黄河流域水资源行政与法律管理研究
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摘要
21世纪人类面临环境、资源与人口三大问题的挑战，而“水问题”则处其中最为严峻的位置。黄河作为我国第二大河，流域大部分地处干旱半干旱地区，水资源紧缺状况严重，随着经济和社会的快速发展，用水矛盾进一步凸现，对水质、水量、水环境等领域提出了越来越高的要求。如何促进黄河流域水资源可持续发展与和谐利用，如何健全行政和法律体系建设，实现水资源的高效管理，是当前迫切需要解决的问题。
本文运用经济学、生态学、环境学和法学基本理论，以水资源可持续利用为目标，以经济社会发展与环境生态建设相统一的思想，解析黄河流域水资源行政管理与法律管理。主要研究内容包括黄河流域水资源管理体制问题、水权问题、水价问题、生态补偿问题与法律管理问题，主要结论如下：
（1）黄河流域管理机构地位权限不明，管理体系成多龙治水局面，管理方式简单粗放，节水机制不明，配套法规不健全。流域管理中，立法是基础，机构设置是保证，合理规划是前提，经济与科技手段是支撑，利益方参与是要求。黄河流域应以提高水资源承载能力和统一管理为目标，建立水资源可持续利用调控系统，赋予流域管理机构高度自主权和行政管理权，形成流域管理委员会为主体，多部门协调配合的综合管理体制。
（2）水权管理是经济社会发展与建设节水型社会的需要，黄河初始水权分配不仅要明确到省区，而且要明确到各用水户，水权分配要考虑政府预留水量，分配方案的执行和监控要到位。黄河流域水权置换中，水权界定要明确，要建立以市场为基础的运作模式，建立第三方补偿机制和协调机制，加强监督管理。
（3）黄河流域水价标准偏低，水费不能全面按时征收。城市水价改革中，应建立科学水价核算体系和完备的水费征收机制。农业水价改革中，应从增加农民收入入手，实行最高限价下的差别定价，稳步推进市场化，规范农村水费计收，积极发挥用水者协会作用，探索建立对国有水管工程补贴、群管工程补贴、农业用水户补贴的“三补贴机制”。黄河流域水价改革有必要，但要走出涨价依赖误区，提价为节水误区和亏损应提价误区。
（4）黄河流域生态补偿的重点问题是：确定流域生态补偿领域时，向国家和省级层面确定的重点生态功能区倾斜，加大补偿力度；合理确定生态补偿的支付主体与受偿主体；建立生态保护成本标准、发展机会成本标准和生态服务价值标准三种补偿标准；保障补偿资金足额按时到位；加强区域间横向补偿；完善生态补偿资金使用与补偿方义务履行情况的监督。
（5）建议制定《黄河法》，明确四大问题：实行流域管理为主，区域管理相结合的综合管理体制；流域特点和资源状况不同，水土保持重点不同；水资源市场化，水量与水质并重、开发与节约并举；明确侵害法定权利、不执行法定义务的赔偿与惩罚措施。黄河流域执法要探索建立权责明确、运行协调、相互配合的执法新机制，加大执法装备投入，提高执法人员综合素质和执法水平，强化执法监督。黄河流域管理监督方面，要改进权力机关监督，健全行政监督，完善司法监督，加强社会监督。
In the21st century, humanity are facing three major challenges which are environment,resources and population,"Water issue" is standing the most serious position. Yellow River,as the second longest river in China, which most basin are located in arid and semi-aridregions, in this case, the shortage of Water resource is even more serious. With the rapiddevelopment of economy and society, the contradiction of water resource is furtherhighlighted, hence, higher standard on water quality, water quantity and water environment isrequired. How to promote the sustainable development and harmonious use of the YellowRiver basin, How to improve the administrative and legal system construction to achieveefficient management of water resources are the urgent problems which need to be solved.
This paper is based on the basic theories of economics, ecology, environmentologyand law, aiming at sustainable utilization of water resources, using the unity ideas ofeconomic social development and ecological environment construction to resolve theadministrative management and legal management of water resource at Yellow River basin.The main research contents include: water resources management system, Water rights issue,water price issue, Ecological compensation issue and Legal management issue of the YellowRiver basin. The main conclusions are as follows:
(1) The status and permission of managerial organization of the Yellow River basinare unclear, managerial system is dysfunctional, managerial method is simple and extensive,water saving mechanism is unclear and related laws and regulations are not sound. In the riverbasin management, Legislation is the basis, Institutional setting is the guarantee, reasonableplanning is the prerequisite, economic and technological method are brace, stakeholdersparticipation is requirement. In order to better manage the water resource in Yellow Riverbasin, the relevant institutions should maintain the capacity of water resources and set upunified goals, build up regulation system of water resources sustainable utilization, endowsthe river basin administrative agencies high autonomy and administrative management, format integrated river basin management system with river basin management committee asthe main body, other departments are of good coordination and cooperation.
(2) Water right management is the needs of economic social development andwater-saving society construction, the initial water right of the Yellow River must not only beassigned to the provinces but also clear to each water user, should consider governmentreserved water. Implementation and monitoring of allocation plan should be in place. Thewater right exchange of the Yellow River basin should be defined clearly, establish operationmode on the basis of market, set up the third party compensation mechanism and coordinationmechanism,strengthen supervision and management. The eight factors of water right systemare the economic condition, water resource utilization situation, the economic value of waterresources, water users competition level, the status of human capital, market developmentdegree, democratization degree, policy environment of laws and regulations.
(3)The price standard of Yellow River basin water is relatively low; water fee can't becollected completely and on time. In the urban water price reform, Should establish scientificwater price accounting system and complete water rate collection mechanism. In theagricultural water price reform, We should take increasing farmers' income as the start,Implement differential price under the ceiling price, Steadily promote marketization, regulaterural water rate collection, Actively play the role of water user association, explore toestablish “Three subsidy mechanism” of state-owned water management project subsidy,public management project subsidy and agricultural water user subsidy. Water price reformof the Yellow River basin is necessary, but should walk out the erroneous zones of pricedependence and price increment.
(4) The focal points of ecological compensation of the Yellow River basin are: whencarry out ecological compensation, policy shall dip to key ecological function areas whichdetermined by Country and provinces, strengthen the compensation extent; Reasonablydetermine subjects of ecological compensation payment and repayment; establish three basiccompensation standards of ecological protection cost standard, opportunity cost standard andecological services value standard; Guarantee compensation funds grant on time and full inplace; Strengthen regional horizontal compensation; Perfect the supervision of river basinecological compensation funds use and Compensation obligation performance.
.(5) legislate the Yellow River law to define four issues: implement integratemanagement system which Watershed management is given priority combining with regionalmanagement; Watershed characteristics and resource conditions are different, Watermaintenance priorities are different; water resources marketization, Water quantity and waterquality are equal, development and conservation are simultaneous; clarify compensation and punishment when legal rights and obligations are disoperative. The Yellow River law mustestablish new mechanism that authority is clear and run coordinately, increase investment inequipment for law enforcement, improve the quality and level of legal personnel, strengthenlaw enforcement supervision. The management of Yellow River basin should improve fouraspects: Authority supervision, administrative supervision, judicial supervision, Socialsupervision.
本文运用经济学、生态学、环境学和法学基本理论，以水资源可持续利用为目标，以经济社会发展与环境生态建设相统一的思想，解析黄河流域水资源行政管理与法律管理。主要研究内容包括黄河流域水资源管理体制问题、水权问题、水价问题、生态补偿问题与法律管理问题，主要结论如下：
（1）黄河流域管理机构地位权限不明，管理体系成多龙治水局面，管理方式简单粗放，节水机制不明，配套法规不健全。流域管理中，立法是基础，机构设置是保证，合理规划是前提，经济与科技手段是支撑，利益方参与是要求。黄河流域应以提高水资源承载能力和统一管理为目标，建立水资源可持续利用调控系统，赋予流域管理机构高度自主权和行政管理权，形成流域管理委员会为主体，多部门协调配合的综合管理体制。
（2）水权管理是经济社会发展与建设节水型社会的需要，黄河初始水权分配不仅要明确到省区，而且要明确到各用水户，水权分配要考虑政府预留水量，分配方案的执行和监控要到位。黄河流域水权置换中，水权界定要明确，要建立以市场为基础的运作模式，建立第三方补偿机制和协调机制，加强监督管理。
（3）黄河流域水价标准偏低，水费不能全面按时征收。城市水价改革中，应建立科学水价核算体系和完备的水费征收机制。农业水价改革中，应从增加农民收入入手，实行最高限价下的差别定价，稳步推进市场化，规范农村水费计收，积极发挥用水者协会作用，探索建立对国有水管工程补贴、群管工程补贴、农业用水户补贴的“三补贴机制”。黄河流域水价改革有必要，但要走出涨价依赖误区，提价为节水误区和亏损应提价误区。
（4）黄河流域生态补偿的重点问题是：确定流域生态补偿领域时，向国家和省级层面确定的重点生态功能区倾斜，加大补偿力度；合理确定生态补偿的支付主体与受偿主体；建立生态保护成本标准、发展机会成本标准和生态服务价值标准三种补偿标准；保障补偿资金足额按时到位；加强区域间横向补偿；完善生态补偿资金使用与补偿方义务履行情况的监督。
（5）建议制定《黄河法》，明确四大问题：实行流域管理为主，区域管理相结合的综合管理体制；流域特点和资源状况不同，水土保持重点不同；水资源市场化，水量与水质并重、开发与节约并举；明确侵害法定权利、不执行法定义务的赔偿与惩罚措施。黄河流域执法要探索建立权责明确、运行协调、相互配合的执法新机制，加大执法装备投入，提高执法人员综合素质和执法水平，强化执法监督。黄河流域管理监督方面，要改进权力机关监督，健全行政监督，完善司法监督，加强社会监督。
In the21st century, humanity are facing three major challenges which are environment,resources and population,"Water issue" is standing the most serious position. Yellow River,as the second longest river in China, which most basin are located in arid and semi-aridregions, in this case, the shortage of Water resource is even more serious. With the rapiddevelopment of economy and society, the contradiction of water resource is furtherhighlighted, hence, higher standard on water quality, water quantity and water environment isrequired. How to promote the sustainable development and harmonious use of the YellowRiver basin, How to improve the administrative and legal system construction to achieveefficient management of water resources are the urgent problems which need to be solved.
This paper is based on the basic theories of economics, ecology, environmentologyand law, aiming at sustainable utilization of water resources, using the unity ideas ofeconomic social development and ecological environment construction to resolve theadministrative management and legal management of water resource at Yellow River basin.The main research contents include: water resources management system, Water rights issue,water price issue, Ecological compensation issue and Legal management issue of the YellowRiver basin. The main conclusions are as follows:
(1) The status and permission of managerial organization of the Yellow River basinare unclear, managerial system is dysfunctional, managerial method is simple and extensive,water saving mechanism is unclear and related laws and regulations are not sound. In the riverbasin management, Legislation is the basis, Institutional setting is the guarantee, reasonableplanning is the prerequisite, economic and technological method are brace, stakeholdersparticipation is requirement. In order to better manage the water resource in Yellow Riverbasin, the relevant institutions should maintain the capacity of water resources and set upunified goals, build up regulation system of water resources sustainable utilization, endowsthe river basin administrative agencies high autonomy and administrative management, format integrated river basin management system with river basin management committee asthe main body, other departments are of good coordination and cooperation.
(2) Water right management is the needs of economic social development andwater-saving society construction, the initial water right of the Yellow River must not only beassigned to the provinces but also clear to each water user, should consider governmentreserved water. Implementation and monitoring of allocation plan should be in place. Thewater right exchange of the Yellow River basin should be defined clearly, establish operationmode on the basis of market, set up the third party compensation mechanism and coordinationmechanism,strengthen supervision and management. The eight factors of water right systemare the economic condition, water resource utilization situation, the economic value of waterresources, water users competition level, the status of human capital, market developmentdegree, democratization degree, policy environment of laws and regulations.
(3)The price standard of Yellow River basin water is relatively low; water fee can't becollected completely and on time. In the urban water price reform, Should establish scientificwater price accounting system and complete water rate collection mechanism. In theagricultural water price reform, We should take increasing farmers' income as the start,Implement differential price under the ceiling price, Steadily promote marketization, regulaterural water rate collection, Actively play the role of water user association, explore toestablish “Three subsidy mechanism” of state-owned water management project subsidy,public management project subsidy and agricultural water user subsidy. Water price reformof the Yellow River basin is necessary, but should walk out the erroneous zones of pricedependence and price increment.
(4) The focal points of ecological compensation of the Yellow River basin are: whencarry out ecological compensation, policy shall dip to key ecological function areas whichdetermined by Country and provinces, strengthen the compensation extent; Reasonablydetermine subjects of ecological compensation payment and repayment; establish three basiccompensation standards of ecological protection cost standard, opportunity cost standard andecological services value standard; Guarantee compensation funds grant on time and full inplace; Strengthen regional horizontal compensation; Perfect the supervision of river basinecological compensation funds use and Compensation obligation performance.
.(5) legislate the Yellow River law to define four issues: implement integratemanagement system which Watershed management is given priority combining with regionalmanagement; Watershed characteristics and resource conditions are different, Watermaintenance priorities are different; water resources marketization, Water quantity and waterquality are equal, development and conservation are simultaneous; clarify compensation and punishment when legal rights and obligations are disoperative. The Yellow River law mustestablish new mechanism that authority is clear and run coordinately, increase investment inequipment for law enforcement, improve the quality and level of legal personnel, strengthenlaw enforcement supervision. The management of Yellow River basin should improve fouraspects: Authority supervision, administrative supervision, judicial supervision, Socialsupervision.
引文
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