我国公共文化服务政策研究
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摘要
本文立足于当前我国公共文化服务的实践,运用法学、管理学、公共经济学、公共政策学等理论,解读公共文化服务的必要性,在此基础上,探讨我国公共文化服务相关政策的框架和路径。文章首先分析公共文化服务的现实依据和理论基础,通过回溯权利及人权概念的源起,探讨文化权利的内涵,探讨政府保护文化权利的具体职能和措施,解析公共文化服务与政府职能转变的逻辑关系,阐明公共文化服务既是保障公民基本文化权益的有效途径,也是建设服务型政府的必然要求。在此基础上,对公共文化服务的内涵、特点、主体和供给方式进行研究和分析,指出公共文化服务有广狭之分,狭义的包括文化遗产保护、文化设施及服务、文化培训、文化资助、针对弱势群体的保障性服务等内容,广义的不仅包括公共文化服务,也包括文化行政和制度。公共文化服务的特点有公共性、公益性、公平性、基础性、意识形态性、便利性等。根据公共产品理论和我国国情,分析不同主体在公共文化服务中的作用,提出政府在公共文化服务中起主导作用,应承担组织者、出资者和管理者的角色；公益性文化机构为骨干力量,是公共文化服务的直接提供者；企业为公共文化服务的有益补充；社区、公民则为参与主体。我国的公共文化服务应坚持政府主导、充分调动社会力量积极参与、发挥市场积极作用的综合供给模式。为了使公共文化服务政策更加具有针对性,文章详细回顾我国公共文化服务所开展的工作、取得的重大进展,指出通过多年努力,公共文化设施网络不断健全,重大文化惠民工程顺利实施,社会文化活动更加丰富多彩,同时也存在着投入低、公共资源供给城乡及区域结构失衡、服务水平不高、社会力量参与不够等问题。借鉴其他国家的有益经验,并结合当前我国公共文化服务现状,文章分析了我国公共文化服务政策体系的基本框架及原则,指出可按照效力层次、作用、内容等标准对我国公共文化服务相关政策进行不同分类,按照内容应该包括公共财政支持政策、公共文化设施建设运行政策、社会力量参与鼓励政策、资源配置政策、需求反馈机制、政策绩效评估机制等内容,应该遵循公平正义、民主公开、效益最大化、可操作性等原则,按照经费保障政策、公共文化产品供给政策、绩效分析的主题分析我国已有相关政策,找出不足,提出完善这些政策的意见和建议。
This thesis, on the basis of the current public culture service practice in China, probes into the overall framework and detailed approach of related policies on Chinese public culture service by analyzing the necessity of public culture service with theories of legal science, public policy, management and public economy.
Firstly, it analyzes the theoretical and practical basis of public culture service, explores the meaning of cultural rights by tracing the deveopment of rights and human rights, and clarifies the government measures to be taken for the protection of cultural rights. Besides, it examinesthe logical relationship between government function transformation and public culture services with public goods theory, and concludes that public culture service is an effective means to protect the basic cultural rights and interests of citizens and to build service-oriented government. On this basis, it studies the connotation, characteristics, subject matter and supply form of public culture service.
This thesis looks at public culture services from both broad and narrow sense. In the narrow sense, public culture service includes the protection of cultural heritage, museums and other cultural facilities and services, radio and television facilities and services, cultural financing, training, security service of vulnerable groups, etc. Public cultural services are featuring public nature, public welfare, equity, fundamentality, ideology and convenience. According to basic theory on the provision of public goods, in view of China's national conditions, the thesis advances that defferent subbject matter paly deffrent role, the Government should assume a leading role in the public culture service as the organizer, financier and regulator, while nonprofit cultural institutions should act as the backbone and direct providers of public cultural services. Meanwhile, enterprises should act as the complement of public culture services with competitive advantages, while community and citizens, the main participators. Public culture services in China should adhere to integrated supply mode of Government guidance, full mobilization of social forces to participate, exertion of positive role of the market.
Subsequently, it reviews the work carried out by our country's public culture service in detail, in which substantial progress has been made in constantly improved public culture facilities network, smooth implementation of projects in the interest of the public, and rich major social and cupublic, and rich major social and cultural activities. Meanwhile, there are still problems in this regard such as low supply of inputs, imbalanced supply of public resources among urban and rural areas, insufficient service level, low-participation rate of social forces. In view of the current status of public culture service, with reference to the useful experience of other countries, the thesis analyzes the overall framework and the principles of China's public culture service policy, and put forwards its different classification methods according to effectiveness levels, role, content and other criterions. Classified by contents, it should include public financial support policy, operational policy of public culture facilities construction, mobilization of social force participation, and favorable policy of resources distribution equity, needs feedback mechanism and policy performance assessment, etc. Besides, the principles of fair and justice, maximized efficiency, operability, democracy and transparency should be followed. Finally, the details of the various policies are analyzed and corresponding suggestions are put forward。
This thesis, on the basis of the current public culture service practice in China, probes into the overall framework and detailed approach of related policies on Chinese public culture service by analyzing the necessity of public culture service with theories of legal science, public policy, management and public economy.
Firstly, it analyzes the theoretical and practical basis of public culture service, explores the meaning of cultural rights by tracing the deveopment of rights and human rights, and clarifies the government measures to be taken for the protection of cultural rights. Besides, it examinesthe logical relationship between government function transformation and public culture services with public goods theory, and concludes that public culture service is an effective means to protect the basic cultural rights and interests of citizens and to build service-oriented government. On this basis, it studies the connotation, characteristics, subject matter and supply form of public culture service.
This thesis looks at public culture services from both broad and narrow sense. In the narrow sense, public culture service includes the protection of cultural heritage, museums and other cultural facilities and services, radio and television facilities and services, cultural financing, training, security service of vulnerable groups, etc. Public cultural services are featuring public nature, public welfare, equity, fundamentality, ideology and convenience. According to basic theory on the provision of public goods, in view of China's national conditions, the thesis advances that defferent subbject matter paly deffrent role, the Government should assume a leading role in the public culture service as the organizer, financier and regulator, while nonprofit cultural institutions should act as the backbone and direct providers of public cultural services. Meanwhile, enterprises should act as the complement of public culture services with competitive advantages, while community and citizens, the main participators. Public culture services in China should adhere to integrated supply mode of Government guidance, full mobilization of social forces to participate, exertion of positive role of the market.
Subsequently, it reviews the work carried out by our country's public culture service in detail, in which substantial progress has been made in constantly improved public culture facilities network, smooth implementation of projects in the interest of the public, and rich major social and cupublic, and rich major social and cultural activities. Meanwhile, there are still problems in this regard such as low supply of inputs, imbalanced supply of public resources among urban and rural areas, insufficient service level, low-participation rate of social forces. In view of the current status of public culture service, with reference to the useful experience of other countries, the thesis analyzes the overall framework and the principles of China's public culture service policy, and put forwards its different classification methods according to effectiveness levels, role, content and other criterions. Classified by contents, it should include public financial support policy, operational policy of public culture facilities construction, mobilization of social force participation, and favorable policy of resources distribution equity, needs feedback mechanism and policy performance assessment, etc. Besides, the principles of fair and justice, maximized efficiency, operability, democracy and transparency should be followed. Finally, the details of the various policies are analyzed and corresponding suggestions are put forward。
引文
① 托马斯·R·戴伊.理解公共政策[M].谢明译.北京：中国人民大学出版社,2011年版,第1页。
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① 夏勇：人权概念起源[M].北京：中国社会科学出版社,2007年,第4页。
② 夏勇：人权概念起源[M].北京：中国社会科学出版社,2007年,第19页。
③ 艺衡、任珺、杨立青.文化权利：回溯与解读[M].北京：社会科学文献出版社,2005年版,第7-8页。
④ 艺衡、任珺、杨立青.文化权利：回溯与解读[M].北京：社会科学文献出版社,2005年版,第7-8页。
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① 第4条明确,“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由,都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”,第46条明确,“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”；第47条明确,“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作,给以鼓励和帮助,www.npc.gov.cn/wxzl.2004-01-01.
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④ 闫平.服务型政府的公共性特征与公共文化服务体系建设[J].理论学刊2008年12期。
⑤ 撒切尔政府推行以缩小政府规模和进行“财政管理创新”为中心的改革,其后的梅杰政府开展“公民宪章运动”,布莱尔政府则追求“第三条道路”,继续推进政府改革,发挥市场作用。新西兰则在1988年开始以“政府部门法案”为蓝本的改革。加拿大在1989年成立“管理发展中心”,并于次年发表题为
⑥ 加拿大公共服务2000”的政府改革指导性纲领。美国于1993年成立“国家绩效评估委员会”用来指导政府改革,后于1998年更名为“重塑政府国家伙伴委员会”。
① 2006年党的十六届六中全会通过的《决定》明确要求“建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能”；2007年党的十七大报告中明确指出：加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。党的十七届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》,对推进行政体制改革提出了方向性的要求,其中重要内容就是“进一步转变政府职能,建设法治政府和服务型政府”。十八大提出“建设职能高效、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。中共十八届三中通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,把推进国家治理体系,提高治理能力作为和治理能力作为目标,把“建设服务型政府”作为全面深化改革的一项重要任务。
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② news.xinhuanet.com/politics/2007-06/16/content.htm
③ 目标为“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立,努力实现基本公共文化服务均等化”,重点任务是④ 坚持政府主导,按照公益性、基本性、均等性、便利性要求,加强文化基础设施建设,完善公共文化服务网络,让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务,以公共财政为支撑,以公益性文化单位为骨干,以全体人民为服务对象,以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益,完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。具体见http://baike.baidu.com/niew/22902.htm?fr=aladdin,2013-10-05.
④ http://baike.baidu.com/niew/22902.htm?fr=aladdin,2013-10-05.
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③ 奥尔森认为,“任何产品,如果一个集团中的任何个人都能够消费它,就不能适当排斥其他人对该产品的消费,则该产品是公共产品。”布坎南指出“任何集团或社团因为任何原因通过集体组织提供的商品或服务,都将被定义为公共产品”。哈耶克认为,公共产品并不是对人和特定的需求的直接满足,而是对某些条件的保障,从而使个人和较小的群体在这些条件下得以享有机会以满足彼此的需求。见奥尔森.集体行动的逻辑.陈郁、郭宇峰、李崇新译,上海：三联书店、上海人民出版社1995年版,第13页,布坎南.民主财政论.穆怀朋译.北京：商务印书馆1999年版.第20页,梁小民、雎国余、刘伟、杨云龙.经济学大词典.北京：团结出版社1994年版,第77页。
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③ 王乐夫、蔡立辉.公共管理学.北京：中国人民大学出版社.2008.第75-80页。
⑤ http://baike.baidu.com/niew/508729.htm?fr=aladdin,2013-10-07.
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④ 虞维华.作为准市场的公共服务市场及其缺陷分析[J].公共管理专刊.2013年第4期。
① 法国从中央到地方政府均设有文化行政管理部门,各级政府均有公共文化财政预算。政府在公共文化建设中起主导作用,各级政府文化部门提供较为完善的公共文化服务,社团法人或其他组织、志愿者,通过公益性文化营销的路径提供文化产品和服务。政府鼓励企业和私人捐资设立各类文化基金会。美国的中央和地方政府都没有文化行政主管部门,对文化事业的资助是典型的基于市场导向的公共财政模式,政府只提供宽松的外部环境和严格的法律保障。对于非营利性文化单位,政府一方面通过中介机构给予资助,方面运用多种融资工具和财税优惠政策吸引社会资本和产业资本进入公。政府不直接管理各个文化机构或企业,而是设立中介机构选定文化项目予以资助并对拨款使用效果进行评估。英国对文化事业的资助是典型的国家干预与市场调节相结合的公共财政模式,其中文化彩票收入是弥补政府文化预算不足的重要来源,见陈威.公共文化服务体系研究[M].深圳：深圳报业集团出版社,2006年,第47-48页。
① Alfen Consult GmbH. Transnational Public-Private Partnership concept in the cultural sector for the Second Chance Project.http://www.secondchanceproject.si/wp-content/uploads/Trans-PPP-concept-final.pdf,引自陈鸣：《公私合作伙伴制的文化治理模式》,载于群、李国新《中国公共文化服务发展报告(2012)》,北京：社会科学文献出版社,2012年版,第307页。
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② 摘自2012年中国文化统计手册,内部资料。
③ 文化部.2011文化发展统计分析报告[M].北京：文化艺术出版社出版社,2011年,第12页。
④ 十七届六中全会<决定>解读：为什么要创新公共文化服务设施运行机制?.新华网,news.xinhuanet.com/politics/111398171.htm,2012-01-09.
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① 《立法法》规定：“立法应当遵循宪法的基本原则,以经济建设为中心,坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论,坚持改革开放：应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严；应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动；应当从实际出发,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”,http://www.law110.com/law/country/1046/,2003-07-18.
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① 中国国家文物局、中国博物馆协会.博物馆法规文件选编[M]北京：科学出版社,2010年,第131页。
② 即“博物馆是运用各种方法保管和研究艺术、历史、科学和技术方而的藏品以及动物园、植物园、水族馆的具有文化价值资料和标本、观众新生、教育而公开开放为目的的,为公众利益而进行管理的一切常设机构”,见中国国家文物局、中国博物馆协会.博物馆法规文件选编[M].北京：科学出版社,2010年,第160—161页。
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③ 毛少莹.发达国家的公共文化管理与服务.特区实践与理论.2007年第2期。
④ 在该法中,规定了图书馆的基本类型、公民权利,使用者和图书馆的权利义务、核心图书馆的职责等内容。规定,每一位公民,不分性别、年龄、民族,受教育程度、社会地位、政治信仰、宗教态度,均享有在俄罗斯联邦国土上接受图书馆服务的权力。强调保障用户的权利,要以保障公民自由获取信息为首要目标。国家通过拨款和实行相应的税务政策、信贷政策以及价格政策支持图书馆事业发展。国家支持对最低社会、经济保护层和居民群开展无偿服务。少数民族读者有权力通过国家图书馆系统获取本民族语言的文献。盲人和残疾人能够获取记录在特殊载体上的信息和文献。由于年迈和身体残疾不能前往图书馆的人有权通过函件传递或者流动服务方式获取馆藏文献。儿童和少年图书馆使用者有权接受公共图书馆、专业化的国家儿童和少年图书馆、以及教育机构的图书馆提供的服务。
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⑤ 撒切尔政府推行以缩小政府规模和进行“财政管理创新”为中心的改革,其后的梅杰政府开展“公民宪章运动”,布莱尔政府则追求“第三条道路”,继续推进政府改革,发挥市场作用。新西兰则在1988年开始以“政府部门法案”为蓝本的改革。加拿大在1989年成立“管理发展中心”,并于次年发表题为
⑥ 加拿大公共服务2000”的政府改革指导性纲领。美国于1993年成立“国家绩效评估委员会”用来指导政府改革,后于1998年更名为“重塑政府国家伙伴委员会”。
① 2006年党的十六届六中全会通过的《决定》明确要求“建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能”；2007年党的十七大报告中明确指出：加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。党的十七届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》,对推进行政体制改革提出了方向性的要求,其中重要内容就是“进一步转变政府职能,建设法治政府和服务型政府”。十八大提出“建设职能高效、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。中共十八届三中通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,把推进国家治理体系,提高治理能力作为和治理能力作为目标,把“建设服务型政府”作为全面深化改革的一项重要任务。
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② news.xinhuanet.com/politics/2007-06/16/content.htm
③ 目标为“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立,努力实现基本公共文化服务均等化”,重点任务是④ 坚持政府主导,按照公益性、基本性、均等性、便利性要求,加强文化基础设施建设,完善公共文化服务网络,让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务,以公共财政为支撑,以公益性文化单位为骨干,以全体人民为服务对象,以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益,完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。具体见http://baike.baidu.com/niew/22902.htm?fr=aladdin,2013-10-05.
④ http://baike.baidu.com/niew/22902.htm?fr=aladdin,2013-10-05.
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③ 奥尔森认为,“任何产品,如果一个集团中的任何个人都能够消费它,就不能适当排斥其他人对该产品的消费,则该产品是公共产品。”布坎南指出“任何集团或社团因为任何原因通过集体组织提供的商品或服务,都将被定义为公共产品”。哈耶克认为,公共产品并不是对人和特定的需求的直接满足,而是对某些条件的保障,从而使个人和较小的群体在这些条件下得以享有机会以满足彼此的需求。见奥尔森.集体行动的逻辑.陈郁、郭宇峰、李崇新译,上海：三联书店、上海人民出版社1995年版,第13页,布坎南.民主财政论.穆怀朋译.北京：商务印书馆1999年版.第20页,梁小民、雎国余、刘伟、杨云龙.经济学大词典.北京：团结出版社1994年版,第77页。
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① 法国从中央到地方政府均设有文化行政管理部门,各级政府均有公共文化财政预算。政府在公共文化建设中起主导作用,各级政府文化部门提供较为完善的公共文化服务,社团法人或其他组织、志愿者,通过公益性文化营销的路径提供文化产品和服务。政府鼓励企业和私人捐资设立各类文化基金会。美国的中央和地方政府都没有文化行政主管部门,对文化事业的资助是典型的基于市场导向的公共财政模式,政府只提供宽松的外部环境和严格的法律保障。对于非营利性文化单位,政府一方面通过中介机构给予资助,方面运用多种融资工具和财税优惠政策吸引社会资本和产业资本进入公。政府不直接管理各个文化机构或企业,而是设立中介机构选定文化项目予以资助并对拨款使用效果进行评估。英国对文化事业的资助是典型的国家干预与市场调节相结合的公共财政模式,其中文化彩票收入是弥补政府文化预算不足的重要来源,见陈威.公共文化服务体系研究[M].深圳：深圳报业集团出版社,2006年,第47-48页。
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② 即“博物馆是运用各种方法保管和研究艺术、历史、科学和技术方而的藏品以及动物园、植物园、水族馆的具有文化价值资料和标本、观众新生、教育而公开开放为目的的,为公众利益而进行管理的一切常设机构”,见中国国家文物局、中国博物馆协会.博物馆法规文件选编[M].北京：科学出版社,2010年,第160—161页。
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③ 毛少莹.发达国家的公共文化管理与服务.特区实践与理论.2007年第2期。
④ 在该法中,规定了图书馆的基本类型、公民权利,使用者和图书馆的权利义务、核心图书馆的职责等内容。规定,每一位公民,不分性别、年龄、民族,受教育程度、社会地位、政治信仰、宗教态度,均享有在俄罗斯联邦国土上接受图书馆服务的权力。强调保障用户的权利,要以保障公民自由获取信息为首要目标。国家通过拨款和实行相应的税务政策、信贷政策以及价格政策支持图书馆事业发展。国家支持对最低社会、经济保护层和居民群开展无偿服务。少数民族读者有权力通过国家图书馆系统获取本民族语言的文献。盲人和残疾人能够获取记录在特殊载体上的信息和文献。由于年迈和身体残疾不能前往图书馆的人有权通过函件传递或者流动服务方式获取馆藏文献。儿童和少年图书馆使用者有权接受公共图书馆、专业化的国家儿童和少年图书馆、以及教育机构的图书馆提供的服务。
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