社会治理的模式研究与路径选择
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摘要
本文研究的是贫困农村地区社会治理的发展道路。
在宏观层面上，本文从三个概念的对比切入，逐渐廓清社会变革的思路。三个概念分别是“社会管理”、“社会建设”与“社会治理”。随着三个概念的依次递进，社会发展的思路越来越将公共事务的提供主体转移到社会组织身上，从而使社会由“被管理者”转化为治理主体的重要角色。
在微观层面上，本文的理论逻辑是，在由国家自上而下的公共事务提供方式朝向自下而上的社会自我治理的发展过程中，伴随着去行政化、去权力化，产生出治理的难题。因而，将治理的权限赋予给社会公众，远远不仅是一个权利的问题，它更是一种如何能够现实操作的技术难题。
本文借助于重庆市W县的社会变革实践进行研究。自2007年起，W县开始由政府主导并逐步吸纳社会公益组织一同探索社会改革。以此为案例，基本确定了研究中的两个前提条件：第一，这里是传统的乡村社会，进行现代社会中的自我组织并使其参与公共事务治理，在观念、方法、路径上都遇到了相当大的挑战；第二，这里远离现代市场经济发达地区，自我组织赖以建立的集体利益（主要是经济方面）严重不足，因而使人们组织起来又增加了第二层障碍。
改革面临着一种艰难的选择：要么退回到政府控制的老路上去，要么就放任社会自然发展，任能力不足的社会呈混乱状态。正是在这种背景下，一种被称为是“U+B”的治理模式在本文中得到了深入的呈现与分析。其中，“B”（“Basic”）是指村民的自我组织，而“U”（“Upper”）则是指位于村民自我组织之上的顶层帮助者，可以包括政府、外来的公益组织，甚至还可以包括在村庄内以半行政化姿态出现的村两委。
“U+B”治理模式的核心思想包括：（1）U与B以特定的关系整合成一个有机的治理单元，二者作为一个整体来实现村庄公共事务的治理功能。“U+B”模式与社会组织与政府合作治理的区别在于，这是一种二者之间的有机共生关系，是在社会组织能力不足时的一种实现方式。在这一治理单元中，U是帮助者，尽管当前阶段，由于B的能力不足，因此U在承担的具体工作上依然占据更大的比重，但B才是真正的责任主体。（2）通过U与B之间的一种有机整合，既提升了公众自我组织的能力，又加深了集体利益的发掘程度，因而促使公共治理的门槛降低，公共事务能够更有效地完成。（3）在这一治理模式中，B逐渐承担起责任主体的角色，在参与、民主、自我负责、政府卸去责任负担等意义上，都开始趋近于公众自我治理的情形。（4）随着“U+B”模式向前发展，公众自我治理能力逐步提升，最终将走向真正独立的社会自我治理作为目标。（5）由于自我治理能力的提升不会轻而易举实现，因此这需要一段较长的时间。在这一过程中，“U+B”结构的另一优势是，它能够通过U来更多地承担“兜底者”的角色，保证基本地公共事务治理能够完成，因而这种模式具有很大的弹性，可以在长时间内存在，替代现在的政府专制模式，同时也替代那种理想的或激进的公众自我治理的做法。
在实现“U+B”治理模式的过程中，需要具备以下三个条件：（1）如果政府担任U，则需要政府转变自身定位，由控制型政府转化为服务型政府，进而转化为支持型政府，增强服务意识与支持型做法；（2）如果公益组织承担U，则需要掌握相应的动员公众参与的手法。（3）所治理的地区需要具有一定的公共事务或集体事务基础，包括经济与社会两个方面，这些集体事务是实施“U+B”治理模式的基础。研究发现，在农村村庄进行社会治理的集体事务的类型中，最重要的一类是经济活动，也就是人们追求经济的发展。除此之外还有人们在社会利益分配方面的合作需求，以及追求特定的社会生活、文化、生态等社会发展的目标。然而，由于集体利益的稀缺，可能会导致“U+B”治理单元引导人们奔向具有明显的理想主义色彩的未来社会，如果过多地人为制造未来的理想但却无法兑现的社会目标，则会为这一治理模式增加很大风险。
除了理论上的结论之外，研究还可以揭示出在应用方面的一些重要的结论：（1）在诸如W县这样一个传统的贫困县进行社会治理的实验，面临着人们的自我组织能力以及集体利益总量不足两个方面的困境；（2）在这两个困境中，一种特定的“U+B”治理单元可以弥补当前的不足；（3）村委会转型为“服务型村委会”之后，可以作为行政体系的最低层级，与上级政府一同构成村民自我组织的帮助者，而不再代表基层民主的特定形式。之后，村民的自我治理组织在村庄内更为基础的层面建立。本文的分析会使人们看到，这样一种在形式上与基层民主“逆行”的发展模式，是如何有利于公众的自我组织的。
理论和应用方面结论都为我们思考当前中国社会改革提供了有意的参考。
This dissertation focuses on the path of social governance in poor rural areas.
At the macro level, this dissertation teases out the context of social change from threeconcepts, which are "social management","social construction" and "social governance."With the evolution of three concepts, more and more public affairs have been transferred tosocial organizations, so that society from a " subordinate" into an important governance body.
At the micro level, a puzzle of governance is manifested because of the thetransformation of the delivery of public affairs from top-down to bottom-up. Thus,governance is more a technical problems than a kind of civil right.
This dissertation conducts the study by looking into the social reform practice of Wcounty of Chongqing City. W county began its reform form2007under the guidance of thegovernment, accompantied with the help of NPO. This is a typical case because two factswith W county make it more difficult to find the solution. First, the county has a rathertraditional and closed social culture. Its modern self governance organizations have farmore insufficient awareness and capability. Second, the county, basically anunderdeveloped poor mountainous community, is barely seen with any collective interests(mainly economic ones) on which the establishment of the self governance organizationsrelies.
To solve this problem, we have two direct choices: to return to the old track ofgovernment control or put the duty of governance into the hand of the society and let thesociety take its natural course. In this context, the practice of W county reveals an effectivenew governance mode, the “U+B” governance mode under the scrutiny of this paper. In thismode,“B”(Basic) refers to the self governance organizations of the villagers and “U”(Upper) the top helpers above such organizations, which can include the government,public-welfare organizations from the outside, and even the two village committees seen in the village as semi-administrative organs.
The core idea of “U+B”governance model includes:(1) U and B can be integrated intoan organic unit in certain relations to govern the public affairs of the village.“U+B”model isdifferent form coorperative governance between government and NPO. U and B has asymbiotic relationship, and this is a way to achieve governance when the social organizationin insufficient capacity. In this governance unit, U is helper, who undertakes more specificwork, and B is the real responsibility-taking subject.(2) Through an organic integrationbetween U and B, both to enhance the public's ability to self-governance, but also deepenedthe collective interests, which lower the threshold of governance, and public affairs can bedone more efficiently.(3) In this model, B gradually takes the main responsibility of the unit.Its effects are close to the real self-governance,such as democracy and self-responsibility.(4)With the "U+B" model moving forward, the public self-governance capacity graduallyincreases. Eventually, the society will move toward truly independent self-governance.(5)This is a long process.When B gradually becomes capable of the task, U will graduallywithdraw. If B fails, U will play the role as the party that takes the ultimate responsibility.Thus this model has great flexibility,which can exist in a long time.It also can replace thecurrent governance mode,or the ideal or radical kind of public self-governance practices.
There are three conditions during the process of “U+B”model construction:(1) If thegovernment plays the role of U, it needs to change its position from control-oriented toservice-oriented, then supportive government;(2) If the NPO plays the role of U, it needs tomaster the appropriate way to mobilize public participation;(3) There need to be somecollective interest as the basis of “U+B” governance,including economic and social affairs.The study found that the most important collective interest is economic activity,which is thepursuit of economic development.In addition,the distribution of social benefits and the pursuitof happy life, as well as culture, ecology and social development can also be the goals.However, due to the scarcity of collective interests, the risk of "U+B" model is that it mayguide people toward an idealism future. If the social objectives are very attractive but can notfulfill, the risk will be increased greatly.
Apart from theoretical conclusions, the study can also reveal some importantconclusions in application.(1) The practice of social governance in a traditional poorcounty like W faces two difficulties: people’s insufficient self organization capability andinsufficient collective interests.(2) Between the two difficulties, a specific “U+B”governance unit can make up for current insufficiency.(3) After its transformation into a“service provider,” the village committee can serve as the lowest level of the administrativesystem and, together with the government at the higher level, become a helper for the self governance organization of the villagers and no longer represent the specific form ofgrassroots democracy. Then, the self governance organization of the villagers is establishedin the village on a more fundamental level. The analysis of this paper will show how such adevelopment mode, which goes the “opposite way” to grassroots democracy in form,benefits the self governance organization of the general public.
Both the conclusions in theory and application provide useful reference to currentsocial reform of China.
在宏观层面上，本文从三个概念的对比切入，逐渐廓清社会变革的思路。三个概念分别是“社会管理”、“社会建设”与“社会治理”。随着三个概念的依次递进，社会发展的思路越来越将公共事务的提供主体转移到社会组织身上，从而使社会由“被管理者”转化为治理主体的重要角色。
在微观层面上，本文的理论逻辑是，在由国家自上而下的公共事务提供方式朝向自下而上的社会自我治理的发展过程中，伴随着去行政化、去权力化，产生出治理的难题。因而，将治理的权限赋予给社会公众，远远不仅是一个权利的问题，它更是一种如何能够现实操作的技术难题。
本文借助于重庆市W县的社会变革实践进行研究。自2007年起，W县开始由政府主导并逐步吸纳社会公益组织一同探索社会改革。以此为案例，基本确定了研究中的两个前提条件：第一，这里是传统的乡村社会，进行现代社会中的自我组织并使其参与公共事务治理，在观念、方法、路径上都遇到了相当大的挑战；第二，这里远离现代市场经济发达地区，自我组织赖以建立的集体利益（主要是经济方面）严重不足，因而使人们组织起来又增加了第二层障碍。
改革面临着一种艰难的选择：要么退回到政府控制的老路上去，要么就放任社会自然发展，任能力不足的社会呈混乱状态。正是在这种背景下，一种被称为是“U+B”的治理模式在本文中得到了深入的呈现与分析。其中，“B”（“Basic”）是指村民的自我组织，而“U”（“Upper”）则是指位于村民自我组织之上的顶层帮助者，可以包括政府、外来的公益组织，甚至还可以包括在村庄内以半行政化姿态出现的村两委。
“U+B”治理模式的核心思想包括：（1）U与B以特定的关系整合成一个有机的治理单元，二者作为一个整体来实现村庄公共事务的治理功能。“U+B”模式与社会组织与政府合作治理的区别在于，这是一种二者之间的有机共生关系，是在社会组织能力不足时的一种实现方式。在这一治理单元中，U是帮助者，尽管当前阶段，由于B的能力不足，因此U在承担的具体工作上依然占据更大的比重，但B才是真正的责任主体。（2）通过U与B之间的一种有机整合，既提升了公众自我组织的能力，又加深了集体利益的发掘程度，因而促使公共治理的门槛降低，公共事务能够更有效地完成。（3）在这一治理模式中，B逐渐承担起责任主体的角色，在参与、民主、自我负责、政府卸去责任负担等意义上，都开始趋近于公众自我治理的情形。（4）随着“U+B”模式向前发展，公众自我治理能力逐步提升，最终将走向真正独立的社会自我治理作为目标。（5）由于自我治理能力的提升不会轻而易举实现，因此这需要一段较长的时间。在这一过程中，“U+B”结构的另一优势是，它能够通过U来更多地承担“兜底者”的角色，保证基本地公共事务治理能够完成，因而这种模式具有很大的弹性，可以在长时间内存在，替代现在的政府专制模式，同时也替代那种理想的或激进的公众自我治理的做法。
在实现“U+B”治理模式的过程中，需要具备以下三个条件：（1）如果政府担任U，则需要政府转变自身定位，由控制型政府转化为服务型政府，进而转化为支持型政府，增强服务意识与支持型做法；（2）如果公益组织承担U，则需要掌握相应的动员公众参与的手法。（3）所治理的地区需要具有一定的公共事务或集体事务基础，包括经济与社会两个方面，这些集体事务是实施“U+B”治理模式的基础。研究发现，在农村村庄进行社会治理的集体事务的类型中，最重要的一类是经济活动，也就是人们追求经济的发展。除此之外还有人们在社会利益分配方面的合作需求，以及追求特定的社会生活、文化、生态等社会发展的目标。然而，由于集体利益的稀缺，可能会导致“U+B”治理单元引导人们奔向具有明显的理想主义色彩的未来社会，如果过多地人为制造未来的理想但却无法兑现的社会目标，则会为这一治理模式增加很大风险。
除了理论上的结论之外，研究还可以揭示出在应用方面的一些重要的结论：（1）在诸如W县这样一个传统的贫困县进行社会治理的实验，面临着人们的自我组织能力以及集体利益总量不足两个方面的困境；（2）在这两个困境中，一种特定的“U+B”治理单元可以弥补当前的不足；（3）村委会转型为“服务型村委会”之后，可以作为行政体系的最低层级，与上级政府一同构成村民自我组织的帮助者，而不再代表基层民主的特定形式。之后，村民的自我治理组织在村庄内更为基础的层面建立。本文的分析会使人们看到，这样一种在形式上与基层民主“逆行”的发展模式，是如何有利于公众的自我组织的。
理论和应用方面结论都为我们思考当前中国社会改革提供了有意的参考。
This dissertation focuses on the path of social governance in poor rural areas.
At the macro level, this dissertation teases out the context of social change from threeconcepts, which are "social management","social construction" and "social governance."With the evolution of three concepts, more and more public affairs have been transferred tosocial organizations, so that society from a " subordinate" into an important governance body.
At the micro level, a puzzle of governance is manifested because of the thetransformation of the delivery of public affairs from top-down to bottom-up. Thus,governance is more a technical problems than a kind of civil right.
This dissertation conducts the study by looking into the social reform practice of Wcounty of Chongqing City. W county began its reform form2007under the guidance of thegovernment, accompantied with the help of NPO. This is a typical case because two factswith W county make it more difficult to find the solution. First, the county has a rathertraditional and closed social culture. Its modern self governance organizations have farmore insufficient awareness and capability. Second, the county, basically anunderdeveloped poor mountainous community, is barely seen with any collective interests(mainly economic ones) on which the establishment of the self governance organizationsrelies.
To solve this problem, we have two direct choices: to return to the old track ofgovernment control or put the duty of governance into the hand of the society and let thesociety take its natural course. In this context, the practice of W county reveals an effectivenew governance mode, the “U+B” governance mode under the scrutiny of this paper. In thismode,“B”(Basic) refers to the self governance organizations of the villagers and “U”(Upper) the top helpers above such organizations, which can include the government,public-welfare organizations from the outside, and even the two village committees seen in the village as semi-administrative organs.
The core idea of “U+B”governance model includes:(1) U and B can be integrated intoan organic unit in certain relations to govern the public affairs of the village.“U+B”model isdifferent form coorperative governance between government and NPO. U and B has asymbiotic relationship, and this is a way to achieve governance when the social organizationin insufficient capacity. In this governance unit, U is helper, who undertakes more specificwork, and B is the real responsibility-taking subject.(2) Through an organic integrationbetween U and B, both to enhance the public's ability to self-governance, but also deepenedthe collective interests, which lower the threshold of governance, and public affairs can bedone more efficiently.(3) In this model, B gradually takes the main responsibility of the unit.Its effects are close to the real self-governance,such as democracy and self-responsibility.(4)With the "U+B" model moving forward, the public self-governance capacity graduallyincreases. Eventually, the society will move toward truly independent self-governance.(5)This is a long process.When B gradually becomes capable of the task, U will graduallywithdraw. If B fails, U will play the role as the party that takes the ultimate responsibility.Thus this model has great flexibility,which can exist in a long time.It also can replace thecurrent governance mode,or the ideal or radical kind of public self-governance practices.
There are three conditions during the process of “U+B”model construction:(1) If thegovernment plays the role of U, it needs to change its position from control-oriented toservice-oriented, then supportive government;(2) If the NPO plays the role of U, it needs tomaster the appropriate way to mobilize public participation;(3) There need to be somecollective interest as the basis of “U+B” governance,including economic and social affairs.The study found that the most important collective interest is economic activity,which is thepursuit of economic development.In addition,the distribution of social benefits and the pursuitof happy life, as well as culture, ecology and social development can also be the goals.However, due to the scarcity of collective interests, the risk of "U+B" model is that it mayguide people toward an idealism future. If the social objectives are very attractive but can notfulfill, the risk will be increased greatly.
Apart from theoretical conclusions, the study can also reveal some importantconclusions in application.(1) The practice of social governance in a traditional poorcounty like W faces two difficulties: people’s insufficient self organization capability andinsufficient collective interests.(2) Between the two difficulties, a specific “U+B”governance unit can make up for current insufficiency.(3) After its transformation into a“service provider,” the village committee can serve as the lowest level of the administrativesystem and, together with the government at the higher level, become a helper for the self governance organization of the villagers and no longer represent the specific form ofgrassroots democracy. Then, the self governance organization of the villagers is establishedin the village on a more fundamental level. The analysis of this paper will show how such adevelopment mode, which goes the “opposite way” to grassroots democracy in form,benefits the self governance organization of the general public.
Both the conclusions in theory and application provide useful reference to currentsocial reform of China.
引文
1（美）奥尔森.集体行动的难题［M］.上海：上海人民出版社，1995.
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