我国地方政府债券运行机制研究
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摘要
2008年发端的国际金融危机行至今日,最多出现的问题莫过于债务问题。随着欧洲主权债务危机的持续发酵,美国主权信用评级被调低,各国纷纷”闻债色变”,一时间世界各国债务风险仿佛火烧眉毛。而我国也不例外,2011年6月27号审计署发布的审计报告显示,到2010年年底,我国的地方政府性债务余额为10.7万亿,其中政府负有直接偿还责任的为6.7万亿,负有担保责任的为2.3万亿,负有一定救助责任的有1.7万亿。巨大的债务余额给地方政府和中央政府敲响了一记警钟。
在过去的三十多年中,中国与世界上许多其他国家一样,推行了以财政分权为突出特点的财政体制改革。改革的基本取向是让地方政府在提供当地公共服务时发挥更大的作用；但是与此同时,各级地方政府财权却不断上移,面临着必须用有限的财力提供日益增长的公共服务的窘境。而且,我国缺乏财政分权条件下协调中央与地方职责的经验,制度基础比较薄弱：中央政府试图通过转移支付来体现其执政意图,但是由于信息不对称等原因,中央政府并不能充分了解各个地方的实际情况以及对于公共产品的紧要需求,因此所提供的转移支付(尤其是很多专项转移支付)在很多时候并不能匹配各地方政府的真正需要,有时候甚至成了”撒胡椒面”,产生的效果比较有限。地方政府在本级财力不断削弱、中央一般性转移支付不足以及专项转移支付不能完全匹配当地需求的情况下,为了提供当地急需的公共产品,只能部分借助于举债的方式来满足资金需求。
目前,对于地方政应当如何稳步发行债券的讨论,理论界与实践界的争论还颇多。本文认为,首先应当通过借鉴目前已经运行多年的世界上其他国家的相关经验,如联邦制国家中的美国,单一制国家中的日本和发展中国家中的印度,并结合我国实际情况,探索出一条适合我国国情的地方政府债券发展与改革制度路径。通过对我国地方政府债券的发展历程以及现状问题做一全面的梳理与总结,特别是针对目前地方政府债券发展过程中产生的城投公司债券、中央代发地方政府债券以及试点自行发行地方政府债券等具有典型探索意义的债券形式进行逐一剖析,得出这些类型发行的债券都只有部分特征符合地方政府债券的标准的结论。这些债券或多或少存在有一些先天缺陷,以至于不利于监管、交易和发行。因此,研究如何规范、自主发行地方政府债券非常有必要并且迫在眉睫。
除了应将不同类型的,类似于地方政府债券的债券形式进行剖析,还应当将融资平台贷款与地方政府债券进行对比,也就是将地方政府的间接融资与直接融资两种债务融资形式之间进行对比。本文从融资流程、融资成本、举债流程、监管力度、偿债资金来源以及融资资金来源等六个方面来进行了对比分析后发现,地方政府债券在数个方面表现出了明显的优越性,并且对于银行业的影响也更小,风险集中爆发的几率更低。同时,结合我国目前的较为宽松的融资环境、不断增强与完善的政府监管能力以及逐渐壮大的外部约束力量,本文得出我国已经初步具备了大规模发展地方政府债券制度环境的结论,可行性佳。
在分析了地方政府债券发展的历程、现状与问题以及可行性之后,得出的结论是：应当进一步构建科学的地方政府债券运行框架,从流程上进行市场化约束、透明化监管,并且完善监管与市场化约束环境。这既是缓解地方政府债务困难、规范地方政府债务行为的需要,也是防范财政风险、建立稳固的政府财政、营造良好的经济政治社会发展环境的需要。就地方政府本身而言,应当从地方政府债券管理模式的选择、发行主体层级和主要特征的设计、债券发行限额管理、地方政府债券预算、债券风险管理以及地方政府偿债准备金等多个方面来进行完善健全,以规范地方政府本身,匹配发行债券内部运行控制的要求。就外部监管方面而言,应当从明确地方政府债券监管主体、完善相关监管法律法规、建立市场化约束机制(信息披露制度以及地方政府评级制度)等多个方面来逐步推进。只有构建了内部管理流程规范、风险控制到位的制度运行框架,外部常态化监管制度,以及强有力的市场化约束机制,才能够构建起运行高效、风险平稳的地方政府债券运行机制。
除了地方政府债券系统本身改革需要逐步推进之外,其他配套改革也需要同步进行推进：深化分税制改革、廓清政府职能边界、推行预算绩效管理改革、硬化财政预算约束、优化官员考评机制以及建立地方政府债务信息管理信息系统等几个方面都可以从不同方面来增强地方政府债券运行的规范性,降低过度举债、违规举债的风险,有利于其健康发展。
Since the international financial crisis broke out in2008, the most common problem is debt problem. While the European sovereign debt crisis continues to deteriorate, the rating of the U.S. had been downgraded, making countries over the world fall into panic. China is no exception in this situation. On June27,2011, the Audit Commission published a report showed that:by the end of2010, China's local government debt had totaled10.7trillion, including direct debt6.7trillion, guaranteed obligation2.3trillion and part of rescue responsibility of1.7trillion. The huge amount of debt alarmed China's central and local governments.
In the past30years, China and many other countries over the world have implemented fiscal system reform, which features fiscal decentralization. The basic orientation of the reform is to allow local governments to play a greater role in the provision of local public services. However, the fiscal authority of local government has been moved up to central government while the public service demand is growing rapidly. Local government faces the dilemma that must provide huge amount of local public service while has insufficient fiscal resources. Meanwhile, China is lack of experience of coordination between central and local governments, the institutional basis is weak. The central government tries to use fiscal transfer to reflect its governing intention, but the truth is that it cannot work in many situations thanks to the information asymmetry between central and local government. Local government has to provide huge amount of local public service while facing shortage of funds. Debt or even illegal debt is natural.
Until now, whether the local government should issue bonds is no doubt. However, theories and practitioners argue a lot about how to issue the bonds steadily. This paper argues that we should firstly draw on the relevant experience of other countries in the world that has been running for many years, such as federal country, the U.S., unitary country, Japan, and developing country, India. Moreover, we should combine the experience and China's actual situation, and try to explore a path of developing and reform for China's local government bonds. This paper summarizes the developing history and current problems of China's local government bonds, especially some "goods in process" like City Investment Company bonds, the central issued on behalf of local government bonds and experimental self-issue bonds. These kinds of bonds have some defects that hinder the regulation, transaction and issue. Therefore, further study about how to regulate the autonomy issue local government bonds is very necessary.
While we analyze the bonds that have some features of municipal bonds/local government bonds, we also must compare the two kinds of debt financing methods: direct and indirect debt financing. Six important aspects should be concerned: Financing processes, financing costs, debt process, supervision, solvency sources of funding and financing sources of funding. Local government bond is better in the cost of financing, supervision, solvency sources of funding and financing sources of funding. Local government bond does less harm to commercial bank system as well. At the same time, considering the necessity of issuing bonds to raise fiscal income, the loose financing environment in China's economy, the enhanced government's regulation and the external constraint forces, China has prepared well for issuing large amount of local government bonds.
After analyzing all these stuff above, the most important thing is to establish a more scientific operational framework of local government bonds, which framework can guarantee that local government can be regulated market oriented, transparently and improve its external operating environment. This is not only to ease the difficulties of local government debt, to regulate the behavior of local government debt, but also to guard against financial risks, to establish a solid government finances, and to create a good economic, political and social environment. Local government should do better in local government bond mode selection, the main issue of the level and the main features of the design, bond issuance limit management, budget of local government bonds, risk management, debt service reserve and other aspects. These great efforts can make local government match the need to issue bonds. External regulation should consider some important things below:clarified regulation authority of local government bonds, sound legal and regulatory system, information disclosure system and neutral rating agencies. Unless China has built the internal-managed process system, as well as external-regulated environment, the local government bond system can be efficient operated and stable risk controlled system.
Some supporting reform measures should be taken to:deepen the reform of the tax system, clearance of the boundary of government functions, the implementation of the budget performance management reform, hardening fiscal budget constraints, and optimize the evaluation mechanism for officials. These measures can enhance the local government bond system.
在过去的三十多年中,中国与世界上许多其他国家一样,推行了以财政分权为突出特点的财政体制改革。改革的基本取向是让地方政府在提供当地公共服务时发挥更大的作用；但是与此同时,各级地方政府财权却不断上移,面临着必须用有限的财力提供日益增长的公共服务的窘境。而且,我国缺乏财政分权条件下协调中央与地方职责的经验,制度基础比较薄弱：中央政府试图通过转移支付来体现其执政意图,但是由于信息不对称等原因,中央政府并不能充分了解各个地方的实际情况以及对于公共产品的紧要需求,因此所提供的转移支付(尤其是很多专项转移支付)在很多时候并不能匹配各地方政府的真正需要,有时候甚至成了”撒胡椒面”,产生的效果比较有限。地方政府在本级财力不断削弱、中央一般性转移支付不足以及专项转移支付不能完全匹配当地需求的情况下,为了提供当地急需的公共产品,只能部分借助于举债的方式来满足资金需求。
目前,对于地方政应当如何稳步发行债券的讨论,理论界与实践界的争论还颇多。本文认为,首先应当通过借鉴目前已经运行多年的世界上其他国家的相关经验,如联邦制国家中的美国,单一制国家中的日本和发展中国家中的印度,并结合我国实际情况,探索出一条适合我国国情的地方政府债券发展与改革制度路径。通过对我国地方政府债券的发展历程以及现状问题做一全面的梳理与总结,特别是针对目前地方政府债券发展过程中产生的城投公司债券、中央代发地方政府债券以及试点自行发行地方政府债券等具有典型探索意义的债券形式进行逐一剖析,得出这些类型发行的债券都只有部分特征符合地方政府债券的标准的结论。这些债券或多或少存在有一些先天缺陷,以至于不利于监管、交易和发行。因此,研究如何规范、自主发行地方政府债券非常有必要并且迫在眉睫。
除了应将不同类型的,类似于地方政府债券的债券形式进行剖析,还应当将融资平台贷款与地方政府债券进行对比,也就是将地方政府的间接融资与直接融资两种债务融资形式之间进行对比。本文从融资流程、融资成本、举债流程、监管力度、偿债资金来源以及融资资金来源等六个方面来进行了对比分析后发现,地方政府债券在数个方面表现出了明显的优越性,并且对于银行业的影响也更小,风险集中爆发的几率更低。同时,结合我国目前的较为宽松的融资环境、不断增强与完善的政府监管能力以及逐渐壮大的外部约束力量,本文得出我国已经初步具备了大规模发展地方政府债券制度环境的结论,可行性佳。
在分析了地方政府债券发展的历程、现状与问题以及可行性之后,得出的结论是：应当进一步构建科学的地方政府债券运行框架,从流程上进行市场化约束、透明化监管,并且完善监管与市场化约束环境。这既是缓解地方政府债务困难、规范地方政府债务行为的需要,也是防范财政风险、建立稳固的政府财政、营造良好的经济政治社会发展环境的需要。就地方政府本身而言,应当从地方政府债券管理模式的选择、发行主体层级和主要特征的设计、债券发行限额管理、地方政府债券预算、债券风险管理以及地方政府偿债准备金等多个方面来进行完善健全,以规范地方政府本身,匹配发行债券内部运行控制的要求。就外部监管方面而言,应当从明确地方政府债券监管主体、完善相关监管法律法规、建立市场化约束机制(信息披露制度以及地方政府评级制度)等多个方面来逐步推进。只有构建了内部管理流程规范、风险控制到位的制度运行框架,外部常态化监管制度,以及强有力的市场化约束机制,才能够构建起运行高效、风险平稳的地方政府债券运行机制。
除了地方政府债券系统本身改革需要逐步推进之外,其他配套改革也需要同步进行推进：深化分税制改革、廓清政府职能边界、推行预算绩效管理改革、硬化财政预算约束、优化官员考评机制以及建立地方政府债务信息管理信息系统等几个方面都可以从不同方面来增强地方政府债券运行的规范性,降低过度举债、违规举债的风险,有利于其健康发展。
Since the international financial crisis broke out in2008, the most common problem is debt problem. While the European sovereign debt crisis continues to deteriorate, the rating of the U.S. had been downgraded, making countries over the world fall into panic. China is no exception in this situation. On June27,2011, the Audit Commission published a report showed that:by the end of2010, China's local government debt had totaled10.7trillion, including direct debt6.7trillion, guaranteed obligation2.3trillion and part of rescue responsibility of1.7trillion. The huge amount of debt alarmed China's central and local governments.
In the past30years, China and many other countries over the world have implemented fiscal system reform, which features fiscal decentralization. The basic orientation of the reform is to allow local governments to play a greater role in the provision of local public services. However, the fiscal authority of local government has been moved up to central government while the public service demand is growing rapidly. Local government faces the dilemma that must provide huge amount of local public service while has insufficient fiscal resources. Meanwhile, China is lack of experience of coordination between central and local governments, the institutional basis is weak. The central government tries to use fiscal transfer to reflect its governing intention, but the truth is that it cannot work in many situations thanks to the information asymmetry between central and local government. Local government has to provide huge amount of local public service while facing shortage of funds. Debt or even illegal debt is natural.
Until now, whether the local government should issue bonds is no doubt. However, theories and practitioners argue a lot about how to issue the bonds steadily. This paper argues that we should firstly draw on the relevant experience of other countries in the world that has been running for many years, such as federal country, the U.S., unitary country, Japan, and developing country, India. Moreover, we should combine the experience and China's actual situation, and try to explore a path of developing and reform for China's local government bonds. This paper summarizes the developing history and current problems of China's local government bonds, especially some "goods in process" like City Investment Company bonds, the central issued on behalf of local government bonds and experimental self-issue bonds. These kinds of bonds have some defects that hinder the regulation, transaction and issue. Therefore, further study about how to regulate the autonomy issue local government bonds is very necessary.
While we analyze the bonds that have some features of municipal bonds/local government bonds, we also must compare the two kinds of debt financing methods: direct and indirect debt financing. Six important aspects should be concerned: Financing processes, financing costs, debt process, supervision, solvency sources of funding and financing sources of funding. Local government bond is better in the cost of financing, supervision, solvency sources of funding and financing sources of funding. Local government bond does less harm to commercial bank system as well. At the same time, considering the necessity of issuing bonds to raise fiscal income, the loose financing environment in China's economy, the enhanced government's regulation and the external constraint forces, China has prepared well for issuing large amount of local government bonds.
After analyzing all these stuff above, the most important thing is to establish a more scientific operational framework of local government bonds, which framework can guarantee that local government can be regulated market oriented, transparently and improve its external operating environment. This is not only to ease the difficulties of local government debt, to regulate the behavior of local government debt, but also to guard against financial risks, to establish a solid government finances, and to create a good economic, political and social environment. Local government should do better in local government bond mode selection, the main issue of the level and the main features of the design, bond issuance limit management, budget of local government bonds, risk management, debt service reserve and other aspects. These great efforts can make local government match the need to issue bonds. External regulation should consider some important things below:clarified regulation authority of local government bonds, sound legal and regulatory system, information disclosure system and neutral rating agencies. Unless China has built the internal-managed process system, as well as external-regulated environment, the local government bond system can be efficient operated and stable risk controlled system.
Some supporting reform measures should be taken to:deepen the reform of the tax system, clearance of the boundary of government functions, the implementation of the budget performance management reform, hardening fiscal budget constraints, and optimize the evaluation mechanism for officials. These measures can enhance the local government bond system.
引文
① 刘尚希,鄢晓发,《当前财政体制：初步的认识与评价》,《热点与对策：2008-2009年度财政研究报告(下)》,中国财政经济出版社,P362.
② 贾康,刘微等,《我国地方政府债务风险和对策》,《经济研究参考》,2010年14期,P8.
① 李永刚,《中国地方政府债务负担及化解对策》,《上海财经大学学报》,2011年4期,P80.
② 李勇,《我国地方融资平台的规范与思考》,《行政管理改革》,2010年11期,P42.
③ 陈少强,《中央代发地方债研究》,《中央财经大学学报》,2009年07期,P8.
① 沈炳熙,《关于规范地方政府发债方式的思考》,《中国债券》,2011年08期,P13-14.
② 宗良,周冶富,《我国地方政府债券发展的路径与前景》,《银行家》2012年02期,P70.
③ 潘君瑜, 《金融危机背景下开放我国地方债券市场的可行性探究》, 《现代经济信息》,2010年01期,P24.
④ 成学真,胡春兰,《发展我国市政债券市场的可行性分析》,《宁夏社会科学》,2005年05期,P52.
① 许韡劫,《我国发行市政债券的可行性研究》,《中国债券》,2008年04期,P22.
② 苏英,《地方政府债券信用评级研究综述》,《改革与战略》,2010年05期,P183.
③ 大公国际,《地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法》,2009年,P1.
① 曹明,《地方政府信用评级面临三个障碍》,《当代金融家》,2011年04期,P34.
② 安国俊,《稳步发展地方政府债券》,《中国金融》,2009年09期,P3.
③ Jeffrey A. Frankel, "OVER-OPTIMISM IN FORECASTS BY OFFICIAL BUDGET AGENCIES AND ITS IMPLICATIONS", NBER, Jul,2011.
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③ Lili Liu, Kim Song Tan, "Sub-national Credit Ratings A Comparative Review", The World Bank Policy Research Working Paper, Aug,2009, P34-35.
① Norbert Gaillard, "The Determinants of Moody's Sub-Sovereign Ratings", International Research Journal of Finance and Economics,2009, P194.
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① 李萍,许宏才,李承,《地方政府债务管理：国际比较与借鉴》,中国财政经济出版社,2009年,P6.
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① Chandrasekaran Pravin, Katayama Roy, "Municipal Bonds:Is India ready for more?", Munich Personal RePEc Archive, Mar,2006
② Chetan Vaidya, "MARKET-BASED FINANCING OF URBAN INFRASTRUCTURE IN INDIA:OPPORTUNITIES FOR SUPPORT", National Institute of Urban Affairs,2001
① 具体分类标准参见银监会《中国银监会关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》,银监发[2012]12号。
① 程燕婷,《我国地方政府债券发行长效机制的构建研究》,《税务与经济》,2010年第1期
② 夏鑫,徐静,《地方政府预算信息披露研究——基于委托代理理论视角》,山东纺织经济,2012年第7期
① 编制政府资产负债表还有多远的路要走?《财经信报》,2012年9月17日A06版
② Norbert Gaillard, "The Determinants of Moody's Sub-Sovereign Ratings", International Research Journal of Finance and Economics, Issue 31,2009.
① 具体计算公式参见财政部,《预算绩效管理工作规划(2012-2015年)》,2012.
① 大公国际,大公地方政府信用评级方法,2011.
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