失地农民社会保障实证测评：调整机制与保障优化
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摘要
自从改革开放以来,中国城市化、工业化加速发展,各种形式的经济开发区、工业园区、大学城等圈占成千上万亩地,大批良田被政府征收,全国各地都在修建工程及大型建筑等。然而,在这繁荣景象的背后,有大量农民失去原有的土地,沦为失地农民。这些失地农民的身份被转为城市“居民”,但是他们并不能够享受到城市人一样的“市民待遇”’。城市化的一个重要标志就是农民市民化,然而长期的二元结构体制催生了二元社会保障制度,给失地农民的社会保障供给带来一定障碍。我国城镇化过程中失地农民问题异常复杂,体现的形式也是多样化的,其中突出的当属失地农民社会保障问题,失地农民保障存在水平过低、制度改革滞后、覆盖面较窄、农民参与率较低等问题。
1996-2010年间,由于全国城市快速扩张和基础设施建设等因素,中国建设用地面积急速增长,从43771万亩增加到51181万亩,增加了7410万亩,增幅为16.9%,年均增加529.3万亩,这一状况在2006年后的几年中到了顶峰时期,建设用地规模增长更为迅猛,2010年全国土地供应总量达到645万亩,2011年全国国有建设用地供给量达到58.8万公顷,比2006年增长了83.8%‘。同时,土地出让的收入也随之大幅度增加。2001年-2010年,全国土地出让收入从1296亿元增加到28198亿元,增长了21.8倍。在土地建设面积和土地出让收入一直处于高速增长阶段的同时,过去这么多年来,全国每年大约有200-300万2农民因城市迅速扩展和基础设施建设而失去土地。按照世界城市化发展的经验,每1平方公里土地基本上只能容纳每1万左右城镇人口,据相关研究资料显示,我国城市化水平每提高一个百分点就会增加1270万城市人口,同时需要占用耕地面积约12.7万公顷。据研究,在一般的情况下,每征用1亩(约0.067公顷)耕地,就有1.5个农民失去其自己的土地。据我国目前失地农民人数大约在5100-5525万之间,如果加上因农村超生等原因没有分到土地劳动力,这个数目则逾6000万。同时,按照我国现有的城市化水平和经济发展速度,今后每年仍需征用农地16.7-20万公顷,预计每年将新增失地农民375-450万人,再过几年,失地农民总数将会接近1亿人。
由此带来的失地农民就业和基本生活等问题也日益凸显,大量失地农民的“四无”现象也越来越严重-种田无地、就业无岗、社保无证、医疗无保。这一特殊群体进而转化为城市贫民,基本生活无法保证,群众信访、申请行政仲裁等事件在近几年不断增加,成为影响社会安定和经济发展的突出矛盾之一。健全失地农民社会保障体系,完善失地农民的基本生活保障制度,保证失地农民基本的生存权与发展权,已成为我国社会发展中一个不可忽视的问题。
一个重要的问题摆在学界面前：如果城镇化、工业化一如既往的持续下去,失地农民是否在社会总体经济水平提高的前提下,他们的“体面保障”能够随着城镇化、工业化而实现吗?从中国向市场经济转型、城市化、工业化开始,这也就是中国失地农民产生的历史起点,同样也是经济、社会分析的逻辑起点。改革之初,农民还未出现分化,这一群体都是以土地作为其生活、养老、社保等系列保障,但是随着城镇化、工业化速度加快,中国农民这一群体既有的格局发生变化：即出现了失地农民和非失地农民。
本文主要研究结论有以下几点：
一是从海南省的层面来看,海南省失地农民实际社会保障水平与社会保障适度水平之间存在一定的差异,同时海南省失地农民社会保障适度结构水平也不尽合理。以2011年为例进行分析的结果显示,海南省失地农民实际人均养老保险支出额只占适度人均养老保险支出额的57.87%,低于适度水平;同时,海南省失地农民人均养老保险占社会保障支出总额的95.05%,该比例高于养老保险的适度范围(42.72%-48.09%)。同样,海南省失地农民人均医疗保险住处水平也比较底,而失地农民的生育保险及失业保险基本是一片空白。从纵向的角度来看,海南省失地农民的社会保障支出虽然逐年呈递增的趋势,但增长速度也是比较缓慢的。
二是从具体的案例分析为基础,通过建立测算模型,以海南省海口市、屯昌县的失地农民社会保障水平作为样本点进行实证分析。通过调查研究进一步验证和揭示了海南省失地农民社会保障水平低下,无论是与城镇职工社保水平相比、还是与农村居民相比,社会保障水平覆盖率方面、还是待遇标准等方面,失地农民社会保障都较低。从失地农民的需求来看,失地农民社会保障供给严重彳<足,对其区域间差异存在一定程度的不满。失地农民社会保障制度缺乏统筹兼顾、可持续性等,管理分散,监管不严,效果不是很满意。另外,失地农民社会保障存在区域差异。
三是以小见大,从海南省失地农民的上升到分析我国失地农民社会保障存在的饿问题。在分析我国失地农民社会保障存在的问题的基础上,提出完善我国失地农民社会保障问题的政策建议。并提出了针对性强失地农民社会保障完善措施,健全失地农民社会保障体系,增强失地农民经济能力等。进一步完善我国失地农民社会保障的五条政策建议：
第一,循序渐进地完善我国失地农民社会保障,为近中期城乡社会保障统筹发展做坚实的铺垫；
第二,在适当的时候国家应该开征社会保障税,以进一步充实失地农民社会保障统筹账户,使失地农民的社会保障水平有一定的提高；
第三,进一步完善我国集体土地补偿标准和机制,增强政策的连贯性、吸引性；
第四,积极探索农用地入市交易机制,加大土地财政支持失地农民社会保障的力度;
第五,更加注重我国户籍制度改革的顶层设计,以进一步推进户籍制度有效改革；第六,进一步完善我国失地农民社会保障的制度衔接。
The development of urbanization, industrialization has been developing rapidly since China's reform and opening up. Various forms of economic zones, industrial parks, university complex have occupied thousands of acres of land, a large number of fertile land has been expropriated by the government. Engineering and large-scale constructions are all over the country. However, behind this prosperity, there were a large number of peasants whom become land-lost in the process. The identity of these land-lost peasants has been converted into urban resident. But they are not entitled to the same treatment as urban citizens. One of the significant symbols of urbanization is the urbanization of farmers. The long-term dual system generated the dualistic system of social security which brought obstacles to social security for these land-lost peasants. Problems of land-lost peasants in China's urbanization process are diverse in forms and extremely complicated. The most predominate issue is undoubtedly social security. The other issues include low social security level, poor system reform, narrow coverage, low participation rate, etc.
From the year1996to2010, due to the rapid national urban expansion, infrastructure construction and other factors, China's construction land area has grown rapidly, increasing from43,771acres to51,181acres, a7410acres increase in number with a rate of16.9%, an average annual increase of5.293million acres._The number peaked in the years following2006. In2010, the total supply of construction land reached645mu, The country's state-owned construction land supply reached588,000hectares in2011,a growth rate of83.3%compared to20063. At the same time, the land transfer income also increased dramatically. From year2001to2010, the national land revenues increased to2.8198trillion Yuan from129.6billion Yuan, an increase by21.8times. The construction area and land revenue has been in a phase of rapid growth at the same time. However over the years, about200to300million4farmers have lost their land due to the rapid city expansions and constructions of infrastructures. According to the history of world urbanization, a one-square-kilometer land can only accommodate a urban population about10,000. According to the relevant research data, with the increase of every one percentage of urbanization level in China comes with a population increase of12.7million, and it would occupy about127,000hectares of arable land. According to the research, under normal circumstances, about1.5farmers would lose their land with requisition of every mu (about0.06755hectare) of arable land. The number of land-lost peasants in China is around5.1-5.525million, if combined with the numbers of peasants who did not get their share of land due to incidents like violating the state family planning policy, the number in total would be over60million. Meanwhile with the existing rate of urbanization and economic development, a number of167-200thousands hectares of agricultural land still need to be requisitioned every year. It is estimated the annual increase of land-lost peasants will be3.75-4.5million. In a few years, this number will be close to100million.
The resulting employment of land-lost peasants and basic life demands has become increasingly prominent, a large number of land-lost peasants having to deal with "four noes"---no land to farm on, no employment, no social security and no medical insurance.
This particular group became the poor population in urban area, whose basic life demand can not be guaranteed. As a result, incidents like mass petition, application for administrative arbitration has been on the rise in recent years. Therefore perfecting the social security system for peasants, improving the minimum living standard system for land-lost peasants and ensuring the right to life and the right of development of land-lost peasants has become one of the most significant issues in China's social development.
An important problem is now facing the academic world:if urbanization and industrialization continue to develop as always, will land-lost peasants get their'decent protection' with the development of urbanization and industrialization? There came a historical starting point for the land-lost Chinese peasants ever since China began to develop under market economy along with urbanization, industrialization, it was also the logical starting point for economy and social analysis. The farmer population has not yet polarized at the beginning of the social reform. Land served as their protection of life, pension, social security and other factors. But with the rapid development rate of urbanization, industrialization, the existing pattern of Chinese farmers has divided into two categories: land-lost peasants and peasants with land.
This article will study the following points.
From the perspective of Hainan Province, there are some differences between the actual social security level of Hainan landless peasants and the social security moderate level. At the same time, the social security moderate structure level is not rational. In2011, for example, the results of the analysis showed that Hainan landless peasants actual per capita pension insurance expenditure accounted for57.87%of moderate per capita pension insurance expenditure, which was lower than the moderate level. Meanwhile, Hainan landless peasants actual per capita pension insurance accounted for95.05%of total social security expenditure, which was higher than the moderate range of pension insurance (42.72%-48.09%). Similarly, Hainan landless peasants per capita medical insurance is also at a relatively low level. The maternity insurance and unemployment insurance of landless peasants are even in the blank. From the vertical perspective, although the social security expenditure of Hainan landless peasants was increasing year by year, the growth rate was relatively slow.
Establishing the calculation model on the basis of specific case studies, taking the landless peasants social security level of Tunchang and Haikou as a sample, this paper conduct a empirical analysis. By the research, this paper further reveals that Hainan landless peasants have a low level of social security. Compared with urban workers social security level, or compared with the rural residents, the social security coverage and treatment standard of landless peasants are lower.From the demands of landless peasants perspective, the supply of social security is short seriously. And the landless peasants have a dissatisfaction with the regional differences. The social security system of landless peasants have the problems of lack of balance and sustainability, decentralized management, lax regulation and so on. In addition, there are regional differences in the social security of landless peasants.
From rising in the number of landless peasants in Hainan province to analyzing the existing social security of starving landless farmers. Put forward a sound recommendation on the basis of the above existing problems. Further proposed targeted measures on social security of landless peasants, and improved the social security system, enhanced financial capability as well. In order to improving the social security of landless peasants, there are five recommendations as follows:
Firstly, our government should improve the social security of landless peasants gradually, to lay a solid foundation for the recent mid-term development of urban and rural co-ordination. Secondly, our government should levy the social security tax in due time, to enrich the social security of landless farmers pooling account, therefore the level of social security has been further improved. Thirdly, our government should further complete our collective land compensation standards and mechanisms, to enhance policy coherence and attractiveness. Furthermore, our government should actively explore the agricultural land market trading mechanism, to enlarge land financial support for social security of landless peasants. In addition, our government should pay more attention to the top-level design, to further promote the effective reform of the household registration system. Also, to further consummate the system interfaces.
1996-2010年间,由于全国城市快速扩张和基础设施建设等因素,中国建设用地面积急速增长,从43771万亩增加到51181万亩,增加了7410万亩,增幅为16.9%,年均增加529.3万亩,这一状况在2006年后的几年中到了顶峰时期,建设用地规模增长更为迅猛,2010年全国土地供应总量达到645万亩,2011年全国国有建设用地供给量达到58.8万公顷,比2006年增长了83.8%‘。同时,土地出让的收入也随之大幅度增加。2001年-2010年,全国土地出让收入从1296亿元增加到28198亿元,增长了21.8倍。在土地建设面积和土地出让收入一直处于高速增长阶段的同时,过去这么多年来,全国每年大约有200-300万2农民因城市迅速扩展和基础设施建设而失去土地。按照世界城市化发展的经验,每1平方公里土地基本上只能容纳每1万左右城镇人口,据相关研究资料显示,我国城市化水平每提高一个百分点就会增加1270万城市人口,同时需要占用耕地面积约12.7万公顷。据研究,在一般的情况下,每征用1亩(约0.067公顷)耕地,就有1.5个农民失去其自己的土地。据我国目前失地农民人数大约在5100-5525万之间,如果加上因农村超生等原因没有分到土地劳动力,这个数目则逾6000万。同时,按照我国现有的城市化水平和经济发展速度,今后每年仍需征用农地16.7-20万公顷,预计每年将新增失地农民375-450万人,再过几年,失地农民总数将会接近1亿人。
由此带来的失地农民就业和基本生活等问题也日益凸显,大量失地农民的“四无”现象也越来越严重-种田无地、就业无岗、社保无证、医疗无保。这一特殊群体进而转化为城市贫民,基本生活无法保证,群众信访、申请行政仲裁等事件在近几年不断增加,成为影响社会安定和经济发展的突出矛盾之一。健全失地农民社会保障体系,完善失地农民的基本生活保障制度,保证失地农民基本的生存权与发展权,已成为我国社会发展中一个不可忽视的问题。
一个重要的问题摆在学界面前：如果城镇化、工业化一如既往的持续下去,失地农民是否在社会总体经济水平提高的前提下,他们的“体面保障”能够随着城镇化、工业化而实现吗?从中国向市场经济转型、城市化、工业化开始,这也就是中国失地农民产生的历史起点,同样也是经济、社会分析的逻辑起点。改革之初,农民还未出现分化,这一群体都是以土地作为其生活、养老、社保等系列保障,但是随着城镇化、工业化速度加快,中国农民这一群体既有的格局发生变化：即出现了失地农民和非失地农民。
本文主要研究结论有以下几点：
一是从海南省的层面来看,海南省失地农民实际社会保障水平与社会保障适度水平之间存在一定的差异,同时海南省失地农民社会保障适度结构水平也不尽合理。以2011年为例进行分析的结果显示,海南省失地农民实际人均养老保险支出额只占适度人均养老保险支出额的57.87%,低于适度水平;同时,海南省失地农民人均养老保险占社会保障支出总额的95.05%,该比例高于养老保险的适度范围(42.72%-48.09%)。同样,海南省失地农民人均医疗保险住处水平也比较底,而失地农民的生育保险及失业保险基本是一片空白。从纵向的角度来看,海南省失地农民的社会保障支出虽然逐年呈递增的趋势,但增长速度也是比较缓慢的。
二是从具体的案例分析为基础,通过建立测算模型,以海南省海口市、屯昌县的失地农民社会保障水平作为样本点进行实证分析。通过调查研究进一步验证和揭示了海南省失地农民社会保障水平低下,无论是与城镇职工社保水平相比、还是与农村居民相比,社会保障水平覆盖率方面、还是待遇标准等方面,失地农民社会保障都较低。从失地农民的需求来看,失地农民社会保障供给严重彳<足,对其区域间差异存在一定程度的不满。失地农民社会保障制度缺乏统筹兼顾、可持续性等,管理分散,监管不严,效果不是很满意。另外,失地农民社会保障存在区域差异。
三是以小见大,从海南省失地农民的上升到分析我国失地农民社会保障存在的饿问题。在分析我国失地农民社会保障存在的问题的基础上,提出完善我国失地农民社会保障问题的政策建议。并提出了针对性强失地农民社会保障完善措施,健全失地农民社会保障体系,增强失地农民经济能力等。进一步完善我国失地农民社会保障的五条政策建议：
第一,循序渐进地完善我国失地农民社会保障,为近中期城乡社会保障统筹发展做坚实的铺垫；
第二,在适当的时候国家应该开征社会保障税,以进一步充实失地农民社会保障统筹账户,使失地农民的社会保障水平有一定的提高；
第三,进一步完善我国集体土地补偿标准和机制,增强政策的连贯性、吸引性；
第四,积极探索农用地入市交易机制,加大土地财政支持失地农民社会保障的力度;
第五,更加注重我国户籍制度改革的顶层设计,以进一步推进户籍制度有效改革；第六,进一步完善我国失地农民社会保障的制度衔接。
The development of urbanization, industrialization has been developing rapidly since China's reform and opening up. Various forms of economic zones, industrial parks, university complex have occupied thousands of acres of land, a large number of fertile land has been expropriated by the government. Engineering and large-scale constructions are all over the country. However, behind this prosperity, there were a large number of peasants whom become land-lost in the process. The identity of these land-lost peasants has been converted into urban resident. But they are not entitled to the same treatment as urban citizens. One of the significant symbols of urbanization is the urbanization of farmers. The long-term dual system generated the dualistic system of social security which brought obstacles to social security for these land-lost peasants. Problems of land-lost peasants in China's urbanization process are diverse in forms and extremely complicated. The most predominate issue is undoubtedly social security. The other issues include low social security level, poor system reform, narrow coverage, low participation rate, etc.
From the year1996to2010, due to the rapid national urban expansion, infrastructure construction and other factors, China's construction land area has grown rapidly, increasing from43,771acres to51,181acres, a7410acres increase in number with a rate of16.9%, an average annual increase of5.293million acres._The number peaked in the years following2006. In2010, the total supply of construction land reached645mu, The country's state-owned construction land supply reached588,000hectares in2011,a growth rate of83.3%compared to20063. At the same time, the land transfer income also increased dramatically. From year2001to2010, the national land revenues increased to2.8198trillion Yuan from129.6billion Yuan, an increase by21.8times. The construction area and land revenue has been in a phase of rapid growth at the same time. However over the years, about200to300million4farmers have lost their land due to the rapid city expansions and constructions of infrastructures. According to the history of world urbanization, a one-square-kilometer land can only accommodate a urban population about10,000. According to the relevant research data, with the increase of every one percentage of urbanization level in China comes with a population increase of12.7million, and it would occupy about127,000hectares of arable land. According to the research, under normal circumstances, about1.5farmers would lose their land with requisition of every mu (about0.06755hectare) of arable land. The number of land-lost peasants in China is around5.1-5.525million, if combined with the numbers of peasants who did not get their share of land due to incidents like violating the state family planning policy, the number in total would be over60million. Meanwhile with the existing rate of urbanization and economic development, a number of167-200thousands hectares of agricultural land still need to be requisitioned every year. It is estimated the annual increase of land-lost peasants will be3.75-4.5million. In a few years, this number will be close to100million.
The resulting employment of land-lost peasants and basic life demands has become increasingly prominent, a large number of land-lost peasants having to deal with "four noes"---no land to farm on, no employment, no social security and no medical insurance.
This particular group became the poor population in urban area, whose basic life demand can not be guaranteed. As a result, incidents like mass petition, application for administrative arbitration has been on the rise in recent years. Therefore perfecting the social security system for peasants, improving the minimum living standard system for land-lost peasants and ensuring the right to life and the right of development of land-lost peasants has become one of the most significant issues in China's social development.
An important problem is now facing the academic world:if urbanization and industrialization continue to develop as always, will land-lost peasants get their'decent protection' with the development of urbanization and industrialization? There came a historical starting point for the land-lost Chinese peasants ever since China began to develop under market economy along with urbanization, industrialization, it was also the logical starting point for economy and social analysis. The farmer population has not yet polarized at the beginning of the social reform. Land served as their protection of life, pension, social security and other factors. But with the rapid development rate of urbanization, industrialization, the existing pattern of Chinese farmers has divided into two categories: land-lost peasants and peasants with land.
This article will study the following points.
From the perspective of Hainan Province, there are some differences between the actual social security level of Hainan landless peasants and the social security moderate level. At the same time, the social security moderate structure level is not rational. In2011, for example, the results of the analysis showed that Hainan landless peasants actual per capita pension insurance expenditure accounted for57.87%of moderate per capita pension insurance expenditure, which was lower than the moderate level. Meanwhile, Hainan landless peasants actual per capita pension insurance accounted for95.05%of total social security expenditure, which was higher than the moderate range of pension insurance (42.72%-48.09%). Similarly, Hainan landless peasants per capita medical insurance is also at a relatively low level. The maternity insurance and unemployment insurance of landless peasants are even in the blank. From the vertical perspective, although the social security expenditure of Hainan landless peasants was increasing year by year, the growth rate was relatively slow.
Establishing the calculation model on the basis of specific case studies, taking the landless peasants social security level of Tunchang and Haikou as a sample, this paper conduct a empirical analysis. By the research, this paper further reveals that Hainan landless peasants have a low level of social security. Compared with urban workers social security level, or compared with the rural residents, the social security coverage and treatment standard of landless peasants are lower.From the demands of landless peasants perspective, the supply of social security is short seriously. And the landless peasants have a dissatisfaction with the regional differences. The social security system of landless peasants have the problems of lack of balance and sustainability, decentralized management, lax regulation and so on. In addition, there are regional differences in the social security of landless peasants.
From rising in the number of landless peasants in Hainan province to analyzing the existing social security of starving landless farmers. Put forward a sound recommendation on the basis of the above existing problems. Further proposed targeted measures on social security of landless peasants, and improved the social security system, enhanced financial capability as well. In order to improving the social security of landless peasants, there are five recommendations as follows:
Firstly, our government should improve the social security of landless peasants gradually, to lay a solid foundation for the recent mid-term development of urban and rural co-ordination. Secondly, our government should levy the social security tax in due time, to enrich the social security of landless farmers pooling account, therefore the level of social security has been further improved. Thirdly, our government should further complete our collective land compensation standards and mechanisms, to enhance policy coherence and attractiveness. Furthermore, our government should actively explore the agricultural land market trading mechanism, to enlarge land financial support for social security of landless peasants. In addition, our government should pay more attention to the top-level design, to further promote the effective reform of the household registration system. Also, to further consummate the system interfaces.
引文
1 刘守英： 《以地谋发展模式的风险与改革》, 《国际经济评论》2012年第2期,P94.
2 陶然、陆曦等： 《地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思》, 《经济研究》2009年第7期,P26.
3 Liu Shouying:"The Risk and Reform of Development Based on Requisition of Land," International Economy Review Vol 2(2013),P94
4 Tao Ran, Lu Xi:"China's Transition under Regional Competitive Evolution:Reflect on Financial Incentives and development models," Economy Study Vol7(2009),P26
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10 转引周云祥, 《中国失地农民发展模式研究》,知识产权出版社,2012年1月第1版,P21.
11 Kahneman, D. Knetsch, J. L. and Thaler. R. H.:Anomalies-The Endowment Effect, Loss Aversion and St atus Quo Bias, Journal of Economic Perspectives, Vol.5. No.1,1991.
12 转引赵淑丽,《城市化进程中失地农民问题研究述评》,甘肃农业,2007年第1期(总第246期),P25.
13 王凯, 《关注城市化背景下农民现象》, 《经济导刊》,2006年第四期。
14 柏骏, 《制度变迁、路径依赖与失地农民》,先驱论坛。
15 陈春燕, 《论我国失地农民社会保障机制的建构》, 《经济纵横》2007年第8期。
16 胡仲明,中国城乡社会保障制度实证研究,2006
17 穆怀中, 《社会保障适度水平研究》,经济研究,1997年第2期。
18 胡仲明,中国城乡社会保障制度实证研究,2006
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