扁平化：当代中国政府过度分化的有效整合
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摘要
政府管理领域的扁平化不仅是一种时尚,还是一个大的发展趋势。在全球化、城市化、信息化的时代里,随科层制垂垂暮暮并日益衰退,扁平化作为一种新型的组织结构,取得了更坚实的成长基础和机遇。政府扁平化反映企业扁平化理论在公共组织领域的应用过程,涉及政府内部纵向关系、横向关系以及与外部关系的重大调整,并形成新的政府组织形态,是一个很有现实意义的研究课题。但因扁平化理论简单易懂、应用方便、效果立竿见影,多有人推行其实践,而鲜有人对其深入研究,造成理论落后于实践的状况。为了更好的指导政府扁平化的实践,提高政府效率、发挥政府功能、增强政府合法性,有必要对这一领域进行深入细致的研究。
事实上,任何领域的组织变革都起因于组织与环境是否匹配,也就是说,当组织不适应环境需求时,为获得持续生存和发展的机会,组织变革必须开启。这时候,组织变革是为了获取新的功能,以满足环境需求,从而获取组织生存发展所必须的资源。由于特定的功能必然需要特定的结构,而特定的结构也必然具有特定的功能,所以组织结构的变革决定组织能否获取预期的功能。然而,结构变革并非想象中那么简单,新结构对旧结构的取代要经历复杂的过程。因为旧结构一经形成,就会同化和吸纳周边各种因素,形成庞大而固化的结构体系,单纯从结构形态上推进变革,而不改变旧结构体系中的核心运行机制,所起到的变革效果很容易被旧结构体系吸纳,这大概是许多组织结构变革失败的根本原因。因此,组织结构的变革必定是权变、系统、全面的变革,以结构变革为核心获取组织效能,以组织战略为指引获取组织方向,以支持体系为支撑获取组织资源,同时三大因素的协同获取战略执行力、资源储备量以及组织能力,这将大大提升组织变革的成功率与有效性。
在把上述组织结构变革逻辑具体应用于政府扁平化的过程中,首先需要重新认识政府扁平化这一变革工具。扁平化舶来于西方企业管理领域,只有拨开其形式化的面纱,才能探查它的本质。在与科层制的对比中发现,它既继承了科层制的工具理性,以发挥组织效能为旨归,又浸染了后现代管理的价值理性,以民主参与为导向,是对科层制的扬弃和发展。同时,其在政府部门的应用,必然要和公共部门的特征紧密结合,具备公共性是政府扁平化区别于企业扁平化的特质。此外,利用扁平化实施政府变革是一个动态的过程,分化和整合的框架基本概括了政府扁平化的目标,政府无非是通过扁平化达到组织分化与整合的平衡,其中“3S(Strategy;Structure;Support)”战略性组织变革的方法有助于达到这一理想状态。
当前我国政府扁平化所要解决的问题是政府与环境的不匹配,结构与功能的脱节,表现为政府过度分化。虽然政府内部横向职能分化、纵向权力分化,以及政府外部的功能分化,都体现了政府随环境变迁而发展必然性,但是必然的分化并不总是呈现出满足人们需要的优良性,反而走向事物变化的反面——过度分化。呈现出政府分化失度、分化割离和分化不清的状态,这直接导致政府的功能困境。一方面导致政府规模膨胀,公务员数量、行政支出和机构数量的激增；另一方面导致政府自我管理的功能困境,效率低下、缺乏协调、部门冲突和寻租分肥；再一方面导致政府治理外部环境的功能困境,无论是在经济发展,还是社会治理上,都表现出分化的不虞效应。
作为随环境变迁和政府发展而伴生的过度分化,折射出政府与环境匹配度的锐减。然而,政府扁平化作为解决这一问题的变革工具,必须在分析过度分化的根源中寻求其被选择的合理性。改革开放后,政府以推动经济增长为获得合法性的手段,从满足人民的需要中获取执政地位的稳定和持续,而为了经济增长必须进行必要的政府分化,由此“政府合法性——经济增长——政府分化”之间建立了递推逻辑。但在政府科层结构的特征下,“增长—分化”的逻辑被大大强化并日渐失控,进入劣性的路径闭锁。其中科层结构的扩张效应、目标置换、分割效应、权力异化和人性压制是政府分化路径依赖的根源。同时科层结构同化了政府战略和支持体系,形成庞大而固化的科层结构体系,消弭了政府自我运营、自我发展、自我约束和自我支持的能力,导致其在过度分化的路径闭锁中难以自拔。扁平化因其具备科层结构无法披靡的优势和整合功能,能够把政府从过度分化的泥潭带出,但这必须依赖于有效的变革方法——即“3S”的战略性组织变革。
在“3S”的变革模式下,政府整合是政府扁平化的战略导向。这既是对政府过度分化的回应,也是为了政府自身的生存与发展,因为缺乏整合的社会组织必然脆弱而且无能,无一例外地会陷入四分五裂、一盘散沙的境地。通过分析政府整合的理论意涵和主体地位,确立了政府整合的政治引导、政府效率、经济发展和社会稳定四大功能取向,这将有利于政府获得合法性资源。然而,现实中我国政府却处于整合危机中,究其根源是我国过渡社会特有的异质性、重叠性和形式主义所致,因此必须在权力、利益、价值和制度的维度重塑政府整合功能。同时,在考虑后现代社会中的全球化、城市化和信息化等因素的基础上,政府整合还必须具备分权性、主动性和灵活性的特征。这种多维度、高难度的整合,作为救治过度分化的路径选择,必须有使整合收益递增的强化机制,形成政府内部新的学习效应、协作效应和适应效应。“服务”可以取代“增长”成为整合的强化机制,并形成“服务—整合”的良性循环模式。最后,根据目前政府资源的丰富度和效率的高低,确立政府变革的整合策略,即以扁平化的结构变革获取优质的整合功能。
政府扁平化的关键是要有一定的结构支撑。以整合为战略导向的政府扁平化结构必须使政府内部各部分、各环节分工有序,整个政府协调统一,政府系统与环境关系协调平衡。为此,必须实现政府治理结构的扁平化,包括以普通公民为导向、以普通公务员为核心、以基层政府为中心；政府组织结构的扁平化,包括层级结构精简、政府部门重组以及政府与外部环境的合作；政府行政过程的扁平化,包括政府沟通、决策、执行和调控的扁平化。从而改变政府的权力结构,组织效能以及对分权的控制,形成了一个直面公众、面向基层、向下分权、结构弹性、回应加强、链条缩短、调控有效、统筹兼顾的扁平型政府。同时,政府扁平化的变革还需要一定的支持体系。只有在支持体系提供智力资本、技术资本、社会资本以及文化资本等资源的支撑下,才能保证政府扁平化的持续有效。而支持体系与政府扁平化结构的结合,创造出实现政府整合功能所必须的政府能力,改变过度分化的路径依赖,形成政府扁平化的两大有力支点。
政府扁平化的理论研究必须在实践中检验,并进一步作用于实践,才能发挥理论的指导作用。当前我国政府正在进行的扁平化变革有很多,省管县是最为典型的一例。省管县体制源于市管县体制的衰退,市管县的局限体现了政府与环境的不匹配。市管县的结构也难以发挥政府的经济社会功能,需要政府在更大区域作出调控,而不是成为经济发展的藩篱。这种不匹配以政府过度分化的形式表现出来,行政区与经济区的分化割离、层级政府间的分化冲突以及政府机构的分化膨胀,都是过度分化的现象。、省管县体制是对市管县体制的变革,就是为了转变政府过度分化走向政府整合,实现政府结构与功能的匹配,最终使政府与外部环境匹配。然而,科层结构主导的“增长—分化”的路径依赖也存在于市管县体制中,改革开放后倡导的市管县体制一经形成,就迅速影响周边的各类因素,形成围绕市管县体制为核心的运转体系。基本上,形成了“经济发展—市管县体制—行政区冲突、管理矛盾”的路径依赖。因此,省管县的改革也必须是以扁平化为核心的政府战略性组织变革,才有可能从根源上消解市管县带来的政府过度分化。具体而言,一是省管县的战略导向调整,由单纯的发展经济、提升政府内部效能到为公众提供公共服务、实现政府与社会的整合；二是省管县的结构调整。从单纯的纵向政府层级压缩,转向发挥组织结构、治理结构和政府过程的耦合效应；三是省管县的支持体系构建。改变之前单纯的信息技术支持,构建包括人力、技术、制度等全方位的支持体系。最终,达成有效的政府整合。
The flattening in area of government management is not only a fashionable thing, but also a big trend. In the era of globalization, urbanization, information, with the hierarchy fading, flattening has achieved a more solid growth foundation and opportunity as a new organizational structure. Government flattening reflects the application process of the theory of enterprises flattening in public organization field, involving the major adjustment of government's vertical relationships, horizontal relations and external relations, and set up a new form of government organization. Therefore, it is a research topic with practical significance. However, as flattening theory is easy to be understood, convenient to be applied and its effect is immediate, more people prefer to pursue its practice rather than its theoretical implications, resulting in the weaker study on theory than practice. In order to better guide the practice of flattening the government to improve government's efficiency and its functions to strengthen the government's legitimacy, it is necessary to carry out in-depth theoretical studies.
In fact, each area of organizational change is resulted from whether the organization matches with the environment or not. Broadly speaking, in order to achieve sustainable opportunities for survival and development, organizational change must be put into action when the organization cannot meet environmental requirements. In this situation, organizational change is used to gaining new functionality to meet the environmental needs, so that the organization is able to utilize the survival and developmental resources which are necessary to the organization. Since a specific function must require a specific structure while the specific structure must have a particular function, whether the organization can gain the expected function is determined by the organizational change. However, the structural change is not easy as it sounds. There is a complex process to go through before the new structure replaces the old structure. The reason is that once the old structure is formed, it will assimilate and absorb the surrounding factors at the same time, and the outcome of the process is the formation of a large and curing structural system further. If we just promote the changes in the system of the structure and the pattern without changing the core of the operating mechanism of the old structure, the effect of the change can be easily absorbed by the old structure system, which is probably the fundamental reason why a lot of changes in organizational structure are failed. Therefore, changes in the organizational structure should be contingent, systematic and comprehensive. We must make structural changes to enhance organizational effectiveness, while uses organizational strategy to guide the direction for organizations and take the system as a support for organizational resources. At the same time, three major factors, which consist of achieve strategic execution, resource reserves, and organizational capacity, can be combined to enhance the success rate and effectiveness of organizational change greatly。
When the logic of changes in the organizational structure is used in the process of flattening the Government, we need to recognize the government flattening as a change tool firstly. As flattening theory came from the area of business management in the west countries, only we can do is to brush aside the veil of its formal to probe its nature. Compared with the bureaucracy, organization flattening inherits both instrumental rationality of hierarchy to improve organizational effectiveness, and gradually influence the value rationality of post-modern management with democratic participation-oriented, so it is the critical development of bureaucracy. At the same time, its application in government departments must be closely integrated with the features of the public sector. And the public nature which government flattening has is the only character which is used to be distinguished from enterprises flattening. In addition, the implementation of government reform through flattening is a dynamic process, and the framework of differentiation and integration basically generalize the objective of government flattening, the task of government is to keep balance of differentiation and integration by adopting method of strategic organizational change called"3S (Strategy; Structure; Support)".
Currently problems, which are indicated by government's excessive differentiation, have to be solved by Chinese government are the mismatch between the government and the environment, and the divergence between structure and function. Although differentiations of government, such as the inner part of the government exists horizontal functional differentiation, vertical division of power, and functional division at the exterior of the government, are reflecting the inevitability of government's development with the changes and development of environment, the consequences generated by differentiation was not always satisfy the needs of the people, but even to a degree like excessive differentiation. The negative phenomenon generated by excessive differentiation like lack of governance, isolation and unclear, lead directly to the predicament of government's functions. There are three dysfunctions. Firstly, it leads to the expansion of government's scale and the leap of the number of civil servants and agencies and it also brings more administrative expenses. Secondly, it leads to the plight of self-management functions, such as inefficiency, lack of coordination, conflict between sections and they may look for renters to divide fatty. Thirdly, it also leads to the predicament of function when the government manages the external environment. It has shown unexpected effects of differentiation whether in economic development, or social governance.
Excessive differentiation associated with the environmental changes and the government development reflects the drastically reduced degree of matching between the government and the environment. Regarding government flattening as a transformation tool used to solve problems resulted from excessive differentiation, however, we must seek for the reason why it is selected when we analyze the origin of the excessive differentiation. Since the reform and opening-up, the government has achieved means of legitimacy to promote economic growth and obtained the stability and continuity of ruling position through satisfying the needs of people. Once we want to keep economic growth, a government division must be undertaken. Therefore, a recursive logic about "Government legitimacy-Economic growth-the government division" is established, because of the characteristics of the government's hierarchical structure, however, logic of "growth differentiation" has been greatly enhanced and increasingly out of control, and leads to the vicious situation that all paths are closed. Among all characteristics of the government's hierarchical structure, the expansion effect, the target replacement, segmentation effect, the power of alienation and repression of human nature are the roots of the government differentiation. Furthermore, hierarchical structure has assimilated the government's strategy and supporting system, and formed a large and curing system of the bureaucratic structure, while also eliminated the government's capabilities of self-operation, self-development, self-restraint and self-support, and made it difficult for the government to extricate themselves at the state that all paths are closed. With the advantage and the capabilities of integration where hierarchical structure can not compare with, flattening is able to bring the government out from the quagmire of excessive differentiate, though it must rely on effective methods of change-the "3S" strategic organizational change.
Governmental integration is the strategy of government in the process of "3S" model. This is not only the response to the government's division, but also for the sake of the government's own survival and development, because if the social organization is lack of integration, it must be weak and incompetent, and will sink into the situation where it can be divided into a mess without exception. By analyzing the content and the dominant position of the theory of government's integration, four functions about governmental integration including integrated political guidance, government efficiency, economic development and social stability are established, and will help the government gain legitimacy resources. However, in reality, our government has been in the integration crisis, that is cause by our transition society's differences, overlapping and formalism which only exist in our society. So we must rebuild the function of governmental integration in the areas of power, interests, values and system. Meanwhile, after taking into account the globalization, urbanization and information of modern society, the governmental integration must also has features including decentralization, initiative and flexibility. As the choice used to treat excessive differentiation, this multi-dimensional and difficult integration must own strengthened mechanism which can make integration's income increasing to form new study effects, corporation effects and adaptation effects in the inner part of the government."Service" can become strengthened mechanism of integration in place of "growth" and can form a "services-integration" virtuous circle model. Finally, according to the richness of the current government resources and the height of efficiency, the integration strategy of government's changes should be established. In other words, the integration strategy of government's changes is gaining high-quality integration with structural changes about flattening.
Certain structure is a key factor of the changes of government flattening. Government flattening must have the ability to reach two balances, the first balance is to keep the harmonization of the whole government by making the division of all inner parts of government and all sectors orderly, and the second one is to balance between government system and environment. Therefore, we must take government's management structure flattening into action, including non-elite citizen oriented guidance, non-leader civil servants oriented core and the grassroots governments oriented center. We also need to flatten government's organizational structure, such as streamlining hierarchical structure, reorganizing government departments and cooperating with external environmental. The last work we should do is to flatten the administrative process, which includes government communications, decision-making, implementation and control. Then, government power's structure would be changed, organization effectiveness would be improved and the decentralization of government would be controlled. As a result, a flat-type government that can face the public and basic level, separate powers down, have structure flexibility, strengthen the ability of responding, shorten the chain, control and integrate efficiently would be established. A support system is the other key factor of the changes of government flattening. And only with the supporting system giving intellectual capital, technological capital, social capital and cultural capital support. The combination of this support system and government flattening creates governance for government integration, reforms the road locked generated by excessive differentiation, and constructs two pivotal supporters for government flattening.
Government flattening theory must be tested in practice, and further used for the practice, because that only in these way can the research play the guiding role. A lot of government's flattening changes are under way now, and Province-governing-County system is the most typical example. Province-governing-County system comes as a derivative of the recession of City-governing-County system. The limitations of system reflect that the county government and the environment do not match. With the structure of City-governing-County, it is difficult to play the government's economic and social functions. Therefore, the government needs to carry out a broad series of reforms on City-governing-County to avoid becoming the barriers to economic development. The mismatch is acted by the government's excessive differentiation, which can be indicated by administrative and economic area's differentiation, the differentiation and conflict expansion between different levels of government and even the differentiation expansion in government agencies. Province-governing-County system, which is a change from City-governing-County system, is used for changing the government's excessive differentiation and then makes the government's consolidation possible to achieve the match of the government structure and function, and finally to make the government match with the external environment. However, the path called "growth-differentiation" which predominated by hierarchical structure also exists in the City-governing-County system. Once the City-governing-County system formed, it has quickly affected the various surrounding factors, and the system whose core is the City-governing-County system has formed since the reform and opening-up. Basically, a path depended on the "Economic Development-City-governing-County-the conflict of Administrative Region and conflict management" has been established. Therefore, the reform of Provinces managing Counties must be a strategic and organizational change of the government with flattening as the center, and only in this way can the excessive differentiation caused by City-governing-County system fundamentally. Specifically, first of all, the county's strategic direction should be changed from a simple system just used achieve economic development and enhance the effectiveness of government to another whose content is providing services for the public and realizing the integration of government and society. Secondly, the structure of Province-governing-County system should be adjusted. The pure longitudinal compression should be turned to a combination of organizational structure, managing structure and government processes. Thirdly, the construction of Provinces Supporting System which builds a well functional support system includes human resource, technology and institution. Finally, effective government integration will be achieved in this way.
事实上,任何领域的组织变革都起因于组织与环境是否匹配,也就是说,当组织不适应环境需求时,为获得持续生存和发展的机会,组织变革必须开启。这时候,组织变革是为了获取新的功能,以满足环境需求,从而获取组织生存发展所必须的资源。由于特定的功能必然需要特定的结构,而特定的结构也必然具有特定的功能,所以组织结构的变革决定组织能否获取预期的功能。然而,结构变革并非想象中那么简单,新结构对旧结构的取代要经历复杂的过程。因为旧结构一经形成,就会同化和吸纳周边各种因素,形成庞大而固化的结构体系,单纯从结构形态上推进变革,而不改变旧结构体系中的核心运行机制,所起到的变革效果很容易被旧结构体系吸纳,这大概是许多组织结构变革失败的根本原因。因此,组织结构的变革必定是权变、系统、全面的变革,以结构变革为核心获取组织效能,以组织战略为指引获取组织方向,以支持体系为支撑获取组织资源,同时三大因素的协同获取战略执行力、资源储备量以及组织能力,这将大大提升组织变革的成功率与有效性。
在把上述组织结构变革逻辑具体应用于政府扁平化的过程中,首先需要重新认识政府扁平化这一变革工具。扁平化舶来于西方企业管理领域,只有拨开其形式化的面纱,才能探查它的本质。在与科层制的对比中发现,它既继承了科层制的工具理性,以发挥组织效能为旨归,又浸染了后现代管理的价值理性,以民主参与为导向,是对科层制的扬弃和发展。同时,其在政府部门的应用,必然要和公共部门的特征紧密结合,具备公共性是政府扁平化区别于企业扁平化的特质。此外,利用扁平化实施政府变革是一个动态的过程,分化和整合的框架基本概括了政府扁平化的目标,政府无非是通过扁平化达到组织分化与整合的平衡,其中“3S(Strategy;Structure;Support)”战略性组织变革的方法有助于达到这一理想状态。
当前我国政府扁平化所要解决的问题是政府与环境的不匹配,结构与功能的脱节,表现为政府过度分化。虽然政府内部横向职能分化、纵向权力分化,以及政府外部的功能分化,都体现了政府随环境变迁而发展必然性,但是必然的分化并不总是呈现出满足人们需要的优良性,反而走向事物变化的反面——过度分化。呈现出政府分化失度、分化割离和分化不清的状态,这直接导致政府的功能困境。一方面导致政府规模膨胀,公务员数量、行政支出和机构数量的激增；另一方面导致政府自我管理的功能困境,效率低下、缺乏协调、部门冲突和寻租分肥；再一方面导致政府治理外部环境的功能困境,无论是在经济发展,还是社会治理上,都表现出分化的不虞效应。
作为随环境变迁和政府发展而伴生的过度分化,折射出政府与环境匹配度的锐减。然而,政府扁平化作为解决这一问题的变革工具,必须在分析过度分化的根源中寻求其被选择的合理性。改革开放后,政府以推动经济增长为获得合法性的手段,从满足人民的需要中获取执政地位的稳定和持续,而为了经济增长必须进行必要的政府分化,由此“政府合法性——经济增长——政府分化”之间建立了递推逻辑。但在政府科层结构的特征下,“增长—分化”的逻辑被大大强化并日渐失控,进入劣性的路径闭锁。其中科层结构的扩张效应、目标置换、分割效应、权力异化和人性压制是政府分化路径依赖的根源。同时科层结构同化了政府战略和支持体系,形成庞大而固化的科层结构体系,消弭了政府自我运营、自我发展、自我约束和自我支持的能力,导致其在过度分化的路径闭锁中难以自拔。扁平化因其具备科层结构无法披靡的优势和整合功能,能够把政府从过度分化的泥潭带出,但这必须依赖于有效的变革方法——即“3S”的战略性组织变革。
在“3S”的变革模式下,政府整合是政府扁平化的战略导向。这既是对政府过度分化的回应,也是为了政府自身的生存与发展,因为缺乏整合的社会组织必然脆弱而且无能,无一例外地会陷入四分五裂、一盘散沙的境地。通过分析政府整合的理论意涵和主体地位,确立了政府整合的政治引导、政府效率、经济发展和社会稳定四大功能取向,这将有利于政府获得合法性资源。然而,现实中我国政府却处于整合危机中,究其根源是我国过渡社会特有的异质性、重叠性和形式主义所致,因此必须在权力、利益、价值和制度的维度重塑政府整合功能。同时,在考虑后现代社会中的全球化、城市化和信息化等因素的基础上,政府整合还必须具备分权性、主动性和灵活性的特征。这种多维度、高难度的整合,作为救治过度分化的路径选择,必须有使整合收益递增的强化机制,形成政府内部新的学习效应、协作效应和适应效应。“服务”可以取代“增长”成为整合的强化机制,并形成“服务—整合”的良性循环模式。最后,根据目前政府资源的丰富度和效率的高低,确立政府变革的整合策略,即以扁平化的结构变革获取优质的整合功能。
政府扁平化的关键是要有一定的结构支撑。以整合为战略导向的政府扁平化结构必须使政府内部各部分、各环节分工有序,整个政府协调统一,政府系统与环境关系协调平衡。为此,必须实现政府治理结构的扁平化,包括以普通公民为导向、以普通公务员为核心、以基层政府为中心；政府组织结构的扁平化,包括层级结构精简、政府部门重组以及政府与外部环境的合作；政府行政过程的扁平化,包括政府沟通、决策、执行和调控的扁平化。从而改变政府的权力结构,组织效能以及对分权的控制,形成了一个直面公众、面向基层、向下分权、结构弹性、回应加强、链条缩短、调控有效、统筹兼顾的扁平型政府。同时,政府扁平化的变革还需要一定的支持体系。只有在支持体系提供智力资本、技术资本、社会资本以及文化资本等资源的支撑下,才能保证政府扁平化的持续有效。而支持体系与政府扁平化结构的结合,创造出实现政府整合功能所必须的政府能力,改变过度分化的路径依赖,形成政府扁平化的两大有力支点。
政府扁平化的理论研究必须在实践中检验,并进一步作用于实践,才能发挥理论的指导作用。当前我国政府正在进行的扁平化变革有很多,省管县是最为典型的一例。省管县体制源于市管县体制的衰退,市管县的局限体现了政府与环境的不匹配。市管县的结构也难以发挥政府的经济社会功能,需要政府在更大区域作出调控,而不是成为经济发展的藩篱。这种不匹配以政府过度分化的形式表现出来,行政区与经济区的分化割离、层级政府间的分化冲突以及政府机构的分化膨胀,都是过度分化的现象。、省管县体制是对市管县体制的变革,就是为了转变政府过度分化走向政府整合,实现政府结构与功能的匹配,最终使政府与外部环境匹配。然而,科层结构主导的“增长—分化”的路径依赖也存在于市管县体制中,改革开放后倡导的市管县体制一经形成,就迅速影响周边的各类因素,形成围绕市管县体制为核心的运转体系。基本上,形成了“经济发展—市管县体制—行政区冲突、管理矛盾”的路径依赖。因此,省管县的改革也必须是以扁平化为核心的政府战略性组织变革,才有可能从根源上消解市管县带来的政府过度分化。具体而言,一是省管县的战略导向调整,由单纯的发展经济、提升政府内部效能到为公众提供公共服务、实现政府与社会的整合；二是省管县的结构调整。从单纯的纵向政府层级压缩,转向发挥组织结构、治理结构和政府过程的耦合效应；三是省管县的支持体系构建。改变之前单纯的信息技术支持,构建包括人力、技术、制度等全方位的支持体系。最终,达成有效的政府整合。
The flattening in area of government management is not only a fashionable thing, but also a big trend. In the era of globalization, urbanization, information, with the hierarchy fading, flattening has achieved a more solid growth foundation and opportunity as a new organizational structure. Government flattening reflects the application process of the theory of enterprises flattening in public organization field, involving the major adjustment of government's vertical relationships, horizontal relations and external relations, and set up a new form of government organization. Therefore, it is a research topic with practical significance. However, as flattening theory is easy to be understood, convenient to be applied and its effect is immediate, more people prefer to pursue its practice rather than its theoretical implications, resulting in the weaker study on theory than practice. In order to better guide the practice of flattening the government to improve government's efficiency and its functions to strengthen the government's legitimacy, it is necessary to carry out in-depth theoretical studies.
In fact, each area of organizational change is resulted from whether the organization matches with the environment or not. Broadly speaking, in order to achieve sustainable opportunities for survival and development, organizational change must be put into action when the organization cannot meet environmental requirements. In this situation, organizational change is used to gaining new functionality to meet the environmental needs, so that the organization is able to utilize the survival and developmental resources which are necessary to the organization. Since a specific function must require a specific structure while the specific structure must have a particular function, whether the organization can gain the expected function is determined by the organizational change. However, the structural change is not easy as it sounds. There is a complex process to go through before the new structure replaces the old structure. The reason is that once the old structure is formed, it will assimilate and absorb the surrounding factors at the same time, and the outcome of the process is the formation of a large and curing structural system further. If we just promote the changes in the system of the structure and the pattern without changing the core of the operating mechanism of the old structure, the effect of the change can be easily absorbed by the old structure system, which is probably the fundamental reason why a lot of changes in organizational structure are failed. Therefore, changes in the organizational structure should be contingent, systematic and comprehensive. We must make structural changes to enhance organizational effectiveness, while uses organizational strategy to guide the direction for organizations and take the system as a support for organizational resources. At the same time, three major factors, which consist of achieve strategic execution, resource reserves, and organizational capacity, can be combined to enhance the success rate and effectiveness of organizational change greatly。
When the logic of changes in the organizational structure is used in the process of flattening the Government, we need to recognize the government flattening as a change tool firstly. As flattening theory came from the area of business management in the west countries, only we can do is to brush aside the veil of its formal to probe its nature. Compared with the bureaucracy, organization flattening inherits both instrumental rationality of hierarchy to improve organizational effectiveness, and gradually influence the value rationality of post-modern management with democratic participation-oriented, so it is the critical development of bureaucracy. At the same time, its application in government departments must be closely integrated with the features of the public sector. And the public nature which government flattening has is the only character which is used to be distinguished from enterprises flattening. In addition, the implementation of government reform through flattening is a dynamic process, and the framework of differentiation and integration basically generalize the objective of government flattening, the task of government is to keep balance of differentiation and integration by adopting method of strategic organizational change called"3S (Strategy; Structure; Support)".
Currently problems, which are indicated by government's excessive differentiation, have to be solved by Chinese government are the mismatch between the government and the environment, and the divergence between structure and function. Although differentiations of government, such as the inner part of the government exists horizontal functional differentiation, vertical division of power, and functional division at the exterior of the government, are reflecting the inevitability of government's development with the changes and development of environment, the consequences generated by differentiation was not always satisfy the needs of the people, but even to a degree like excessive differentiation. The negative phenomenon generated by excessive differentiation like lack of governance, isolation and unclear, lead directly to the predicament of government's functions. There are three dysfunctions. Firstly, it leads to the expansion of government's scale and the leap of the number of civil servants and agencies and it also brings more administrative expenses. Secondly, it leads to the plight of self-management functions, such as inefficiency, lack of coordination, conflict between sections and they may look for renters to divide fatty. Thirdly, it also leads to the predicament of function when the government manages the external environment. It has shown unexpected effects of differentiation whether in economic development, or social governance.
Excessive differentiation associated with the environmental changes and the government development reflects the drastically reduced degree of matching between the government and the environment. Regarding government flattening as a transformation tool used to solve problems resulted from excessive differentiation, however, we must seek for the reason why it is selected when we analyze the origin of the excessive differentiation. Since the reform and opening-up, the government has achieved means of legitimacy to promote economic growth and obtained the stability and continuity of ruling position through satisfying the needs of people. Once we want to keep economic growth, a government division must be undertaken. Therefore, a recursive logic about "Government legitimacy-Economic growth-the government division" is established, because of the characteristics of the government's hierarchical structure, however, logic of "growth differentiation" has been greatly enhanced and increasingly out of control, and leads to the vicious situation that all paths are closed. Among all characteristics of the government's hierarchical structure, the expansion effect, the target replacement, segmentation effect, the power of alienation and repression of human nature are the roots of the government differentiation. Furthermore, hierarchical structure has assimilated the government's strategy and supporting system, and formed a large and curing system of the bureaucratic structure, while also eliminated the government's capabilities of self-operation, self-development, self-restraint and self-support, and made it difficult for the government to extricate themselves at the state that all paths are closed. With the advantage and the capabilities of integration where hierarchical structure can not compare with, flattening is able to bring the government out from the quagmire of excessive differentiate, though it must rely on effective methods of change-the "3S" strategic organizational change.
Governmental integration is the strategy of government in the process of "3S" model. This is not only the response to the government's division, but also for the sake of the government's own survival and development, because if the social organization is lack of integration, it must be weak and incompetent, and will sink into the situation where it can be divided into a mess without exception. By analyzing the content and the dominant position of the theory of government's integration, four functions about governmental integration including integrated political guidance, government efficiency, economic development and social stability are established, and will help the government gain legitimacy resources. However, in reality, our government has been in the integration crisis, that is cause by our transition society's differences, overlapping and formalism which only exist in our society. So we must rebuild the function of governmental integration in the areas of power, interests, values and system. Meanwhile, after taking into account the globalization, urbanization and information of modern society, the governmental integration must also has features including decentralization, initiative and flexibility. As the choice used to treat excessive differentiation, this multi-dimensional and difficult integration must own strengthened mechanism which can make integration's income increasing to form new study effects, corporation effects and adaptation effects in the inner part of the government."Service" can become strengthened mechanism of integration in place of "growth" and can form a "services-integration" virtuous circle model. Finally, according to the richness of the current government resources and the height of efficiency, the integration strategy of government's changes should be established. In other words, the integration strategy of government's changes is gaining high-quality integration with structural changes about flattening.
Certain structure is a key factor of the changes of government flattening. Government flattening must have the ability to reach two balances, the first balance is to keep the harmonization of the whole government by making the division of all inner parts of government and all sectors orderly, and the second one is to balance between government system and environment. Therefore, we must take government's management structure flattening into action, including non-elite citizen oriented guidance, non-leader civil servants oriented core and the grassroots governments oriented center. We also need to flatten government's organizational structure, such as streamlining hierarchical structure, reorganizing government departments and cooperating with external environmental. The last work we should do is to flatten the administrative process, which includes government communications, decision-making, implementation and control. Then, government power's structure would be changed, organization effectiveness would be improved and the decentralization of government would be controlled. As a result, a flat-type government that can face the public and basic level, separate powers down, have structure flexibility, strengthen the ability of responding, shorten the chain, control and integrate efficiently would be established. A support system is the other key factor of the changes of government flattening. And only with the supporting system giving intellectual capital, technological capital, social capital and cultural capital support. The combination of this support system and government flattening creates governance for government integration, reforms the road locked generated by excessive differentiation, and constructs two pivotal supporters for government flattening.
Government flattening theory must be tested in practice, and further used for the practice, because that only in these way can the research play the guiding role. A lot of government's flattening changes are under way now, and Province-governing-County system is the most typical example. Province-governing-County system comes as a derivative of the recession of City-governing-County system. The limitations of system reflect that the county government and the environment do not match. With the structure of City-governing-County, it is difficult to play the government's economic and social functions. Therefore, the government needs to carry out a broad series of reforms on City-governing-County to avoid becoming the barriers to economic development. The mismatch is acted by the government's excessive differentiation, which can be indicated by administrative and economic area's differentiation, the differentiation and conflict expansion between different levels of government and even the differentiation expansion in government agencies. Province-governing-County system, which is a change from City-governing-County system, is used for changing the government's excessive differentiation and then makes the government's consolidation possible to achieve the match of the government structure and function, and finally to make the government match with the external environment. However, the path called "growth-differentiation" which predominated by hierarchical structure also exists in the City-governing-County system. Once the City-governing-County system formed, it has quickly affected the various surrounding factors, and the system whose core is the City-governing-County system has formed since the reform and opening-up. Basically, a path depended on the "Economic Development-City-governing-County-the conflict of Administrative Region and conflict management" has been established. Therefore, the reform of Provinces managing Counties must be a strategic and organizational change of the government with flattening as the center, and only in this way can the excessive differentiation caused by City-governing-County system fundamentally. Specifically, first of all, the county's strategic direction should be changed from a simple system just used achieve economic development and enhance the effectiveness of government to another whose content is providing services for the public and realizing the integration of government and society. Secondly, the structure of Province-governing-County system should be adjusted. The pure longitudinal compression should be turned to a combination of organizational structure, managing structure and government processes. Thirdly, the construction of Provinces Supporting System which builds a well functional support system includes human resource, technology and institution. Finally, effective government integration will be achieved in this way.
引文
① 吴宗国编.中国古代官僚政治制度研究[M].北京：北京大学出版社,2004：16.
① 参见周振超.当代中国政府“条块关系”研究[M].天津：天津人民出版社,2009：5.
② 参见张志红.当代中国政府间纵向关系研究[M].天津：天津人民出版社,2005：269.
③ 焦立坤.广电总局强调手机电视归属权,必须纳入媒体管理[N].北京晨报,2007年8月22日.
② 20世纪晚期,西方不同领域的著名学者卢曼(N.Luhmann)、吉登斯(Anthony Giddens)、贝克(Ul-rich Beck)、道格拉斯(MaryDouglass)从不同的角度揭示了一个共同的事实：人类已经进入风险社会。关于风险社会的进一步解释参见：沈湘平,于天龙.风险社会与和谐社会[J].山东社会科学,2007(5)：59-62.
① 孙学玉.公共行政学论稿[M].北京：人民出版社,1998：96-110.
② 此处分别参见刘文富、吴瑞坚、郑为汕的《信息时代政府能力建设的范式变迁》、《知识经济时代：行政管理的变革趋势》、《行政区划改革初探》分别刊在教育信息化1999(10)、长春市委党校学报2000(3)、晋阳学刊2000(4).
① 孙学玉.我国强县扩权实践模式的案例分析[J].学海,2008(1)：65-72.
① [美]塞缪尔·亨廷顿.变革社会的政治秩序[M].王冠华等译.上海：上海世纪出版集团.2008：1.
②[美]约翰·齐斯曼.政府、市场和增长[M].刘娟凤等译.长春：吉林出版集团有限责任公司,1983.
③ 软政权由瑞典著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者冈纳·缪尔达尔(G·Myrdal)提出,参见世界贫困的挑战——世界反贫困大纲[M].北京：北京经济学院出版社,1991.
① 孙学玉.企业型政府论[M].北京：社会科学文献出版社,2005：249.
② 即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年的政府机构改革。
① [美]彼得·德鲁克.21世纪的管理挑战[M].朱雁斌译.北京：机械工业出版社,2006：2.
② 参见[美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬译.北京：华夏出版社,1999.
① Robbins S P. Organization Theory. Structure Design and Applications[M]. Fifth Edition New Jersey:Prentice Hall Engle-wood Cliffs,1995:381-409.
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① Guy Adams, Danny Balfour. Unmasking Administrative E-vil[M]. Armonk, N.Y:M.E. Sharpe,2009.
② 虽然国外研究也把价值中立被修正为价值肯定,如新公共行政,但是对政府扁平化的价值导向研究不足。
③ 沈鸿生,郑海航.“工业企业管理学”——第一篇总论,第二章管理组织[J].经济管理,1983(8)：55-70.
④ 其实即便是这一时期的扁平化思想应该也是有国外引入的,因为据笔者考证Scott.William G在1961年的一篇文章中提出" a flat structure with a wide span(扁平宽幅结构)”,详细参见Scott, William G. Organization Theory:An Overview and an Appraisal[J].Academy of Management Journal,1961 (4):7-26.
⑤ 白谦德.世界工业发展的新趋势[J].理论导刊,1985(11)：40-45；管维立.从前沿看明天[J].管理世界,1990(5)： 210-211.
① 比如彼得.德鲁克的《有效的管理者》、哈默和钱皮的《改革公司》、彼得.圣吉的《第五项修炼》、戈尔的《改造联邦政府计划》等耳熟能详的管理学巨著都与早期学者不遗余力的引入有关。
② 政府管理与运作由传统的、官僚的、层级的、僵化的方式向市场的、变化的、扁平的、弹性的新模式转变,即所谓的“新公共管理”运动。对于这股潮流,出现了诸多不同的称谓,如新治理、新右派、管理主义、企业型政府等等,但都可以称为“新公共管理”。
③ 陈振明.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视[J].厦门大学学报(哲学社会科学版),2000(2)：76-84.
④ 王满船.西方行政改革的新公共管理模式评析[J].中国行政管理,1999(5)：28-31.
⑤ 美国著名公共管理学者彼德斯在《治理的未来》中也提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式,即市场化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式。参见B-Guy Peters.The Future of Governing:Four EmergingModels.Kansas:University Press of Kansas,1996:19.
⑥ 孙学玉.企业型政府论[M].北京：社会科学文献出版社,2005：150-151.
⑦ 如刘文富最早提出信息社会对政府权力结构带来直接的影响：组织结构由科层制向扁平化发展,权力结构由控制型向分权型发展,决策结构由垂直式向交互式发展。参见刘文富,顾丽梅.信息时代政府能力建设的范式变迁[J].教育信息现代化,1999(10)：14-17.
① 在行政管理学领域,科层制、官僚制、文官制的概念差别不很明显,本文倾向与使用科层制主要是跟扁平化对应.
② 彭和平,竹立家等编译.国外公共行政理论精选[M].北京：中共中央党校出版社,1997：98.
③ Jay M. Shafritz, Albert C.Hyde:Classics of Public Administration (2nd).Chicago:Dorsey Press.1987:325转引自王强.全球行政改革浪潮与中国行政现代化——从官僚制的角度思考[J].江苏社会科学,2000(2).
④ 丰云.论我国行政组织的扁平化趋势及设计[J].山西高等学校社会科学学报,2007(4)：31-34.
⑤ 作者原文用的是扁平化管理模式替代竖直化管理模式,根据笔者对文意的理解竖直化管理模式可以等同于科层制等级模式,参见何深思.从竖直化管理向扁平化管理过渡——论行政管理模式的改革[J].国家教育行政学院学报,2005(7)：42-47,
⑥ 关于扁平化抑或科层化的认识分歧在下文中略有论述。
① 郑为汕.行政区划改革初探[J].晋阳学刊,2000(4)：18-20.
② 孙学玉.现代化进程中的中国公共行政[J].江汉论坛,2002(2)：46-49.
③ 操世元,姚莉.论中国行政体制的扁平化改革[J].湖州师范学院学报,2007(4)：54-58.
④ 汪波.中国政府体制改革的成就、差距及制度变迁[J].甘肃行政学院学报,2006(2)：5-9.
⑤ 比如孙学玉等.当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为例[J].中国行政管理,2004(3)；何深思.从竖直化管理向扁平化管理过渡——论行政管理模式的改革[J].国家教育行政学院学报2005(7)：程样国等.现代市场经济下政府行政改革的设想[J].江西行政学院学报,2004(2)等等.
⑥ 贾康.以扁平化改革作为改造我国现行财政体制的切入点——我国财政改革的反思与路径探讨[J].中国金融,2008(8)：35-37.
① 参见[美]托马斯·库恩.科学革命的结构[M].金吾伦,胡新和译.北京：北京大学出版社,2003：157.
② 张孝德.建立内生服务型政府的系统工程[J].国家行政学院学报,2004(6)：26-29.
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④ 王志华.服务型政府的组织视角再审视——基于西方国家地方政府机构设置规律的分析[J].行政论坛,2009(3)：93-96.
⑤ 尹向阳.构建服务型政府的实践与启示——昆明市民主政风行风问卷报告分析[J].云南行政学院学报,2005(1)：73-75.
⑥ 所谓电子化政府,是指政府有效利用现代信息和通讯技术,透过不同的信息服务设施,在其更方便的时间、地点及方式下,对政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息及其他服务,从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。电子化政府最重要的内涵及精髓是建构一个“虚拟政府”(virtual government),即跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体。引自：张成福.电子化政府：发展及其前景[J].中国人民大学学报,2000(3)：4-12。其实本文此处的电子政府是代表的是一种有信息化、网络化、数字化、电子化引发的政府变革模式.
⑦ 钟明.电子政府：现代公共服务型政府的实现途径[J].中国软科学,2003(9)：27-31.
① 如孙国锋,苏竣.电子政府促进民主与发展[J].清华大学学报(哲学社会科学版),2001(5)：83-87：易新涛.电子政府与行政模式的转型[J].中国特色社会主义研究,2003(4)：60-63.如此还有很多不再——列举.
② 徐晓波.电子政务背景下的科层制[J].武汉科技学院学报,2006(11)：]08-111.
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⑤ 参见贾康.财政的扁平化改革和政府间事权划分[J].中共中央党校学报,2007(6)：42-48.
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③ 参见孙学玉.企业型政府论[M].北京：社会科学文献出版社,2005：121.
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⑤ 参见比尔·盖茨.未来时速：数字神经系统与商务新思维[M].北京大学出版社,1999：343.转引自孙学玉.企业型政府论[M].北京：社会科学文献出版社,2005：122.
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③ 此类观点参见冷福家.转型期中国行政改革的范式选择——官僚制[J].法制与社会,2008(1)：207-208；郜得方,韩川邦.结合中国的实际论官僚制批判[J].华商,2008(22)：77-78.
④ 陶希东.“省直管县市”：我国深化行政体制改革的路径选择[J].上海行政学院学报,2009(7)：66-73.
⑤此类观点参见王健,鲍静等.“复合行政”的提出：解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路[J].中国行政管理,2004(3)；何显明.市管县体制绩效及其变革路径选择的制度分析：兼论“复合行政”概念[J].中国行政管理,2004(7).
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⑦ 周仁标.论“省管县”体制实施的困境与障碍及其消解[J].理论与改革,2010(2)：51-55.
⑧ 参见马斌,徐越倩.省管县体制变迁的浙江模式：渐进改革与制度路径[J].理论与改革,2010(1)：63-67.
⑨ 陶希东.“省直管县市”：我国深化行政体制改革的路径选择[J].上海行政学院学报,2009(7)：66-73.
① 刘建明;王泰玄,谷长岭,金羽等.宣传舆论学大辞典[M].北京：经济日报出版社：1993.
① 文中有时也在不同意义上使用政府概念,某些情况下也仅指行政机关,某些情况涵盖主体更为广泛,具体可以根据上下文做区别。
② 参见闫洪芹.公共组织理论：结构、规则与行为[M].北京：北京大学出版社,2009：5-8.
③ [英]洛克著.政府论(下)[M].叶启芳译.北京：商务印书馆,1996：80.
① 参见[美]塞缪尔P亨廷顿著.变革社会中的政治秩序[M].王冠华,刘为译.上海：上海人民出版社,2008：1D.
②本文政府发展受阿尔蒙德的观点启发,阿尔蒙德认为政治发展就是在社会经济现代化较为广泛的环境中已经发生和正在发生的一系列相互关联的政治系统、过程和政策的变化。
③ 胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社,1998：4-5.
① 详细参见朱光磊.当代中国政府过程(修订版)[M].天津：天津人民出版社,2002：15-17.
② Thompson James D. Organization in Action:Social Science Bases of Administrative Theory[M]. Transaction Publishers,2003:54.
① 关于Scott的理论详细参见[美]斯格特.组织理论(第4版).黄洋等译.北京：华夏出版社,2002.
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①制度理论家强调,法则本身就是重要的资源,而制定法则的人有着极为有效的权力。参见Burns,Tom R.,Helena Flam.The Shaping of Social Organization:Social Rule System Theory And Its Applications[M]. London:Sage,1986.
①[美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬译.北京：华夏出版社,1999：20.
① 参见胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社,1998.
① 这里的战略不是指组织变革的战略,而是指整个国家与社会建设的战略,组织变革要服从于这一宏观战略。
② 转引自顾利亚等.政府组织战略管理综述[J].生产力研究,2008(8)：158-161.
① [美]杰弗里·菲佛,杰勒尔德·R·萨兰基克.组织的外部控制——对组织资源依赖的分析.闫蕊译.上海：东方出版社,2006：2.
②本文认为组织的结构和过程中可分离出两种功能一种是转换功能,可直接对战略到绩效转化起作用：一种是支持功能,通过提供资源,激励和支持组织发展及创新。这不是一种严格意义上的划分,按道理讲结构和过程的转换功能本身就是对政府合理性和合法性的一种支持,但笔者作此划分旨在强调在战略到绩效的过程中直接转换与间接支持的区别。
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① [德]马克斯·韦伯.经济与社会(下卷)[M].林荣远译.北京：商务印书馆,1998：248,309.
② 参见[德]马克斯·韦伯.经济与社会(上卷)[M].林荣远译.北京：商务印书馆,1998：242-246.
③ 参见[英]约翰·查尔德.组织：当代理论与实践[M].刘勃译.北京：华夏出版社,2009：74-75.
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③ 整体性与后现代强调的差异性并不截然矛盾,整体要承认差异,而差异也是整体下的差异,两个任何一方脱离 一方,都会造成组织的混乱。
① Bozeman, Barry, Stuart Bretschneider.The Publicness Puzzle in Organization Theory:A Test of Alternative Explanations of Differences Between Public and Private Organizations[J]. Journal of Pulic Administration Research and Theorv,1994 (4):199.
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① 对于还原论和整体论有以下解释。还原论是指：第一,从本体论层次说,是高级运动形式还原或者归结为低级运动形式,整体还原为部分,是自下而上的科学研究路线：第二,从认识论层次说,不过是机器、本能和刺激的作用,或是一种简约的、有次序的编排我们的世界的方式；第三,从方法论层次说,认识事物的方法在于还原分析的方法,可能是实验的、测量的、统计的、归纳的、逻辑的方法,总的说来就是将整体打碎,以量、部分的规律揭示整体。而整体论立足于对经验、有机体乃至整个世界的整体的、功能的、能动的、动力学的、目的论的把握之上。整体分析法实施的基本思路：从整体到部分,再由部分到整体；从质的分析到量的测定,再由量的测定到质的把握。详见彭运石.人的消解与重构：人本主义心理学方法论研究[D].吉林大学,2000：5-6,53-55,84-97.
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③ 转引自郑淑芬.探讨公部门中组织变革认知、员工信任、压力管理策略与工作态度关系之研究[D].厦门大学,2009：5-6.
① 组织变革的理论分为过程学派和内容学派,过程学派通过研究变革的过程,认识其中的规律,以制定正确的程序、策略和方法来实现对组织变革的管理。参见王智敏等.基于系统观点的组织变革管理研究[J].经济师,2005(8).
② [美]托马斯·卡明斯,克里斯托弗·沃里.组织发展与变革精要[M].李剑锋译.北京：清华大学出版社,2003：21.
③ 详细参见孙彤,许玉林主编.组织行为管理学[M].北京：红旗出版社,1993：403.
④ 参见宋继承,潘建伟.企业战略决策中SWOT模型的不足与改进[J].中南财经政法大学学报,2010(1).本文观点从此文中总结得来。
① 内容学派主要思想是通过分析、整合和控制影响组织变革的结构性因素来实现对组织变革的管理。参见王智敏等.基于系统观点的组织变革管理研究[J].经济师,2005(8).
①田兆阳,尚秋谨.变革管理与政府创新[M].北京：北京出版社,2007：15-17.
①参见[美]弗莱蒙特·E·卡斯特,詹姆斯·E·罗森茨韦克.组织与管理——系统方法与权变方法[M].傅严,李柱流等译.北京：中国社会科学出版社,2000.
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① 关于市管县的历史沿革参见孙学玉教授所著《强县扩权与省直管县体制改革研究》(未公开发表).
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① 参见周振超.当代中国政府“条块关系”研究[M].天津：天津人民出版社,2009：5.
② 参见张志红.当代中国政府间纵向关系研究[M].天津：天津人民出版社,2005：269.
③ 焦立坤.广电总局强调手机电视归属权,必须纳入媒体管理[N].北京晨报,2007年8月22日.
② 20世纪晚期,西方不同领域的著名学者卢曼(N.Luhmann)、吉登斯(Anthony Giddens)、贝克(Ul-rich Beck)、道格拉斯(MaryDouglass)从不同的角度揭示了一个共同的事实：人类已经进入风险社会。关于风险社会的进一步解释参见：沈湘平,于天龙.风险社会与和谐社会[J].山东社会科学,2007(5)：59-62.
① 孙学玉.公共行政学论稿[M].北京：人民出版社,1998：96-110.
② 此处分别参见刘文富、吴瑞坚、郑为汕的《信息时代政府能力建设的范式变迁》、《知识经济时代：行政管理的变革趋势》、《行政区划改革初探》分别刊在教育信息化1999(10)、长春市委党校学报2000(3)、晋阳学刊2000(4).
① 孙学玉.我国强县扩权实践模式的案例分析[J].学海,2008(1)：65-72.
① [美]塞缪尔·亨廷顿.变革社会的政治秩序[M].王冠华等译.上海：上海世纪出版集团.2008：1.
②[美]约翰·齐斯曼.政府、市场和增长[M].刘娟凤等译.长春：吉林出版集团有限责任公司,1983.
③ 软政权由瑞典著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者冈纳·缪尔达尔(G·Myrdal)提出,参见世界贫困的挑战——世界反贫困大纲[M].北京：北京经济学院出版社,1991.
① 孙学玉.企业型政府论[M].北京：社会科学文献出版社,2005：249.
② 即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年的政府机构改革。
① [美]彼得·德鲁克.21世纪的管理挑战[M].朱雁斌译.北京：机械工业出版社,2006：2.
② 参见[美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬译.北京：华夏出版社,1999.
① Robbins S P. Organization Theory. Structure Design and Applications[M]. Fifth Edition New Jersey:Prentice Hall Engle-wood Cliffs,1995:381-409.
② Thomas H Devenport. Process Innovation-Reengineering Work through Information Technology[M]. Harverd Business School Press,1993.
③ Hammer M, Champy J. Reengineering the corporation:a manifesto for business revolution [M].London:Nicholas Brealey Publishing,1993.
④ Bruce J. Avolio et al. E-leadership:implications for theory, research, and practice[J].Leadership Quarterly,2000 (4)
⑤ A.M. Townsend et al. Information technology, unions, and the new organization:Challenges and opportunities for union survival[J]. Journal of Labor Research,2001 (2).
⑥ T. W. Malone, J. Yates, R. I.Bejamin. The logic of electronic markets[J].Harvard Business Review,1989(3):166-170.
⑦ Miehael W.Stebbins, J.A.Sena, A.B.Shani. Information technology and organization design [J].Journal of Information Technology,1995 (10):101-113.
① Donaldson, Lex. Organization Portfolio Theory:Performance-Driven Organizational Change[J]. Contemporary Economic Policy,2000 (4):217-228.
② J. Hong. Strueturing for organizational learning [J].The Learning Organization,1999 (4):173-185.
③ I.A.Karake. Information technology, organizational structure, and control, information technology and management control:An agency perspecetive[M]. Praeger Publishers, Long,1992.
④ Pickering 1. M., King I. L. Handwriting Weakness Interorganizational Computer-Mediated and Communication: Occupational Communication and Organizational Change[J].Organization Science,1995 (6).
⑤ T.Dewett, GR.Jones. The role of information technology in the organization:A review, model and assessment [J].Journal of Management,2001 (27):313-346.
⑥ Peter F. Drucker. The coming of the new organization[J]. Harvard Business Review,1988 (1):45-53.
⑦ Gray, A., Jenkins, B. Leeuw, F. and Mayne J. (eds.). Collaboration in public services[M].New Brunswick:Transaction Publishers,2003.
① A. Michels & A.Meijer. Safeguarding public accountability in horizontal government[J]. Public Management Review, 2008 (2):165-173.
② Ladeur, K.-H. The changing role of the private in public governance, The erosion of hierarchy and the rise of a new administrative law of cooperation[Z]. San Domenico:European University Institute,2002.
③ Rhodes. R.A.W. The new governance:Governing without government[J].Political Studies,1996 (4):652-667.
④ Kooiman. J. (ed.).Modern governance. New government-society interactions[M].London:Sage,1993:1.
⑤ Flinders, M.V. and Smith, M.J. (eds.).Quangos. Accountability and reform, The politics of quasi-government[M]. Houndmills:Macmillan Press,1999.& Van Thiel, S. Quangocratization:trends, causes and consequences[D]. Universiteit Utrecht,2000.
⑥ Ehn. P., Isberg, M., Linde, C. and Wallin, G Swedish bureaucracy in an era of change[J]. Governance,2003 (3): 429-458.
⑦ Dierickx, G. Senior civil servants and bureaucratic change in Belgium[J].Governance,2003 (3):321-348.
⑧ Zeleti, F. The Progress and Obstacles of Implementing and Improving E-Government in Islamic Republic of Iran[D]. Lappeenranta University of Technology,2010.
⑨ Papadopoulos, Y. Cooperative forms of governance:Problems of democratic accountability in complex environments[J]. European Journal of Political Research,2003 (4):473-501.& Hirst, P. Quangos and democratic government[J]. Parliamentary Affairs,1995 (2):341-359.
⑩ Goetz, A.M., Jenkins. R. Hybrid Forms Of Accountability:Citizen engagement in institutions of public-sector oversight in India[J].Public Management Review,2001 (3):363-383.
① Guy Adams, Danny Balfour. Unmasking Administrative E-vil[M]. Armonk, N.Y:M.E. Sharpe,2009.
② 虽然国外研究也把价值中立被修正为价值肯定,如新公共行政,但是对政府扁平化的价值导向研究不足。
③ 沈鸿生,郑海航.“工业企业管理学”——第一篇总论,第二章管理组织[J].经济管理,1983(8)：55-70.
④ 其实即便是这一时期的扁平化思想应该也是有国外引入的,因为据笔者考证Scott.William G在1961年的一篇文章中提出" a flat structure with a wide span(扁平宽幅结构)”,详细参见Scott, William G. Organization Theory:An Overview and an Appraisal[J].Academy of Management Journal,1961 (4):7-26.
⑤ 白谦德.世界工业发展的新趋势[J].理论导刊,1985(11)：40-45；管维立.从前沿看明天[J].管理世界,1990(5)： 210-211.
① 比如彼得.德鲁克的《有效的管理者》、哈默和钱皮的《改革公司》、彼得.圣吉的《第五项修炼》、戈尔的《改造联邦政府计划》等耳熟能详的管理学巨著都与早期学者不遗余力的引入有关。
② 政府管理与运作由传统的、官僚的、层级的、僵化的方式向市场的、变化的、扁平的、弹性的新模式转变,即所谓的“新公共管理”运动。对于这股潮流,出现了诸多不同的称谓,如新治理、新右派、管理主义、企业型政府等等,但都可以称为“新公共管理”。
③ 陈振明.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视[J].厦门大学学报(哲学社会科学版),2000(2)：76-84.
④ 王满船.西方行政改革的新公共管理模式评析[J].中国行政管理,1999(5)：28-31.
⑤ 美国著名公共管理学者彼德斯在《治理的未来》中也提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式,即市场化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式。参见B-Guy Peters.The Future of Governing:Four EmergingModels.Kansas:University Press of Kansas,1996:19.
⑥ 孙学玉.企业型政府论[M].北京：社会科学文献出版社,2005：150-151.
⑦ 如刘文富最早提出信息社会对政府权力结构带来直接的影响：组织结构由科层制向扁平化发展,权力结构由控制型向分权型发展,决策结构由垂直式向交互式发展。参见刘文富,顾丽梅.信息时代政府能力建设的范式变迁[J].教育信息现代化,1999(10)：14-17.
① 在行政管理学领域,科层制、官僚制、文官制的概念差别不很明显,本文倾向与使用科层制主要是跟扁平化对应.
② 彭和平,竹立家等编译.国外公共行政理论精选[M].北京：中共中央党校出版社,1997：98.
③ Jay M. Shafritz, Albert C.Hyde:Classics of Public Administration (2nd).Chicago:Dorsey Press.1987:325转引自王强.全球行政改革浪潮与中国行政现代化——从官僚制的角度思考[J].江苏社会科学,2000(2).
④ 丰云.论我国行政组织的扁平化趋势及设计[J].山西高等学校社会科学学报,2007(4)：31-34.
⑤ 作者原文用的是扁平化管理模式替代竖直化管理模式,根据笔者对文意的理解竖直化管理模式可以等同于科层制等级模式,参见何深思.从竖直化管理向扁平化管理过渡——论行政管理模式的改革[J].国家教育行政学院学报,2005(7)：42-47,
⑥ 关于扁平化抑或科层化的认识分歧在下文中略有论述。
① 郑为汕.行政区划改革初探[J].晋阳学刊,2000(4)：18-20.
② 孙学玉.现代化进程中的中国公共行政[J].江汉论坛,2002(2)：46-49.
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④ 汪波.中国政府体制改革的成就、差距及制度变迁[J].甘肃行政学院学报,2006(2)：5-9.
⑤ 比如孙学玉等.当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为例[J].中国行政管理,2004(3)；何深思.从竖直化管理向扁平化管理过渡——论行政管理模式的改革[J].国家教育行政学院学报2005(7)：程样国等.现代市场经济下政府行政改革的设想[J].江西行政学院学报,2004(2)等等.
⑥ 贾康.以扁平化改革作为改造我国现行财政体制的切入点——我国财政改革的反思与路径探讨[J].中国金融,2008(8)：35-37.
① 参见[美]托马斯·库恩.科学革命的结构[M].金吾伦,胡新和译.北京：北京大学出版社,2003：157.
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⑤ 尹向阳.构建服务型政府的实践与启示——昆明市民主政风行风问卷报告分析[J].云南行政学院学报,2005(1)：73-75.
⑥ 所谓电子化政府,是指政府有效利用现代信息和通讯技术,透过不同的信息服务设施,在其更方便的时间、地点及方式下,对政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息及其他服务,从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。电子化政府最重要的内涵及精髓是建构一个“虚拟政府”(virtual government),即跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体。引自：张成福.电子化政府：发展及其前景[J].中国人民大学学报,2000(3)：4-12。其实本文此处的电子政府是代表的是一种有信息化、网络化、数字化、电子化引发的政府变革模式.
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① 如孙国锋,苏竣.电子政府促进民主与发展[J].清华大学学报(哲学社会科学版),2001(5)：83-87：易新涛.电子政府与行政模式的转型[J].中国特色社会主义研究,2003(4)：60-63.如此还有很多不再——列举.
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② 叶素文等.实施扁平化管理模式,加快政府职能转变[J].新疆大学学报(社会科学版),2003(12)：21-24.
③ 此类观点参见冷福家.转型期中国行政改革的范式选择——官僚制[J].法制与社会,2008(1)：207-208；郜得方,韩川邦.结合中国的实际论官僚制批判[J].华商,2008(22)：77-78.
④ 陶希东.“省直管县市”：我国深化行政体制改革的路径选择[J].上海行政学院学报,2009(7)：66-73.
⑤此类观点参见王健,鲍静等.“复合行政”的提出：解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路[J].中国行政管理,2004(3)；何显明.市管县体制绩效及其变革路径选择的制度分析：兼论“复合行政”概念[J].中国行政管理,2004(7).
⑥ 汤玉刚,范方志.行政级次、财政体制与经济发展——浙江经验及其超越[J].山西财经大学学报,2007(11)：44-49.
⑦ 周仁标.论“省管县”体制实施的困境与障碍及其消解[J].理论与改革,2010(2)：51-55.
⑧ 参见马斌,徐越倩.省管县体制变迁的浙江模式：渐进改革与制度路径[J].理论与改革,2010(1)：63-67.
⑨ 陶希东.“省直管县市”：我国深化行政体制改革的路径选择[J].上海行政学院学报,2009(7)：66-73.
① 刘建明;王泰玄,谷长岭,金羽等.宣传舆论学大辞典[M].北京：经济日报出版社：1993.
① 文中有时也在不同意义上使用政府概念,某些情况下也仅指行政机关,某些情况涵盖主体更为广泛,具体可以根据上下文做区别。
② 参见闫洪芹.公共组织理论：结构、规则与行为[M].北京：北京大学出版社,2009：5-8.
③ [英]洛克著.政府论(下)[M].叶启芳译.北京：商务印书馆,1996：80.
① 参见[美]塞缪尔P亨廷顿著.变革社会中的政治秩序[M].王冠华,刘为译.上海：上海人民出版社,2008：1D.
②本文政府发展受阿尔蒙德的观点启发,阿尔蒙德认为政治发展就是在社会经济现代化较为广泛的环境中已经发生和正在发生的一系列相互关联的政治系统、过程和政策的变化。
③ 胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社,1998：4-5.
① 详细参见朱光磊.当代中国政府过程(修订版)[M].天津：天津人民出版社,2002：15-17.
② Thompson James D. Organization in Action:Social Science Bases of Administrative Theory[M]. Transaction Publishers,2003:54.
① 关于Scott的理论详细参见[美]斯格特.组织理论(第4版).黄洋等译.北京：华夏出版社,2002.
② 吕鸿江,刘洪,程明.多重理论视角下的组织适应性分析[J].外国经济与管理,2007(12)：56-64.
③ Leavitt Harold J., william R.Dill, Henry B.Eyring.The organizational world[M].New York:Hareourt Brace Jovanovich,1973:4.
①制度理论家强调,法则本身就是重要的资源,而制定法则的人有着极为有效的权力。参见Burns,Tom R.,Helena Flam.The Shaping of Social Organization:Social Rule System Theory And Its Applications[M]. London:Sage,1986.
①[美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬译.北京：华夏出版社,1999：20.
① 参见胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社,1998.
① 这里的战略不是指组织变革的战略,而是指整个国家与社会建设的战略,组织变革要服从于这一宏观战略。
② 转引自顾利亚等.政府组织战略管理综述[J].生产力研究,2008(8)：158-161.
① [美]杰弗里·菲佛,杰勒尔德·R·萨兰基克.组织的外部控制——对组织资源依赖的分析.闫蕊译.上海：东方出版社,2006：2.
②本文认为组织的结构和过程中可分离出两种功能一种是转换功能,可直接对战略到绩效转化起作用：一种是支持功能,通过提供资源,激励和支持组织发展及创新。这不是一种严格意义上的划分,按道理讲结构和过程的转换功能本身就是对政府合理性和合法性的一种支持,但笔者作此划分旨在强调在战略到绩效的过程中直接转换与间接支持的区别。
③ 赵景华,李代民.政府战略管理的三角模型评析与创新[J].中国行政管理,2009(6).
④ Mark H.Moore.Creating Public Value:Strategic Management in Government[M].Harvard University Press,1997.
① 马克思恩格斯全集(第1卷).北京：人民出版社,1956：8.
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① 参见莫皓.攻略——破解企业培训的12大难题[M].北京：经济科学出版社,2010.
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③ 何伟.组织扁平化理论与行政体制创新[J].探索.2003(2)：53-55
④ 张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社,2000：94.
⑤ 叶文涛.西方企业的软管理趋势[J].企业活力,1997(5).
⑥ 单泪源,刘正安.组织扁平化及其在企业中的应用[J].企业管理,1998(7)
① [德]马克斯·韦伯.经济与社会(下卷)[M].林荣远译.北京：商务印书馆,1998：248,309.
② 参见[德]马克斯·韦伯.经济与社会(上卷)[M].林荣远译.北京：商务印书馆,1998：242-246.
③ 参见[英]约翰·查尔德.组织：当代理论与实践[M].刘勃译.北京：华夏出版社,2009：74-75.
① 朱国云.韦伯官僚组织结构理论的新演变(下)[J],国外社会科学,1995(11)
① [德]马克斯·韦伯.经济与社会(上卷)[M].林荣远译.北京：商务印书馆,1998：56.
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④ Goldfarb, J.C.Civility and Subversion:The Intellectual in Democratic Society[M].Cambridge:Cambridge University Press,1998.
③ 参见高宣扬.后现代论[M].北京：中国人民大学,2005年版：29-32.
④ 易连云等.挑战理性：后现代主义对现代教育目的诘难[J].比较教育研究,1999(1)
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② [美]彼得·德鲁克.新现实：走向二十一世纪[M].刘靖华等译.北京：中国经济出版社,1994：3
③ 整体性与后现代强调的差异性并不截然矛盾,整体要承认差异,而差异也是整体下的差异,两个任何一方脱离 一方,都会造成组织的混乱。
① Bozeman, Barry, Stuart Bretschneider.The Publicness Puzzle in Organization Theory:A Test of Alternative Explanations of Differences Between Public and Private Organizations[J]. Journal of Pulic Administration Research and Theorv,1994 (4):199.
Seidman H. Politics, Position and Power[M]. New York:Oxford univ. press.1980.
① 政府扁平化与私有组织扁平化的价值理性都包涵有人性的价值,但政府比私有组织还多出公共性的价值。
② [美]彼得.圣吉.第五项修炼——学习型组织的艺术与实务[M].郭进隆译.上海：上海三联书店,1998.
① 对于还原论和整体论有以下解释。还原论是指：第一,从本体论层次说,是高级运动形式还原或者归结为低级运动形式,整体还原为部分,是自下而上的科学研究路线：第二,从认识论层次说,不过是机器、本能和刺激的作用,或是一种简约的、有次序的编排我们的世界的方式；第三,从方法论层次说,认识事物的方法在于还原分析的方法,可能是实验的、测量的、统计的、归纳的、逻辑的方法,总的说来就是将整体打碎,以量、部分的规律揭示整体。而整体论立足于对经验、有机体乃至整个世界的整体的、功能的、能动的、动力学的、目的论的把握之上。整体分析法实施的基本思路：从整体到部分,再由部分到整体；从质的分析到量的测定,再由量的测定到质的把握。详见彭运石.人的消解与重构：人本主义心理学方法论研究[D].吉林大学,2000：5-6,53-55,84-97.
① George, J.M., Jones, R.J..Understanding and Managing Ognizational Behavior[M]. Pearson Education pubished,2002.
② Jones GR..Ognizational Theory:Text and Case[M]. Pubished Person Edueation Inc,2001.
③ 转引自郑淑芬.探讨公部门中组织变革认知、员工信任、压力管理策略与工作态度关系之研究[D].厦门大学,2009：5-6.
① 组织变革的理论分为过程学派和内容学派,过程学派通过研究变革的过程,认识其中的规律,以制定正确的程序、策略和方法来实现对组织变革的管理。参见王智敏等.基于系统观点的组织变革管理研究[J].经济师,2005(8).
② [美]托马斯·卡明斯,克里斯托弗·沃里.组织发展与变革精要[M].李剑锋译.北京：清华大学出版社,2003：21.
③ 详细参见孙彤,许玉林主编.组织行为管理学[M].北京：红旗出版社,1993：403.
④ 参见宋继承,潘建伟.企业战略决策中SWOT模型的不足与改进[J].中南财经政法大学学报,2010(1).本文观点从此文中总结得来。
① 内容学派主要思想是通过分析、整合和控制影响组织变革的结构性因素来实现对组织变革的管理。参见王智敏等.基于系统观点的组织变革管理研究[J].经济师,2005(8).
①田兆阳,尚秋谨.变革管理与政府创新[M].北京：北京出版社,2007：15-17.
①参见[美]弗莱蒙特·E·卡斯特,詹姆斯·E·罗森茨韦克.组织与管理——系统方法与权变方法[M].傅严,李柱流等译.北京：中国社会科学出版社,2000.
① 斯格特.组织理论(第4版)[M].黄洋等译.北京：华夏出版社,2002：89-90.
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② 周晓霞,李玲玲.中国大部制改革的理论探析——以“整体性政府”为考量[J].理论界,2009(11)：6-7.
① [美]托克维尔《论美国的民主》(上卷)[M].董果良译.北京：商务印书馆,1988：105.
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① 邓小平文选(第二卷)[M].北京：人民出版社,1983：147.
① 关于市管县的历史沿革参见孙学玉教授所著《强县扩权与省直管县体制改革研究》(未公开发表).
① 浦善新.对市领导县体制的反思[J].中国方域,1995(5).
① 赵东荣,乔均.政府与企业研究[M].成都：西南财经大学出版社,2000：173.
① 刘忠俊.中国国有资产管理体制改革与创新[M].北京：北京经济科学出版社,2002：32.
② 现代企业制度是适应市场经济和社会化大生产要求的产权清晰、权责明确、政企分开、科学管理的企业制度,使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。参见周淑莲.中国20年国有企业改革的回顾和展望[J].理论学刊,1998(4).
杨卫东.企业登记工作的回顾与展望[J].中国工商管理研究,2008(2).
① 邓小平.党和国家领导制度的改革(1980年8月18日),参见邓小平文选(第二卷)[M].北京：人民出版社,1983：328.
② 李光良等编.中国政府职能转变问题报告[R].北京：中国发展出版社,2003：163.
①参见王丛虎,田芊.我国转型时期政府职能转换走势分析[C].第二届公共政策与管理国际研讨会会议论文,2002.
① 参见肖晓军.中国政府职能定位与转型路径分析[D].华东师范大学,2007：58.
① 直属事业单位是,1993年出现在国务院机构设置中的,自此国务院机构分化为办事机构、直属机构、部委机构和事业单位。
② 中国产经新闻.大部门将有效避免政出多门[EB/OL]人民网.[2008-1-15].http://politics.people.com.cn/GB/1026/6775277.html.
③ 瞭望新闻周刊.瞭望：临时机构易成职务犯罪重灾区,影响政府公信力[EB/OL]人民网.[2007-8-29]http://politics.people.com.cn/GB/1026/6186747.html.
④ 浦善新.中国行政区划研究[M].北京：中国社会出版社,1991：226.转引自孙学玉.公共行政学论稿[M].人民出版社,1998：107.
① 参见董明.论当前强化中国政府推进市场经济的功能——对中外实行市场经济不同条件的比较研究[J].中国行政管理,1996(12)：31-33.
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③ 参见曹建海.中国工业投资中的重复建设与产能过剩问题研究[M].北京：经济管理出版社,2010.
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② 赵树凯.“一号文件很好,二号文件好狠”[EB/OL].求是理论网[2010-11-29].http://www.qstheory.cn/zz/gcysk/201011/120101129_57971.htm.
③ 参见林尚立.国内政府间关系[M].杭州：浙江人民出版社,1998：315.
④ 辛向阳.百年博弈——中国中央与地方关系100年[M].济南：山东人民出版社,2000：269-275.
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② 参见阳敏,张宇蕊.“条块分割”制约乡镇财政运行的现状、原因及解决路径[J].农村经济,2007(1)：78-81.
③ 参见孙隆基认为：“中国人用中央地方化、地方中央化的配方来达成天下大治的”。转引自辛向阳.法制框架内的中央与地方关系[J].中国改革,2006(7)：15.
① 参见封丽霞.中央与地方立法关系法治化研究[M].北京：北京大学出版社,2008：368-371.
②关于这两种参与方式参见杨欣.下级地方政府参与上级政府行政决策的路径分析——基于对地方政府公务员的调研数据[J].理论与改革,2010(6)：152-155.
③任进,李军,薛波.论中央与地方权限争议法律解决机制[J].国家行政学院学报,2005(2).
① 参见叶笃初.预览十六届五中全会[J].瞭望新闻周刊,2005(6)
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④ 安徽开始界定省直机关职能边界梳理出70项职能交叉问题[J].领导决策信息,2006(25)：14.
① 所谓职责同构,是指在政府间关系中,不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。参见张志红.当代中国政府间纵向关系研究[M].天津：天津人民出版社,2005：267-277.
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② 具体有关行政效率的观点参见孙学玉.公共行政学论稿[M].北京：人民出版社,1998：328-333.
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④ 孔凡河,蒋云根.转型时期我国行政成本的控制路径探微[J].中州学刊,2006(6).
⑤ 参见蔡玉胜.中国区域经济发展中地方政府竞争的异质性[J].学海,2006(3)：20-23.
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② 参见荣敬本等.从压力体制到民主合作型体制——县乡两级政治体制改革[M].北京：中央编译出版社,1998.
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① 这种困境其他学者也有批判,如龙太江,王邦佐.经济增长与合法性的“政绩困局”——兼论中国政治的合法性基础[J].复旦学报(社会科学版),2005(3)：169-175.
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② 参见彼得·布劳.马歇尔·梅耶.现代社会中的科层制[M].马戎、时宪民、邱泽奇译.上海：学林出版社,2001：144.
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④ 彼得·布劳.马歇尔·梅耶.现代社会中的科层制[M].马戎、时宪民、邱泽奇译.上海：学林出版社,2001：144.
① 参见马剑银.现代法治、科层官僚制与“理性铁笼”——从韦伯的社会理论之法出发[J].清华法学,2008(2)：33-53.
① 参见彼得·布劳.马歇尔·梅耶.现代社会中的科层制[M].马戎、时宪民、邱泽奇译.上海：学林出版社,2001：155-158.
② 参见Robert K. Merton. Social theory and social structure.New York:Free Press,1958:256.
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① 曲福田,沈广和,郭春华.土地行政伦理有关问题的思考[J].江苏行政学院学报,2007(4)：83.
① 参见[美]道格拉斯·C.诺斯.经济史中的结构与变迁[M].陈郁等译.上海：上海人民出版社,1994：20.
② 参见[美]赛缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等译.上海：上海世纪出版集团,2008：45.
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