土地财政是公共品供给结构失衡的真正推手吗?
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摘要
地方公共品是促进区域经济增长和提升辖区居民福利的重要保障,也是地方政府发挥职能的重要抓手。然而,与基础设施等经济性公共品供给快速发展相比,我国教育、医疗等非经济性公共品供给远远不足。地方公共品供给结构的经济偏向,会对经济社会发展产生持续的负面影响,一方面会导致民生类公共品供给不足,进而影响居民幸福感的提升,另一方面还将导致居民储蓄率升高,消费比重下降,不利于消费升级和经济结构转型发展。目前学界的主流观点认为,土地财政作为城市建设资金的主要来源,是导致经济性公共品供给偏向的重要原因。但是,如果进行深入的逻辑分析就能发现,"土地财政"仅仅是地方政府提供公共品的主要资金来源,激励机制可能才是导致公共品供给结构失衡这一政府行为的最根本原因,因此探讨不同激励水平下土地财政对公共品供给结构的影响具有重要的意义。基于上述理解,从政府官员及其激励出发,利用2004-2013年地级市面板数据,实证检验官员年龄、学历、任期和来源地等不同特征所引致的晋升激励差异下土地财政对公共品供给的影响。研究发现,土地财政对地方经济性公共品供给具有显著的促进作用,而对非经济性公共品则具有显著的抑制作用或没有影响。土地财政对公共品供给的作用随所在地官员特征呈现出差异,年龄较小、任期较短、学历较高和本省来源等晋升预期更强的官员辖区内,土地财政对经济性公共品供给的促进作用更为显著。上述结论意味着,地方官员晋升激励在土地财政与公共品供给中扮演了重要角色,重构激励是优化公共品供给结构的关键,随着我国经济从高速增长转向高质量发展,政府需弱化对经济增速的考核,加大民生类指标的权重,引导土地财政支出向教育、医疗等民生类公共品倾斜,从而促进人民生活品质的提升。
Local public goods can serve as important guarantee to promote regional economic growth and the welfare of residents.However,the supply of non-economic public goods,such as education and medical care,is insufficient compared with that of fast-growing economic public goods,such as infrastructure in China.The bias on economic factors will have a lasting negative impact on economic and social developments.It will result in the inadequate supply of people's livelihood and affect residents' happiness index,and in the meanwhile,lead to a higher deposit rate and lower consumption rate,which is unconducive for consumption upgrading and economic restructuring.The mainstream viewpoint among researchers is that land-based finance,as the main source of urban construction funds,is the prominent cause of imbalanced structure of public goods supply.However,the comprehensive logical analysis reveals that the incentive mechanism is the most fundamental cause of the government behavior that causes this imbalance.Thus,it is of great significance to discuss the impact of land-based finance under different promotion incentives.Based on the above assertion,this paper held an empirical analysis on the panel data of prefecture-level cities in 2004-2013 and examined the impact of various features of officials,such as age,education,tenure and hometown.The study finds that land-based finance has a significant positive effect on the economic public goods supply and has a constraining effect or no effect on non-economic public goods supply.The influence of land-based finance on public goods supply varies with different features of local officials.The influence is more significant in the districts where local officials with younger age,shorter tenure,higher education degree,birthplace in the governing province and stronger expectation of promotion.It can be concluded that restructuring incentives of local officials are crucial for optimizing the supply structure.The emphasis of China's economy has shifted from high-speed growth to high-quality development,and the focus of assessment should be correspondently shifted from economic growth to the people's livelihood.
Local public goods can serve as important guarantee to promote regional economic growth and the welfare of residents.However,the supply of non-economic public goods,such as education and medical care,is insufficient compared with that of fast-growing economic public goods,such as infrastructure in China.The bias on economic factors will have a lasting negative impact on economic and social developments.It will result in the inadequate supply of people's livelihood and affect residents' happiness index,and in the meanwhile,lead to a higher deposit rate and lower consumption rate,which is unconducive for consumption upgrading and economic restructuring.The mainstream viewpoint among researchers is that land-based finance,as the main source of urban construction funds,is the prominent cause of imbalanced structure of public goods supply.However,the comprehensive logical analysis reveals that the incentive mechanism is the most fundamental cause of the government behavior that causes this imbalance.Thus,it is of great significance to discuss the impact of land-based finance under different promotion incentives.Based on the above assertion,this paper held an empirical analysis on the panel data of prefecture-level cities in 2004-2013 and examined the impact of various features of officials,such as age,education,tenure and hometown.The study finds that land-based finance has a significant positive effect on the economic public goods supply and has a constraining effect or no effect on non-economic public goods supply.The influence of land-based finance on public goods supply varies with different features of local officials.The influence is more significant in the districts where local officials with younger age,shorter tenure,higher education degree,birthplace in the governing province and stronger expectation of promotion.It can be concluded that restructuring incentives of local officials are crucial for optimizing the supply structure.The emphasis of China's economy has shifted from high-speed growth to high-quality development,and the focus of assessment should be correspondently shifted from economic growth to the people's livelihood.
引文
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丁菊红、邓可斌,2008:《政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权》,《经济研究》第7期。
范子英、彭飞、刘冲,2016:《政治关联与经济增长——基于卫星灯光数据的研究》,《经济研究》第1期。
方红生、张军,2009:《中国地方政府竞争、预算软约束与扩张偏向的财政行为》,《经济研究》第12期。
傅勇、张晏,2007:《中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价》,《管理世界》第3期。
康锋莉、艾琼,2011:《财政分权、地方政府行为与经济绩效》,《财贸研究》第1期。
李树、高珺、黄世琦,2017:《官员晋升速度能够影响地方经济增长吗?——来自中国地级市市长的经验证据》,《经济评论》第5期。
李勇刚、高波、任保全,2013:《分税制改革、土地财政与公共品供给——来自中国35个大中城市的经验证据》,《山西财经大学学报》第11期。
刘佳、吴建南、马亮,2012:《地方政府官员晋升与土地财政——基于中国地市级面板数据的实证分析》,《公共管理学报》第2期。
柳庆刚、姚洋,2012:《地方政府竞争和结构失衡》,《世界经济》第12期。
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毛珣、陈志刚、黄贤金,2016:《地方官员本地化对土地出让方式选择的影响研究——以江苏省为例》,《现代城市研究》第7期。
宋琪、汤玉刚,2016:《基于公共品资本化的地方财政激励制度研究——土地财政如何影响公共品提供》,《经济理论与经济管理》第1期。
田传浩、李明坤、郦水清,2014:《土地财政与地方公共物品供给——基于城市层面的经验》,《公共管理学报》第4期。
王贤彬、徐现祥,2009:《转型期的政治激励、财政分权与地方官员经济行为》,《南开经济研究》第2期。
王贤彬、张莉、徐现祥,2014:《地方政府土地出让、基础设施投资与地方经济增长》,《中国工业经济》第7期。
吴根平,2010:《论地方政府官员晋升“天花板现象”的破解对策》,《经济与社会发展》第11期。
吴芸,2012:《影响县委书记和县长晋升速度的相关因素——以河北省为例》,《东南学术》第5期。
严思齐、彭建超、吴群,2017:《土地财政对地方公共物品供给水平的影响——基于中国省级面板数据的分析》,《城市问题》第8期。
杨其静、郑楠,2013:《地方领导晋升竞争是标尺赛、锦标赛还是资格赛》,《世界经济》第12期。
姚洋、张牧扬,2013:《官员绩效与晋升锦标赛——来自城市数据的证据》,《经济研究》第1期。
尹恒、朱虹,2011:《县级财政生产性支出偏向研究》,《中国社会科学》第1期。
张军、高远、傅勇、张弘,2007:《中国为什么拥有了良好的基础设施?》,《经济研究》第3期。
张平、赵国昌、罗知,2012:《中央官员来源与地方经济增长》,《经济学(季刊)》第2期。
郑安、沈坤荣,2017:《土地出让收入与地方政府支出投资偏向——影响机理及实证检验》,《经济与管理研究》第12期。
郑思齐、孙伟增、吴璟、武赟,2014:《“以地生财,以财养地”——中国特色城市建设投融资模式研究》,《经济研究》第8期。
周黎安,2007:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,《经济研究》第7期。
左翔、殷醒民,2014:《“土地财政”模式与地方公共品供给》,《世界经济文汇》第4期。
Alesina,A.F.,U.Troiano and T.Cassidy,2015,“Old and Young Politicians”,National Bureau of Economic Research Working Paper,20977.
Ding,C.,Y.Niu and E.Lichtenberg,2014,“Spending Preferences of Local Officials with Off-budget Land Revenues of Chinese Cities”,China Economic Review,31: 265-276.
Hayo,B.and F.Neumeier,2014,“Political Leaders’ Socioeconomic Background and Fiscal Performance in Germany”,European Journal of Political Economy,34: 184-205.
Landry,P.F.,2003,“The Political Management of Mayors in Post-Deng China”,Copenhagen Journal of Asian Studies,17: 31-58.
Li,H.,2016,“An Empirical Analysis of the Effects of Land-Transfer Revenues on Local Governments’ Spending Preferences in China”,China: An International Journal,14(3): 29-50.
Li,H.and L.Zhou,2005,“Political Turnover and Economic Performance: the Incentive Role of Personnel Control in China”,Journal of Public Economics,89: 1743-1762.
Tao,R.,F.Su,M.Liu and G.Cao,2010,“Land Leasing and Local Public Finance in China’s Regional Development: Evidence from Prefecture-level Cities”,Urban Studies,47(10): 2217-2236.
Xi,T.,Y.Yao and M.Zhang,2015,“Competence versus Incentive: Evidence from City Officials in China”,Working Paper Series,China Center for Economic Research.
① 数据来源:2003-2015年《城乡建设统计公报》,www.mohurd.gov.cn.
(1)数据来源:2012-2016年《中国城市建设统计年鉴》。
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① 数据来源:2003-2015年《城乡建设统计公报》,www.mohurd.gov.cn.
(1)数据来源:2012-2016年《中国城市建设统计年鉴》。
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