基于国内外相关监管制度比较视角的土地督察体制创新研究
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摘要
建立国家土地督察制度，是我国实行最严格的土地管理制度作出的一项重大决策。本文在对俄罗斯国家土地督察等6个国家和我国行政监察等9个行业相关监管制度比较借鉴基础上，运用整体主义的新制度经济学分析框架，从规范和实证两个层面研究了我国土地督察的理论基础、权源性质、体制模式、职责职权、运行机制和资源保障，为我国土地督察体制改革创新提供了研究借鉴。
监管机构构建、新公共管理和土地宏观调控三大理论是我国土地督察体制创新研究的主要理论基础。同时，运用利益理论和政府责任理论探索我国土地督察权源，认为，土地督察权是一种中央对地方的行政监督权，土地督察制度根源于国家土地权力配置格局以及相互的关系，土地督察权是衡平中央与地方利益、控制地方政府自由裁量权、监控地方政府落实土地管理责任的重要制度工具。
对我国现行土地督察法定职责评价，认为国家土地督察体制总体特征表现为大区制半独立式三级土地督察体制架构。这种模式比较切合现行的国家宪政体制、资源国情和土地管理体制。通过与国内外相关监管体制比较分析，可在监督对象、领导体制、架构设置模式、内部领导、职能职权方面为我国土地督察体制创新提供借鉴。通过对土地督察范围调整、中央与地方土地管理分权调整和大部制推进的改革情景设定，我国土地督察体制存在着向职能强化型、分权式或职能调整型创新模式转变的路径选择模式。相应的，土地督察职责将更加注重“合理性”督察，注重与地方政府合作，并把维护公民正当权利作为重要职责；土地督察职权将重点强化和增加检查权、质询权、纠正权、行政执法权、建议权、裁决权、评价权、参与权、公诉权等。
“协同”是我国现行土地督察体制运行的核心理念，运用协同理论可为我国土地督察运行设计出政治-行政、职能-结构、决策-执行-监督、府际、部际和社会协同机制运行模式。通过对现行土地督察运行评价，认为目前我国已经形成了以例行督察、审核督察和专项督察为核心业务，在线土地督察、调查研究和形势观测分析为基础支撑土地督察的业务体系，土地督察协同机制基本形成体系；但土地督察民主化不足成为主要问题，完善公众参与机制、建立土地督察影响评估程序和实施土地督察绩效管理将成为加强和创新的重要方向。
根据合法、独立、公正和效率构建原则，强化我国土地督察政治资源、人力资源、资财资源和信息资源保障，重点是推进土地督察法制建设、土地督察人才“数量”及质量建设、加大中央财政预算投入、推进土地督察信息化工程和信息资料集成化工程。
The establishment of national land supervision system is majordecision to implement the scientific outlook of development and the moststringent land administrative system. Using new holistic institutionaleconomics as basic analytical framework and a variety of analyticalmethods, this thesis is based on the Russian and other five countries‘national land supervision in comparison with China‘s nineindustry-related regulatory regimes, exploring the theoretical foundationof China‘s land supervision, the nature of the right source, system mode,functions and responsibilities, operation mechanism and resourcessupport from level of specification and empiricism, to support for thereform and innovation of China's land supervision study.
There are three main theoretical basis of innovative land supervisionsystem including the regulatory body building, new public administrationand land macro-control. Use the interests theory and governmentresponsibility theory to explore the source of land supervision right, wefind land supervision is administrative supervision wielded by centralgovernment to local. The root of land supervision system is the nationalpowers of the land allocation pattern and its mutual relationship. Landsupervision right is the important guarantee to balance interests betweencentral and local government, to control the discretion of localgovernments, and to monitor local governments to implement landadministrative responsibilities.
According to The General characteristics of the land supervisionsystem are large district system, Semi-independent form and three levelland supervision institutional frameworks. This institutional modelconforms to the existing constitutional system, the national conditions ofresources and current land administrative system. Compared with thedomestic and international regulatory regime, China‘s land supervisionsystem has successful experiences of target people, leadership system,framework mode, internal leadership and related functions. Accordingly, land supervision duties turn to reasonableness and pay more attention onstrengthening cooperation with local government. It stands for socialequity and justice force of the citizens‘rights. The land supervision rightwill further strengthen and increase inspection right, right to question,right to redress, administrative enforcement law, suggestion right,adjudication, evaluation rights, right to participate and prosecution rightetc.
The core conception of China‘s current land supervision system iscoordination. Land supervision in China has basically formed mechanismsystem of politics–administration; functions–structure; decisionmaking–implementation–monitoring; intergovernmental;inter-ministerial and social coordination. Land supervision system inChina has built three core works including routine supervision, auditingsupervision and special supervision that are basically supported by onlineland supervision, investigation and analysis of situation observation.Current Land supervision system lack of democratization, so improvingthe mechanism for public participation, building land supervision impactassessment and implementing performance management will become theinnovative direction.
According to legitimate, independent, impartial and efficientprinciples, it must strengthen the support of political resources, humanresources, financial resources and information resources. The mainsolution are strengthening land supervision legislative construction,increasing staffing and technical support, carrying out related training,adding central budget, promoting information technology and integrationproject, disciplining the investigation and survey.
监管机构构建、新公共管理和土地宏观调控三大理论是我国土地督察体制创新研究的主要理论基础。同时，运用利益理论和政府责任理论探索我国土地督察权源，认为，土地督察权是一种中央对地方的行政监督权，土地督察制度根源于国家土地权力配置格局以及相互的关系，土地督察权是衡平中央与地方利益、控制地方政府自由裁量权、监控地方政府落实土地管理责任的重要制度工具。
对我国现行土地督察法定职责评价，认为国家土地督察体制总体特征表现为大区制半独立式三级土地督察体制架构。这种模式比较切合现行的国家宪政体制、资源国情和土地管理体制。通过与国内外相关监管体制比较分析，可在监督对象、领导体制、架构设置模式、内部领导、职能职权方面为我国土地督察体制创新提供借鉴。通过对土地督察范围调整、中央与地方土地管理分权调整和大部制推进的改革情景设定，我国土地督察体制存在着向职能强化型、分权式或职能调整型创新模式转变的路径选择模式。相应的，土地督察职责将更加注重“合理性”督察，注重与地方政府合作，并把维护公民正当权利作为重要职责；土地督察职权将重点强化和增加检查权、质询权、纠正权、行政执法权、建议权、裁决权、评价权、参与权、公诉权等。
“协同”是我国现行土地督察体制运行的核心理念，运用协同理论可为我国土地督察运行设计出政治-行政、职能-结构、决策-执行-监督、府际、部际和社会协同机制运行模式。通过对现行土地督察运行评价，认为目前我国已经形成了以例行督察、审核督察和专项督察为核心业务，在线土地督察、调查研究和形势观测分析为基础支撑土地督察的业务体系，土地督察协同机制基本形成体系；但土地督察民主化不足成为主要问题，完善公众参与机制、建立土地督察影响评估程序和实施土地督察绩效管理将成为加强和创新的重要方向。
根据合法、独立、公正和效率构建原则，强化我国土地督察政治资源、人力资源、资财资源和信息资源保障，重点是推进土地督察法制建设、土地督察人才“数量”及质量建设、加大中央财政预算投入、推进土地督察信息化工程和信息资料集成化工程。
The establishment of national land supervision system is majordecision to implement the scientific outlook of development and the moststringent land administrative system. Using new holistic institutionaleconomics as basic analytical framework and a variety of analyticalmethods, this thesis is based on the Russian and other five countries‘national land supervision in comparison with China‘s nineindustry-related regulatory regimes, exploring the theoretical foundationof China‘s land supervision, the nature of the right source, system mode,functions and responsibilities, operation mechanism and resourcessupport from level of specification and empiricism, to support for thereform and innovation of China's land supervision study.
There are three main theoretical basis of innovative land supervisionsystem including the regulatory body building, new public administrationand land macro-control. Use the interests theory and governmentresponsibility theory to explore the source of land supervision right, wefind land supervision is administrative supervision wielded by centralgovernment to local. The root of land supervision system is the nationalpowers of the land allocation pattern and its mutual relationship. Landsupervision right is the important guarantee to balance interests betweencentral and local government, to control the discretion of localgovernments, and to monitor local governments to implement landadministrative responsibilities.
According to The General characteristics of the land supervisionsystem are large district system, Semi-independent form and three levelland supervision institutional frameworks. This institutional modelconforms to the existing constitutional system, the national conditions ofresources and current land administrative system. Compared with thedomestic and international regulatory regime, China‘s land supervisionsystem has successful experiences of target people, leadership system,framework mode, internal leadership and related functions. Accordingly, land supervision duties turn to reasonableness and pay more attention onstrengthening cooperation with local government. It stands for socialequity and justice force of the citizens‘rights. The land supervision rightwill further strengthen and increase inspection right, right to question,right to redress, administrative enforcement law, suggestion right,adjudication, evaluation rights, right to participate and prosecution rightetc.
The core conception of China‘s current land supervision system iscoordination. Land supervision in China has basically formed mechanismsystem of politics–administration; functions–structure; decisionmaking–implementation–monitoring; intergovernmental;inter-ministerial and social coordination. Land supervision system inChina has built three core works including routine supervision, auditingsupervision and special supervision that are basically supported by onlineland supervision, investigation and analysis of situation observation.Current Land supervision system lack of democratization, so improvingthe mechanism for public participation, building land supervision impactassessment and implementing performance management will become theinnovative direction.
According to legitimate, independent, impartial and efficientprinciples, it must strengthen the support of political resources, humanresources, financial resources and information resources. The mainsolution are strengthening land supervision legislative construction,increasing staffing and technical support, carrying out related training,adding central budget, promoting information technology and integrationproject, disciplining the investigation and survey.
引文
①参见王绍光：《煤矿安全生产监管：中国治理模式的转变》，载吴敬琏主编：《比较》第13辑，第80页。
②马英娟著：政府监管机构研究，北京大学出版社2007年版，第122页。
①马英娟著：政府监管机构研究，北京大学出版社2007年版，第170-174页。
①[美]威尔逊：《行政学研究》，载《国外政治学》，1988(1)，48页。
②[美]怀特：《行政学概论》，第462-463页。
①例如，美国来独立监管机构的立法权包括以下三类：(1)制定行政法规，即根据授权进行委任立法或次级立法；(2)制定标准，即根据监管事务制定意义广泛的普遍标准；(3)提出立法建议，即就监管事项向立法机构提出制定法律或修改法律的建议。独立监管机构的司法权是指，监管机构对于其监管对象法律，不仅拥有查处的权力，而且还拥有裁决的权力。参见王名扬《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第177-178页。
②肖金明李卫华主编：行政管理体制法制化研究，山东大学出版社2010年版，第257-262页。
①Joseph E. Stiglitz,―Democratizing the~rorld Bank: Govemance and Accountability‖,Gavernance, vol.16, No.1,2003,pp.111-139.
②马英娟著：政府监管机构研究，北京大学出版社2007年版，第91页。
①张玉山、李淳：《全球化、自由化公用事业的再管制架构：以电业为例》，http://www. npf. tw/symposium/s90/900414_CL-3.html.
②Victor D.Norman,“Reform of Regulatory Agencies in Norway”, on OECDProceedings of an Expert Meeting in London, UK,10-11January2005, p.41.
③英国2003年的《通讯法》规定成立通讯监管办公室(Ofcom)，负责广义上的通讯监管，涵盖广播、电信和无线电通信等，统一行使原由电信监管办公室(Oftel)、独立电视委员会(ITC)、广播标准委员会(BSC)、无线电管理局(the Radio communications Agency)和广播局(Radio Authority)的监管权力。在能源管领域，美国联邦能源监管委员会(FERC)负责监管天然气、石油和电力的州际传输；英国于2000年将原天然气供应监管办公室(Ofgas)电力监管办公室(Ofer)合并为天然气和电力监管办公室（Ofgem），责天然气和电力市场的监管。在金融监管领域，英国、韩国和挪威经对银行、保险和证券进行分业监管，现在也都设立了综合性监管机构。马英娟著：政府监管机构研究，北京大学出版社2007年版，第124-125页.
①马英娟著：政府监管机构研究，北京大学出版社2007年版，第100页。
③参见[美]肯尼思·沃伦《政治体制中的行政法》，王丛虎等译，中国人民大学出版社2005年版，第30页。
①张成福：《责任政府论》，《中国人民大学学报》，2000年第2期。
②[美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第247页。
①[美]罗伯特.阿格拉诺夫、迈克尔.麦奎尔：《协作性公共管理：地方政府新战略》，北京大学出版社2007年版。
②Chris Ansell， Alison Gash， Collaborative Governance in Thory and Practice, Journal of PublicAdministration and Policy,2008,18(4), pp.543-571.
③Greg Andranovich, Achieving Consensus in Public Decision Making: ApplyingInterest-Based Problem Solving to the Challenges of Intergovernmental Collaboration, Journal ofApplied Behavioral Science December1995vol.31no.4,pp.429-445
④Robert W Gage, Myrna Mandell, Strategies for Managing Intergovernmental Policies andNetworks,Praeger,1990.
⑤Vincent Ostrom and ElionorOstrom, Public Goods and Public Choices, in Michael D.McGinnis, ed., Polycentricity and Local Public Economy, The University of Michigan Press,1999,pp.75-106.
①转引自周志忍：《政府绩效评估中的公民参与:我国的实践历程与前景》，《中国行政管理》2008年第1期。
②Marc Holzer, James MelitskiSeung-Yong Rho, andRichard Schwester.RestoringTrust inGovernment: ThePotential ofDigitalCitizen Participation.IBM Center forTheBusinessofGovernment SpecialReportSeries,2004.
③蔡立辉：《政府绩效评估：现状与发展前景》，《中山大学学报（社会科学版）》，2007年第5期，第85页。
①[澳]欧文.休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2001年版，第214页。
②[美]戴维.奥斯本、特德.盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社2006年版，第74-75页。
①周诚著：《土地经济学原理》，北京：商务印书馆，2003年，第288-289页。
①《马克思恩格斯全集》第42卷92页人民出版社79年版。
②《马克思资本论》（第三卷），北京：人民出版社，2004年，第706页。
①韦德：《合理性原则》，载《法学译丛》1991年第1期。
②甘藏春（国家土地副总督察）指出：与传统的高权行政模式不同，非权力行政方式
①董祚继：走向良好监管-国家土地督察制度的理论和实践研究,北京:地质出版社,2009年10月,第97-98页。
①马英娟著：政府监管机构研究，第113页，北京大学出版社，2007年1月。
①董祚继：走向良好监管-国家土地督察制度的理论和实践研究,北京:地质出版社,2009年10月,第110页。
①董祚继：走向良好的监管-国家土地督察制度的理论和实践研究，地质出版社，2009年，第57页。
①参见周汉华：《基础设施产业政府监管权的配置》，载《国家行政学院学报》2002年第2期。
①参见董祚继.走向良好监管:国家土地督察制度的理论和实践研究．北京:地质出版社，2009，第68页。
①仇保兴：建立城乡规划督察制度，架构科学规划行政管理体系，城乡建设，2011.11期
①茅卫东：建立一支转化的教育督导队伍，《中国教师报》，2007-02-28.
①山东开展“十大督察”-2013-01-24-人民公安报05版
①马英娟著：政府监管机构研究，北京大学出版社，2007年，第156-170页。
①冯培丽：警示督察解“忧虑”——国家土地督察济南局创新土地督察方式扩大督察预警效能的探索，中国国土资源报，2011-03-23。
①参见《美国宪法》第5、14条修正案。
①参见[日]芝池义一：《行政法总论讲义（》第4版），东京有斐阁2001年版，第277-278页。
①姜晓萍、范逢春：“地方政府建立行政决策专家咨询制度的探索与创新”，《中国行政管理》2005年第2期。
①安东尼，吉登斯著、李康、李猛译：《社会的构成》，北京：三联书店，1998年版，第80页。
①D.Waldo,The Enterprise of Public Administration.Novato:Chandlerand Sharp,1980,p.65.
②W.Wilson,The Study of Administration.Political Science Quarterly,2(7),1887:p.210.
①董祚继：走向良好监管-国家土地督察制度的理论和实践研究,北京:地质出版社,2009年10月,第159页。
①马英娟著：政府监管机构研究，北京大学出版社2007年版，第121页。
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②马英娟著：政府监管机构研究，北京大学出版社2007年版，第122页。
①马英娟著：政府监管机构研究，北京大学出版社2007年版，第170-174页。
①[美]威尔逊：《行政学研究》，载《国外政治学》，1988(1)，48页。
②[美]怀特：《行政学概论》，第462-463页。
①例如，美国来独立监管机构的立法权包括以下三类：(1)制定行政法规，即根据授权进行委任立法或次级立法；(2)制定标准，即根据监管事务制定意义广泛的普遍标准；(3)提出立法建议，即就监管事项向立法机构提出制定法律或修改法律的建议。独立监管机构的司法权是指，监管机构对于其监管对象法律，不仅拥有查处的权力，而且还拥有裁决的权力。参见王名扬《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第177-178页。
②肖金明李卫华主编：行政管理体制法制化研究，山东大学出版社2010年版，第257-262页。
①Joseph E. Stiglitz,―Democratizing the~rorld Bank: Govemance and Accountability‖,Gavernance, vol.16, No.1,2003,pp.111-139.
②马英娟著：政府监管机构研究，北京大学出版社2007年版，第91页。
①张玉山、李淳：《全球化、自由化公用事业的再管制架构：以电业为例》，http://www. npf. tw/symposium/s90/900414_CL-3.html.
②Victor D.Norman,“Reform of Regulatory Agencies in Norway”, on OECDProceedings of an Expert Meeting in London, UK,10-11January2005, p.41.
③英国2003年的《通讯法》规定成立通讯监管办公室(Ofcom)，负责广义上的通讯监管，涵盖广播、电信和无线电通信等，统一行使原由电信监管办公室(Oftel)、独立电视委员会(ITC)、广播标准委员会(BSC)、无线电管理局(the Radio communications Agency)和广播局(Radio Authority)的监管权力。在能源管领域，美国联邦能源监管委员会(FERC)负责监管天然气、石油和电力的州际传输；英国于2000年将原天然气供应监管办公室(Ofgas)电力监管办公室(Ofer)合并为天然气和电力监管办公室（Ofgem），责天然气和电力市场的监管。在金融监管领域，英国、韩国和挪威经对银行、保险和证券进行分业监管，现在也都设立了综合性监管机构。马英娟著：政府监管机构研究，北京大学出版社2007年版，第124-125页.
①马英娟著：政府监管机构研究，北京大学出版社2007年版，第100页。
③参见[美]肯尼思·沃伦《政治体制中的行政法》，王丛虎等译，中国人民大学出版社2005年版，第30页。
①张成福：《责任政府论》，《中国人民大学学报》，2000年第2期。
②[美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第247页。
①[美]罗伯特.阿格拉诺夫、迈克尔.麦奎尔：《协作性公共管理：地方政府新战略》，北京大学出版社2007年版。
②Chris Ansell， Alison Gash， Collaborative Governance in Thory and Practice, Journal of PublicAdministration and Policy,2008,18(4), pp.543-571.
③Greg Andranovich, Achieving Consensus in Public Decision Making: ApplyingInterest-Based Problem Solving to the Challenges of Intergovernmental Collaboration, Journal ofApplied Behavioral Science December1995vol.31no.4,pp.429-445
④Robert W Gage, Myrna Mandell, Strategies for Managing Intergovernmental Policies andNetworks,Praeger,1990.
⑤Vincent Ostrom and ElionorOstrom, Public Goods and Public Choices, in Michael D.McGinnis, ed., Polycentricity and Local Public Economy, The University of Michigan Press,1999,pp.75-106.
①转引自周志忍：《政府绩效评估中的公民参与:我国的实践历程与前景》，《中国行政管理》2008年第1期。
②Marc Holzer, James MelitskiSeung-Yong Rho, andRichard Schwester.RestoringTrust inGovernment: ThePotential ofDigitalCitizen Participation.IBM Center forTheBusinessofGovernment SpecialReportSeries,2004.
③蔡立辉：《政府绩效评估：现状与发展前景》，《中山大学学报（社会科学版）》，2007年第5期，第85页。
①[澳]欧文.休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2001年版，第214页。
②[美]戴维.奥斯本、特德.盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社2006年版，第74-75页。
①周诚著：《土地经济学原理》，北京：商务印书馆，2003年，第288-289页。
①《马克思恩格斯全集》第42卷92页人民出版社79年版。
②《马克思资本论》（第三卷），北京：人民出版社，2004年，第706页。
①韦德：《合理性原则》，载《法学译丛》1991年第1期。
②甘藏春（国家土地副总督察）指出：与传统的高权行政模式不同，非权力行政方式
①董祚继：走向良好监管-国家土地督察制度的理论和实践研究,北京:地质出版社,2009年10月,第97-98页。
①马英娟著：政府监管机构研究，第113页，北京大学出版社，2007年1月。
①董祚继：走向良好监管-国家土地督察制度的理论和实践研究,北京:地质出版社,2009年10月,第110页。
①董祚继：走向良好的监管-国家土地督察制度的理论和实践研究，地质出版社，2009年，第57页。
①参见周汉华：《基础设施产业政府监管权的配置》，载《国家行政学院学报》2002年第2期。
①参见董祚继.走向良好监管:国家土地督察制度的理论和实践研究．北京:地质出版社，2009，第68页。
①仇保兴：建立城乡规划督察制度，架构科学规划行政管理体系，城乡建设，2011.11期
①茅卫东：建立一支转化的教育督导队伍，《中国教师报》，2007-02-28.
①山东开展“十大督察”-2013-01-24-人民公安报05版
①马英娟著：政府监管机构研究，北京大学出版社，2007年，第156-170页。
①冯培丽：警示督察解“忧虑”——国家土地督察济南局创新土地督察方式扩大督察预警效能的探索，中国国土资源报，2011-03-23。
①参见《美国宪法》第5、14条修正案。
①参见[日]芝池义一：《行政法总论讲义（》第4版），东京有斐阁2001年版，第277-278页。
①姜晓萍、范逢春：“地方政府建立行政决策专家咨询制度的探索与创新”，《中国行政管理》2005年第2期。
①安东尼，吉登斯著、李康、李猛译：《社会的构成》，北京：三联书店，1998年版，第80页。
①D.Waldo,The Enterprise of Public Administration.Novato:Chandlerand Sharp,1980,p.65.
②W.Wilson,The Study of Administration.Political Science Quarterly,2(7),1887:p.210.
①董祚继：走向良好监管-国家土地督察制度的理论和实践研究,北京:地质出版社,2009年10月,第159页。
①马英娟著：政府监管机构研究，北京大学出版社2007年版，第121页。
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