地方治理中的协同及其机制构建
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摘要
在公共问题高度复杂和利益主体日益多元的现代国家中,由于政府失灵、市场失灵和志愿失灵的存在,单一主体在治理公共事务过程中常常出现难以避免的弊病。为此,学者们提出了协作性公共管理理论,期望以此丰富现有的治理理论和实践。本论文认真研究和审视这一理论,结合浙江省地方政府的实践经验进行深入考察,提出政府与市场主体、社会主体的协同治理,是实现地方善治的重要条件。
协作性公共管理强调协调和整合政府、私人组织、第三部门的资源,实施跨组织边界的协同行动,这有助于克服单一主体治理模式“失灵”、提升地方治理绩效。对浙江协同治理实践的考察表明,尽管我国仍然缺乏完善的市场经济制度、根深蒂固的公民社会传统以及权力受到严格制约的政府,但经过多年的市场化改革和行政改革,我国现有的政治行政体制逐步包容甚至鼓励市场主体、社会组织和公民参与治理地方公共事务,而这些参与也在事实上提升了地方治理的整体绩效。这验证了本文预设的分析框架,表明协作性公共管理在我国具有可行性和借鉴意义。
协同治理并非异质组织之间简单的合并或联合,而是各治理主体在保持相对独立性的前提下,彼此功能与结构的嵌入。本文的研究表明,功能性机制及其对应的操作性机制共同构成协同治理机制的框架体系。同时,由于我国地方治理有中央政府控制过细过严、地方政府过于强势、市场经济体制不完善、社会组织力量相对薄弱的特点,为克服单个机制所固有的缺陷,需要进一步构建和整合协同机制,提高协同绩效,促成治理主体合作,达成集体行动,进而实现公共利益的最大化。
研究最后表明,尽管协同治理理论有非常合理的时代性因素,但还需要在与官僚制公共行政融合、市场与社会机制健全与效用发挥,以及地方协同治理创新与国家整体性制度整合等方面作进一步的深化和拓展。
It is hard for a single subject to avoid drawbacks in public affairs governance process because of the existence of government failure, market failure as well as voluntary failure in a modern state whose public issues are highly complex and interest subjects are increasingly pluralistic. Hence, researchers proposed collaborative public management theory, which is expected to enrich the ready governance theory and practice. The paper has studied and examined this theory carefully, and then put forward a proposal that cooperative governance among government, market and society is the key to arrive good governance in local combined with a profound investigation of practical experience of the local government in Zhejiang province.
Collaborative public management emphasizes on the coordination and integration of the resources of government, private organizations as well as the third sectors, and carrying out cooperative actions over the border of different organizations, which is good for overcoming failures of single body governance model and promoting local governance performance as well. The research on governance practice demonstrates that the present political and administrative system tolerates even encourages market body, social organizations and citizen's participant in local governance which promotes the whole performance of local governance actually although it is still lack of well-established market system, ingrained civil society tradition or severe restricted government. That proves our assumed framework, and indicates that collaborative public management has its feasibility and referential significance in our country.
Collaborative public management is not simple amalgamation or union of different organizations, but embedding their functions and structures on the premise that each governance bodies keep the independence correspondingly. Our research shows that functional mechanism and its corresponding operability mechanism constitute the collaborative public management framework together. Meanwhile, because local governance has many disadvantages such as undue rigidness and strictness of central restrictions, strong tendency of local government, imperfect market system, relative week social organizations, it is necessary to construct and integrate collaborative mechanism further in order to overcome inherent defects of single mechanism, and reinforce the cooperation of governance bodies, arrive collective action, and then pursue the maximum of common right.
Finally, the research shows that the collaborative public management theory has its extraordinary reasonable era factors, but it is still necessary to deepen and expand in these fields such as the integration of bureaucratic administration, to perfect market and society mechanism and bring them into full play as well as the integrations of local collaborative governance innovation and national integrity system.
协作性公共管理强调协调和整合政府、私人组织、第三部门的资源,实施跨组织边界的协同行动,这有助于克服单一主体治理模式“失灵”、提升地方治理绩效。对浙江协同治理实践的考察表明,尽管我国仍然缺乏完善的市场经济制度、根深蒂固的公民社会传统以及权力受到严格制约的政府,但经过多年的市场化改革和行政改革,我国现有的政治行政体制逐步包容甚至鼓励市场主体、社会组织和公民参与治理地方公共事务,而这些参与也在事实上提升了地方治理的整体绩效。这验证了本文预设的分析框架,表明协作性公共管理在我国具有可行性和借鉴意义。
协同治理并非异质组织之间简单的合并或联合,而是各治理主体在保持相对独立性的前提下,彼此功能与结构的嵌入。本文的研究表明,功能性机制及其对应的操作性机制共同构成协同治理机制的框架体系。同时,由于我国地方治理有中央政府控制过细过严、地方政府过于强势、市场经济体制不完善、社会组织力量相对薄弱的特点,为克服单个机制所固有的缺陷,需要进一步构建和整合协同机制,提高协同绩效,促成治理主体合作,达成集体行动,进而实现公共利益的最大化。
研究最后表明,尽管协同治理理论有非常合理的时代性因素,但还需要在与官僚制公共行政融合、市场与社会机制健全与效用发挥,以及地方协同治理创新与国家整体性制度整合等方面作进一步的深化和拓展。
It is hard for a single subject to avoid drawbacks in public affairs governance process because of the existence of government failure, market failure as well as voluntary failure in a modern state whose public issues are highly complex and interest subjects are increasingly pluralistic. Hence, researchers proposed collaborative public management theory, which is expected to enrich the ready governance theory and practice. The paper has studied and examined this theory carefully, and then put forward a proposal that cooperative governance among government, market and society is the key to arrive good governance in local combined with a profound investigation of practical experience of the local government in Zhejiang province.
Collaborative public management emphasizes on the coordination and integration of the resources of government, private organizations as well as the third sectors, and carrying out cooperative actions over the border of different organizations, which is good for overcoming failures of single body governance model and promoting local governance performance as well. The research on governance practice demonstrates that the present political and administrative system tolerates even encourages market body, social organizations and citizen's participant in local governance which promotes the whole performance of local governance actually although it is still lack of well-established market system, ingrained civil society tradition or severe restricted government. That proves our assumed framework, and indicates that collaborative public management has its feasibility and referential significance in our country.
Collaborative public management is not simple amalgamation or union of different organizations, but embedding their functions and structures on the premise that each governance bodies keep the independence correspondingly. Our research shows that functional mechanism and its corresponding operability mechanism constitute the collaborative public management framework together. Meanwhile, because local governance has many disadvantages such as undue rigidness and strictness of central restrictions, strong tendency of local government, imperfect market system, relative week social organizations, it is necessary to construct and integrate collaborative mechanism further in order to overcome inherent defects of single mechanism, and reinforce the cooperation of governance bodies, arrive collective action, and then pursue the maximum of common right.
Finally, the research shows that the collaborative public management theory has its extraordinary reasonable era factors, but it is still necessary to deepen and expand in these fields such as the integration of bureaucratic administration, to perfect market and society mechanism and bring them into full play as well as the integrations of local collaborative governance innovation and national integrity system.
引文
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1 这方面的研究主要有：郑巧,肖文涛将协同治理视作在公共生活领域中,政府、企业、非政府组织、公民等子系统所组成的开放的整体系统,以法律、货币、伦理、知识等为控制参量.依靠系统中诸要素或子系统之间非线性的相互协调以及共同作用,通过调节系统有序、可持续运作所处的结构与战略语境,产生局部或者子系统没有的新能量,实现力量增值,在维持高级序参量的基础上,使整个系统共同治理社会公共事务,进而达致最大限度地维护、增进公共利益的目的。郑巧、肖文涛.协同治理：服务型政府的治道逻辑[J].中国行政管理,2008(7)：48-49。朱纪华强调网络性特征,提出协同治理是政府、企业、非政府组织、公民个人共同参与到公共管理的实践中,发挥各自的作用,组成和谐有序高效的公共治理网络。朱纪华.协同治理：新时期我国公共管理范式创新与路径[J].上海市经济管理干部学院学报,2010(1)：5。何水重视技术支撑,主张社会协同治理是指在信息技术与网络技术的支撑下,政府、企业、民间组织、公民个人等多元要素相互协调,合作治理公共事务,追求最大化的治理效能,以最大限度地维护和增进公益。何水.协同治理及其在中国的实现——基于社会资本理论的分析[J].西南大学学报(社会科学版),2008(5)：102-103.刘光容把政府协同的概念引入治理领域,认为政府协同治理是为了实现和增进公共利益,政府部门以及非政府部门,包括第三部门、私营部门或者公民个人等多元合法的治理主体在既定范围内,采用协同规则、公共权威、治理机制以及治理方式,开展合作,共同管理公共事务方式的总和。刘光容.政府协同治理：机制、实施与效率分析[D].华中师范大学博士学位论文,2008.
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4 钱颖一通过对1982—-1992年我国财政数据的分析,发现实行财政包干制后,地方政府每增收一元钱,就能够留成0.75元。与此对照的是,1970—1979年地方政府的相应留成仅为0.17元。因此,1982—-1992年中国地方政府的边际财政激励很高,有力地驱动了地方政府想方设法发展当地经济。转引自何显明.市场化进程中的地方政府行为逻辑[M].北京：人民出版社,2008：188。
5 “三分一返”财政体制即根据财政与事权相结合原则,划分中央与地方的财政支出范围,地方财政主要负担本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需的支出：按照税种划分收入,明确中央与地方的收入范围：分设中央和地方两套税务机构；建立中央对地方的税收返还制度和过渡期转移支付制度。
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1 2012浙江省统计年鉴。
2 2012浙江省统计年鉴。
3 根据《2012年浙江省统计年鉴》整理所得。
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1 社区政府公共服务设施是指社区所辖区域内,单独或综合用于社区就业和社会保障服务、社区社会救助服务、社区养老服务、社区法律服务、社区安全服务、社区卫生、计划生育和文化、教育、体育服务等的室内服务设施。
2 街道社区服务中心是指街道建有的具备政务服务、社区服务、信息服务、文化娱乐服务和教育培训服务等功能的社区服务中心。
3 县(市、区)信息服务平台是指县(市、区)通过整合政府资源、市场资源和社会资源,架起加盟企业、个体工商户、志愿者与居民的桥梁,建立以社区服务热线为标志的信息化服务统一平台,例如杭州、嘉兴等地的“96345”,宁波的“81890”等社区服务信息平台。
1 乡镇社区服务中心含乡镇的办事中心、便民服务中心、审批中心、政务服务中心及文体设施。
2 根据浙江省民政厅的界定,本文所指专职社区工作者是指通过选任或者招聘方式录用,其工资福利待遇由同级财政负担,实行劳动合同制管理,专职从事社区工作的人员。
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1 序参量是决定系统宏观结构的关键变量,找到序参量有助于实现对复杂系统的简化认知。控制参量是控制系统发展的外参量,表明系统由无序到有序的演化并非完全不可控,它为控制地方治理的协同过程提供了依据。
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1 这方面的研究主要有：郑巧,肖文涛将协同治理视作在公共生活领域中,政府、企业、非政府组织、公民等子系统所组成的开放的整体系统,以法律、货币、伦理、知识等为控制参量.依靠系统中诸要素或子系统之间非线性的相互协调以及共同作用,通过调节系统有序、可持续运作所处的结构与战略语境,产生局部或者子系统没有的新能量,实现力量增值,在维持高级序参量的基础上,使整个系统共同治理社会公共事务,进而达致最大限度地维护、增进公共利益的目的。郑巧、肖文涛.协同治理：服务型政府的治道逻辑[J].中国行政管理,2008(7)：48-49。朱纪华强调网络性特征,提出协同治理是政府、企业、非政府组织、公民个人共同参与到公共管理的实践中,发挥各自的作用,组成和谐有序高效的公共治理网络。朱纪华.协同治理：新时期我国公共管理范式创新与路径[J].上海市经济管理干部学院学报,2010(1)：5。何水重视技术支撑,主张社会协同治理是指在信息技术与网络技术的支撑下,政府、企业、民间组织、公民个人等多元要素相互协调,合作治理公共事务,追求最大化的治理效能,以最大限度地维护和增进公益。何水.协同治理及其在中国的实现——基于社会资本理论的分析[J].西南大学学报(社会科学版),2008(5)：102-103.刘光容把政府协同的概念引入治理领域,认为政府协同治理是为了实现和增进公共利益,政府部门以及非政府部门,包括第三部门、私营部门或者公民个人等多元合法的治理主体在既定范围内,采用协同规则、公共权威、治理机制以及治理方式,开展合作,共同管理公共事务方式的总和。刘光容.政府协同治理：机制、实施与效率分析[D].华中师范大学博士学位论文,2008.
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5 “三分一返”财政体制即根据财政与事权相结合原则,划分中央与地方的财政支出范围,地方财政主要负担本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需的支出：按照税种划分收入,明确中央与地方的收入范围：分设中央和地方两套税务机构；建立中央对地方的税收返还制度和过渡期转移支付制度。
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2 街道社区服务中心是指街道建有的具备政务服务、社区服务、信息服务、文化娱乐服务和教育培训服务等功能的社区服务中心。
3 县(市、区)信息服务平台是指县(市、区)通过整合政府资源、市场资源和社会资源,架起加盟企业、个体工商户、志愿者与居民的桥梁,建立以社区服务热线为标志的信息化服务统一平台,例如杭州、嘉兴等地的“96345”,宁波的“81890”等社区服务信息平台。
1 乡镇社区服务中心含乡镇的办事中心、便民服务中心、审批中心、政务服务中心及文体设施。
2 根据浙江省民政厅的界定,本文所指专职社区工作者是指通过选任或者招聘方式录用,其工资福利待遇由同级财政负担,实行劳动合同制管理,专职从事社区工作的人员。
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1 郁建兴、童志锋等在《让社会运转起来》一书中认为,枢纽型社会组织是一种新型形态,它是公共服务的二次分工中的载体。作为连接中心和协调组织,枢纽型社会组织上承政府,下连大量的卫星组织。其特征是：①是公共服务初次分工中的服务者：②是公共服务二次分工的载体；③具有动员社会资源的公信力；④能够组织其他生产者参与公共服务生产；⑤能够对其他组织进行监督和管理。枢纽型社会组织通过政府获得整合公共资源的合法化地位,获得对卫星组织进行监督和管理的权力。浙江枢纽型社会组织有星光敬老协会、居家养老服务中心、公共就业服务平台、公共就业服务中心、“81890”信息平台等。
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2 和谐促进会是慈溪市以促进人际和谐为目的,按照国家社团建设的有关规定,以村(社区)为单位组建的,具有民间性、共建性、互助性、服务性的群众组织。其会员由村干部、外来务工者、村民代表、私营企业主以及社区保安等组成。目前,该市在流动人口100人以上的行政村(社区)均组建了和谐促进会；共有会员单位3026家,会员2.8万人,其中流动人口1.3万人；理事5287人,其中流动人口1310人。和谐促进会已成为新老居民感情的联络点、民情反映的倾诉点、社会矛盾的调节点,较好地分担了政府社会管理和公共服务的压力。
1 序参量是决定系统宏观结构的关键变量,找到序参量有助于实现对复杂系统的简化认知。控制参量是控制系统发展的外参量,表明系统由无序到有序的演化并非完全不可控,它为控制地方治理的协同过程提供了依据。
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4 利益耦合,即协同各方的利益具有相互依赖性,均需要对方或其他各方的资源来实现目标。利益分离,即协同各方的利益不相互依赖,而是彼此分立,即利益不一致。
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1 这也印证了诺思的观点,即人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。与技术演变相似,制度变迁也存在着自我强化的机制,这种机制使制度变迁的路径一经确定,便会在以后的制度发展中不断地得到自我强化。文献来源：[美]道格拉斯·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社,1994：127。
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