“区域—要素”统筹视角下“多规合一”实践的思考与展望
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摘要
文章从"区域"型、"要素"型国土空间认知视角出发,剖析以往"多规合一"实践的特点和不足,指出"多规"矛盾的根源在于规划要求在"区域""要素"间传导不畅,各地实践多将协调"要素"型国土空间的矛盾作为主要工作,尚未针对"区域—要素"统筹提出有效方案。针对未来"多规合一"与国土空间规划体系构建,文章提出三点建议:一是加强"区域—要素"统筹,协调针对"区域"的上位规划,加强规划纵向衔接、指标分级传导;二是对于管制类要素空间的划定,应统一技术标准、明确管制要求及完善控制线体系;三是对于用途类要素空间的划分,应做到突出重点、刚柔结合及陆海兼顾。
From regional and elemental cognitive viewpoints, the paper concludes that multi-plan integration failed in communication and coordination of planning requirements on regions and elements. Most integration plans deals with elements as the main task, but lacks effective solutions for region-element integration. The paper puts forwards three suggestions: first is the integration of regional-element that connects different level plans and passes elemental requirements; second is delimitation of mandatory element space shall be regulated on technical standards, requirements, and control lines; third is land use element space shall highlight key issues, and balance rigid-elastic control and land-sea development.
From regional and elemental cognitive viewpoints, the paper concludes that multi-plan integration failed in communication and coordination of planning requirements on regions and elements. Most integration plans deals with elements as the main task, but lacks effective solutions for region-element integration. The paper puts forwards three suggestions: first is the integration of regional-element that connects different level plans and passes elemental requirements; second is delimitation of mandatory element space shall be regulated on technical standards, requirements, and control lines; third is land use element space shall highlight key issues, and balance rigid-elastic control and land-sea development.
引文
[1]许景权,沈迟,胡天新,等.构建我国空间规划体系的总体思路和主要任务[J].规划师,2017(2):5-11.
[2]袁奇峰?,谭诗?敏,李?刚,等.空间规划:为何何为何去[J].规划师,2018(7):11-17.
[3]林坚,刘松雪,刘诗毅.区域—要素统筹:构建国土空间开发保护制度的关键[J].中国土地科学,2018(6):1-7.
[4]林坚,许超诣.土地发展权、空间管制与规划协同[J].城市规划,2014(1):26-34.
[5]冯健,李烨.我国规划协调理论研究进展与展望[J].地域研究与开发,2016(6):128-133.
[6]林坚,乔治洋,叶子君.城市开发边界的“划”与“用”—我国14个大城市开发边界划定试点进展分析与思考[J].城市规划学刊,2017(2):37-43.
[7]李干杰.“生态保护红线”—确保国家生态安全的生命线[J].求是,2014(2):44-46.
[8]周劲.三线·三生·三控:城乡布局结构的宏观管控机制[J].规划师,2019(5):5-12.
[9]史家明,范宇,胡国俊,等.基于“两规融合”的上海市国土空间“四线”管控体系研究[J].城市规划学刊,2017(增刊1):31-41.
[10]桑劲,徐莉,王煜坤.协同规划、三维聚合、渐进改革—“多规合一”的工作框架探索[J].规划师,2017(5):33-38.
[11]张克.市县“多规合一”演进:自规划体系与治理能力观察[J].改革,2017(2):68-76.
[12]张兵,胡耀文.探索科学的空间规划—基于海南省总体规划和“多规合一”实践的思考[J].规划师,2017(2):19-23.
[13]林坚,乔治洋,吴宇翔.市县“多规合一”之“一张蓝图”探析—以山东省桓台县“多规合一”试点为例[J].城市发展研究,2017(6):47-52.
[14]谢英挺,王伟.从“多规合一”到空间规划体系重构[J].城市规划学刊,2015(3):15-21.
[15]熊健,范宇,宋煜.关于上海构建“两规融合、多规合一”空间规划体系的思考[J].城市规划学刊,2017(3):28-37.
[16]林坚,吴宇翔,吴佳雨,等.论空间规划体系的构建—兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划,2018(5):9-17.
(1)2015年中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》提出建立空间规划体系,“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划,编制统一的空间规划,实现规划全覆盖”。
(2)2019年1月23日,中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》;2019年5月,党中央、国务院正式颁布该文件。
(3)2017年国家发展和改革委有关负责人答新华社记者问,指出:“2014年8月,我们和国土、环保、住建四个部门在全国选择28个市县,开展‘多规合一’试点。当时的思路是推进经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划等的‘合一’,‘多规合一’的对象既包括发展类规划,也包括空间类规划。但随着试点实践和理论探索的深入,各方面都逐渐倾向于,首先推进空间类规划的‘多规合一’,后期再整合发展类规划和空间类规划。”“因此,明确了‘多规合一’的对象是空间性规划,也就明确了‘多规合一’与空间规划的关系,编制空间规划、构建空间规划体系是目标,推进‘多规合一’是手段、是过程。开展省级空间规划试点也就是省域‘多规合一’试点。”
(4)引自2018年2月28日党的第十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。
(5)依照《全国主体功能区规划》的定义,国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间,是国民生存的场所和环境。
(6)按照《全国主体功能区规划》的第23条注释,城市空间包括城市和建制镇居民点空间,以及城镇居民点以外的独立工矿空间;农业空间包括耕地、改良草地、人工草地、园地、其他农用地(包括农业设施和农村道路)空间,以及农村居民点空间;生态空间包括天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面,以及荒草地、沙地、盐碱地、高原荒漠等;其他空间包括交通设施空间(即铁路、公路、民用机场、管道运输等占用的空间)、水利设施空间(即水利工程建设占用的空间)、特殊用地空间(即居民点以外的国防、宗教等占用的空间)。
(7)生态空间和生态保护红线的概念界定引自2017年印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,其中生态空间包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原及无居民海岛等。
[2]袁奇峰?,谭诗?敏,李?刚,等.空间规划:为何何为何去[J].规划师,2018(7):11-17.
[3]林坚,刘松雪,刘诗毅.区域—要素统筹:构建国土空间开发保护制度的关键[J].中国土地科学,2018(6):1-7.
[4]林坚,许超诣.土地发展权、空间管制与规划协同[J].城市规划,2014(1):26-34.
[5]冯健,李烨.我国规划协调理论研究进展与展望[J].地域研究与开发,2016(6):128-133.
[6]林坚,乔治洋,叶子君.城市开发边界的“划”与“用”—我国14个大城市开发边界划定试点进展分析与思考[J].城市规划学刊,2017(2):37-43.
[7]李干杰.“生态保护红线”—确保国家生态安全的生命线[J].求是,2014(2):44-46.
[8]周劲.三线·三生·三控:城乡布局结构的宏观管控机制[J].规划师,2019(5):5-12.
[9]史家明,范宇,胡国俊,等.基于“两规融合”的上海市国土空间“四线”管控体系研究[J].城市规划学刊,2017(增刊1):31-41.
[10]桑劲,徐莉,王煜坤.协同规划、三维聚合、渐进改革—“多规合一”的工作框架探索[J].规划师,2017(5):33-38.
[11]张克.市县“多规合一”演进:自规划体系与治理能力观察[J].改革,2017(2):68-76.
[12]张兵,胡耀文.探索科学的空间规划—基于海南省总体规划和“多规合一”实践的思考[J].规划师,2017(2):19-23.
[13]林坚,乔治洋,吴宇翔.市县“多规合一”之“一张蓝图”探析—以山东省桓台县“多规合一”试点为例[J].城市发展研究,2017(6):47-52.
[14]谢英挺,王伟.从“多规合一”到空间规划体系重构[J].城市规划学刊,2015(3):15-21.
[15]熊健,范宇,宋煜.关于上海构建“两规融合、多规合一”空间规划体系的思考[J].城市规划学刊,2017(3):28-37.
[16]林坚,吴宇翔,吴佳雨,等.论空间规划体系的构建—兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划,2018(5):9-17.
(1)2015年中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》提出建立空间规划体系,“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划,编制统一的空间规划,实现规划全覆盖”。
(2)2019年1月23日,中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》;2019年5月,党中央、国务院正式颁布该文件。
(3)2017年国家发展和改革委有关负责人答新华社记者问,指出:“2014年8月,我们和国土、环保、住建四个部门在全国选择28个市县,开展‘多规合一’试点。当时的思路是推进经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划等的‘合一’,‘多规合一’的对象既包括发展类规划,也包括空间类规划。但随着试点实践和理论探索的深入,各方面都逐渐倾向于,首先推进空间类规划的‘多规合一’,后期再整合发展类规划和空间类规划。”“因此,明确了‘多规合一’的对象是空间性规划,也就明确了‘多规合一’与空间规划的关系,编制空间规划、构建空间规划体系是目标,推进‘多规合一’是手段、是过程。开展省级空间规划试点也就是省域‘多规合一’试点。”
(4)引自2018年2月28日党的第十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。
(5)依照《全国主体功能区规划》的定义,国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间,是国民生存的场所和环境。
(6)按照《全国主体功能区规划》的第23条注释,城市空间包括城市和建制镇居民点空间,以及城镇居民点以外的独立工矿空间;农业空间包括耕地、改良草地、人工草地、园地、其他农用地(包括农业设施和农村道路)空间,以及农村居民点空间;生态空间包括天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面,以及荒草地、沙地、盐碱地、高原荒漠等;其他空间包括交通设施空间(即铁路、公路、民用机场、管道运输等占用的空间)、水利设施空间(即水利工程建设占用的空间)、特殊用地空间(即居民点以外的国防、宗教等占用的空间)。
(7)生态空间和生态保护红线的概念界定引自2017年印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,其中生态空间包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原及无居民海岛等。