行政决策民主化的模式选择——代议制民主与行政民主的选择适用
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摘要
行政决策的民主化是行政决策实现实质正当的基础,应当贯穿行政决策的始终。我国目前有关行政决策民主化的规定在中央政策与地方规范性文件中都有程序上的体现。通过考察这些规范文本,发现其内容更倾向于依赖公众参与、集体讨论决定等行政民主模式,忽略了代议制民主模式中,人大作为国家权力机关有权对政府决策进行审议、决定的权力。由是,在我国行政法学的研究范畴内,将行政决策这一非行政法学概念纳入行政行为体系进行考察,将行政决策以行政行为的性质予以类型化,选择适用现行规范中暗含的行政民主模式与代议制民主模式,以此作为实现行政决策民主化的路径选择。
The democratization of administrative decision-making is the basis to realize substantive legitimacy of administrative decision-making and shall run through the whole process of administrative decision-making. At present, the provisions of democratization of administrative decision-making in China are procedurally reflected in the central policy and local normative documents. By examining these normative documents, we can find that the content of these normative texts is more inclined to rely on administrative democratic models such as public participation,collective discussion and decision-making, while ignoring the power of the NPC, as the organ of state power, to deliberate and decide on government decision-making in the model of representative democracy. Therefore, in the scope of the study of administrative law in China, the concept of administrative decision-making, which is not administrative law, is brought into the system of administrative action, and the administrative decision-making is typified by the nature of administrative action. The administrative democratic mode and representative democratic mode implied in the current norms are chosen as the path to realize the democratization of administrative decision-making.
The democratization of administrative decision-making is the basis to realize substantive legitimacy of administrative decision-making and shall run through the whole process of administrative decision-making. At present, the provisions of democratization of administrative decision-making in China are procedurally reflected in the central policy and local normative documents. By examining these normative documents, we can find that the content of these normative texts is more inclined to rely on administrative democratic models such as public participation,collective discussion and decision-making, while ignoring the power of the NPC, as the organ of state power, to deliberate and decide on government decision-making in the model of representative democracy. Therefore, in the scope of the study of administrative law in China, the concept of administrative decision-making, which is not administrative law, is brought into the system of administrative action, and the administrative decision-making is typified by the nature of administrative action. The administrative democratic mode and representative democratic mode implied in the current norms are chosen as the path to realize the democratization of administrative decision-making.
引文
(1)[美]詹姆斯·W·费斯勒、唐纳德·F·凯特尔著:《行政过程的政治——公共行政学新论》,陈振明等译,中国人民大学出版社2002年版,第250页。
(2)王锡锌:《行政正当性需求的回归——中国新行政法概念的提出、逻辑与制度框架》,载《清华法学》 2009年第2期。
(3)周濂教授认为政治正当性包含四种结构性因素:政治正当性一方面有其客观面向(objective dimension),即要符合某种规范乃至客观的标准,另一方面有其主观面向(subjective dimension),即包括被统治者的主观意志表达;就其理论效果而言,政治正当性一方面使统治者拥有统治的权利,另一方面使被统治者负有服从的义务。参见周濂:《政治正当性的四重根》,载《学海》 2007年第2期。
(4)《重大行政决策暂行条例(征求意见稿)》第八条:重大行政决策情况依法接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督;第十条:对各方面提出的决策事项建议,依照下列规定进行研究论证后,报请决策机关决定是否启动决策程序:(三)人大代表、政协委员等通过建议、提案等方式提出的决策事项建议,以及公民、法人、其他组织提出的书面决策事项建议,交有关单位研究论证;第十二条:拟订决策草案,决策承办单位应当广泛深入开展调查研究,全面准确掌握有关信息,根据需要听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织等方面的意见;第三十六条第二款:承担评估具体工作的单位应当充分听取社会公众特别是利害关系人的意见;吸收人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织参与评估,并可以委托社会组织、专业机构等开展第三方评估。
(5)笔者通过北大法宝进行搜索,截至2018年2月18日,有关行政决策或重大行政决策的地方性法规、规章共有46件,其他规范性文件428件。据相关统计,在全国283个地级市中,有近1/3制定了专门的行政决策规范性文件。参见张倩:《重大行政决策法治化路径探究》,载《湖北社会科学》 2016年第1期。
(6)[美]理查德·B.斯图尔特:《美国行政法的重构》,沈岿译,商务印书馆2002年版,第22页。
(7)陈爱娥:《联合政府与权力分立原则》,载《新野论坛》 2000年第4期。
(8)姜明安:《推进行政决策民主化是法治政府建设的首要任务》,载《中国党政干部论坛》 2016年第2期。
(9)[日]芦部信喜:《宪法》,李鸿喜译,月旦出版公司1995年版,第255-257页。
(10)[美]布鲁斯·阿克曼:《我们人民:宪法的根基》,孙力、张朝霞译,法律出版社2004年版,第6页。
(11)叶俊荣:《二元民主与行政程序——从全球化的脉络论行政程序法的时代技能》,载《台湾行政法学会学术研讨会论文集》,2003年。
(12)林明锵:《欧盟行政法——德国行政法总论之变革》,新学林出版股份有限公司2009年版,第26页。
(13)参见王珉灿主编:《行政法概要》,法律出版社1983年版,第98页;应松年、朱维究:《行政法学总论》,工人出版社1985年版,第260-262页;张尚鷟主编:《行政法学》,北京大学出版社1990年版,第170页;王连昌主编:《行政法学》,中国政法大学出版社1994年版,第119页;罗豪才主编:《行政法学》,北京大学出版社1996年版,第116页;胡建淼:《行政法学》,法律出版社2010年版,第187页;章剑生:《现代行政法总论》,法律出版社2014年版,第136-352页;章志远:《行政法学总论》,北京大学出版社2014年版,第152-165页;姜明安主编:《行政法与行政诉讼法(第二版)》,北京大学出版社、高等教育出版社2005年版,第151-153页。值得注意的是,江国华教授在其《中国行政法(总论)》一书中,在第四篇第四章对行政决策及其规制进行了论述,作者将行政决策作为一种创制性行政过程,并未将其作为一种行政行为进行研究。参见江国华:《中国行政法(总论)》,武汉大学出版社2012年版,第243-255页。
(14)江国华、梅扬:《地方行政决策程序立法的考察与评估》,载《湖北社会科学》 2017年第4期。
(15)戴建华:《作为行政过程的行政决策——在一种新研究范式下的考查》,载《政治论坛》 2012年第1期。还有学者认为:“行政决策意指行政机关及其行政人员在履行国家行政管理职能过程中,根据掌握的行政信息,依法确定行政目标、择定行动方案并付诸实施的过程。”参见曾明德、罗刚等:《公共行政学》,中共中央党校出版社1999年版,第172页。
(16)熊樟林:《重大行政决策概念证伪及其补正》,载《中国法学》 2015年第3期。
(17)卢护锋:《行政决策法治化的理论反思与制度构建》,载《政法论丛》 2016年第1期。作者将行政决策分为作为程序环节的行政决策、内部行政行为的行政决策以及外部行政行为的行政决策三类。
(18)参见前引(16),熊樟林文。
(19)叶必丰:《行政决策的法律表达》,载《法商研究》 2016年第2期。
(20)根据江利红教授的梳理,中国台湾地区对于该理论的介绍主要有陈春生:《行政法之学理与体系(一)——行政行为形式论》,台北三民书局1996年版,第9页;刘宗德:《日本行政法学之现状分析》,载刘宗德:《行政法基本原理》,台北学林文化事业有限公司1998年版,第63-73页;蔡秀卿:《日本行政法学的现况——以行政法学方法议论为中心》,载《月旦法学杂志》 1998年第6期;陈春生:《日本之行政过程论浅析》,载陈春生:《行政法之学理与体系(二)》,台北元照出版公司2007年版等。中国大陆关于行政过程论的论述及专著主要有:杨建顺教授的《日本行政法的概念、对象和范围》,载《外国法译评》 1998年第3期、《日本行政法及行政法学的历史发展及其特色》,载《法学家》 1998年第4期、《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版;何勤华教授的《20世纪日本法学》,商务印书馆2003年版;湛中乐:《现代行政过程论》,载罗豪才主编:《行政法论丛(第7卷)》,法律出版社2004年版;湛中乐著:《现代行政过程论——法治理念、原则与制度》,北京大学出版社2005年版等。
(21)朱新力、宋华琳:《现代行政法学的建构与政府规制研究的兴起》,载《法律科学》 2005年第5期。
(22)陈光中主编:《中华法学大辞典·诉讼法学卷》,中国检察出版社1995年版,第384页。
(23)钱坤、张翔:《从议行合一到合理分工:我国国家权力配置原则的历史解释》,载《国家检察官学院学报》 2018年第1期。
(24)童之伟主编:《宪法学》,清华大学出版社2008年版,第240页。
(25)肖蔚云、姜明安主编:《北京大学法学百科全书·宪法学行政法学》,北京大学出版社1999年版,第34页。
(26)章建生:《现代行政法基本理论》,法律出版社2008年版,第131-132页。
(27)[英] J.S.密尔:《代议制政府》,汪瑄译,商务印书馆1984年版,第68页。
(28)持此类观点的例如关保英主编:《行政法与行政诉讼法(第二版)》,中国政法大学出版社2015年版,第68页;马怀德主编:《行政法与行政诉讼法》,中国法制出版社2010年版,第125页;参见前引(13),姜明安书,第197页。
(29)参见前引(13),姜明安书,第226页。
(30)参见前引(13),江国华书,第243页。
(31)[美]约翰·克莱顿·托马斯著:《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》,孙柏瑛译,中国人民大学出版社2005年版,第64页。
(2)王锡锌:《行政正当性需求的回归——中国新行政法概念的提出、逻辑与制度框架》,载《清华法学》 2009年第2期。
(3)周濂教授认为政治正当性包含四种结构性因素:政治正当性一方面有其客观面向(objective dimension),即要符合某种规范乃至客观的标准,另一方面有其主观面向(subjective dimension),即包括被统治者的主观意志表达;就其理论效果而言,政治正当性一方面使统治者拥有统治的权利,另一方面使被统治者负有服从的义务。参见周濂:《政治正当性的四重根》,载《学海》 2007年第2期。
(4)《重大行政决策暂行条例(征求意见稿)》第八条:重大行政决策情况依法接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督;第十条:对各方面提出的决策事项建议,依照下列规定进行研究论证后,报请决策机关决定是否启动决策程序:(三)人大代表、政协委员等通过建议、提案等方式提出的决策事项建议,以及公民、法人、其他组织提出的书面决策事项建议,交有关单位研究论证;第十二条:拟订决策草案,决策承办单位应当广泛深入开展调查研究,全面准确掌握有关信息,根据需要听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织等方面的意见;第三十六条第二款:承担评估具体工作的单位应当充分听取社会公众特别是利害关系人的意见;吸收人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织参与评估,并可以委托社会组织、专业机构等开展第三方评估。
(5)笔者通过北大法宝进行搜索,截至2018年2月18日,有关行政决策或重大行政决策的地方性法规、规章共有46件,其他规范性文件428件。据相关统计,在全国283个地级市中,有近1/3制定了专门的行政决策规范性文件。参见张倩:《重大行政决策法治化路径探究》,载《湖北社会科学》 2016年第1期。
(6)[美]理查德·B.斯图尔特:《美国行政法的重构》,沈岿译,商务印书馆2002年版,第22页。
(7)陈爱娥:《联合政府与权力分立原则》,载《新野论坛》 2000年第4期。
(8)姜明安:《推进行政决策民主化是法治政府建设的首要任务》,载《中国党政干部论坛》 2016年第2期。
(9)[日]芦部信喜:《宪法》,李鸿喜译,月旦出版公司1995年版,第255-257页。
(10)[美]布鲁斯·阿克曼:《我们人民:宪法的根基》,孙力、张朝霞译,法律出版社2004年版,第6页。
(11)叶俊荣:《二元民主与行政程序——从全球化的脉络论行政程序法的时代技能》,载《台湾行政法学会学术研讨会论文集》,2003年。
(12)林明锵:《欧盟行政法——德国行政法总论之变革》,新学林出版股份有限公司2009年版,第26页。
(13)参见王珉灿主编:《行政法概要》,法律出版社1983年版,第98页;应松年、朱维究:《行政法学总论》,工人出版社1985年版,第260-262页;张尚鷟主编:《行政法学》,北京大学出版社1990年版,第170页;王连昌主编:《行政法学》,中国政法大学出版社1994年版,第119页;罗豪才主编:《行政法学》,北京大学出版社1996年版,第116页;胡建淼:《行政法学》,法律出版社2010年版,第187页;章剑生:《现代行政法总论》,法律出版社2014年版,第136-352页;章志远:《行政法学总论》,北京大学出版社2014年版,第152-165页;姜明安主编:《行政法与行政诉讼法(第二版)》,北京大学出版社、高等教育出版社2005年版,第151-153页。值得注意的是,江国华教授在其《中国行政法(总论)》一书中,在第四篇第四章对行政决策及其规制进行了论述,作者将行政决策作为一种创制性行政过程,并未将其作为一种行政行为进行研究。参见江国华:《中国行政法(总论)》,武汉大学出版社2012年版,第243-255页。
(14)江国华、梅扬:《地方行政决策程序立法的考察与评估》,载《湖北社会科学》 2017年第4期。
(15)戴建华:《作为行政过程的行政决策——在一种新研究范式下的考查》,载《政治论坛》 2012年第1期。还有学者认为:“行政决策意指行政机关及其行政人员在履行国家行政管理职能过程中,根据掌握的行政信息,依法确定行政目标、择定行动方案并付诸实施的过程。”参见曾明德、罗刚等:《公共行政学》,中共中央党校出版社1999年版,第172页。
(16)熊樟林:《重大行政决策概念证伪及其补正》,载《中国法学》 2015年第3期。
(17)卢护锋:《行政决策法治化的理论反思与制度构建》,载《政法论丛》 2016年第1期。作者将行政决策分为作为程序环节的行政决策、内部行政行为的行政决策以及外部行政行为的行政决策三类。
(18)参见前引(16),熊樟林文。
(19)叶必丰:《行政决策的法律表达》,载《法商研究》 2016年第2期。
(20)根据江利红教授的梳理,中国台湾地区对于该理论的介绍主要有陈春生:《行政法之学理与体系(一)——行政行为形式论》,台北三民书局1996年版,第9页;刘宗德:《日本行政法学之现状分析》,载刘宗德:《行政法基本原理》,台北学林文化事业有限公司1998年版,第63-73页;蔡秀卿:《日本行政法学的现况——以行政法学方法议论为中心》,载《月旦法学杂志》 1998年第6期;陈春生:《日本之行政过程论浅析》,载陈春生:《行政法之学理与体系(二)》,台北元照出版公司2007年版等。中国大陆关于行政过程论的论述及专著主要有:杨建顺教授的《日本行政法的概念、对象和范围》,载《外国法译评》 1998年第3期、《日本行政法及行政法学的历史发展及其特色》,载《法学家》 1998年第4期、《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版;何勤华教授的《20世纪日本法学》,商务印书馆2003年版;湛中乐:《现代行政过程论》,载罗豪才主编:《行政法论丛(第7卷)》,法律出版社2004年版;湛中乐著:《现代行政过程论——法治理念、原则与制度》,北京大学出版社2005年版等。
(21)朱新力、宋华琳:《现代行政法学的建构与政府规制研究的兴起》,载《法律科学》 2005年第5期。
(22)陈光中主编:《中华法学大辞典·诉讼法学卷》,中国检察出版社1995年版,第384页。
(23)钱坤、张翔:《从议行合一到合理分工:我国国家权力配置原则的历史解释》,载《国家检察官学院学报》 2018年第1期。
(24)童之伟主编:《宪法学》,清华大学出版社2008年版,第240页。
(25)肖蔚云、姜明安主编:《北京大学法学百科全书·宪法学行政法学》,北京大学出版社1999年版,第34页。
(26)章建生:《现代行政法基本理论》,法律出版社2008年版,第131-132页。
(27)[英] J.S.密尔:《代议制政府》,汪瑄译,商务印书馆1984年版,第68页。
(28)持此类观点的例如关保英主编:《行政法与行政诉讼法(第二版)》,中国政法大学出版社2015年版,第68页;马怀德主编:《行政法与行政诉讼法》,中国法制出版社2010年版,第125页;参见前引(13),姜明安书,第197页。
(29)参见前引(13),姜明安书,第226页。
(30)参见前引(13),江国华书,第243页。
(31)[美]约翰·克莱顿·托马斯著:《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》,孙柏瑛译,中国人民大学出版社2005年版,第64页。