我国信访制度的法律问题探析
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摘要
信访制度有着丰富的法文化内涵，作为一种特殊的救济方式也曾发挥过独特的历史作用。虽然随着时代的变迁其性质发生了本质的变化，但它作为统治阶级了解民情民意的桥梁功能却始终如一。作为一种具有中国特色的权利救济的方式，其为广大人民群众参与国家管理开辟了渠道，同时，作为一种互动的社会监督方式，它使得人民在监督国家机关及其工作人员的违法行为力度上得到了加强。然而随着社会的发展和依法治国方略的提出，其作用却日趋弱化，甚至在某种意义上与宪政和法治理念渐趋渐远。同时，由于其体制内弊端的凸现，将传统的信访制度推到了制度变迁的关口。不可避免的是，时下的信访制度在积极运行的同时，也发生了一些令人不快的事件，诸如，信访人员长年信访的无果而终，上访人屡遭报复及其他人利用信访扰乱社会秩序，等等。通过对这些暴露出来社会现象的分析，不难发现其背后存在的制度性根源问题，本文以法律的视角作为切入点，通过对信访制度的历史回顾与现状分析，试图在借鉴世界各国和地区类似制度成功经验的基础上，完善此种特殊的行政救济方式，整合与重构我国的信访制度，建立有中国特色的人民代表大会信访专员制度，规定人民代表大会信访专员的职能和职权范围；人民代表大会信访专员的选任；人民代表大会信访专员开展工作的原则、步骤要求，以期使信访制度在法治的轨道上良性运行。
The system of suggestion by letter and visit has abundant lawful culture connotation. It once also developed the special history function as a special remedy method. Although with social development, it's character has changed in nature, it's function always is the bridge of knowing civil information as the dominative class. As a special remedy method with Chinese characteristic, it provides the channel for all people attending national management. At the same time , as a kind of double active supervise method ,it makes people strengthen the supervision to national organs and it's staff. However with social development and putting forward of the idea of the rule of law ,our the system of suggestion by letter and visit function has weakened gradually, even it gradually far away with constitutionalism and the idea of rule of law state in a sense .At the same time, because of appearing system disadvantages has putting traditional system of suggestion by letter and visit "forward to the crossroads of system transformation. Inescapably, the system of suggestion by letter and visit operates smoothly, also happen some unpleasant things such as people suggesting all years without result, people suggestion by letter and visit often receive revenge and other people using it disturb social order, etc. Analyzing these phenomena, it easy to find its systemic reason. This text use the angle of the law to analyze problems, integrate and reconstruct our system of suggestion by letter and visit by way of historical review and present condition analysis , consulting successful lessons from the other area about similar system , valuing the petition right of the citizens and enhancing the administration by law, perfecting legal supervise system , establishing the system of specialized staff of suggestion by letter and visit of national people's congress with Chinese characteristic. And stipulating it's function and scope of official powers. Selection of specialized staff of suggestion by letter and visit of national people's congress, stipulating it's principle and requiring of working. At last, let the system of suggestion by letter and visit operates on the basis of rule of law.
The system of suggestion by letter and visit has abundant lawful culture connotation. It once also developed the special history function as a special remedy method. Although with social development, it's character has changed in nature, it's function always is the bridge of knowing civil information as the dominative class. As a special remedy method with Chinese characteristic, it provides the channel for all people attending national management. At the same time , as a kind of double active supervise method ,it makes people strengthen the supervision to national organs and it's staff. However with social development and putting forward of the idea of the rule of law ,our the system of suggestion by letter and visit function has weakened gradually, even it gradually far away with constitutionalism and the idea of rule of law state in a sense .At the same time, because of appearing system disadvantages has putting traditional system of suggestion by letter and visit "forward to the crossroads of system transformation. Inescapably, the system of suggestion by letter and visit operates smoothly, also happen some unpleasant things such as people suggesting all years without result, people suggestion by letter and visit often receive revenge and other people using it disturb social order, etc. Analyzing these phenomena, it easy to find its systemic reason. This text use the angle of the law to analyze problems, integrate and reconstruct our system of suggestion by letter and visit by way of historical review and present condition analysis , consulting successful lessons from the other area about similar system , valuing the petition right of the citizens and enhancing the administration by law, perfecting legal supervise system , establishing the system of specialized staff of suggestion by letter and visit of national people's congress with Chinese characteristic. And stipulating it's function and scope of official powers. Selection of specialized staff of suggestion by letter and visit of national people's congress, stipulating it's principle and requiring of working. At last, let the system of suggestion by letter and visit operates on the basis of rule of law.
引文
① 李慕洁．应用信访学[M]．北京：华龄出版社，1991：2．
② 李秋学．信访权利内涵初探[J]．人民信访，2002，(4)．
③ 应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
④ 林莉红．中国行政救济理论与实务[M]．武汉：武汉大学出版社，2001：250．
① 周占顺．认真贯彻‘三个代表’的重要思想，努力开创新世纪信访工作新局面[J]．人民信访，2001，(10)．
② 林莉红．行政救济基本理论问题研究[J]．中国法学，1999，(1)．
① 方流芳．民事诉讼收费考[J]．中国社会科学，1999，(3)．
② 徐昕．私力救济论[D]．清华清华大学法学院，2003．
① 袁曙宏、李洪雷．我国行政诉讼制度的完善[J]．罗豪才．行政法论丛(5)．北京：法律出版社，2002：341．
① 应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
② 《后汉书·杨震传》也记载；“臣闻尧舜之世，谏鼓谤木，立之于朝。”又见《淮南子·主术训》“古者天子听朝，公卿正谏，瞽箴师诵，庶人传语，史书其过，宰彻其膳。犹以为未足也，帮尧置敢谏之鼓，舜立诽谤之木，汤有司直之人，武王立戒慎之轺。”“诽谤木”又称“谤木”，是议论是非、指责过失的木牌。相传尧舜时在朝廷或交通要道竖立木牌，让人们在上面书写批评意见。
③ 鼓是一种有特殊声呐的打击乐器。古人认为鼓声可以把其他声音统一起来，“能守一者可以治天下”，因此鼓同帝王有密切联系。舜设“敢谏之鼓”，西周时建“路鼓”于大寝之门外以达穷民。汉代时击鼓上言变事。鼓在我国的言事制度中发挥了独特的作用。
④ 肺石又称赤石，为红色形石头，取与人声发于肺之盒，以示声其冤。
① 据《旧唐书·职官志》记载，武周初时置陌子宫门，其制一房四面，各以方色，冬日延恩，怀才抱器，希于闻达者投之：南日招谏，匡正补过裨于理政者投之：怀冤负屈，无辜受刑者投之；北日通元，南风华正赋作颂者投之。从形式看，它与现在的意见箱和举报箱颇为相似。
② 参见李交发．中国诉讼法史[M]．北京：中国检察出版社，2002．赵晓华．晚清诉狱制度的社会考察[M]．北京：中国人民大学出版社，2001．应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
③ 1942年，陕北解放区物质生活极为困难，群众写信给毛泽东同志反映公粮负担太重，要求部分减免。毛泽东同志对群众反映的问题极为重视，认为应该切实加以解决。他提请党中央讨论开展大生产运动，自己开荒种地、纺纱织布，以减轻群众负担，毛泽东同志还特意为此题词：“自己动手，丰衣足食”。
① 陈柏峰．缠讼、信访与新中国法律传统——法律转型时期的缠讼问题[J]．中外法学，2004，(2)．
② 应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
③ 朱最新、朱孔武．权利的迷思：法秩序中的信访制度[J]．法商研究，2006，(2)．
① 赵凌．国内首份信访报告获高层重视[N]．南方周末，2004-11-4．
② 参见燎望[J]．2004，(11)
③ 左卫民、何永军．政法传统与司法理性——以最高法院信访制度为中心的研究[J]．四川大学学报，2005，(1)．
① 赵凌．国内首份信访报告获高层重视[N]．南方周末，2004-11-4．
② 苏永通．“上访村”的日子[N]．南方周末，2004-11-4．
③ 王永前．国家信访局局长周占顺：调查显示80％上访有理[J]．半月谈，2003，(11)．
④ 陈柏峰．缠讼、信访与新中国法律传统——法律转型时期的缠讼问题[J]．中外法学，2004，(2)．
① 范愉．非诉讼纠纷解决机制研究[M]．北京：中国人民大学出版社，2000：571．
② 中国社会科学院农村发展研究所研究员，中国农民问题实证研究学者于建嵘如是说。2004年5月至10月于建嵘和他的6人课题组一起对中国信访制度进行了专项调查研究。这一调查是迄今为止国内最大规模的针对上访人群的调查。课题组的数据和结论全部来自于实证调查。调查通过对上访人群发放问卷和深度访谈，分析来自全国各地2万多封控告信，与部分信访官员进行座谈及进驻“上访村”体验生活等形式进行，并提交了一份题为《信访的制度缺失及其政治后果》的调研报告。参见赵凌．国内首份信访报告获高层重视[N]．南方周末，2004-11-4．
① 周永坤．信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J]．暨南学报，2006，(1)．
② “中彩票效应”是指对于来信来访的群众而言，大部分信访事项都是不了了之。与庞大的群众信访量相比，信访立案只是一个相当小的数目，能够得到解决的，如前面所提到的，只有2‰。因此，信访事项能得到重视的机率微乎其微，就像中彩票那么难。
③ 应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
① 参见王亚新．社会变革中的民事诉讼[M]．北京：中国法制出版社，2001：2．陈柏峰．缠讼、信访与新中国法律传统——法律转型时期的缠讼问题[J]．中外法学，2001，(2)．
② 郭国松．审视信访[N]．南方周末，2003-11-13．
① 参见范愉．非诉讼纠纷解决机制研究[M]．北京：中国人民大学出版社，2000．
② 参见卡偑莱蒂．福利国家与接近正义[M]．刘俊祥译．北京：法律出版社，2000．
③ 应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
④ 郭国松．审视信访[N]．南方周末，2003-11-13．
⑤ 赵凌．信访改革引发争议[N]．南方周末，2004-11-18．
① 赵凌．信访改革引发争议[N]．南方周末，2004-11-18．
② 应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
③ 苏力．送法下乡[M]．北京：中国政法大学出版社，2000：90．
④ 陈柏峰．缠讼、信访与新中国法律传统——法律转型时期的缠讼问题[J]．中外法学，2001，(2)．
① 王淼．于建嵘：信访制度应进行系统改革[N]．中国改革报，2004-11-8．
② 陈广胜．将信访纳入法治的轨道[J]．浙江社会科学，2005，(7)．
③ 参见陈广胜．将信访纳入法治的轨道[J]．浙江社会科学，2005，(7)．陈柏峰．缠讼、信访与新中国法律传统——法律转型时期的缠讼问题[J]．中外法学，2001，(2)．
① 全国人大常委会副秘书长乔晓阳在总结全国信访工作中指出，贵阳在中国的西部，在一个经济还不发达的地区，探索性地创立了人大信访工作的‘贵阳模式’”。其所指的“贵阳模式”是指，人大由“小信访”转为“大信访”；人大信访工作同履行监督职能有机结合：把社会矛盾和问题及时有效地解决在当地：实现人大信访功能最大化。参见王金瑛．人大研究[J]．2004，(11)．
② 参见程燎原、王人博．权利及其救济[M]．济南：山东人民出版社，1998：358—367．
① 应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
② 应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
③ 参见杜钢建．请愿权的理论和制度比较[J]．刘海年、李林、托马斯·弗莱纳主编．人权与宪政．北京：中国法制出版社，1999：262．
① 陈柏峰．缠讼、信访与新中国法律传统——法律转型时期的缠讼问题[J]．中外法学，2004，(2)．
① 陆武师．瑞典议会司法专员制度[J]．广西大学学报(哲学社会科学版)，1989，(2)．
① 参见王名扬．法国行政法[M]．北京：中国政法出版社，1988：544—548．
② 参见王名扬．法国行政法[M]．北京：中国政法出版社，1988：541—548．
③ 林莉红．香港申诉专员制度评介[J]．比较法研究，1998，(2)．
① 林莉红．香港申诉专员制度评介[J]．比较法研究，1998，(2)．
② 林莉红．香港申诉专员制度评介[J]．比较法研究，1998，(2)．
① 刘建平、陶建杰．“特委会”的113天[N]．南方周末，2003-11-3．
① 齐延平．人权与法治[M]．济南：山东人民出版社，2D03：222．
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[4] 王名扬．英国行政法[M]．北京：中国政法大学出版社，1987．
[5] 王名扬．美国行政法[M]．北京：中国法制出版社，1995．
[6] 王名扬．法国行政法[M]．北京：中国政法大学出版社，1988．
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[8] 苏力．送法下乡[M]．北京：中国政法大学出版社，2000．
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[10] 刁杰成．人民信访史略[M]．北京：北京经济学院出版社，1996．
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[20] 程燎原、王人博．权利及其救济[M]．济南：山东人民出版社，1998．
[21] 范愉．非诉讼纠纷解决机制研究[M]．北京：中国人民大学出版社，2000．
[22] 罗豪才主编．行政法论丛(第5卷)[M]．北京：法律出版社，2002．
[23] 李交发．中国诉讼法史[M]．北京：中国检察出版社，2002．
[24] 赵晓华．晚清诉狱制度的社会考察[M]．北京：中国人民大学出版社，2001．
[25] 卡佩莱蒂．福利国家与接近正义[M]．刘俊祥译．北京：法律出版社，2000．
[26] 齐延平．人权与法治[M]．济南：山东人民出版社，2003．
[27] 应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
[28] 陈柏峰．缠讼、信访与新中国法律传统——法律转型时期的缠讼问题[J]．中外法学，2004，(2)．
[29] 郭国松．审视信访[N]．南方周末，2003-11-13．
[30] 陆武师．瑞典议会司法专员制度[J]．广西大学学报(哲学社会科学版)， 1989，(2)．
[31] 林莉红．香港申诉专员制度评介[J]．比较法研究，1998，(2)．
[32] 李秋学．信访权利内涵初探[J]．人民信访，2002，(4)．
[33] 周占顺．认真贯彻‘三个代表’的重要思想，努力开创新世纪信访工作新局面[J]．人民信访，2001，(10)．
[34] 方流芳．民事诉讼收费考[J]．中国社会科学，1999，(3)．
[35] 赵凌．国内首份信访报告获高层重视[N]．南方周末，2004-11-4．
[36] 王永前．国家信访局局长周占顺：调查显示80％上访有理[J]．半月谈，2003，(11)．
[37] 王淼．于建嵘：信访制度应进行系统改革[N]．中国改革报，2004-11-8．
[38] 于建嵘．农民有组织抗争及其政治风险[J]．战略与管理，2003，(3)．
[39] 刘永华．信访制度的法治思考[J]．浙江人大，2004，(2)．
[40] 姜明安．信访制度及其解决争议的机制应该创新[N]．法制日报，2004-2-12．
[41] 陈广胜．将信访纳入法治的轨道[J]．浙江社会科学，2005，(4)．
[42] 朱最新、朱孔武．权利的迷思：法秩序中的信访制度[J]．法商研究，2006，(2)．
[43] 朱最新、朱孔武．信访制度的法理探析[J]．河北法学，2006，(6)．
[44] 周永坤．信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J]．暨南学报，2006，(1)．
[45] 左卫民、何永军．政法传统与司法理性——以最高法院信访制度为中心的研究[J]．四川大学学报，2005，(1)．
[46] 李俊．我国信访制度的成本收益分析[J]．南京社会科学，2005，(5)．
② 李秋学．信访权利内涵初探[J]．人民信访，2002，(4)．
③ 应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
④ 林莉红．中国行政救济理论与实务[M]．武汉：武汉大学出版社，2001：250．
① 周占顺．认真贯彻‘三个代表’的重要思想，努力开创新世纪信访工作新局面[J]．人民信访，2001，(10)．
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① 方流芳．民事诉讼收费考[J]．中国社会科学，1999，(3)．
② 徐昕．私力救济论[D]．清华清华大学法学院，2003．
① 袁曙宏、李洪雷．我国行政诉讼制度的完善[J]．罗豪才．行政法论丛(5)．北京：法律出版社，2002：341．
① 应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
② 《后汉书·杨震传》也记载；“臣闻尧舜之世，谏鼓谤木，立之于朝。”又见《淮南子·主术训》“古者天子听朝，公卿正谏，瞽箴师诵，庶人传语，史书其过，宰彻其膳。犹以为未足也，帮尧置敢谏之鼓，舜立诽谤之木，汤有司直之人，武王立戒慎之轺。”“诽谤木”又称“谤木”，是议论是非、指责过失的木牌。相传尧舜时在朝廷或交通要道竖立木牌，让人们在上面书写批评意见。
③ 鼓是一种有特殊声呐的打击乐器。古人认为鼓声可以把其他声音统一起来，“能守一者可以治天下”，因此鼓同帝王有密切联系。舜设“敢谏之鼓”，西周时建“路鼓”于大寝之门外以达穷民。汉代时击鼓上言变事。鼓在我国的言事制度中发挥了独特的作用。
④ 肺石又称赤石，为红色形石头，取与人声发于肺之盒，以示声其冤。
① 据《旧唐书·职官志》记载，武周初时置陌子宫门，其制一房四面，各以方色，冬日延恩，怀才抱器，希于闻达者投之：南日招谏，匡正补过裨于理政者投之：怀冤负屈，无辜受刑者投之；北日通元，南风华正赋作颂者投之。从形式看，它与现在的意见箱和举报箱颇为相似。
② 参见李交发．中国诉讼法史[M]．北京：中国检察出版社，2002．赵晓华．晚清诉狱制度的社会考察[M]．北京：中国人民大学出版社，2001．应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
③ 1942年，陕北解放区物质生活极为困难，群众写信给毛泽东同志反映公粮负担太重，要求部分减免。毛泽东同志对群众反映的问题极为重视，认为应该切实加以解决。他提请党中央讨论开展大生产运动，自己开荒种地、纺纱织布，以减轻群众负担，毛泽东同志还特意为此题词：“自己动手，丰衣足食”。
① 陈柏峰．缠讼、信访与新中国法律传统——法律转型时期的缠讼问题[J]．中外法学，2004，(2)．
② 应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
③ 朱最新、朱孔武．权利的迷思：法秩序中的信访制度[J]．法商研究，2006，(2)．
① 赵凌．国内首份信访报告获高层重视[N]．南方周末，2004-11-4．
② 参见燎望[J]．2004，(11)
③ 左卫民、何永军．政法传统与司法理性——以最高法院信访制度为中心的研究[J]．四川大学学报，2005，(1)．
① 赵凌．国内首份信访报告获高层重视[N]．南方周末，2004-11-4．
② 苏永通．“上访村”的日子[N]．南方周末，2004-11-4．
③ 王永前．国家信访局局长周占顺：调查显示80％上访有理[J]．半月谈，2003，(11)．
④ 陈柏峰．缠讼、信访与新中国法律传统——法律转型时期的缠讼问题[J]．中外法学，2004，(2)．
① 范愉．非诉讼纠纷解决机制研究[M]．北京：中国人民大学出版社，2000：571．
② 中国社会科学院农村发展研究所研究员，中国农民问题实证研究学者于建嵘如是说。2004年5月至10月于建嵘和他的6人课题组一起对中国信访制度进行了专项调查研究。这一调查是迄今为止国内最大规模的针对上访人群的调查。课题组的数据和结论全部来自于实证调查。调查通过对上访人群发放问卷和深度访谈，分析来自全国各地2万多封控告信，与部分信访官员进行座谈及进驻“上访村”体验生活等形式进行，并提交了一份题为《信访的制度缺失及其政治后果》的调研报告。参见赵凌．国内首份信访报告获高层重视[N]．南方周末，2004-11-4．
① 周永坤．信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J]．暨南学报，2006，(1)．
② “中彩票效应”是指对于来信来访的群众而言，大部分信访事项都是不了了之。与庞大的群众信访量相比，信访立案只是一个相当小的数目，能够得到解决的，如前面所提到的，只有2‰。因此，信访事项能得到重视的机率微乎其微，就像中彩票那么难。
③ 应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
① 参见王亚新．社会变革中的民事诉讼[M]．北京：中国法制出版社，2001：2．陈柏峰．缠讼、信访与新中国法律传统——法律转型时期的缠讼问题[J]．中外法学，2001，(2)．
② 郭国松．审视信访[N]．南方周末，2003-11-13．
① 参见范愉．非诉讼纠纷解决机制研究[M]．北京：中国人民大学出版社，2000．
② 参见卡偑莱蒂．福利国家与接近正义[M]．刘俊祥译．北京：法律出版社，2000．
③ 应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
④ 郭国松．审视信访[N]．南方周末，2003-11-13．
⑤ 赵凌．信访改革引发争议[N]．南方周末，2004-11-18．
① 赵凌．信访改革引发争议[N]．南方周末，2004-11-18．
② 应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
③ 苏力．送法下乡[M]．北京：中国政法大学出版社，2000：90．
④ 陈柏峰．缠讼、信访与新中国法律传统——法律转型时期的缠讼问题[J]．中外法学，2001，(2)．
① 王淼．于建嵘：信访制度应进行系统改革[N]．中国改革报，2004-11-8．
② 陈广胜．将信访纳入法治的轨道[J]．浙江社会科学，2005，(7)．
③ 参见陈广胜．将信访纳入法治的轨道[J]．浙江社会科学，2005，(7)．陈柏峰．缠讼、信访与新中国法律传统——法律转型时期的缠讼问题[J]．中外法学，2001，(2)．
① 全国人大常委会副秘书长乔晓阳在总结全国信访工作中指出，贵阳在中国的西部，在一个经济还不发达的地区，探索性地创立了人大信访工作的‘贵阳模式’”。其所指的“贵阳模式”是指，人大由“小信访”转为“大信访”；人大信访工作同履行监督职能有机结合：把社会矛盾和问题及时有效地解决在当地：实现人大信访功能最大化。参见王金瑛．人大研究[J]．2004，(11)．
② 参见程燎原、王人博．权利及其救济[M]．济南：山东人民出版社，1998：358—367．
① 应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
② 应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．
③ 参见杜钢建．请愿权的理论和制度比较[J]．刘海年、李林、托马斯·弗莱纳主编．人权与宪政．北京：中国法制出版社，1999：262．
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① 林莉红．香港申诉专员制度评介[J]．比较法研究，1998，(2)．
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