容积率奖励制度的法律属性及其规制——以行政过程论为视角
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摘要
研究目的:准确界定容积率奖励制度的法律属性,提出相应的法律规制措施。研究方法:运用行政过程论的研究范式。研究结果:按照事前事中事后的逻辑顺序,可将容积率奖励制度划分为制定标准行为、作出决定行为和检查维护行为三种阶段性行为;容积率奖励制度的实施效果取决于合理的奖励标准、正当的程序规范与完善的监督保障。研究结论:(1)囿于建立在公私法二元论之上研究范式的固有缺陷,既有理论学说均无法有效揭示容积率奖励制度的本质属性;(2)制定标准行为是抽象行政行为,作出决定行为可划分成具体行政行为和行政协议,检查维护行为应定性为行政事实行为;(3)应从设定依据、内容控制、程序规范与救济渠道4个方面完善容积率奖励制度的法律规制体系。
The research purpose of this paper is to define the legal attributes of the floor area ratio award system accurately and propose the corresponding legal regulation measures. The method used is research paradigm of administrative process theory. The results show that according to the logical sequence, the floor area ratio award system can be divided into three stages : making standard behavior, decision-making behavior and checking and maintaining behavior; the implementation effect of the floor area ratio award system depends on reasonable standards, proper procedural norms and perfect supervision and protection. The conclusions are as follows: 1)due to the inherent flaws in the research paradigm based on the dualism of public and private law, the extant theories can not effectively reveal the essential attributes of the floor area ratio award system; 2)making standard behavior is an abstract administrative behavior, decision-making behavior can be divided into specific administrative actions and administrative agreements, and checking and maintaining behavior should be characterized as the administrative fact; 3)legal regulation system of floor area ratio award should be improved from four aspects: establishment basis, content control, procedural norms and relief channel.
The research purpose of this paper is to define the legal attributes of the floor area ratio award system accurately and propose the corresponding legal regulation measures. The method used is research paradigm of administrative process theory. The results show that according to the logical sequence, the floor area ratio award system can be divided into three stages : making standard behavior, decision-making behavior and checking and maintaining behavior; the implementation effect of the floor area ratio award system depends on reasonable standards, proper procedural norms and perfect supervision and protection. The conclusions are as follows: 1)due to the inherent flaws in the research paradigm based on the dualism of public and private law, the extant theories can not effectively reveal the essential attributes of the floor area ratio award system; 2)making standard behavior is an abstract administrative behavior, decision-making behavior can be divided into specific administrative actions and administrative agreements, and checking and maintaining behavior should be characterized as the administrative fact; 3)legal regulation system of floor area ratio award should be improved from four aspects: establishment basis, content control, procedural norms and relief channel.
引文
[1]运迎霞,吴静雯.容积率奖励及开发权转让的国际比较[J].天津大学学报(社会科学版),2007(2):181-185.
[2]肖军.论城市规划法上的空中空间利用制度[J].法学家,2015(5):77.
[3]李金和.基于容积率奖励的城市公共空间规划控制与引导策略研究[C]//中国城市规划学会,沈阳市人民政府.规划60年:成就与挑战——2016中国城市规划年会论文集(12规划实施与管理),2016:830.
[4]卢超.规制、司法与社会团结:美国土地开发负担政策的考察[M].上海:上海人民出版社,2016:2.
[5]陈宏胜,王兴平,国子健.规划的流变——对增量规划、存量规划、减量规划的思考[J].现代城市研究,2015(9):45-46.
[6]金广君,金敬思.城市设计与当代城市设计[J].城市建筑,2014(10):23.
[7]何芳,谢意.容积率奖励与转移的规划制度与交易机制探析——基于均等发展区域与空间地价等值交换[J].城市规划学刊,2018(3):51.
[8]贾茵.行政规划法视野下的都市更新研究[D].北京:中国政法大学,2016:101-102.
[9]聂帅钧.容积率奖励的法律性质及法治化路径[J].城市问题,2018(12):11.
[10]赖恒盈.行政法律关系之研究——行政法学方法论评析[M].台北:元照出版有限公司,2002:53.
[11]王莉莉.存量规划背景下容积率奖励及转移机制设计研究——以上海为例[J].上海国土资源,2017(1):33.
[12]张先贵.容积率指标交易的法律性质及规制[J].法商研究,2016(1):69.
[13]陈柏峰.土地发展权的理论基础与制度前景[J].法学研究,2012(4):99.
[14]程雪阳.土地发展权与土地增值收益的分配[J].法学研究,2014(5):96.
[15]黄泷一.美国可转让土地开发权的历史发展及相关法律问题[J].环球法律评论,2013(1):125.
[16]李艳.我国建设规划容积率管制制度研究[D].重庆:西南政法大学,2014:7.
[17]宋文然.关于我国引入城市容积移转制度的评析[D].苏州:苏州大学,2018:28.
[18]陈敏.行政法总论[M].台北:新学林出版有限公司,2011:658.
[19]江利红.行政过程论研究——行政法学理论的变革与重构[M].北京:中国政法大学出版社,2012:217.
[20]湛中乐.现代行政过程论——法治理念、原则与制度[M].北京:北京大学出版社,2005:11.
[21]宋华琳.论技术标准的法律性质——从行政法规范体系角度的定位[J].行政法学研究,2008(3):39.
[22]姜明安.行政法与行政诉讼法[M]. 6版.北京:北京大学出版社,2015:185.
[23]叶必丰.具体行政行为的法律效果要件[J].东方法学,2013(2):4.
[24]周佑勇.行政法原论[M].北京:北京大学出版社,2018:175.
[25]朱芒.日本的行政许可——基本理论和制度[J].中外法学,1999(4):105.
[26]宋志红.民事合同抑或行政合同——论国有土地使用权出让合同的纯化[J].中国土地科学,2007,21(3):32-36.
[27]崔兆在.公私利益的平衡:国有土地使用权出让合同纠纷公法救济模式之构建[J].行政法学研究,2014(3):53-59.
[28]张先贵.容积率指标交易的法律性质及规制[J].法商研究,2016(1):69.
[29]肖泽晟.公物法研究[M].北京:法律出版社,2009:151.
[30]盐野宏.行政组织法[M].杨建顺,译.北京:北京大学出版社,2008:262.
[31]朱广新.论违约行使土地使用权的法律后果——以私法规范在行政管理中的应用为视角[J].法律科学(西北政法大学学报),2012(2):130.
[32]喻少如.行政给付制度研究[M].北京:人民出版社,2011:143.
[33]巴里·卡林沃思,罗杰·凯夫斯.美国城市规划:政策、问题与过程[M].吴建新,杨至德,译.武汉:华中科技大学出版社,2016:21.
[34]孙峰.从技术理性到政策属性——规划管理中容积率控制对策研究[J].城市规划,2009(11):37.
[35]宋华琳.论行政规则对司法的规范效应——以技术标准为中心的初步观察[J].中国法学,2006(6):124.
[36]傅玲静.台北的天空,谁的天际线?都市计划奖励容积与保护规范——最高行100裁1904裁判评析[J].台湾法学杂志,2011(185):198.
(1)客观而言,容积率奖励是时代变迁的产物。一方面,社会国家理念要求为公众提供给付行政,而容积率奖励所欲实现的配建保障性住房、修建公共停车场等目标正体现了社会国家的理念。另一方面,改革开放之前的城市规划从设计到实施都是政府行为,并不存在市场主体的作用,而改革开放之后的市场经济承认开发商的利益诉求,成为推动容积率奖励产生的条件。此外,由经济发展所带来的技术进步亦是推动容积率奖励产生的另一重要条件,如钢铁技术、电梯技术的发展使得建设高层建筑具有了现实可能性。
(1)目前理论界和司法实务关于《国有建设用地使用权出让合同》的法律属性存在两种针锋相对的观点:一种认为其是民事合同,如学者宋志红认为将国有土地使用权出让合同纯化为纯粹民事性质的合同是土地出让实践发展的正确方向[26];另一种认为其是行政协议,如学者崔兆在认为国有土地使用权出让合同兼具公法和私法特性,属于行政合同[27]。
(2)就规划部门和开发商之间的关系而言,学者张先贵认为:“合同双方当事人乃市场上的平等主体,而非国家机关;整个交易过程都是以意思自治为核心的。”[28]但实际上果真如此吗?整体看来,该观点遗漏了奖励标准是由行政机关制定的这一关键事实,即双方之间只存在相对的契约自由。当然,双方之间关系究竟如何,还存在着进一步商榷的空间,笔者在此仅是提供了一种可能的思考方向,毕竟研究切入的角度不同,所得出的结论也有所差别。
(1)笔者通过梳理现行有效的容积率奖励规范发现:在中央立法层面,仅有《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第11条作了原则性的概括规定,而没有具体的制度安排;在地方立法层面,则统一表现为政府部门出台的行政规定,如《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》《新宁县2017年超配建停车场奖励容积率的暂行规定》等,唯一的地方性法规乃是《哈尔滨市城乡规划条例》第32条的授权规范,即“实施容积率奖励的条件、标准、程序等,由市人民政府规定。”
[2]肖军.论城市规划法上的空中空间利用制度[J].法学家,2015(5):77.
[3]李金和.基于容积率奖励的城市公共空间规划控制与引导策略研究[C]//中国城市规划学会,沈阳市人民政府.规划60年:成就与挑战——2016中国城市规划年会论文集(12规划实施与管理),2016:830.
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[8]贾茵.行政规划法视野下的都市更新研究[D].北京:中国政法大学,2016:101-102.
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[10]赖恒盈.行政法律关系之研究——行政法学方法论评析[M].台北:元照出版有限公司,2002:53.
[11]王莉莉.存量规划背景下容积率奖励及转移机制设计研究——以上海为例[J].上海国土资源,2017(1):33.
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[15]黄泷一.美国可转让土地开发权的历史发展及相关法律问题[J].环球法律评论,2013(1):125.
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[18]陈敏.行政法总论[M].台北:新学林出版有限公司,2011:658.
[19]江利红.行政过程论研究——行政法学理论的变革与重构[M].北京:中国政法大学出版社,2012:217.
[20]湛中乐.现代行政过程论——法治理念、原则与制度[M].北京:北京大学出版社,2005:11.
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[30]盐野宏.行政组织法[M].杨建顺,译.北京:北京大学出版社,2008:262.
[31]朱广新.论违约行使土地使用权的法律后果——以私法规范在行政管理中的应用为视角[J].法律科学(西北政法大学学报),2012(2):130.
[32]喻少如.行政给付制度研究[M].北京:人民出版社,2011:143.
[33]巴里·卡林沃思,罗杰·凯夫斯.美国城市规划:政策、问题与过程[M].吴建新,杨至德,译.武汉:华中科技大学出版社,2016:21.
[34]孙峰.从技术理性到政策属性——规划管理中容积率控制对策研究[J].城市规划,2009(11):37.
[35]宋华琳.论行政规则对司法的规范效应——以技术标准为中心的初步观察[J].中国法学,2006(6):124.
[36]傅玲静.台北的天空,谁的天际线?都市计划奖励容积与保护规范——最高行100裁1904裁判评析[J].台湾法学杂志,2011(185):198.
(1)客观而言,容积率奖励是时代变迁的产物。一方面,社会国家理念要求为公众提供给付行政,而容积率奖励所欲实现的配建保障性住房、修建公共停车场等目标正体现了社会国家的理念。另一方面,改革开放之前的城市规划从设计到实施都是政府行为,并不存在市场主体的作用,而改革开放之后的市场经济承认开发商的利益诉求,成为推动容积率奖励产生的条件。此外,由经济发展所带来的技术进步亦是推动容积率奖励产生的另一重要条件,如钢铁技术、电梯技术的发展使得建设高层建筑具有了现实可能性。
(1)目前理论界和司法实务关于《国有建设用地使用权出让合同》的法律属性存在两种针锋相对的观点:一种认为其是民事合同,如学者宋志红认为将国有土地使用权出让合同纯化为纯粹民事性质的合同是土地出让实践发展的正确方向[26];另一种认为其是行政协议,如学者崔兆在认为国有土地使用权出让合同兼具公法和私法特性,属于行政合同[27]。
(2)就规划部门和开发商之间的关系而言,学者张先贵认为:“合同双方当事人乃市场上的平等主体,而非国家机关;整个交易过程都是以意思自治为核心的。”[28]但实际上果真如此吗?整体看来,该观点遗漏了奖励标准是由行政机关制定的这一关键事实,即双方之间只存在相对的契约自由。当然,双方之间关系究竟如何,还存在着进一步商榷的空间,笔者在此仅是提供了一种可能的思考方向,毕竟研究切入的角度不同,所得出的结论也有所差别。
(1)笔者通过梳理现行有效的容积率奖励规范发现:在中央立法层面,仅有《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第11条作了原则性的概括规定,而没有具体的制度安排;在地方立法层面,则统一表现为政府部门出台的行政规定,如《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》《新宁县2017年超配建停车场奖励容积率的暂行规定》等,唯一的地方性法规乃是《哈尔滨市城乡规划条例》第32条的授权规范,即“实施容积率奖励的条件、标准、程序等,由市人民政府规定。”
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