我国国家审计监督法律制度研究
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摘要
国家审计是从社会公众的角度,监督权力组织掌控公共资源的情况,并且在法律上给予制度安排,保证其合法性、权威性。国家审计监督就是对整个政府收支活动进行约束,使得受众人之托的政府为众人理财的行为规范、高效、廉洁。其核心就是从监督的角度对政府权力进行约束。简言之,国家审计监督主要是指审计机关对政府及其各部门公共资金运用的真实、合法及有效性进行审计,担负的是对全民财产的审计责任。审计监督以审计主体的不同可以分为国家审计监督和社会审计监督,本文是论述的是国家审计监督。以1995年《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)的颁行为标志,我国已初步建立起国家审计监督法律制度。随着民主意识的不断增强,人民要求对政府财政收支状况进行监督的呼声日高,审计机构作为对政府监督机构的作用也日益增强。但须指出的是,目前我国国家审计还存在独立性不强、审计监督权限过窄等问题,使得国家审计的职能远未得到充分发挥。鉴此,有必要就如何进一步完善我国国家审计监督法律制度进行深入研究。
本文主要分为四部分。第一部分“国家审计监督法律制度的一般分析”,该部分主要对国家审计以及国家审计监督法律制度这两个重要的概念加以界定。
第二部“国外国家审计监督法律制度及其对我国的启示”,该部分介绍了一些代表性国家的审计监督法律制度,并总结了其对我国审计监督法律制度的启示,主要包括：确保国家审计监督的独立性、审计公开是国家审计监督的前提和基础、积极发挥国家审计机关咨询工作的作用、完善绩效审计制度。
第三部分“我国国家审计监督法律制度的现状及其存在的问题”,该部分首先分析了我国国家审计监督法律制度的现状,然后揭示其存在的问题。我国审计监督存在的问题主要是审计独立性没有得到法律的充分保障、审计公告的法律法规不健全、审计权限的完整性不够,法律规定不够详细、绩效审计存在缺憾等问题。
第四部分“我国国家审计监督法律制度完善的建议”,主要包括：强化我国国家审计监督的独立性、完善审计公告法律制度、完善国家审计监督权限、完善我国绩效审计、完善我国审计监督职责。
National Audits from the perspective of the public to monitor the power control of public resources, and give the institutional arrangements in the law to ensure its legitimacy and authority. National Audit Authority is which to constraint the revenue and expenditure activities of the whole government, in order to make the everyone-entrusted government to be standardized, efficient and clean for all person. Whose core is to constraint the powers of government from an oversight perspective. In short, National Audit Authority mainly refers to the audit of government and its various departments, about the truth, legality and effectiveness of the use of public funds. It bears the audit responsibility of all property. On the differences of audit subjects, audit authority can be divided into national audit and social audit, in this passage I will talk about national audit. It was marked by the enactment of "The Audit Law of People's Republic of China " in 1995,(in the following it referred to as "Audit Law"), we have already established a legal system of audit initially. With the growing awareness of democracy, the voice of people's demand to monitor the income and expenditure of the government is higher and higher. As the role of government supervise agencies, audit institutions'effect is increasingly day by day. However, it must be pointed out that, at the present, China National Audit still not to be very independent, and authority's competence is too narrow, which makes the national audit functions are not realized yet. In this, it is necessary to study deeply on how to further improve the legal system of national audit authority in our country.
The paper can be divided into four parts. The first part, "General analysis of national legal systems". This part is mainly to define the two important concepts between national audit and legal system of audit.
The second part, "Foreign legal system of audit and its enlightenment in our country". This section describes some representative national legal system auditing, what's more, it sums up its supervision of the legal system in China, which mainly includes:ensuring the independence of audit、the audit in public is the prerequisite and basis of national audit authority、playing an active role of national audit institutions in consultation parts、improving the performance of audit system.
The third part, "the status of China's National Audit Authority's legal system and its problems". This section first analyzes the legal system of our national status of auditing, then reveals the problems. The main problem of the audit is that it's independence is not fully protected by law、laws and regulations of audit notice are not very sound、the integrity of the audit authority is not good、details of the law are not enough、there are deficiencies in performance of audit and so on.
The fourth part, "proposals on how to make China's legal system audit sound". It mainly includes:strengthening the independence of our national supervision, perfecting competence of the legal system audit, improving the performance of audit, improving the supervision of audit in our country.
本文主要分为四部分。第一部分“国家审计监督法律制度的一般分析”,该部分主要对国家审计以及国家审计监督法律制度这两个重要的概念加以界定。
第二部“国外国家审计监督法律制度及其对我国的启示”,该部分介绍了一些代表性国家的审计监督法律制度,并总结了其对我国审计监督法律制度的启示,主要包括：确保国家审计监督的独立性、审计公开是国家审计监督的前提和基础、积极发挥国家审计机关咨询工作的作用、完善绩效审计制度。
第三部分“我国国家审计监督法律制度的现状及其存在的问题”,该部分首先分析了我国国家审计监督法律制度的现状,然后揭示其存在的问题。我国审计监督存在的问题主要是审计独立性没有得到法律的充分保障、审计公告的法律法规不健全、审计权限的完整性不够,法律规定不够详细、绩效审计存在缺憾等问题。
第四部分“我国国家审计监督法律制度完善的建议”,主要包括：强化我国国家审计监督的独立性、完善审计公告法律制度、完善国家审计监督权限、完善我国绩效审计、完善我国审计监督职责。
National Audits from the perspective of the public to monitor the power control of public resources, and give the institutional arrangements in the law to ensure its legitimacy and authority. National Audit Authority is which to constraint the revenue and expenditure activities of the whole government, in order to make the everyone-entrusted government to be standardized, efficient and clean for all person. Whose core is to constraint the powers of government from an oversight perspective. In short, National Audit Authority mainly refers to the audit of government and its various departments, about the truth, legality and effectiveness of the use of public funds. It bears the audit responsibility of all property. On the differences of audit subjects, audit authority can be divided into national audit and social audit, in this passage I will talk about national audit. It was marked by the enactment of "The Audit Law of People's Republic of China " in 1995,(in the following it referred to as "Audit Law"), we have already established a legal system of audit initially. With the growing awareness of democracy, the voice of people's demand to monitor the income and expenditure of the government is higher and higher. As the role of government supervise agencies, audit institutions'effect is increasingly day by day. However, it must be pointed out that, at the present, China National Audit still not to be very independent, and authority's competence is too narrow, which makes the national audit functions are not realized yet. In this, it is necessary to study deeply on how to further improve the legal system of national audit authority in our country.
The paper can be divided into four parts. The first part, "General analysis of national legal systems". This part is mainly to define the two important concepts between national audit and legal system of audit.
The second part, "Foreign legal system of audit and its enlightenment in our country". This section describes some representative national legal system auditing, what's more, it sums up its supervision of the legal system in China, which mainly includes:ensuring the independence of audit、the audit in public is the prerequisite and basis of national audit authority、playing an active role of national audit institutions in consultation parts、improving the performance of audit system.
The third part, "the status of China's National Audit Authority's legal system and its problems". This section first analyzes the legal system of our national status of auditing, then reveals the problems. The main problem of the audit is that it's independence is not fully protected by law、laws and regulations of audit notice are not very sound、the integrity of the audit authority is not good、details of the law are not enough、there are deficiencies in performance of audit and so on.
The fourth part, "proposals on how to make China's legal system audit sound". It mainly includes:strengthening the independence of our national supervision, perfecting competence of the legal system audit, improving the performance of audit, improving the supervision of audit in our country.
引文
①审计署科研所编：《审计定义研讨文集》,中国审计出版社1996年版,第4页。
①魏礼江等著：《政府审计法律理论与实务》,中国审计出版社1998年版,第2-3页。
②[美]道格拉斯·R·卡迈克尔等著,刘民辉、胡英坤主译：《审计概念与方法》,东北财经大学出版社1999年版,第4页。
③杨时展著：《杨时展论文集》,企业管理出版社1997年版,第185页。
①李季泽著：《国家审计的法理》,中国时代经济出版社2004年版,第28页。
②《中华人民共和国宪法》第91条规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干扰”。
③《德意志联邦审计院法》第3条第1款规定：“法官的独立性保障不是让成员成为法官,而是将司法所必须的独立性采纳到审计监督领域,即人身独立和工作独立”。参见《中外宪法选编》,人民出版社1982年版,第305页。
④“国家机关是国家整体的一部分,因此,他们不可能绝对独立,但最高审计机关必须具备完成其任务所需的职能上和组织上的独立”。参见李季泽著：《国家审计的法理》,中国时代经济出版社2004年版,第31页。
①张素伦：《国家审计监督模式的比较研究与借鉴》,《河南广播电视大学学报》2007年第4期。
②《预算和会计法案》第301条规定：“美国政府应建立一个新的国家机构——审计总署。审计总署独立于行政部门,在美国审计长的管辖和领导之下开展工作”。参见审计署：《世界主要国家审计法规汇编》,中国审计出版社2004年版,第203页。
③“审计总署的活动对于国会顺利的发挥其作用,是不可或缺的,没有审计署和他拥有的审计权与调查权,国会在监察监督方面就几乎无能为力。而且,审计总署是可以用来调整行政部门片面的用款要求的唯一机构”。参见文硕编著：《世界审计史》,企业管理出版社1998年版,第80页。
①《法兰西共和国宪法》第40条规定：“审计法院协助议会和政府监督财政法的执行”。参见《中外宪法选编》,人民出版社1982年版,第219页。
②李季泽著：《国家审计的法理》,中国时代经济出版社2004年版,第177页。
①《德意志联邦共和国基本法》第114条第1项规定：“决算报告由审计员负责,审计员成员拥有法律的独立性”。参见《中外宪法选编》,人民出版社1982年版,第200页。
②《联邦审计院法》第1条规定：“联邦审计院为最高联邦机构。他作为独立的联邦审计机关,只服从法律。在法定的职权范围内,联邦审计院协助议会和联邦政府做出决策”。参见审计署：《世界主要国家审计法规汇编》,中国审计出版社2004年版,第305页。
①《联邦审计院法》第5条规定：“联邦审计院院长和副院长由联邦议会根据联邦政府的提议,采取无记名投票并以成员多数票通过的方式进行选举后,由联邦总统任命,不能连选连任”。参见审计署：《世界主要国家审计法规汇编》,中国审计出版社2004年版,第305页。
①《联邦审计院法》第45条：“为国家提供咨询是审计机关的一项特殊权利,咨询工作不必考虑对方的意愿,可在对方未提出申请的基础上进行”。参见审计署：《世界主要国家审计法规汇编》,中国审计出版社2004年版,第308页。
②彭兰香、黄估：《中美政府绩效审计比较及启示》,《财经月刊》2007年5月期。
①余莹：《入世后我国审计法律体系的重构》,《审计月刊》2005年第5期。
①朱登云：《审计结果公告制度的法律研究》,《中国会计》2004年第4期。
①宋兴峰：《浅谈完善国家审计公告制度的策略》,《现代商业》2009年第1期。
①蔡书宇：《审计执法中的问题和对策》,《发展研究》2005年第4期。
①吴秋生：《政府审计职责研究》,中国时代经济出版社2007年版。
①项文卫著：《国家审计若干问题研究》,中国时代经济出版社2008年版,第205页。
①项俊波著：《国家审计法律制度研究》,中国时代经济出版社2002年版,第86-87页。
①中国审计学会主编：《审计论文选集》(1999-2004),中国时代经济出版社2005年版,第371页。
②中国审计学会主编：《审计论文选集》(1999-2004),中国时代经济出版社2005年版,第371页。
①中国审计学会主编：《审计论文选集》,中国时代经济出版社2005年版,第582页。
①项俊波著：《国家审计法律制度研究》,中国时代经济出版社2002年版,第147-148页。
②中国审计学会主编：《审计论文选集》,中国时代经济出版社,2005年版,第605页。
①项俊波著：《国家审计法律制度研究》,中国时代经济出版社2002年版,第151页。
1、李金华：《审计理论研究》,中国审计出版社2001年版。
2、王志铭、项文卫：《二十一世纪中国审计展望》,中国时代经济出版社2002年版。
3、中华人民共和国审计署外事司编：《世界各国政府审计》,中国审计出版社1995年版。
4、莫吉武：《当代中国政治监督体制研究》,中国社会科学出版社2002年版。
5、尤光付：《中外监督制度比较》,商务印书馆2003第1版。
6、项俊波等编著：《审计史》,中国审计出版社1990年版。
7、文硕主编：《世界审计史》,中国审计出版社1990年版。
8、吴秋生：《政府审计职责研究》,中国财政经济出版社2007年版。
9、陈宋生：《政府绩效审计研究》,经济管理出版社2006年版。
10、邢俊芳主编：《效益审计中国模式探索》(上卷),中国财政经济出版社2005年版。
11、项文卫：《国家审计若干问题研究》,中国时代经济出版社2008年版。
12、李君：《论审计的独立性》,立信会计出版社2000年版。
13、中国审计学会主编：《审计论文选集》,中国时代经济出版社2005年版。
14、萧英达、张继勋、刘力远：《国际比较会计》,立信会计出版社2002版。
15、杨肃昌：《中国家审计：问题与改革》,中国财政经济出版社2004年版。
16、《聚焦“审计风暴”》,中国时代经济出版社2004年版。
17、李凤鸣：《经济责任审计》,北京大学出版社2001年版。
18、审计署：《世界主要国家审计法规汇编》,中国审计出版社2004年版。
19、审计署：《世界各国政府审计》,中国审计出版社1995年版。
20、审计署外事司：《国外效益审计简介》,中国时代经济出版社2003年版。
21、杜力夫：《权力监督与制约研究》,吉林人民出版社2004年版。
22、张文显主编：《法理学》,高等教育出版社和北京大学出版社2003年版。
23、魏礼江等著：《政府审计法律理论与实务》,中国审计出版社1998年版。
24、项俊波：《国家审计法律制度研究》,中国时代经济出版社2002年版。
25、李季泽：《国家审计的法理》,中国时代经济出版社2004年版。
26、沈宗灵：《比较法研究》,北京大学出版社1998年版。
27、周志刚：《论公共财政与宪政国家》,北京大学出版社2005年版。
1、杨标：《国家审计监督的缺陷》,《经济师》,2005年第3期。
2、陈之涛：《德国国家审计及其对我国的启示》,《财会通讯》,2006年第12期。
3、王艳、谢永健：《国家审计体制的宪法思考》,《中北大学学报》,2005年第6期。
4、高文进：《完善我国审计公告制度法律依据的思考》,《中南财经政法大学学报》,2006年第6期。
5、朱登云：《审计结果公告制度法律研究》,《中国审计》,2004年第4期。
6、杨转转等：《论中国国家审计法律制度的缺失与完善》,《贵州商业高等专科学校学报》,2004年第4期。
7、黄素吟：《浅谈审计监督策略》,《中国管理信息化》,2006年第1期。
8、齐龙、茹士涛：《论审计失败之法学治理》,《科技与经济》,2006年第23期。
9、黄明清：《审计法律在制度中的空白与冲突》,《中国审计》,2004年第4期。
10、蔡书宇：《审计执法中的问题与对策》,《发展研究》,2005年第4期。
11、江金满、周荣青：《司法审判权与审计监督权关系之厘定及立法完善建议》,《审计月刊》,2005年第2期。
12、宋槿篱：《完善我国审计监督的法律思考》,《法治论坛》,第13辑。
13、刘旭红：《中美国家审计体制比较研究》,《审计与理财》,2008年第1期。
①魏礼江等著：《政府审计法律理论与实务》,中国审计出版社1998年版,第2-3页。
②[美]道格拉斯·R·卡迈克尔等著,刘民辉、胡英坤主译：《审计概念与方法》,东北财经大学出版社1999年版,第4页。
③杨时展著：《杨时展论文集》,企业管理出版社1997年版,第185页。
①李季泽著：《国家审计的法理》,中国时代经济出版社2004年版,第28页。
②《中华人民共和国宪法》第91条规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干扰”。
③《德意志联邦审计院法》第3条第1款规定：“法官的独立性保障不是让成员成为法官,而是将司法所必须的独立性采纳到审计监督领域,即人身独立和工作独立”。参见《中外宪法选编》,人民出版社1982年版,第305页。
④“国家机关是国家整体的一部分,因此,他们不可能绝对独立,但最高审计机关必须具备完成其任务所需的职能上和组织上的独立”。参见李季泽著：《国家审计的法理》,中国时代经济出版社2004年版,第31页。
①张素伦：《国家审计监督模式的比较研究与借鉴》,《河南广播电视大学学报》2007年第4期。
②《预算和会计法案》第301条规定：“美国政府应建立一个新的国家机构——审计总署。审计总署独立于行政部门,在美国审计长的管辖和领导之下开展工作”。参见审计署：《世界主要国家审计法规汇编》,中国审计出版社2004年版,第203页。
③“审计总署的活动对于国会顺利的发挥其作用,是不可或缺的,没有审计署和他拥有的审计权与调查权,国会在监察监督方面就几乎无能为力。而且,审计总署是可以用来调整行政部门片面的用款要求的唯一机构”。参见文硕编著：《世界审计史》,企业管理出版社1998年版,第80页。
①《法兰西共和国宪法》第40条规定：“审计法院协助议会和政府监督财政法的执行”。参见《中外宪法选编》,人民出版社1982年版,第219页。
②李季泽著：《国家审计的法理》,中国时代经济出版社2004年版,第177页。
①《德意志联邦共和国基本法》第114条第1项规定：“决算报告由审计员负责,审计员成员拥有法律的独立性”。参见《中外宪法选编》,人民出版社1982年版,第200页。
②《联邦审计院法》第1条规定：“联邦审计院为最高联邦机构。他作为独立的联邦审计机关,只服从法律。在法定的职权范围内,联邦审计院协助议会和联邦政府做出决策”。参见审计署：《世界主要国家审计法规汇编》,中国审计出版社2004年版,第305页。
①《联邦审计院法》第5条规定：“联邦审计院院长和副院长由联邦议会根据联邦政府的提议,采取无记名投票并以成员多数票通过的方式进行选举后,由联邦总统任命,不能连选连任”。参见审计署：《世界主要国家审计法规汇编》,中国审计出版社2004年版,第305页。
①《联邦审计院法》第45条：“为国家提供咨询是审计机关的一项特殊权利,咨询工作不必考虑对方的意愿,可在对方未提出申请的基础上进行”。参见审计署：《世界主要国家审计法规汇编》,中国审计出版社2004年版,第308页。
②彭兰香、黄估：《中美政府绩效审计比较及启示》,《财经月刊》2007年5月期。
①余莹：《入世后我国审计法律体系的重构》,《审计月刊》2005年第5期。
①朱登云：《审计结果公告制度的法律研究》,《中国会计》2004年第4期。
①宋兴峰：《浅谈完善国家审计公告制度的策略》,《现代商业》2009年第1期。
①蔡书宇：《审计执法中的问题和对策》,《发展研究》2005年第4期。
①吴秋生：《政府审计职责研究》,中国时代经济出版社2007年版。
①项文卫著：《国家审计若干问题研究》,中国时代经济出版社2008年版,第205页。
①项俊波著：《国家审计法律制度研究》,中国时代经济出版社2002年版,第86-87页。
①中国审计学会主编：《审计论文选集》(1999-2004),中国时代经济出版社2005年版,第371页。
②中国审计学会主编：《审计论文选集》(1999-2004),中国时代经济出版社2005年版,第371页。
①中国审计学会主编：《审计论文选集》,中国时代经济出版社2005年版,第582页。
①项俊波著：《国家审计法律制度研究》,中国时代经济出版社2002年版,第147-148页。
②中国审计学会主编：《审计论文选集》,中国时代经济出版社,2005年版,第605页。
①项俊波著：《国家审计法律制度研究》,中国时代经济出版社2002年版,第151页。
1、李金华：《审计理论研究》,中国审计出版社2001年版。
2、王志铭、项文卫：《二十一世纪中国审计展望》,中国时代经济出版社2002年版。
3、中华人民共和国审计署外事司编：《世界各国政府审计》,中国审计出版社1995年版。
4、莫吉武：《当代中国政治监督体制研究》,中国社会科学出版社2002年版。
5、尤光付：《中外监督制度比较》,商务印书馆2003第1版。
6、项俊波等编著：《审计史》,中国审计出版社1990年版。
7、文硕主编：《世界审计史》,中国审计出版社1990年版。
8、吴秋生：《政府审计职责研究》,中国财政经济出版社2007年版。
9、陈宋生：《政府绩效审计研究》,经济管理出版社2006年版。
10、邢俊芳主编：《效益审计中国模式探索》(上卷),中国财政经济出版社2005年版。
11、项文卫：《国家审计若干问题研究》,中国时代经济出版社2008年版。
12、李君：《论审计的独立性》,立信会计出版社2000年版。
13、中国审计学会主编：《审计论文选集》,中国时代经济出版社2005年版。
14、萧英达、张继勋、刘力远：《国际比较会计》,立信会计出版社2002版。
15、杨肃昌：《中国家审计：问题与改革》,中国财政经济出版社2004年版。
16、《聚焦“审计风暴”》,中国时代经济出版社2004年版。
17、李凤鸣：《经济责任审计》,北京大学出版社2001年版。
18、审计署：《世界主要国家审计法规汇编》,中国审计出版社2004年版。
19、审计署：《世界各国政府审计》,中国审计出版社1995年版。
20、审计署外事司：《国外效益审计简介》,中国时代经济出版社2003年版。
21、杜力夫：《权力监督与制约研究》,吉林人民出版社2004年版。
22、张文显主编：《法理学》,高等教育出版社和北京大学出版社2003年版。
23、魏礼江等著：《政府审计法律理论与实务》,中国审计出版社1998年版。
24、项俊波：《国家审计法律制度研究》,中国时代经济出版社2002年版。
25、李季泽：《国家审计的法理》,中国时代经济出版社2004年版。
26、沈宗灵：《比较法研究》,北京大学出版社1998年版。
27、周志刚：《论公共财政与宪政国家》,北京大学出版社2005年版。
1、杨标：《国家审计监督的缺陷》,《经济师》,2005年第3期。
2、陈之涛：《德国国家审计及其对我国的启示》,《财会通讯》,2006年第12期。
3、王艳、谢永健：《国家审计体制的宪法思考》,《中北大学学报》,2005年第6期。
4、高文进：《完善我国审计公告制度法律依据的思考》,《中南财经政法大学学报》,2006年第6期。
5、朱登云：《审计结果公告制度法律研究》,《中国审计》,2004年第4期。
6、杨转转等：《论中国国家审计法律制度的缺失与完善》,《贵州商业高等专科学校学报》,2004年第4期。
7、黄素吟：《浅谈审计监督策略》,《中国管理信息化》,2006年第1期。
8、齐龙、茹士涛：《论审计失败之法学治理》,《科技与经济》,2006年第23期。
9、黄明清：《审计法律在制度中的空白与冲突》,《中国审计》,2004年第4期。
10、蔡书宇：《审计执法中的问题与对策》,《发展研究》,2005年第4期。
11、江金满、周荣青：《司法审判权与审计监督权关系之厘定及立法完善建议》,《审计月刊》,2005年第2期。
12、宋槿篱：《完善我国审计监督的法律思考》,《法治论坛》,第13辑。
13、刘旭红：《中美国家审计体制比较研究》,《审计与理财》,2008年第1期。