论职务犯罪惩防一体化机制建设——以扶贫领域职务犯罪的惩防为例
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摘要
当前,中国扶贫领域职务犯罪高发。该类犯罪危害巨大,它不仅使党和政府的扶贫工作达不到缓和社会矛盾、促进共同富裕这一目的,反而适得其反,会动摇群众政治认同,影响国家长治久安。要从根本上遏制扶贫领域职务犯罪日益恶化的发展势头,必须加强职务犯罪惩防一体化机制建设。建立该机制,要统筹兼顾,既要有利于扶贫主管部门加强管理,又要有利于群众加强监督,切实减少扶贫项目资金经手人员的作案机会,还要有利于对职务犯罪的调查取证,更要有利于对该类犯罪的定罪量刑,使敢于作案的人最终无法逃避法律的制裁。
At present, duty crimes in proverty alleviation field are becoming more serious in China. It will not only make poverty alleviation work deviate from its objective to alleviate social contradictions and promote common prosperity, but also shake up the political identity of the masses and affect national security. Moreover, the greater the poverty alleviation work, the more the funding of poverty alleviation projects, the more serious the consequences will be. In order to stop this development momentum, we must strengthen the mechanism construction of integration of punishment and prevention of duty crimes. It should be balanced to establish such a mechanism. It should be conducive to strengthening the management of poverty alleviation department,should help the public to strengthen oversight and effectively reduce the chances of anti-poverty staff to commit crimes, and should be beneficial for judicial authorities to accurately identify such crimes,leaving those who commit the crime ultimately fail to evade the law.
At present, duty crimes in proverty alleviation field are becoming more serious in China. It will not only make poverty alleviation work deviate from its objective to alleviate social contradictions and promote common prosperity, but also shake up the political identity of the masses and affect national security. Moreover, the greater the poverty alleviation work, the more the funding of poverty alleviation projects, the more serious the consequences will be. In order to stop this development momentum, we must strengthen the mechanism construction of integration of punishment and prevention of duty crimes. It should be balanced to establish such a mechanism. It should be conducive to strengthening the management of poverty alleviation department,should help the public to strengthen oversight and effectively reduce the chances of anti-poverty staff to commit crimes, and should be beneficial for judicial authorities to accurately identify such crimes,leaving those who commit the crime ultimately fail to evade the law.
引文
[1]荣启涵,白丽萍,王博,等.聚焦扶贫领域职务犯罪:两年全国查处3.5万余人[EB/OL].[2016-02-29].http://news.xinhuanet.com/legal/2016-02/29/c_1118193319.htm.
[2]张然,赵鹏.扶贫资金闲置最长超15年1.38亿被骗取或违规使用[N].京华时报,2016-06-30.
[3]张志龙.中央巡视“回头看”老问题为何这么多[EB/OL].[2016-07-11].http://news.xinhuanet.com/politics.
[4]黄国权.检察机关职务犯罪侦防一体化机制的思考[J].中南工业大学学报(社会科学版),2010(4):68-72.
[5]云聪丽.职务犯罪惩治与预防应处理好五个关系[J].人民检察,2015(20):70.
[6]汤纪东.职务犯罪侦防一体化工作机制研究[D].上海:华东政法大学,2012.
[7]刘勇宁.解放思想,实现对职务犯罪惩防一体化[J].广西师范学院学报(哲学社会科学版),2010(S2):174-175.
[8]回良玉:中国扶贫任务艰巨贫困地区矛盾突出[EB/OL].[2013-01-18].http://www.chinanews.com/gn/2013/01-18/4501689.shtml.
[9]李亚楠,杨洪涛,张亮,等.千亿扶贫资金到底怎么花?[EB/OL].[2015-12-08].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/08/c_1117394491.htm.
[10]荣启涵,白丽萍,王博,等.聚焦扶贫领域职务犯罪:两年全国查处3.5万余人[EB/OL].[2016-02-29].http://news.xinhuanet.com/legal/2016-02/29/c_1118193319.htm.
[11]2015年全国农村贫困人口减少1442万人[EB/OL].[2016-02-29].http://www.cpad.gov.cn/art/2016/2/29/art_50_45702.html.
[12]石志勇,徐旭忠.扶贫款缘何成为唐僧肉?[EB/OL].[2013-08-09].http://news.youth.cn/gn/201308/t20130809_3672724.htm.
[13]湖南村支书被指全家领低保盖豪宅当地纪委介入[EB/OL].[2016-08-19].http://news.cnr.cn/native/gd/20160819/t20160819_523035262.shtml.
[14]张志龙,双瑞,黄鹏飞,等.中央巡视“回头看”老问题为何这么多[EB/OL].[2016-07-10].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-07/10/c_1119193973.htm.
[15]孙忠诚.着力构建和完善惩防一体化格局进一步提升预防工作质量和效果[J].人民检察,2016(3):47.
[16]高铭暄,陈璐.当代我国职务犯罪的惩治与预防[J].法学杂志,2011(2):1-8.
[17]张波.职务犯罪预防体系信息共享研究[D].武汉:华中科技大学,2010.
[18]邓松.海南东方成立调查组调查“选举现场记者被打”事件[EB/OL].[2016-07-27].http://news.hainan.net/gundong/2016/07/27/3090896.shtml.
[19]山东章丘一行政村财务管理混乱,白条支出达3957.8万元[EB/OL].[2016-08-02].http://news.youth.cn/sh/201608/t20160802_8474213.htm.
[20]肖唐镖.宗族、乡村权力与选举:对江西省十二个村委会选举的观察研究[M].西安:西北大学出版社,2002.
[21]赖静紫.“村官”职务犯罪研究[D].广东:暨南大学,2015.
(1)合理的分工有利于责任落实到位,有利于促使各部门各司其职、各尽其能,有利于推动各项工作全面发展,整体推进。
(2)该纲要第7条第8项明确规定:“重视和发挥查办案件的治本功能。针对案件中暴露出的问题,深入剖析,举一反三,查找体制机制制度方面的原因,建章立制,堵塞漏洞,逐步铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”。
(3)明确提出了“强化上级检察院对下级检察院职务犯罪贿赂工作的领导,建立健全侦查指挥体系,逐步形成上下一体、信息畅通、指挥有力、协调高效的侦查工作运行机制”这一工作目标要求。
(4)该会议提出,职务犯罪侦查工作要向四化方向发展:执法规范化、队伍专业化、装备现代化、机制一体化
(5)据最高人民检察院调查,与其他领域相比,扶贫领域职务犯罪“小官涉贪”明显,多发生在乡镇站所和农村基层组织,其中尤以村党支部委员会、村民委员会这“两委”负责人的犯罪占比最高。参见:《最高检:涉农扶贫领域职务犯罪多发小官涉贪明显》(http://www.chinanews.com/gn/2015/07-21/7417942.shtml)。
(6)包括扶贫主管部门与使用单位之间、国家工作人员与申请人之间、村委成员之间相互勾结、团伙作案。
(7)重庆检察机关2016年1—6月在扶贫领域查办的职务犯罪中,涉案金额不满20万元的62人,占总数63.9%,20万以上不满300万的35人,占总数36.1%。
(8)据重庆检察机关职务犯罪侦查局统计,2016年1—6月在扶贫领域查办的职务犯罪案件中,有26.8%的案件来源于群众举报。
(9)全国政协委员、国务院扶贫开发领导小组办公室原主任范小建曾说:“这么多钱一下子都下到村里去,如果管理跟不上,太容易出问题了”。
(10)因为扶贫对象人数众多、居住分散,对如此众多的扶贫资金,最终谁贫困谁不贫困,谁脱贫谁返贫,发给谁不发给谁,主管部门精力有限,根本不可能亲自逐一核实,只有委托村干部去落实。不去核实,对辖区贫困人口的底数就不清楚、情况就不明晰,扶贫主管部门的监督职能就会被弱化。加之,贫困标准相对模糊,所以最终基本上是村干部说了算。
(11)为什么会出现这种情况呢?第一,贫困户识别标准模糊。虽然有一些原则性的标准,但并没有规定由谁来识别。不同的人,对贫困标准的理解、把握显然不一样。第二,中国扶贫对象人数多,居住分散,扶贫主管部门力量有限,不可能逐一到实地去调查、了解、核实情况,只能委托村干部去识别,而村干部显然只能按自己理解和把握的标准去识别。第三,扶贫主管部门没有深入实地调查核实情况,所以对扶贫对象底数不清、情况不明,对村干部的行为自然无法进行监督。第四,主管部门主观上也有“雁过拔毛”的冲动,很容易和村干部形成利益共同体,抱团腐败。这是由“人的需要永远不能满足”这一自然属性决定的。
(12)几乎各条线的扶贫主管部门都拥有各自的数据系统,且基本上都是各自为政,相互独立,且有不少数据统计口径不一,很难自动进行“横向比对”。有些主管部门的数据系统,就是上下级之间也没有完全实现“互通”,乡镇、村社掌握的数据上级主管部门并不掌握,也很难自动进行“纵向比对”。由于各条线甚至各层级扶贫主管部门彼此之间掌握的数据信息没有实现“互通”,这就给腐败分子留下了很大的作案空间,重复申报、多头申报行为尤为猖獗。
(13)有些支出属实但确实无法找到发票,有些则完全就是造假套取扶贫资金。
(14)中央打的“大老虎”接受廉政教育、警示教育的次数比一般干部多得多,但最终都走上了不归路。这一事实说明,简单的说教不能解决根本问题,不能触动人的灵魂,这是由人的需要永远不能满足这一自然属性决定的。
(15)不少人认为,村干部、涉农扶贫资金都是一些小案,虽然作案次数多,但每一笔数额较小,查办起来既耗费时间,又耗费精力。
(16)如大数据监控手段和群众监督举报手段很难有机结合。
(17)扶贫资金发放已基本归口到财政,审批权属于各主管部门。如果归口到一个部门审批、发放,将大大加重这个部门的工作量,且对各专业业务不熟,审批难免更流于形式。如贫困生补助、农村种养殖补助、农村危旧房改造补助、异地扶贫搬迁补助,由扶贫办负责统一审核,他们显然会感到力不从心。
(18)各村社、乡镇向上级层层申报的危房改造数据和宅基地复垦数据,不少区县的发展改革委员会和国土部门并没有掌握。
(19)名为“微调”,实质上有不少地方调整的幅度都远远超过了50%。
(20)该法第15条第4款规定:“登记参加选举的村民,选举期间外出不能参加投票的,可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票……村民选举委员会应当公布委托人和受委托人的名单。”
(21)因为“选民代表大会”事实上很可能就是上届村干部的亲戚朋友大会,这个大会“选举”的村干部不但没有任何代表性,而且很可能成为腐败的温床,这些人一旦当选就会更加肆无忌惮、目无法纪。
[2]张然,赵鹏.扶贫资金闲置最长超15年1.38亿被骗取或违规使用[N].京华时报,2016-06-30.
[3]张志龙.中央巡视“回头看”老问题为何这么多[EB/OL].[2016-07-11].http://news.xinhuanet.com/politics.
[4]黄国权.检察机关职务犯罪侦防一体化机制的思考[J].中南工业大学学报(社会科学版),2010(4):68-72.
[5]云聪丽.职务犯罪惩治与预防应处理好五个关系[J].人民检察,2015(20):70.
[6]汤纪东.职务犯罪侦防一体化工作机制研究[D].上海:华东政法大学,2012.
[7]刘勇宁.解放思想,实现对职务犯罪惩防一体化[J].广西师范学院学报(哲学社会科学版),2010(S2):174-175.
[8]回良玉:中国扶贫任务艰巨贫困地区矛盾突出[EB/OL].[2013-01-18].http://www.chinanews.com/gn/2013/01-18/4501689.shtml.
[9]李亚楠,杨洪涛,张亮,等.千亿扶贫资金到底怎么花?[EB/OL].[2015-12-08].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/08/c_1117394491.htm.
[10]荣启涵,白丽萍,王博,等.聚焦扶贫领域职务犯罪:两年全国查处3.5万余人[EB/OL].[2016-02-29].http://news.xinhuanet.com/legal/2016-02/29/c_1118193319.htm.
[11]2015年全国农村贫困人口减少1442万人[EB/OL].[2016-02-29].http://www.cpad.gov.cn/art/2016/2/29/art_50_45702.html.
[12]石志勇,徐旭忠.扶贫款缘何成为唐僧肉?[EB/OL].[2013-08-09].http://news.youth.cn/gn/201308/t20130809_3672724.htm.
[13]湖南村支书被指全家领低保盖豪宅当地纪委介入[EB/OL].[2016-08-19].http://news.cnr.cn/native/gd/20160819/t20160819_523035262.shtml.
[14]张志龙,双瑞,黄鹏飞,等.中央巡视“回头看”老问题为何这么多[EB/OL].[2016-07-10].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-07/10/c_1119193973.htm.
[15]孙忠诚.着力构建和完善惩防一体化格局进一步提升预防工作质量和效果[J].人民检察,2016(3):47.
[16]高铭暄,陈璐.当代我国职务犯罪的惩治与预防[J].法学杂志,2011(2):1-8.
[17]张波.职务犯罪预防体系信息共享研究[D].武汉:华中科技大学,2010.
[18]邓松.海南东方成立调查组调查“选举现场记者被打”事件[EB/OL].[2016-07-27].http://news.hainan.net/gundong/2016/07/27/3090896.shtml.
[19]山东章丘一行政村财务管理混乱,白条支出达3957.8万元[EB/OL].[2016-08-02].http://news.youth.cn/sh/201608/t20160802_8474213.htm.
[20]肖唐镖.宗族、乡村权力与选举:对江西省十二个村委会选举的观察研究[M].西安:西北大学出版社,2002.
[21]赖静紫.“村官”职务犯罪研究[D].广东:暨南大学,2015.
(1)合理的分工有利于责任落实到位,有利于促使各部门各司其职、各尽其能,有利于推动各项工作全面发展,整体推进。
(2)该纲要第7条第8项明确规定:“重视和发挥查办案件的治本功能。针对案件中暴露出的问题,深入剖析,举一反三,查找体制机制制度方面的原因,建章立制,堵塞漏洞,逐步铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”。
(3)明确提出了“强化上级检察院对下级检察院职务犯罪贿赂工作的领导,建立健全侦查指挥体系,逐步形成上下一体、信息畅通、指挥有力、协调高效的侦查工作运行机制”这一工作目标要求。
(4)该会议提出,职务犯罪侦查工作要向四化方向发展:执法规范化、队伍专业化、装备现代化、机制一体化
(5)据最高人民检察院调查,与其他领域相比,扶贫领域职务犯罪“小官涉贪”明显,多发生在乡镇站所和农村基层组织,其中尤以村党支部委员会、村民委员会这“两委”负责人的犯罪占比最高。参见:《最高检:涉农扶贫领域职务犯罪多发小官涉贪明显》(http://www.chinanews.com/gn/2015/07-21/7417942.shtml)。
(6)包括扶贫主管部门与使用单位之间、国家工作人员与申请人之间、村委成员之间相互勾结、团伙作案。
(7)重庆检察机关2016年1—6月在扶贫领域查办的职务犯罪中,涉案金额不满20万元的62人,占总数63.9%,20万以上不满300万的35人,占总数36.1%。
(8)据重庆检察机关职务犯罪侦查局统计,2016年1—6月在扶贫领域查办的职务犯罪案件中,有26.8%的案件来源于群众举报。
(9)全国政协委员、国务院扶贫开发领导小组办公室原主任范小建曾说:“这么多钱一下子都下到村里去,如果管理跟不上,太容易出问题了”。
(10)因为扶贫对象人数众多、居住分散,对如此众多的扶贫资金,最终谁贫困谁不贫困,谁脱贫谁返贫,发给谁不发给谁,主管部门精力有限,根本不可能亲自逐一核实,只有委托村干部去落实。不去核实,对辖区贫困人口的底数就不清楚、情况就不明晰,扶贫主管部门的监督职能就会被弱化。加之,贫困标准相对模糊,所以最终基本上是村干部说了算。
(11)为什么会出现这种情况呢?第一,贫困户识别标准模糊。虽然有一些原则性的标准,但并没有规定由谁来识别。不同的人,对贫困标准的理解、把握显然不一样。第二,中国扶贫对象人数多,居住分散,扶贫主管部门力量有限,不可能逐一到实地去调查、了解、核实情况,只能委托村干部去识别,而村干部显然只能按自己理解和把握的标准去识别。第三,扶贫主管部门没有深入实地调查核实情况,所以对扶贫对象底数不清、情况不明,对村干部的行为自然无法进行监督。第四,主管部门主观上也有“雁过拔毛”的冲动,很容易和村干部形成利益共同体,抱团腐败。这是由“人的需要永远不能满足”这一自然属性决定的。
(12)几乎各条线的扶贫主管部门都拥有各自的数据系统,且基本上都是各自为政,相互独立,且有不少数据统计口径不一,很难自动进行“横向比对”。有些主管部门的数据系统,就是上下级之间也没有完全实现“互通”,乡镇、村社掌握的数据上级主管部门并不掌握,也很难自动进行“纵向比对”。由于各条线甚至各层级扶贫主管部门彼此之间掌握的数据信息没有实现“互通”,这就给腐败分子留下了很大的作案空间,重复申报、多头申报行为尤为猖獗。
(13)有些支出属实但确实无法找到发票,有些则完全就是造假套取扶贫资金。
(14)中央打的“大老虎”接受廉政教育、警示教育的次数比一般干部多得多,但最终都走上了不归路。这一事实说明,简单的说教不能解决根本问题,不能触动人的灵魂,这是由人的需要永远不能满足这一自然属性决定的。
(15)不少人认为,村干部、涉农扶贫资金都是一些小案,虽然作案次数多,但每一笔数额较小,查办起来既耗费时间,又耗费精力。
(16)如大数据监控手段和群众监督举报手段很难有机结合。
(17)扶贫资金发放已基本归口到财政,审批权属于各主管部门。如果归口到一个部门审批、发放,将大大加重这个部门的工作量,且对各专业业务不熟,审批难免更流于形式。如贫困生补助、农村种养殖补助、农村危旧房改造补助、异地扶贫搬迁补助,由扶贫办负责统一审核,他们显然会感到力不从心。
(18)各村社、乡镇向上级层层申报的危房改造数据和宅基地复垦数据,不少区县的发展改革委员会和国土部门并没有掌握。
(19)名为“微调”,实质上有不少地方调整的幅度都远远超过了50%。
(20)该法第15条第4款规定:“登记参加选举的村民,选举期间外出不能参加投票的,可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票……村民选举委员会应当公布委托人和受委托人的名单。”
(21)因为“选民代表大会”事实上很可能就是上届村干部的亲戚朋友大会,这个大会“选举”的村干部不但没有任何代表性,而且很可能成为腐败的温床,这些人一旦当选就会更加肆无忌惮、目无法纪。