我国高等学校法人地位存在的问题及其完善
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摘要
由政府管理向民营化管理转变，是中国现代管理思想发展的新趋势。民营化管理是一切经营单位均应按现代企业制度要求，建立法人治理，由法人代表及其聘用的专业人员负责经营决策和管理，政府首长及政府有关职能部门不再插手干涉企业的经营管理，包括主要领导干部的作用。尽管企业与高等学校(本文所称的高等学校特指公立高校)各有其自身的特点和规律，但企业改革的经验教训仍可引以为鉴。在我国传统的高等教育管理体制下，政府对高校统的过多，高校办学缺乏积极性、主动性和创造性。目前，我国高等教育法虽然已从组织上、形式上完成了高等学校法人制度的认定，并规定高校办学自主权的基本内容和具体含义，但离高等学校以独立法人资格处理与各方面的关系还相差甚远。分析我国高等学校法人地位存在的问题并提出完善对策，对我国高等教育事业的发展具有重要意义。
本文首先从企业法人与高等学校法人比较的角度解释高等学校法人的涵义。高校法人一方享有民事主体的法律性质；另一方面又有区别于民事主体的行政主体性质。此外，与企业所有权与经营权的分离相比较，高等学校的基本性质决定高等学校法人地位中政府对高校的所有权与高校所拥有的控制权没有完全分离。现代大学制度中的高等学校法人地位，政府将逐步从一切具体的教育管理事务中逐步退出，凡是学校能够办好的事情都让学校办，凡是市场能解决的问题都尽可能发挥市场机制的积极作用；政府的责任是构建教育服务体系，并予以监管和调控，建立规则、标准和法规，以此指导和监管管理过程。解释高等学校法人的涵义后，又进一步分析了确立高等学校法人地位的必要性，这些都为论述我国高等学校法人地位奠定理论基础。
在研究我国高等学校法人地位方面，首先从我国高等学校与政府、教师、学生和社会等方面的关系，分析我国高等学校法人地位的现状，得出我国高等学校有法人之名而无法人之实。我国高等学校法人地位存在问题的原因主要包括：计划经济体制的惰性依然存在；教育管理集权体制的惯性影响；监督评估机制欠缺；高校自主办学能力缺失；各种配套改革不到位。其次，提出完善对策。第一，重构政府与高校的关系。通过建立和完善评估中介机构以及培育高校自主办学能力，分化政府角色，转变政府职能。第二，加强法律保障。我们要完善高校法人制度和高等教育法规体系；依据法律、法规及政策，建立大学章程及大学规章制度。最后，完善高等学校法人地位是渐进的过程，是一个全局性的问题，是体制的变革。它涉及到办学体制、管理体制、招生就业体制、投资体制及相关的教育体制和国家人事制度在内的诸多方面。因此，对高校法人问题应从全局观点来看，协调各方面因素，才能逐步得以落实。
The transformation from government management to privately operated management is a new trend in the development of Chinese modern management thought. Privately operated management means that all management units should build legal person government according to the requirements of modern enterprise system, with the legal person representative and the professional staff responsible for the decision-making and management and that the official leaders and the government will no longer interfere with enterprises operation and management. Although enterprises and universities have their own characteristics and rules, the latter can draw lessons from the experience of the former. Traditionally, the rights of opening, running and administrating universities (the publics ones) are under the control of the government therefore they are restricted in the aspects of enrolling students, establishing majors, and so on. With the development of social economy and higher education, it's difficult for this kind of system to adapt to the new trend and the universities are short of enthusiasm, initiative, and creativity. At present, the higher education law has guaranteed the recognition of the legal person system of universities in organization and form, and has stipulated the basic contents and concrete meanings of the higher education right of autonomy, but there is still a long way to go universities can handle all the relations as an independent legal person. Thus, analyzing the problem of legal person status of China's public universities and proposing the perfecting countermeasures are of great importance to the development of China's higher education
Firstly, this paper interprets the implication of college legal person by comparing college legal person with enterprise legal person. College legal person enjoys the law character of civil main body as well as the administrative character of main body which is difference from the former. In addition, Compared with the separation of property rights and operating rights, the basic character of universities decides that the government's property right and the control right to college are not separated thoroughly. To college legal person status in modern university system, the government will withdraw from all concrete business of education administration gradually, endowing universities with more rights to independence and making full use of the market's positive role as much as possible; The government's responsibility is to construct the system of education service, and build rules, standards, and regulations to supervise the process of administration. After explaining the meaning of college legal person, this paper further analyzes the necessity of establishing university legal person status. All these lay theoretical basis for discussing China's university legal person status.
On the one hand, in studying university legal person status in China, we can come to a conclusion that university legal person was only nominal by analyzing the status quo from the relations between universities with the government, teachers, students, society, and so on. The main causes to the problem of university legal person status in China are the planned economy inertia; the inertia effects on education centralization management; the shortcoming of appraising mechanism and various supporting reforms. On the other hand, put forward perfecting measures. First of all, reconstruct the relation between the government and university. Secondly, reinforce the law guarantee. Finally, it is a gradual process to perfect their status, and it is a global problem and a system reform. It involves many aspects such as the systems of running schools, managing, enrolling new students, investing, concerned educating system, and the country's personnel system. Therefore, overall speaking, the problems of university legal person will be resolved step by step by harmonizing each factor.
本文首先从企业法人与高等学校法人比较的角度解释高等学校法人的涵义。高校法人一方享有民事主体的法律性质；另一方面又有区别于民事主体的行政主体性质。此外，与企业所有权与经营权的分离相比较，高等学校的基本性质决定高等学校法人地位中政府对高校的所有权与高校所拥有的控制权没有完全分离。现代大学制度中的高等学校法人地位，政府将逐步从一切具体的教育管理事务中逐步退出，凡是学校能够办好的事情都让学校办，凡是市场能解决的问题都尽可能发挥市场机制的积极作用；政府的责任是构建教育服务体系，并予以监管和调控，建立规则、标准和法规，以此指导和监管管理过程。解释高等学校法人的涵义后，又进一步分析了确立高等学校法人地位的必要性，这些都为论述我国高等学校法人地位奠定理论基础。
在研究我国高等学校法人地位方面，首先从我国高等学校与政府、教师、学生和社会等方面的关系，分析我国高等学校法人地位的现状，得出我国高等学校有法人之名而无法人之实。我国高等学校法人地位存在问题的原因主要包括：计划经济体制的惰性依然存在；教育管理集权体制的惯性影响；监督评估机制欠缺；高校自主办学能力缺失；各种配套改革不到位。其次，提出完善对策。第一，重构政府与高校的关系。通过建立和完善评估中介机构以及培育高校自主办学能力，分化政府角色，转变政府职能。第二，加强法律保障。我们要完善高校法人制度和高等教育法规体系；依据法律、法规及政策，建立大学章程及大学规章制度。最后，完善高等学校法人地位是渐进的过程，是一个全局性的问题，是体制的变革。它涉及到办学体制、管理体制、招生就业体制、投资体制及相关的教育体制和国家人事制度在内的诸多方面。因此，对高校法人问题应从全局观点来看，协调各方面因素，才能逐步得以落实。
The transformation from government management to privately operated management is a new trend in the development of Chinese modern management thought. Privately operated management means that all management units should build legal person government according to the requirements of modern enterprise system, with the legal person representative and the professional staff responsible for the decision-making and management and that the official leaders and the government will no longer interfere with enterprises operation and management. Although enterprises and universities have their own characteristics and rules, the latter can draw lessons from the experience of the former. Traditionally, the rights of opening, running and administrating universities (the publics ones) are under the control of the government therefore they are restricted in the aspects of enrolling students, establishing majors, and so on. With the development of social economy and higher education, it's difficult for this kind of system to adapt to the new trend and the universities are short of enthusiasm, initiative, and creativity. At present, the higher education law has guaranteed the recognition of the legal person system of universities in organization and form, and has stipulated the basic contents and concrete meanings of the higher education right of autonomy, but there is still a long way to go universities can handle all the relations as an independent legal person. Thus, analyzing the problem of legal person status of China's public universities and proposing the perfecting countermeasures are of great importance to the development of China's higher education
Firstly, this paper interprets the implication of college legal person by comparing college legal person with enterprise legal person. College legal person enjoys the law character of civil main body as well as the administrative character of main body which is difference from the former. In addition, Compared with the separation of property rights and operating rights, the basic character of universities decides that the government's property right and the control right to college are not separated thoroughly. To college legal person status in modern university system, the government will withdraw from all concrete business of education administration gradually, endowing universities with more rights to independence and making full use of the market's positive role as much as possible; The government's responsibility is to construct the system of education service, and build rules, standards, and regulations to supervise the process of administration. After explaining the meaning of college legal person, this paper further analyzes the necessity of establishing university legal person status. All these lay theoretical basis for discussing China's university legal person status.
On the one hand, in studying university legal person status in China, we can come to a conclusion that university legal person was only nominal by analyzing the status quo from the relations between universities with the government, teachers, students, society, and so on. The main causes to the problem of university legal person status in China are the planned economy inertia; the inertia effects on education centralization management; the shortcoming of appraising mechanism and various supporting reforms. On the other hand, put forward perfecting measures. First of all, reconstruct the relation between the government and university. Secondly, reinforce the law guarantee. Finally, it is a gradual process to perfect their status, and it is a global problem and a system reform. It involves many aspects such as the systems of running schools, managing, enrolling new students, investing, concerned educating system, and the country's personnel system. Therefore, overall speaking, the problems of university legal person will be resolved step by step by harmonizing each factor.
引文
① 周三多 陈传明 鲁明泓．管理学原理——与方法．上海：复旦大学出版社，2007
① 陈玉琨．西方高等教育质量保障模式．采英撷华·话题．2005．7
② 朴钟鹤．日本国立大学内部管理体制改革研究．首都师范大学．2005．6
① 毕宪顺．建立现代大学制度：高校管理体制改革的目标．山东师范大学学报．2003．4
② 申素平．高等学校法人与高等学校自主权．中国高教研究．2005．5
③ 张敏生．落实高校办学自主权的困境及成因分析．黑龙江省政法管理干部学院学报．20055
① 卫兴华顾学荣．政治经济学原理．北京：高等教育出版社，2003
② 陈于后．高等院校法律地位探析．四川理工学院学报(社会科学版)．2004．12
③ 周明．高等学校行政行为的法律性质．天津广播电视大学网．2005．11
① 陈孝彬．教育管理学．北京：北京师范大学出版社，2003．12
① 蔡元培．教育独立议．新教育．1922．3
② 任鸿隽．党化教育是可能的吗．独立评论．1932．3
③ 贺麟．学术与政治．当代评论．1941．16
④ 胡适．争取学术独立的十年计划．中央日报．1947．9
⑤ 曹汉斌．我国高校办学自主权研究的历史、现状和问题．内蒙古民族大学学报．2005．2
① 范健 蒋大兴 朱武生．法律．南京：南京大学出版社，2001．3
① 申素平．高等学校法人与高等学校自主权．中国高教研究．2005．5
① 刘冬梅．高等学校法律关系论析．现代教育科学．2005．1
② 花亚纯．落实高校办学自主权的主要障碍及其应处理好的几个关系．高等农业教育．2002．11
① 曹汉斌．我国高校办学自主权研究的历史、现状和问题．内蒙古民族大学学报．2005．2
② 华中理工大学高等教育研究所课题组．高等教育研究．1999．2
① 潘燕．美国高校董事会制度的启示．世界教育信息．2004．3
② 刘冬梅．高等学校法律关系论析．现代教育科学．2005．1
③ 巩霞．高等院校全员聘任制研究．山东理工大学学报(社会科学版)．2003．9
① 郑玉刚蔡根女．关于高校聘任制改革的若干思考．广东青年干部学院学报．2005．9
② 中组部人事部．关于加快推进事业单位人事制度改革的意见．光明日报．2000．8
③ 柳国辉．关于实施教师聘任制的法律思考．中国教师网．2001．9
① 王一定 李金轩 贺凤莲．市场经济下我国高等教育政府管理中存在的问题及对策．长春工业大学学报(高教研究版)．200613
① 李坚．简论我国高等教育评估中介机构建设问题．辽宁教育行政学院学．2005．11
① 谭德刚．培育自主办学能力落实高校办学自主权．北方经贸．2006．6
① 中华人民共和国高等教育法．中国法制出版社．1999．3
① 邓厚勇．高校党委领导下的校长负责制研究．武汉大学硕士学位论文．2004．5
1．卫兴华 顾学荣。政治经济学原理[M]．高等教育出版社．2003
2．德里克·博克著．走出象牙塔——现代大学的责任[J]．徐小洲，陈军译．杭州：浙江教育出版社，2001
3．中华人民共和国高等教育法[c]news.xinhuanet.com/edu/2002-01/21/content_246284.htm.
4．毕宪顺．建立现代大学制度：高校管理体制改革的目标[J]．山东师范大学学报．2003(4)
5．杨望成熊志翔．现代大学制度的基本特征[J]．佛山科学技术学院学报(社会科学版)．2004(1)
6．李向荣．英国高等教育状况、发展趋势与借鉴[J]．安徽广播电视大学学报．2005(1)
7．陈玉琨．西方高等教育质量保障模式[J]．采英撷华·话题．2005(7)
8．张敏生．落实高校办学自主权的困境及成因分析[J]．黑龙江省政法管理干部学院学报．2005(5)
9．金国红 周守军．论高校办学自主权的落实对教育中介组织建设的需要[J]．重庆工学院学报．2005(8)
10．熊庆年．对落实高等学校办学自主权的再认识[J]．复旦教育论坛．2004(2)
11．陈忠群．大学的理念及传统精神探析[J]．闽江学院学报．2005(2)
12．贾宝余．西方大学的传统及其对我国大学发展的影响[J]．中国大学教学．2005(3)
13．吕亮球．美国高校董事会制度刍议[J]．中国电力教育．2004(4)
14．姜良杰．高校董事会管理模式浅析[J]．中国电力教育．2004(4)
15．周三多陈传明鲁明泓．管理学原理——与方法[M]．复旦大学出版社．2007
16．陈于后．高等院校法律地位探析[J]．四川理工学院学报(社会科学版)．2004(12)
17．周明．高等学校行政行为的法律性质．天津广电视大学网．2005(11)
18．赵霖平 王林芳．公立高校的类企业治理结构与效率[J]．高教探索．2005(1)
19．范健 蒋大兴 朱武生．法律[M]．南京大学出版社．2001(3)
20．申素平．高等学校法人与高等学校自主权[J]．中国高教研究．2005(5)
21．花亚纯．落实高校办学自主权的主要障碍及其应处理好的几个关系[J]．高等农业教育．2002(11)
22．李坚．简论我国高等教育评估中介机构建设问题[J]．辽宁教育行政学院学报．2005(11)
23．华中理工大学高等教育研究所课题组[J]．高等教育研究．1999(2)
24．潘燕．美国高校董事会制度的启示[J]．世界教育信息．2004(3)
25．刘冬梅．高等学校法律关系论析[J]．现代教育科学．2005(1)
26．巩霞．高等院校全员聘任制研究[J]．山东理工大学学报(社会科学版)．2003(9)
27．郑玉刚 蔡根女．关于高校聘任制改革的若干思考[J]．广东青年干部学院学报．2005(9)
28．中组部 人事部．关于加快推进事业单位人事制度改革的意见[N]．光明日报．2000(8)
29．柳国辉．关于实施教师聘任制的法律思考[c]．中国教师网．2001(9)
30．中华人民共和国高等教育法[J]．中国法制出版社．1999(3)
31．邓厚勇．高校党委领导下的校长负责制研究[D]．武汉大学硕士学位论文．2004(5)
32．陈孝彬．教育管理学[M]．北京师范大学出版社．2003(12)
33．谭德刚．培育自主办学能力 落实高校办学自主权[J]．北方经贸．2006(6)
34．王一定 李金轩 贺凤莲．市场经济下我国高等教育政府管理中存在的问题及对策[J]．长春工业大学学报(高教研究版)．2006(3)
35．中组部 人事部．关于加快推进事业单位人事制度改革的意见[N]．光明日报．2000(8)
36．蒋后强．高等学校自主权及其限度[J]．高等教育研究．2006(2)
37．蔡元培．教育独立议[J]．新教育．1922(3)
38．任鸿隽．党化教育是可能的吗[J]．独立评论．1932(3)
39．贺麟．学术与政治[J]．当代评论．1941(16)
40．胡适．争取学术独立的十年计划[N]．中央日报．1947(9)
41．朴钟鹤．日本国立大学内部管理体制改革研究[D]．首都师范大学硕士学位论文．2005(6)
42．曹汉斌．我国高校办学自主权研究的历史、现状和问题[J]．内蒙古民族大学学报．2005(2)
① 陈玉琨．西方高等教育质量保障模式．采英撷华·话题．2005．7
② 朴钟鹤．日本国立大学内部管理体制改革研究．首都师范大学．2005．6
① 毕宪顺．建立现代大学制度：高校管理体制改革的目标．山东师范大学学报．2003．4
② 申素平．高等学校法人与高等学校自主权．中国高教研究．2005．5
③ 张敏生．落实高校办学自主权的困境及成因分析．黑龙江省政法管理干部学院学报．20055
① 卫兴华顾学荣．政治经济学原理．北京：高等教育出版社，2003
② 陈于后．高等院校法律地位探析．四川理工学院学报(社会科学版)．2004．12
③ 周明．高等学校行政行为的法律性质．天津广播电视大学网．2005．11
① 陈孝彬．教育管理学．北京：北京师范大学出版社，2003．12
① 蔡元培．教育独立议．新教育．1922．3
② 任鸿隽．党化教育是可能的吗．独立评论．1932．3
③ 贺麟．学术与政治．当代评论．1941．16
④ 胡适．争取学术独立的十年计划．中央日报．1947．9
⑤ 曹汉斌．我国高校办学自主权研究的历史、现状和问题．内蒙古民族大学学报．2005．2
① 范健 蒋大兴 朱武生．法律．南京：南京大学出版社，2001．3
① 申素平．高等学校法人与高等学校自主权．中国高教研究．2005．5
① 刘冬梅．高等学校法律关系论析．现代教育科学．2005．1
② 花亚纯．落实高校办学自主权的主要障碍及其应处理好的几个关系．高等农业教育．2002．11
① 曹汉斌．我国高校办学自主权研究的历史、现状和问题．内蒙古民族大学学报．2005．2
② 华中理工大学高等教育研究所课题组．高等教育研究．1999．2
① 潘燕．美国高校董事会制度的启示．世界教育信息．2004．3
② 刘冬梅．高等学校法律关系论析．现代教育科学．2005．1
③ 巩霞．高等院校全员聘任制研究．山东理工大学学报(社会科学版)．2003．9
① 郑玉刚蔡根女．关于高校聘任制改革的若干思考．广东青年干部学院学报．2005．9
② 中组部人事部．关于加快推进事业单位人事制度改革的意见．光明日报．2000．8
③ 柳国辉．关于实施教师聘任制的法律思考．中国教师网．2001．9
① 王一定 李金轩 贺凤莲．市场经济下我国高等教育政府管理中存在的问题及对策．长春工业大学学报(高教研究版)．200613
① 李坚．简论我国高等教育评估中介机构建设问题．辽宁教育行政学院学．2005．11
① 谭德刚．培育自主办学能力落实高校办学自主权．北方经贸．2006．6
① 中华人民共和国高等教育法．中国法制出版社．1999．3
① 邓厚勇．高校党委领导下的校长负责制研究．武汉大学硕士学位论文．2004．5
1．卫兴华 顾学荣。政治经济学原理[M]．高等教育出版社．2003
2．德里克·博克著．走出象牙塔——现代大学的责任[J]．徐小洲，陈军译．杭州：浙江教育出版社，2001
3．中华人民共和国高等教育法[c]news.xinhuanet.com/edu/2002-01/21/content_246284.htm.
4．毕宪顺．建立现代大学制度：高校管理体制改革的目标[J]．山东师范大学学报．2003(4)
5．杨望成熊志翔．现代大学制度的基本特征[J]．佛山科学技术学院学报(社会科学版)．2004(1)
6．李向荣．英国高等教育状况、发展趋势与借鉴[J]．安徽广播电视大学学报．2005(1)
7．陈玉琨．西方高等教育质量保障模式[J]．采英撷华·话题．2005(7)
8．张敏生．落实高校办学自主权的困境及成因分析[J]．黑龙江省政法管理干部学院学报．2005(5)
9．金国红 周守军．论高校办学自主权的落实对教育中介组织建设的需要[J]．重庆工学院学报．2005(8)
10．熊庆年．对落实高等学校办学自主权的再认识[J]．复旦教育论坛．2004(2)
11．陈忠群．大学的理念及传统精神探析[J]．闽江学院学报．2005(2)
12．贾宝余．西方大学的传统及其对我国大学发展的影响[J]．中国大学教学．2005(3)
13．吕亮球．美国高校董事会制度刍议[J]．中国电力教育．2004(4)
14．姜良杰．高校董事会管理模式浅析[J]．中国电力教育．2004(4)
15．周三多陈传明鲁明泓．管理学原理——与方法[M]．复旦大学出版社．2007
16．陈于后．高等院校法律地位探析[J]．四川理工学院学报(社会科学版)．2004(12)
17．周明．高等学校行政行为的法律性质．天津广电视大学网．2005(11)
18．赵霖平 王林芳．公立高校的类企业治理结构与效率[J]．高教探索．2005(1)
19．范健 蒋大兴 朱武生．法律[M]．南京大学出版社．2001(3)
20．申素平．高等学校法人与高等学校自主权[J]．中国高教研究．2005(5)
21．花亚纯．落实高校办学自主权的主要障碍及其应处理好的几个关系[J]．高等农业教育．2002(11)
22．李坚．简论我国高等教育评估中介机构建设问题[J]．辽宁教育行政学院学报．2005(11)
23．华中理工大学高等教育研究所课题组[J]．高等教育研究．1999(2)
24．潘燕．美国高校董事会制度的启示[J]．世界教育信息．2004(3)
25．刘冬梅．高等学校法律关系论析[J]．现代教育科学．2005(1)
26．巩霞．高等院校全员聘任制研究[J]．山东理工大学学报(社会科学版)．2003(9)
27．郑玉刚 蔡根女．关于高校聘任制改革的若干思考[J]．广东青年干部学院学报．2005(9)
28．中组部 人事部．关于加快推进事业单位人事制度改革的意见[N]．光明日报．2000(8)
29．柳国辉．关于实施教师聘任制的法律思考[c]．中国教师网．2001(9)
30．中华人民共和国高等教育法[J]．中国法制出版社．1999(3)
31．邓厚勇．高校党委领导下的校长负责制研究[D]．武汉大学硕士学位论文．2004(5)
32．陈孝彬．教育管理学[M]．北京师范大学出版社．2003(12)
33．谭德刚．培育自主办学能力 落实高校办学自主权[J]．北方经贸．2006(6)
34．王一定 李金轩 贺凤莲．市场经济下我国高等教育政府管理中存在的问题及对策[J]．长春工业大学学报(高教研究版)．2006(3)
35．中组部 人事部．关于加快推进事业单位人事制度改革的意见[N]．光明日报．2000(8)
36．蒋后强．高等学校自主权及其限度[J]．高等教育研究．2006(2)
37．蔡元培．教育独立议[J]．新教育．1922(3)
38．任鸿隽．党化教育是可能的吗[J]．独立评论．1932(3)
39．贺麟．学术与政治[J]．当代评论．1941(16)
40．胡适．争取学术独立的十年计划[N]．中央日报．1947(9)
41．朴钟鹤．日本国立大学内部管理体制改革研究[D]．首都师范大学硕士学位论文．2005(6)
42．曹汉斌．我国高校办学自主权研究的历史、现状和问题[J]．内蒙古民族大学学报．2005(2)