略论国资委的功能定位
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摘要
国有企业改革的成败对中国的国家性质、长远发展都有着深远而重大的意义。而国有资产管理体制的改革对国有企业的改革有着巨大的推动力。2003年国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)的成立以及《企业国有资产监督管理暂行条例》的实施建立了集中行使出资人权利的管理体制,由国资委根据授权,依法履行出资人权利,对企业国有资产进行监督管理。
但是在3年来的实施过程中,国资委同时履行出资人权利和监管权力,受到了众多的质疑。出资人权利和监管权力性质完全不同,前者是私权,后者是公权,两者集于国资委一身必然带来冲突,导致两者都履行不到位和国资委性质的混乱。因此出资人权利和监管权力应当分别赋予两个主体行使,形成国有资产监管和国有资本经营两种关系。
国资委在出资人和监管者的选择中应当定位于监管者,首先,国资委行政化的背景使其缺乏行使出资人权利的意识,很容易“越位”;其次,国资委履行出资人职责存在人员、机构方面的局限、行政化管理倾向严重、管理半径过大、“管人”权力难以到位、激励不足等缺陷;第三,国资委以政府特设机构作为出资人有一定法律风险;第四,监管者定位有助于国有资产的统一监管;第五,兼顾国有资产经营职能对我国经济、社会发展有负面影响。
在国资委选择监管者的定位之后,首先需要对国资委的性质、职权加以明确,国资委可以明确为负责国有资产监管的行政机关,剥离其承担出资人职能和一些公共服务功能。国资委的职权主要有四点:确定国有资本的布局和规划;制定国有资产管理规则,检查规则执行情况,对违反规则者予以惩处;监管国有资产运营;监管国有资产收益。其次对剥离的出资人角色可以通过法律特设专门从事国有资本运营的公司,由法律直接授权,赋予其出资者代表地位。第三,应当加强对国资委的监督。
The success or failure of the restructure of the state-owned enterprise confers profound and significant meaning to the state nature and long-term development. And the reform of the state-owned assets administration system would be a strong roll booster of the restructure of the state-owned enterprises. In 2003, the foundation of State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council (the“SASAC”) and the implementation of the“state-owned assets supervision and administration ordinance”established the administrative system of centralized exertion of contributor’s rights. Under this system, the supervision and administration of the state-owned assets should be authorized by SASAC. And the contributors should exercise their rights and assume their liabilities in accordance with the laws and regulations.
During the recent three year’s implementation, SASAC had exercised the distributor’s right and the supervisory and administrative power at the same time, which was widely questioned. The nature of the distributor’s right and the nature of the supervisory and administrative power was totally different. The former was private right, while the latter was public power. The mingling of the right and power into SASAC would inevitably lead to conflict, that is the incompleteness of the right and the power and the mass of the nature of the SASAC. So the distributor’s right and the supervisory and administrative power should be allocated to two different entities, creating the two relationships of state-owned assets supervision and state-owned assets operation.
SASAC should choose to be oriented as the supervisor in the choice between distributor and supervisor. First, the background of the administrative nature of SASAC makes it lack of the mindset of exercising the distributor’s right; which makes it prone to excess its powers; the second, the exercising of distributor’s right of SASAC was impeded by the personnel and structural limitation, trend of administrative management, excessiveness of managerial diameter, shortage of management power and incentive deficiency. The third, SASAC as a government special agency to act as a distributor was legally risky; the fourth, SASAC as a supervisor would facilitate the uniform supervision and administration of the state-owned assets; the fifth, giving attention to the operation of state-owned assets would bring negative effect to the economic and social development of our country.
Since SASAC choose supervisor as its identity, we should first clarify the nature and power of SASAC. SASAC should be recognized as the administrative agency in charge of the supervision and administration of the state-owned assets. And its identity as contributor and public service powers should be peeled off. The rights and powers of the SASAC should be the following four points: decide the allocation and planning of the state-owned assets; formulate the management rule of state-owned assets, inspect the condition of implementation, and punish the violators; supervise the operation of state-owned assets; supervise the profit gaining of state-owned assets. Secondly, the peeled-off character of contributor might be reached by specially establishing the state-owned assets operation companies, which were authorized directly by relevant laws and regulations the right of representing the contributors.
In practice, there might be some state-owned assets which does not belong to such specially established state-owned assets operation companies, for instance, mineral mines, oil field, or other re-structured assets of public interest like highways, electric network and so on. In such case, the SASAC might be authorized to lease or entrust such stated-owned asset according to different categories. Third, the supervision of SASAC should be strengthened.
但是在3年来的实施过程中,国资委同时履行出资人权利和监管权力,受到了众多的质疑。出资人权利和监管权力性质完全不同,前者是私权,后者是公权,两者集于国资委一身必然带来冲突,导致两者都履行不到位和国资委性质的混乱。因此出资人权利和监管权力应当分别赋予两个主体行使,形成国有资产监管和国有资本经营两种关系。
国资委在出资人和监管者的选择中应当定位于监管者,首先,国资委行政化的背景使其缺乏行使出资人权利的意识,很容易“越位”;其次,国资委履行出资人职责存在人员、机构方面的局限、行政化管理倾向严重、管理半径过大、“管人”权力难以到位、激励不足等缺陷;第三,国资委以政府特设机构作为出资人有一定法律风险;第四,监管者定位有助于国有资产的统一监管;第五,兼顾国有资产经营职能对我国经济、社会发展有负面影响。
在国资委选择监管者的定位之后,首先需要对国资委的性质、职权加以明确,国资委可以明确为负责国有资产监管的行政机关,剥离其承担出资人职能和一些公共服务功能。国资委的职权主要有四点:确定国有资本的布局和规划;制定国有资产管理规则,检查规则执行情况,对违反规则者予以惩处;监管国有资产运营;监管国有资产收益。其次对剥离的出资人角色可以通过法律特设专门从事国有资本运营的公司,由法律直接授权,赋予其出资者代表地位。第三,应当加强对国资委的监督。
The success or failure of the restructure of the state-owned enterprise confers profound and significant meaning to the state nature and long-term development. And the reform of the state-owned assets administration system would be a strong roll booster of the restructure of the state-owned enterprises. In 2003, the foundation of State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council (the“SASAC”) and the implementation of the“state-owned assets supervision and administration ordinance”established the administrative system of centralized exertion of contributor’s rights. Under this system, the supervision and administration of the state-owned assets should be authorized by SASAC. And the contributors should exercise their rights and assume their liabilities in accordance with the laws and regulations.
During the recent three year’s implementation, SASAC had exercised the distributor’s right and the supervisory and administrative power at the same time, which was widely questioned. The nature of the distributor’s right and the nature of the supervisory and administrative power was totally different. The former was private right, while the latter was public power. The mingling of the right and power into SASAC would inevitably lead to conflict, that is the incompleteness of the right and the power and the mass of the nature of the SASAC. So the distributor’s right and the supervisory and administrative power should be allocated to two different entities, creating the two relationships of state-owned assets supervision and state-owned assets operation.
SASAC should choose to be oriented as the supervisor in the choice between distributor and supervisor. First, the background of the administrative nature of SASAC makes it lack of the mindset of exercising the distributor’s right; which makes it prone to excess its powers; the second, the exercising of distributor’s right of SASAC was impeded by the personnel and structural limitation, trend of administrative management, excessiveness of managerial diameter, shortage of management power and incentive deficiency. The third, SASAC as a government special agency to act as a distributor was legally risky; the fourth, SASAC as a supervisor would facilitate the uniform supervision and administration of the state-owned assets; the fifth, giving attention to the operation of state-owned assets would bring negative effect to the economic and social development of our country.
Since SASAC choose supervisor as its identity, we should first clarify the nature and power of SASAC. SASAC should be recognized as the administrative agency in charge of the supervision and administration of the state-owned assets. And its identity as contributor and public service powers should be peeled off. The rights and powers of the SASAC should be the following four points: decide the allocation and planning of the state-owned assets; formulate the management rule of state-owned assets, inspect the condition of implementation, and punish the violators; supervise the operation of state-owned assets; supervise the profit gaining of state-owned assets. Secondly, the peeled-off character of contributor might be reached by specially establishing the state-owned assets operation companies, which were authorized directly by relevant laws and regulations the right of representing the contributors.
In practice, there might be some state-owned assets which does not belong to such specially established state-owned assets operation companies, for instance, mineral mines, oil field, or other re-structured assets of public interest like highways, electric network and so on. In such case, the SASAC might be authorized to lease or entrust such stated-owned asset according to different categories. Third, the supervision of SASAC should be strengthened.
引文
1 陈清泰:《国有企业改革的思路和国有资产管理投资改革》,载中国(海南)改革发展研究院简报总第 554期,http://hnhq.hnedu.cn/web/0/200505/08171827562.html,访问日期:2006 年 9 月 10 日。
2 顾功耘:《国有经济法论》,北京大学出版社 2005 年版,第 52 页-56 页。
3 李荣融:《2003 年 5 月 22 日国务院新闻办举行的记者招待会上的讲话》,转引自《国际金融报》2003 年 5月 23 日第 1 版。
4 顾功耘:《国有经济法论》,北京大学出版社 2005 年版,序言。
5 李曙光:《必须明确国资委的法律地位》,载《中国企业家》2005 年第 3、4 期合刊。
6 王铮:《国资委职能需重新定位》,载《经济》2005 年第 3 期。
7 张文魁:《国资委定位模糊实践与理论偏差》,载《中国投资》2006 年第 3 期。
8 顾功耘:《国有经济法论》,北京大学出版社 2005 年版,第 24 页。
9 刘纪鹏:《关于深化国有资产管理体制改革的建议》,载《国有资产法立法问题研讨会资料汇编》(2005年 12 月昆明)。
10 汪生科:《国资委再定位》,载《21 世纪经济报道》2005 年 1 月 6 日第 1 版。
11 邵宁:《展望明年国有体制改革》,http://business.sohu.com/2003/12/20/92/anticle217169275.stml,访问日期:2006 年 8 月 30 日。
12 顾功耘:《国有经济法论》,北京大学出版社 2005 年版,第 284 页。
13 黄群慧:《国资委亟待改进对国有企业的监管方式》,载《财经科学》2005 年第 1 期。
14 李荣融:《国有企业改革的几个重点难点问题》,载《宏观经济研究》2005 年第 11 期。
15 周放生:《国有经济结构调整,规划先行最重要》,载《上海国资》2005 年第 9 期。
16 参见李保民:《国资委将是怎样组建的》,载《经济》2003 年第 2 期。
17 徐晓松:《国有企业治理法律问题研究》,中国政法大学出版社 2005 年版,第 20 页。
18 国资委研究室:《坚持国企改革方向,规范国企改制》,载《人民日报》2004 年 9 月 29 日第 2 版。
19 张春霖:《国有企业改革的新阶段:调整改革思路和政策的若干建议》,载吴敬链主编《比较》(第 8 期),中信出版社 2003 年版。
20 张文魁:《什么是所有权、产权、出资人权利、股东权利》,载《时事资料手册》2004 年第 3 期。
21 洪虎:《关于起草国有资产法若干问题的思考》,载《国有资产法立法问题研讨会会议资料汇编》(2005年 12 月昆明)。
22 【日】植草益《微观规制经济学》,朱绍文等译,发展出版社 1992 年版,第 19 页。
23 杨文:《国有资产的法经济学分析》,知识产权出版社 2006 年版,第 50 页。
24 黄毅:《当代中国政府监管的公法规范》,http://law.china.cn/thesis/txt/2006-08/02/content_149886.htm,访问日期:2006 年 10 月 17 日。
25 《质疑电广传媒"以股抵债" 小股东状告国资委》,载《北京青年报》2004 年 9 月 16 日第 8 版。
26 姚芃:《国资委“函”是不是具体行政行为》,载《法制日报》2006 年 2 月 28 日第 6 版。
27宁南:《巨人国资委》,载《商务周刊》2005 年第 27 期。
28杨文:《国有资产的法经济分析》,知识产权出版社 2006 年版,第 158 页。
29 国务院发展研究中心企业研究所课题组:《国资委定位、管控模式与持股方式研究报告》(2005 年为上海市国资委做)。
30 顾功耘:《国有经济法论》,北京大学出版社 2005 年版,第 29 页。
31 王梓:《国资立法与国资委》,载《21 世纪经济报道》2004 年 12 月 29 日第 20 版。
32 王梓:《国资立法与国资委》,载《21 世纪经济报道》2004 年 12 月 29 日第 20 版。
33 顾功耘等著:《国有经济法论》,北京大学出版社 2005 年版,第 14 页。
34 宁南:《巨人国资委》,载《商务周刊》2005 年第 27 期。
35 黄群慧:《国资委亟待改进对国有企业的监管方式》,载《财经科学》2005 年第 1 期。
34 王佳航:《国资委怎样组建》,载《经济》2003 年 1 月 24 日。
37 汪生科:《国资委再定位》,载《21 世纪经济报道》2005 年 1 月 6 日第 1 版。
38 邵宁:《展望明年国有体制改革》,http://business.sohu.com/2003/12/20/92/anticle217169275.stml,访问日期:2006 年 10 月 20 日。
39 汪生科:《上海三大国企干部回归“市管”》,载《21 世纪经济报道》2006 年 9 月 20 日第 20 版。
40 王怀宇:《我国国资委持股的法律问题研讨》,载《国有资产法立法问题研讨会会议资料汇编》(2005 年11 月昆明)。
41 U.S.C.s78t(a)(1994).
42 H.R.REP.NO.73—1383,at26.
43 日本东京交易所山本幸先生在 2005 年 11 月 26 日在国务院发展研究中心企业所的发言(参见国务院发展研究中心企业研究所课题组:《国资委定位、管控模式与持股方式研究报告》(2005 年为上海市国资委做))。
45 李荣融:《在 2003 年 5 月 22 日在国务院新闻办举行的记者招待会上的讲话》,转引自《国际金融报》2003年 5 月 23 日第 1 版。
46 左志辉:《创建国有资产管理新模式:二级治理、三层管理》,载《国有资产管理》2003 年第 4 期。
47 世界银行政策分析报告:《改革国有资产管理:从国际经验看中国》, http://www.worldbank.org.cn,访问日期:2004 年 6 月 24 日。
48 李荣融:《国有企业改革的几个重点难点问题》,载《宏观经济研究》2005 年第 11 期。
49 杨文:《国有资产的法经济分析》,知识产权出版社 2006 年版,第 180 页。
50 石明磊:《论人大对国有资产的监管》,载《人大研究》2003 年第 10 期。
51 顾功耘:《国有经济法论》,北京大学出版社 2005 年版,第 31 页。
1、顾功耘:《国有经济法论》,北京大学出版社 2005 年版。
2、徐晓松:《国有企业治理法律问题研究》,中国政法大学出版社 2005 年版。
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12、王保树、崔勤之:《中国公司法原理》,社会科学文献出版社 1998 年版。
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2、顾功耘主编:《公司法律评论》(2001 年卷),上海人民出版社 2001 年版。
3、中国法学会商法学研究会编:《中国商法年刊》(创刊号),上海人民出版社 2002 年版。
4、吴越主编:《国企所有权与治理目标》(中国欧盟国有企业公司治理国际研讨会论文集),法律出版社 2006 年版。
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8、《巨人国资委》一文,载《商务周刊》2005 年第 27 期。
9、黄群慧:《国资委亟待改进对国有企业的监管方式》,载《财经科学》2005年第 1 期。
10、王佳航:《国资委怎样组建》,载《经济》月刊 2003 年 1 月 24 日。
11、左志辉:《创建国有资产管理新模式:二级治理、三层管理》,载于《国有资产管理》,2003 年第 4 期。
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2 顾功耘:《国有经济法论》,北京大学出版社 2005 年版,第 52 页-56 页。
3 李荣融:《2003 年 5 月 22 日国务院新闻办举行的记者招待会上的讲话》,转引自《国际金融报》2003 年 5月 23 日第 1 版。
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8 顾功耘:《国有经济法论》,北京大学出版社 2005 年版,第 24 页。
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13 黄群慧:《国资委亟待改进对国有企业的监管方式》,载《财经科学》2005 年第 1 期。
14 李荣融:《国有企业改革的几个重点难点问题》,载《宏观经济研究》2005 年第 11 期。
15 周放生:《国有经济结构调整,规划先行最重要》,载《上海国资》2005 年第 9 期。
16 参见李保民:《国资委将是怎样组建的》,载《经济》2003 年第 2 期。
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18 国资委研究室:《坚持国企改革方向,规范国企改制》,载《人民日报》2004 年 9 月 29 日第 2 版。
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20 张文魁:《什么是所有权、产权、出资人权利、股东权利》,载《时事资料手册》2004 年第 3 期。
21 洪虎:《关于起草国有资产法若干问题的思考》,载《国有资产法立法问题研讨会会议资料汇编》(2005年 12 月昆明)。
22 【日】植草益《微观规制经济学》,朱绍文等译,发展出版社 1992 年版,第 19 页。
23 杨文:《国有资产的法经济学分析》,知识产权出版社 2006 年版,第 50 页。
24 黄毅:《当代中国政府监管的公法规范》,http://law.china.cn/thesis/txt/2006-08/02/content_149886.htm,访问日期:2006 年 10 月 17 日。
25 《质疑电广传媒"以股抵债" 小股东状告国资委》,载《北京青年报》2004 年 9 月 16 日第 8 版。
26 姚芃:《国资委“函”是不是具体行政行为》,载《法制日报》2006 年 2 月 28 日第 6 版。
27宁南:《巨人国资委》,载《商务周刊》2005 年第 27 期。
28杨文:《国有资产的法经济分析》,知识产权出版社 2006 年版,第 158 页。
29 国务院发展研究中心企业研究所课题组:《国资委定位、管控模式与持股方式研究报告》(2005 年为上海市国资委做)。
30 顾功耘:《国有经济法论》,北京大学出版社 2005 年版,第 29 页。
31 王梓:《国资立法与国资委》,载《21 世纪经济报道》2004 年 12 月 29 日第 20 版。
32 王梓:《国资立法与国资委》,载《21 世纪经济报道》2004 年 12 月 29 日第 20 版。
33 顾功耘等著:《国有经济法论》,北京大学出版社 2005 年版,第 14 页。
34 宁南:《巨人国资委》,载《商务周刊》2005 年第 27 期。
35 黄群慧:《国资委亟待改进对国有企业的监管方式》,载《财经科学》2005 年第 1 期。
34 王佳航:《国资委怎样组建》,载《经济》2003 年 1 月 24 日。
37 汪生科:《国资委再定位》,载《21 世纪经济报道》2005 年 1 月 6 日第 1 版。
38 邵宁:《展望明年国有体制改革》,http://business.sohu.com/2003/12/20/92/anticle217169275.stml,访问日期:2006 年 10 月 20 日。
39 汪生科:《上海三大国企干部回归“市管”》,载《21 世纪经济报道》2006 年 9 月 20 日第 20 版。
40 王怀宇:《我国国资委持股的法律问题研讨》,载《国有资产法立法问题研讨会会议资料汇编》(2005 年11 月昆明)。
41 U.S.C.s78t(a)(1994).
42 H.R.REP.NO.73—1383,at26.
43 日本东京交易所山本幸先生在 2005 年 11 月 26 日在国务院发展研究中心企业所的发言(参见国务院发展研究中心企业研究所课题组:《国资委定位、管控模式与持股方式研究报告》(2005 年为上海市国资委做))。
45 李荣融:《在 2003 年 5 月 22 日在国务院新闻办举行的记者招待会上的讲话》,转引自《国际金融报》2003年 5 月 23 日第 1 版。
46 左志辉:《创建国有资产管理新模式:二级治理、三层管理》,载《国有资产管理》2003 年第 4 期。
47 世界银行政策分析报告:《改革国有资产管理:从国际经验看中国》, http://www.worldbank.org.cn,访问日期:2004 年 6 月 24 日。
48 李荣融:《国有企业改革的几个重点难点问题》,载《宏观经济研究》2005 年第 11 期。
49 杨文:《国有资产的法经济分析》,知识产权出版社 2006 年版,第 180 页。
50 石明磊:《论人大对国有资产的监管》,载《人大研究》2003 年第 10 期。
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