生态红线划定与基于“多规合一”探索的实施保障机制探讨
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摘要
基于我国"部门分治"的现状管理体系,在探讨生态红线划定的工作思路时,首先总结了我国城乡生态环境问题持续恶化的根源问题,通过借鉴案例城市经验,明确生态红线需划入的对象与用地构成,并结合"多规合一"探索,探讨能够确保划定的保护红线能够实施落地的管理体系与实施保障体系,提出保护红线不应作为独立的、单个部门的管理红线,而更需借此工作分层级整合各部门的保护区规划内容,在空间上形成统一的整合平台和明确的保护边界,促使不同部门使用的技术语言与管理工具能够协调统一,同时采用动态的、弹性的实施管理策略,以此提高我国国土空间的生态安全管理绩效。
引文
[1]经济日报.生态红线要划定更要严守.人民网.2013.08.21http://politics.people.com.cn/n/2013/0821/c70731-22646463.html
[2]解读《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南(试行)》,中国发展门户网,2014年02月11
[3]南宁市环境保护局.中华人民共和国环境保护法(2014年修订).2014-04-25http://www.nnhb.gov.cn/web/201404/25/80012.htm
[4]吕红迪等.城市生态红线体系构建及其与管理制度衔接的研究[J].环境科学与管理2014(1)vol39.
[5]龙华楼等.生态文明建设视角下土地利用规划与环境保护规划的空间衔接研究[J].经济地理2015(5)Vol34.
[6]李海军林建伟,特大城市生态空间体系的规划与管控研究
[7]张永刚浅议非城市建设用地的城市规划管理问题--以深圳市为例[期刊论文]-规划师1999(02)
[8]王国恩汪文婷周恒.城市基本生态控制区规划控制方法术——以广州市为例[J].城市规划学刊2014(2)
[9]李健;冯雨峰;胡晓鸣杭州非建设用地纳入规划体系的初步研究[期刊论文]-新建筑2006(06)
[10]谢英挺非城市建设用地控制规划的思考--以厦门为例[期刊论文]-城市规划学刊2005(04)
[11]南京市人民政府.市政府关于印发南京市生态红线区域保护监督管理和考核暂行规定的通知(宁政发[2014]289号).2014-11-24.http://www.nanjing.gov.cn/njszfnew/szf/201412/t20141205_3081231.html
[12]李井海,基于实施视角下的生态红线规划探索—以成都为例,中国城市规划年会论文集,2014
[13]东北网.全国政协委员成岳冲:科学划定生态红线.2015-03-11http://news.xinmin.cn/domestic/2015/03/11/27025376.html
[14]邢仲余.非建设用地的规划控制研究.城市规划2010年第34卷增刊
1中共十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十四条提出“加快生态文明制度建设”,其中,第52小节“划定生态保护红线”提出“坚定不移实施主体功能区制度,建立国土空间开发保护制度,严格按照主体功能区定位推动发展,建立国家公园体制”的要求。《中央城镇化工作会议公报》第二条“提高城镇建设用地效率”,提出“减少工业用地,适当增加生活用地特别是居住用地,切实保护耕地、园地、菜地等农业空间,划定生态红线”的要求。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》第五篇“提高城市可持续发展能力”中提出“合理划定生态保护红线,扩大城市生态空间,增加森林、湖泊、湿地面积。。。。”等要求。
2 2011年,《全国主体功能区》划定全国25个重要生态功能区,从宏观层面较为笼统的划出了保护区范围。2013年9月,国家林业局编制出台的《国家林业局推进生态文明建设规划纲要》,划定了森林、湿地、沙区植被、物种4条生态保护红线,从保护对象与类型角度,明确了划入红线的保护范围(见参考文献[1])。2014年2月,国土资源部出台《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》,强调“严防死守18亿亩耕地保护红线、确保实有耕地面积基本稳定、实行耕地数量和质量保护并重”。2014年,国家环保部出台我国首个国家层面的生态红线划定技术指南-《国家生态保护红线-生态功能基线划定技术指南(试行)》(简称《指南》)。《指南》将“生态红线”的概念界定为“对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展,保障人民群众健康具有关键作用,在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值,具体包括生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线,可简称为生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线”,并将划入生态红线的对象明确为重要生态功能区、生态敏感区和脆弱区、禁止开发区三大类型(见参考文献[2])。《指南》所划定的红线类型是依据不同类型重要生态功能区的主要服务功能,开展生态系统服务重要性评价与等级划分而得,所明确的生态功能红线具有明确的地理边界,可被理解为是对全国主体功能区规划的细化与落实。新颁的《中华人民共和国环境保护法(2014年修订)》更将生态红线划定工作纳入相关法规,并规定了以上三类生态区实行最严格的保护措施(见参考文献[3])。
3各部门更多从部门权限的纵向控制角度出发,缺乏能够站在统一维度上进行资源整合的联动机制与整合平台:一是各部门保护的出发点不同,二是制度的各类保护区规划的层级和范围也差异明显:国土部门从土地资源分类管理的角度来划定城镇建设用地范围线、基本农田范围线等控制界线,偏重于严格保护耕地和基本农田,管理层级偏向微观层面;环保部门从保护自然环境的角度出发来划定自然保护区、水源保护区等重要的生态空间的管理范围,也属于指标控制性规划,同样属于微观层面;城乡规划部门从促进城市发展建设和环境保护的角度在规划区内划定城市建设区及绿地保护、历史文化保护等界线,属于空间规划和行动计划的结合,层次上涵盖宏观、中观、微观三个层面。目前的管理层级差异导致各类保护区规划难以相互衔接,在空间上又容易出现交错重叠、边界不明以及难以落到的问题。
4“法定环城绿带(Green Belt)”的概念源于圣经旧约中利未城的修建计划,经中记载:“统治者命令以色列人为利未人提供居住的城市空间,在城市外围设置有牧场用地,并且这些牧场用地应达到1000腕尺(古时的长度单位)。16世纪,英国伊丽莎白女王一世为阻止伦敦城中瘟疫的蔓延,下令构建宽约3英里(4.8公里)的环伦敦城绿带。1935年,为缓解工业革命所导致的环境恶化问题,大伦敦区域规划委员实施了进一步拓展环伦敦城法定绿带的计划,将其宽度增设至11~16公里,总占地面积约为当时的大伦敦地区的23%。1947年英国规划法正式颁布,使得环城绿带有了其法定效应。后英国各大城市纷纷效仿伦敦的实践,在城市周边设立环城绿带,以此避免城镇之间发展“粘连”。至2010年,英国法定绿带总面积达1.67万平方公里,占英国总领面积的13%。英国的法定绿带实践成为欧洲乃至全球多个城市法定禁止建设绿地的早期雏形和效仿对象。
5其中大伦敦地区还将保护乡村地区、保护历史文化名镇及鼓励励循环利用“棕土地”等规划目标一并纳入绿地系统保护的规划意义中,而莫斯科则将提升绿地面积、改造原本偏向沙漠化的城市生态环境列入主要的规划目标中。
6广州是希望通过专项规划的编制,进一步落实总体规划所明确的生态用地的定性、定量、定位等专项控制要求,并希望为下层次控制性详细规划的编制和调整,提供指导依据;厦门等城市则是希望通过优先明确需要保护的生态空间边界,“反推”确定合理的城市开发(增长)边界,以避免城市发展边界无序蔓延的目的;成都等城市则是通过划定生态红线,实现了将原管理本较为分散、在空间上交错重叠的生态空间进行整合的目的。
7保护区内用地的属性是私有化的,但其开发的权属却属于国家拥有,仅在特殊情况下可对纳入保护区的绿地边界进行适当的调整和调整,但绿地的总量却不能减少,如英国就规定了地方政府可对位于法定绿带边缘的极少部分生态景观价值不明显且建设开发需求突出的用地开展专项论证工作,并依据严格的法定程序可,将该用地转换成为对地方公众利益具有突出价值的可开发建设用地(例如学校、医院、低收入人群保障房等)。
8如发改委所制定的主体功能区属于较为宏观层级的规划内容;环保部门制度的各类保护区多属于中、微观的层级;国土、林业等部门制度的基本农田保护线及林地保护区范围都属于偏微观层面的保护内容;唯有城乡规划构建了相对完善的管控体系,在管理层级上涵盖了宏观、中观、微观三个层级。
9现有的城乡规划编制体系分为由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划内容,其中,城市规划和镇规划又分为总体规划和详细规划两个层次,各层级对应明确的技术指标体系和空间管控手段。在实施保障方面,首先是法定城乡规划编制的法定效力,加上政府主导实施,带来高度的实施保障;其次是城乡规划已具备相对完善的技术支撑体系,既有用地类型划分和指标控制的技术标准,也有“三区四线”等可用于空间划定的成熟手段;再次是城乡规划具有应对发展的灵活性,能够根据各阶段的发展状况,在守住“底线”前提下,采用动态实施机制,灵活应对城市发展过程中的实际建设需求与保护工作之间的最佳平衡点,评估保护区的生态保护价值与开发建设诉求所能带给公众的公共利益和价值之间的关系,在发展与保护的动态平衡中,寻求生态景观价值与公众利益的最大化效应。
[2]解读《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南(试行)》,中国发展门户网,2014年02月11
[3]南宁市环境保护局.中华人民共和国环境保护法(2014年修订).2014-04-25http://www.nnhb.gov.cn/web/201404/25/80012.htm
[4]吕红迪等.城市生态红线体系构建及其与管理制度衔接的研究[J].环境科学与管理2014(1)vol39.
[5]龙华楼等.生态文明建设视角下土地利用规划与环境保护规划的空间衔接研究[J].经济地理2015(5)Vol34.
[6]李海军林建伟,特大城市生态空间体系的规划与管控研究
[7]张永刚浅议非城市建设用地的城市规划管理问题--以深圳市为例[期刊论文]-规划师1999(02)
[8]王国恩汪文婷周恒.城市基本生态控制区规划控制方法术——以广州市为例[J].城市规划学刊2014(2)
[9]李健;冯雨峰;胡晓鸣杭州非建设用地纳入规划体系的初步研究[期刊论文]-新建筑2006(06)
[10]谢英挺非城市建设用地控制规划的思考--以厦门为例[期刊论文]-城市规划学刊2005(04)
[11]南京市人民政府.市政府关于印发南京市生态红线区域保护监督管理和考核暂行规定的通知(宁政发[2014]289号).2014-11-24.http://www.nanjing.gov.cn/njszfnew/szf/201412/t20141205_3081231.html
[12]李井海,基于实施视角下的生态红线规划探索—以成都为例,中国城市规划年会论文集,2014
[13]东北网.全国政协委员成岳冲:科学划定生态红线.2015-03-11http://news.xinmin.cn/domestic/2015/03/11/27025376.html
[14]邢仲余.非建设用地的规划控制研究.城市规划2010年第34卷增刊
1中共十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十四条提出“加快生态文明制度建设”,其中,第52小节“划定生态保护红线”提出“坚定不移实施主体功能区制度,建立国土空间开发保护制度,严格按照主体功能区定位推动发展,建立国家公园体制”的要求。《中央城镇化工作会议公报》第二条“提高城镇建设用地效率”,提出“减少工业用地,适当增加生活用地特别是居住用地,切实保护耕地、园地、菜地等农业空间,划定生态红线”的要求。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》第五篇“提高城市可持续发展能力”中提出“合理划定生态保护红线,扩大城市生态空间,增加森林、湖泊、湿地面积。。。。”等要求。
2 2011年,《全国主体功能区》划定全国25个重要生态功能区,从宏观层面较为笼统的划出了保护区范围。2013年9月,国家林业局编制出台的《国家林业局推进生态文明建设规划纲要》,划定了森林、湿地、沙区植被、物种4条生态保护红线,从保护对象与类型角度,明确了划入红线的保护范围(见参考文献[1])。2014年2月,国土资源部出台《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》,强调“严防死守18亿亩耕地保护红线、确保实有耕地面积基本稳定、实行耕地数量和质量保护并重”。2014年,国家环保部出台我国首个国家层面的生态红线划定技术指南-《国家生态保护红线-生态功能基线划定技术指南(试行)》(简称《指南》)。《指南》将“生态红线”的概念界定为“对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展,保障人民群众健康具有关键作用,在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值,具体包括生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线,可简称为生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线”,并将划入生态红线的对象明确为重要生态功能区、生态敏感区和脆弱区、禁止开发区三大类型(见参考文献[2])。《指南》所划定的红线类型是依据不同类型重要生态功能区的主要服务功能,开展生态系统服务重要性评价与等级划分而得,所明确的生态功能红线具有明确的地理边界,可被理解为是对全国主体功能区规划的细化与落实。新颁的《中华人民共和国环境保护法(2014年修订)》更将生态红线划定工作纳入相关法规,并规定了以上三类生态区实行最严格的保护措施(见参考文献[3])。
3各部门更多从部门权限的纵向控制角度出发,缺乏能够站在统一维度上进行资源整合的联动机制与整合平台:一是各部门保护的出发点不同,二是制度的各类保护区规划的层级和范围也差异明显:国土部门从土地资源分类管理的角度来划定城镇建设用地范围线、基本农田范围线等控制界线,偏重于严格保护耕地和基本农田,管理层级偏向微观层面;环保部门从保护自然环境的角度出发来划定自然保护区、水源保护区等重要的生态空间的管理范围,也属于指标控制性规划,同样属于微观层面;城乡规划部门从促进城市发展建设和环境保护的角度在规划区内划定城市建设区及绿地保护、历史文化保护等界线,属于空间规划和行动计划的结合,层次上涵盖宏观、中观、微观三个层面。目前的管理层级差异导致各类保护区规划难以相互衔接,在空间上又容易出现交错重叠、边界不明以及难以落到的问题。
4“法定环城绿带(Green Belt)”的概念源于圣经旧约中利未城的修建计划,经中记载:“统治者命令以色列人为利未人提供居住的城市空间,在城市外围设置有牧场用地,并且这些牧场用地应达到1000腕尺(古时的长度单位)。16世纪,英国伊丽莎白女王一世为阻止伦敦城中瘟疫的蔓延,下令构建宽约3英里(4.8公里)的环伦敦城绿带。1935年,为缓解工业革命所导致的环境恶化问题,大伦敦区域规划委员实施了进一步拓展环伦敦城法定绿带的计划,将其宽度增设至11~16公里,总占地面积约为当时的大伦敦地区的23%。1947年英国规划法正式颁布,使得环城绿带有了其法定效应。后英国各大城市纷纷效仿伦敦的实践,在城市周边设立环城绿带,以此避免城镇之间发展“粘连”。至2010年,英国法定绿带总面积达1.67万平方公里,占英国总领面积的13%。英国的法定绿带实践成为欧洲乃至全球多个城市法定禁止建设绿地的早期雏形和效仿对象。
5其中大伦敦地区还将保护乡村地区、保护历史文化名镇及鼓励励循环利用“棕土地”等规划目标一并纳入绿地系统保护的规划意义中,而莫斯科则将提升绿地面积、改造原本偏向沙漠化的城市生态环境列入主要的规划目标中。
6广州是希望通过专项规划的编制,进一步落实总体规划所明确的生态用地的定性、定量、定位等专项控制要求,并希望为下层次控制性详细规划的编制和调整,提供指导依据;厦门等城市则是希望通过优先明确需要保护的生态空间边界,“反推”确定合理的城市开发(增长)边界,以避免城市发展边界无序蔓延的目的;成都等城市则是通过划定生态红线,实现了将原管理本较为分散、在空间上交错重叠的生态空间进行整合的目的。
7保护区内用地的属性是私有化的,但其开发的权属却属于国家拥有,仅在特殊情况下可对纳入保护区的绿地边界进行适当的调整和调整,但绿地的总量却不能减少,如英国就规定了地方政府可对位于法定绿带边缘的极少部分生态景观价值不明显且建设开发需求突出的用地开展专项论证工作,并依据严格的法定程序可,将该用地转换成为对地方公众利益具有突出价值的可开发建设用地(例如学校、医院、低收入人群保障房等)。
8如发改委所制定的主体功能区属于较为宏观层级的规划内容;环保部门制度的各类保护区多属于中、微观的层级;国土、林业等部门制度的基本农田保护线及林地保护区范围都属于偏微观层面的保护内容;唯有城乡规划构建了相对完善的管控体系,在管理层级上涵盖了宏观、中观、微观三个层级。
9现有的城乡规划编制体系分为由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划内容,其中,城市规划和镇规划又分为总体规划和详细规划两个层次,各层级对应明确的技术指标体系和空间管控手段。在实施保障方面,首先是法定城乡规划编制的法定效力,加上政府主导实施,带来高度的实施保障;其次是城乡规划已具备相对完善的技术支撑体系,既有用地类型划分和指标控制的技术标准,也有“三区四线”等可用于空间划定的成熟手段;再次是城乡规划具有应对发展的灵活性,能够根据各阶段的发展状况,在守住“底线”前提下,采用动态实施机制,灵活应对城市发展过程中的实际建设需求与保护工作之间的最佳平衡点,评估保护区的生态保护价值与开发建设诉求所能带给公众的公共利益和价值之间的关系,在发展与保护的动态平衡中,寻求生态景观价值与公众利益的最大化效应。