institutional innovation and long-term mechanism to increase government performance, to take different route to performance innovation on the basin of different country situation, to enforce variant supervision and construct Chinese ombudsman system subject to legislative.
From the forth to sixth chapter study some problems which are necessary to be solved to construct china contemporary administrative supervision institution.
In the forth chapter, the author considers that China should improve rules system of administrative efficiency supervision, especially should attach importance to confirm law status, duty and procedure of administrative efficiency supervision in the rule forms including law, administrative rule, department regulation regulated by central government, and changes the situation that regulative files about administrative efficiency supervision are disordered.
In the fifth chapter, the author considers that China should construct and improve administrative efficiency supervision organizations.
Firstly in this chapter, the author discusses the leadership system of administrative efficiency supervision and the route to administrative supervision. The author considers that recently it is impossible to change the administrative supervision system largely. Because the administrative efficiency supervision just begins. It cannot be parallel to the clean government supervision. During recent period that corruption is very severe, clean government supervision is more important. It is difficult to the function of efficiency supervision supports an independent organ. But from long-term viewing corruption will be weak by perfecting the political, economic and society system. And administrative efficiency problem will stand up gradually. When this problem developed to some extend, it would be necessary to build an independent administrative efficiency. The author considers that it is necessary to set up to study how to build an independent supervision organ. And the author thinks that it is possible to set up a legal supervision organ.
Secondly, the author considers that organization form takes on a diversity trend. It is not necessary to build the same administrative efficiency supervision organization form. Each administrative supervision organization may choose different form suitable to itself on basis of bureaucracy theory, flexibility organization theory and polycentric system theory and the designing project of organization.
Lastly this chapter puts forward some patterns of administrative efficiency supervision to be chosen including general model, charging center of administrative efficiency model, temporary organization and virtual organization.
In the sixth chapter, the author thinks that China should improve detailed working methods. The article put forward some working methods which appear in the practice can be used widely. The article points out that each governments function sections should build fundamental working system suitable to administrative efficiency supervision and administrative supervision organs should build material working system. The author also points out that these systems are necessary to exert administrative supervision function and should be combined to make administrative efficiency supervision system. They could not be separated in the process of administrative efficiency supervising. We should pay attention to integrity of all kinds of mechanisms.
The last part summarizes the entire article and stresses again the three problems which are necessary to be solved to construct Chinese administrative efficiency supervision: law basis, institution problem and operation mechanism.
Since 1990s, Chinese local governments started the practice of administrative efficiency supervision, and have got many achievements up to the present. But so far Chinese administrative efficiency supervision is based on the local regulative files. Laws, administrative laws and central department regulations don’t define the status, authority, procedure and so on of administrative efficiency supervision, and central departments don’t construct the organizations of administrative efficiency supervision. So the institution of administrative efficiency supervision isn’t yet constructed totally in China. The purpose of this article is to construct the basic pattern of Chinese administrative efficiency supervision institution by analyzing from many angles of view including principal theory, reference of foreign experiences, historic analysis and experience analysis and so on.
The preface of the article mainly analyses the principal problems in administrative efficiency supervision, the value of developing administrative efficiency supervision, the outline of administrative efficiency supervision research, research method, research purpose and innovation of the article.
The first chapter first analyses the principal concept of administrative efficiency supervision. It points out that administrative efficiency supervision means the supervision about the whole efficiency of administrative organizations and the economic nature, efficiency nature and effect nature of line of duty of administrative organizations and its employees, which is made in accordance with the laws by the administrative efficiency supervision organs and efficiency management organizations authorized by the laws and rules Second, this chapter discusses the problem about the location of the administrative efficiency supervision. By probing into the relations among the concepts of administrative efficiency supervision and incorrupt supervision, execution supervision, enterprise efficiency supervision, administrative efficiency building, this chapter confirms the position of administrative efficiency supervision among administrative supervision system, efficiency supervision system and efficiency building system. Last, this article put forward the basic principles of administrative efficiency supervision, which includes two kinds: the first kind is basic principles adapting to the total administrative supervision work including the principle of being practical and realistic, the principle of combining education, encouragement and punishing, the principle of combining supervision and inspection with rules supply, the principle of combining validity with rationality, the principle of combining recent and long-term purpose; the other kind is the particular principles suitable to administrative efficiency supervision, which includes the principle of process controlling, the principle of being general, the proportion principle and the principle of continual efficiency advancing.
The second chapter studies the history of Chinese administrative efficiency supervision, analyses administrative efficiency supervision practice in various periods including ancient era, early stage after establishing country and new period, sums up some inspirations which benefit china contemporary administrative efficiency supervision institution and puts forward some historic rules which includes:
Firstly china emphasizes the role of administrative supervision during most periods. The administrative supervision system is the important part of country system. Secondly, Viewing stability and continuity of system, the supervision system has the same structure and continuity during china ancient era. But the supervision system changed very big and lacked continuity from china modern era to the contemporary era. Thirdly Chinese supervision system trends centralization of power and cooperation. Fourthly, there is close relations between the clean government supervision and efficiency supervision. Fifthly, efficiency supervision locates the subsidiary status in supervision system so far, but its function is advancing gradually. Sixth, the function of laws and rules is important in the practice of administrative supervision and administrative efficiency supervision.
The third chapter analyses Britain and American administrative performance innovation, Japanese administrative efficiency supervision system, ombudsman system of Sweden and Britain, puts forward some methods China should use for reference. These methods includes: to emphasis the function of legislation and legislative, to build leadership system and operation mechanism in which government and society cooperate, to build institutional innovation and long-term mechanism to increase government performance, to take different route to performance innovation on the basin of different country situation, to enforce variant supervision and construct Chinese ombudsman system subject to legislative.
From the forth to sixth chapter study some problems which are necessary to be solved to construct china contemporary administrative supervision institution.
In the forth chapter, the author considers that China should improve rules system of administrative efficiency supervision, especially should attach importance to confirm law status, duty and procedure of administrative efficiency supervision in the rule forms including law, administrative rule, department regulation regulated by central government, and changes the situation that regulative files about administrative efficiency supervision are disordered.
In the fifth chapter, the author considers that China should construct and improve administrative efficiency supervision organizations.
Firstly in this chapter, the author discusses the leadership system of administrative efficiency supervision and the route to administrative supervision. The author considers that recently it is impossible to change the administrative supervision system largely. Because the administrative efficiency supervision just begins. It cannot be parallel to the clean government supervision. During recent period that corruption is very severe, clean government supervision is more important. It is difficult to the function of efficiency supervision supports an independent organ. But from long-term viewing corruption will be weak by perfecting the political, economic and society system. And administrative efficiency problem will stand up gradually. When this problem developed to some extend, it would be necessary to build an independent administrative efficiency. The author considers that it is necessary to set up to study how to build an independent supervision organ. And the author thinks that it is possible to set up a legal supervision organ.
Secondly, the author considers that organization form takes on a diversity trend. It is not necessary to build the same administrative efficiency supervision organization form. Each administrative supervision organization may choose different form suitable to itself on basis of bureaucracy theory, flexibility organization theory and polycentric system theory and the designing project of organization.
Lastly this chapter puts forward some patterns of administrative efficiency supervision to be chosen including general model, charging center of administrative efficiency model, temporary organization and virtual organization.
In the sixth chapter, the author thinks that China should improve detailed working methods. The article put forward some working methods which appear in the practice can be used widely. The article points out that each governments function sections should build fundamental working system suitable to administrative efficiency supervision and administrative supervision organs should build material working system. The author also points out that these systems are necessary to exert administrative supervision function and should be combined to make administrative efficiency supervision system. They could not be separated in the process of administrative efficiency supervising. We should pay attention to integrity of all kinds of mechanisms.
The last part summarizes the entire article and stresses again the three problems which are necessary to be solved to construct Chinese administrative efficiency supervision: law basis, institution problem and operation mechanism.
引文
① 王建芹.中国行政监察教程[M]. 北京:中国方正出版社,1997.
② 中纪委宣教室. 中国行政监察简论 [ M ]. 北京:中国方正出版社, 2002.
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① 参见:[1]刘虹, 刘虹, 董秀芬. 效能监察[ M ] . 北京: 中国方正出版社, 2004.81-83. [2]张建艺.加强行政效能监察的思考[D]. 厦门: 厦门大学, 2006.15-16.
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① 参见:赵奇,刘珊珊.行政效能监察的理论思考[J].法学杂志,1999,(06).
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① 参见:齐国生. 论经济性、效率性、效果性在绩效审计评价中的辩证关系 [ J ]. 中国审计, 2002, (10).
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① 参见: 刘占书.行政效能监察与企业效能监察异同浅析[ J ]. 中国监察, 2007,(6).
② 参见: 刘占书.行政效能监察与企业效能监察异同浅析[ J ]. 中国监察, 2007,(6).
① 关于三者关系的论述主要参见:刘虹, 董秀芬. 效能监察[ M ] . 北京: 中国方正出版社, 2004.39-44.
① 钱纲.从三方面加强行政效能监察工作[N].江苏法制报,2007-10-16(D01).
① 参见:冯小平.对行政效能监察的思考[J]党风通讯.2002,(7).
① 主要参见: 刘虹, 董秀芬. 效能监察[ M ] . 北京: 中国方正出版社, 2004. 97-120.
① 参见:古魏书.风正马蹄疾——芮城县创建“1321”行政效能监察工作机制[J].正气,2003,(1).
② 参见:陈群祥.行政效能监察是行政效能建设的重要保障.安徽冶金科技职业学院学报,2007,17(4).
① 参见:侯觉非.浅谈行政效能监察[J].中国监察, 2002,(19).
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① 参见:[1]周继中、赵国俊、毛昭晖.关于行政效能监察基本理论问题的思考[A]. 彭吉龙. 效能监察理论研究与实践 [ C ]. 北京:中国检察出版社, 2001.27-30.[2] 林洪禹.对行政效能监察的几点思考[J]. 理论界,2007,(10).
② 参见:刘虹, 董秀芬. 效能监察[ M ] . 北京: 中国方正出版社, 2004. 34-39.
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④ 邱永明.中国封建监察制度运作研究[M].上海社会科学院出版社,1998.1.
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① 参见:关文发,于波.中国监察制度研究[M].北京:中国社会科学出版社,1998.389.
② 参见:[1]刘虹, 董秀芬. 效能监察[ M ] . 北京: 中国方正出版社, 2004.44-52. [2] 康贵民.我国古代怎样开展行政效能监察[J]. 红旗文稿,2003,(22).
① 参见:毛昭晖.中国行政效能监察——理论、模式与方法[M].中国人民大学出版社,2007.188-196.
② 忠全,玉西. “廉”字的六层含义[EB/OL]]. 检察日报. 2003-11-04. 廉政周刊. http://www.jcrb.com/n1/jcrb257/ca151226.htm.
③ 《后汉书·百官志》引《汉仪》,转引自: 关文发,于波.中国监察制度研究[M].北京:中国社会科学出版社,1998. 79.
① 参见:关文发,于波.中国监察制度研究[M].北京:中国社会科学出版社,1998.前言部分,第 2.
② 《清文献通考》卷八十二。
① 《历代职官表》卷十八。
② 皮纯协,潘祜周,王英昌.中外监察制度简史[M]. 郑州,中州古籍出版社,1991.5.
③ 《唐书?张行成传》。
④ 《说苑?臣术》转引自:中纪委宣教室.中国行政监察简论[M].北京:中国方正出版社,2002.20.
⑤ 《旧唐书》卷七十八《魏征传》。
① 参见:刘虹, 董秀芬. 效能监察[ M ] . 北京: 中国方正出版社, 2004.52-56.
② 参见: 中监委. 关于 1950 年上半年工作初步总结及今后工作任务的报告[R]. 行政监察工作文件选编(1950-1956)[C]. 转引自毛昭晖. 中国行政效能监察-理论、模式与方法[M]. 北京:中国人民大学出版社, 2007. 197.
① 主要参见:毛昭晖.中国行政效能监察——理论、模式与方法[M].中国人民大学出版社,2007.200-210.
② 尉健行.在第二次全国监察工作会议报告(1989 年 12 月 21 日). 中国监察,1990,(2).
③ 尉健行.在第三次全国监察工作会议报告. 中国监察,1991, (3).
① 参见:福建省漳州市效能办.漳州市机关效能建设纪实[J]. 浙江国土资源, 2004, (5).
② 参见:滕舒.福建——效能建设方兴未艾[J]. 2002, (20).
③ 监察部 1999 年大事记. 监察部办公厅编.行政监察工作文件选编(1999 年).北京:中国方正出版社,2000.758.
① 中央纪委副书记、监察部部长何勇同志在中国监察学会效能监察理论暨工作经验座谈会上的讲话(摘录)[A].彭吉龙. 效能监察理论研究与实践 [ C ]. 北京:中国检察出版社, 2001. 7-8.
②陈昌智同志在监察部行政效能监察工作联系点座谈会上的讲话(2005.9.22)[EB/OL]. http://www.fsswdx.gov.cn/fsjgxnout/Web/Article/2006/06/07/2152468342C157820.aspx
③ 张和平,马玉瑛,朱立毅. 面对近千家企业外迁,上千亿资金“外逃”——温州“效能革命”,50多名“庸官”落马[N]. 新华每日电讯,2004-02-25:(2).
① 参见:广东省深圳市监察局.运用信息技术手段,强化行政监察职能——深圳市行政审批电子监察系统建设情况汇报. 中纪委研究室.全国纪检监察优秀政策理论调研成果选编(第7辑).中国方正出版社, 2007.143.
② 毛昭晖.中国行政效能监察——理论、模式与方法[M].北京:中国人民大学出版社,2007. 209.
① 中纪委宣教室. 中国行政监察简论 [ M ]. 北京:中国方正出版社, 2002.13.
① 参见:王永祥,杨世钊.中国现代监察制度史论[M]. 福州:福建人民出版社,1998.226.
① 参见:中央纪委法规室,监察部法规司.行政监察法、行政监察法实施条例及相关法律法规.北京:中国方正出版社,2004.1-3.
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② 参见:关文发,于波.中国监察制度研究[M].北京:中国社会科学出版社,1998.439-463
③ 参见:石俊超,刘彦伟. 比较监察制度[M].郑州:中州古籍出版社,1991
④ 参见:林修坡,李茂春,叶自成.外国政治制度与监察制度概要[M].北京大学出版社,1991.2.
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① 参见:林鸿潮.美国《政府绩效与结果法》述评[J].行政法学研究,2005,(2).
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② 侯志山.外国行政监督制度与著名反腐机构[M]. 北京:北京大学出版社,2004. 210.本节其他数据及资料,除特别注明外,都来自该著作。
①监察部代表团访问日本、泰国的情况报告[R]. 中央纪委外事局,监察部外事局编. 海外监督制度与实践-纪检监察机关国(境)外考察报告专辑(1995-2004)[C].205.
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② 参见:黄云松.监察专员制度与我国不良行政救济初探[ D ]. 成都,四川大学法学院,2006.1.
③ 参见:扶松茂. 从瑞典、英国议会行政监察看中国的行政监察专员制度创制 [ J ]. 云南行政学院学报, 2002, (6).
④ 参见: 扶松茂. 创建中国的行政监察专员制度[ J ]. 党政论坛,2003, (6)
① 《中华人民共和国宪法》第 71 条第 1 款。
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④ 同上方注释.p.330.
⑤ 同上方注释.p.340.转引著作 18 页.
①同上方注释.p.344.转引著作 19 页.
②同上方注释.p.337.
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④ 同上方注释.p.330.
⑤ 同上方注释.p.340.转引著作 18 页.
①同上方注释.p.344.转引著作 19 页.
②同上方注释.p.337.
③ 参见:[美]彼得?布劳,马歇尔?梅耶.现代社会中的科层制[M]. 上海:学林出版社,2001. 17-20.
④ 参见:朱国云.组织理论:历史与流派[M]. 南京大学出版社,1997. 52-59.
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① 参见:哈佛大学行政管理学院行政教程系列-行政组织管理学[M].曾繁正,等.译.北京:红旗出版社,1998.85-86.
② 参见:毛昭晖.中国行政效能监察——理论、模式与方法[M].北京:中国人民大学出版社,2007.223-224.
① 参见:张建东,陆江兵.公共组织学[M].北京:高等教育出版社,2003. 92.
② 参见:朱国云.公共组织理论[M].南京:南京大学出版社,2003.104.
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③ 张建东,陆江兵.公共组织学[M].北京:高等教育出版社,2003.87-91.
① 参见:张建东,陆江兵.公共组织学[M].北京:高等教育出版社,2003.88.
② 参见:哈佛大学行政管理学院行政教程系列-行政组织管理学[M].曾繁正,等.译. 北京:红旗出版社,1998.78-79.
① 参见:张建东,陆江兵.公共组织学[M].北京:高等教育出版社,2003.89.
② 参见:哈佛大学行政管理学院行政教程系列-行政组织管理学[M].曾繁正,等.译.北京:红旗出版社,1998.80-81.
① 参见:张建东,陆江兵.公共组织学[M].北京:高等教育出版社,2003.90-91.
② 参见:毛昭晖.中国行政效能监察——理论、模式与方法[M].北京:中国人民大学出版社,2007.224.
① 参见:张建东,陆江兵.公共组织学[M].北京:高等教育出版社,2003.91.
② 参见:哈佛大学行政管理学院行政教程系列-行政组织管理学[M].曾繁正,等.译.北京:红旗出版社,1998.82.
③ 参见:张建东,陆江兵.公共组织学[M].北京:高等教育出版社,2003.94-95.
④ 余凯成.组织行为学(第 2 版)[M].大连:大连理工大学出版社,2002.332.
① 参见:毛昭晖. 中国行政效能监察-理论、模式与方法[M]. 北京:中国人民大学出版社, 2007. 231-234.
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[4]电子政务工程服务网. 深圳太极:武汉市行政效能电子监察系统[EB/OL]. http://www.echinagov.com/echinagov/fangan/2007-2-7/11982.shtml, 2007-2-7.
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[1]《中华人民共和国行政监察法》(1997 年 5 月 9 日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过。1997年5月9日中华人民共和国主席令第85号公布,自公布之日起施行。).
[2]《中华人民共和国行政监察法实施条例》(2004 年 9 月 6 日国务院第63 次常务会议通过,自 2004 年 10 月 1 日起施行).
[3]《重庆市行政效能监察实施办法》(重庆市人民政府印发 1999 年 4 月27 日发布).
[4]《云南省曲靖市人民政府行政机关效能监察实施办法》(曲靖市人民政府印发1998年5月6日发布).
[5]《深圳市行政效能监察暂行规定》(深圳市人民政府 2003 年印发).
[6]《河南省行政效能监察暂行办法》(河南省监察厅发布 2004 年 9 月 1日实施).
[7]《天津市行政效能监察暂行办法》(天津市监察局 2003 年 12 月 24 日发布实施).
[8]《白银市行政效能监察工作暂行规定》(白银市人民政府 2005 年 4 月12 日印发).