宅基地“三权分置”改革的基本遵循及其贯彻
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摘要
宅基地"三权分置"改革的意义重大,是土地管理法修法中的重点内容。无论是理论研究还是改革方案设计,需明确意识到改革方案所受的客观约束和理论研究的应有基本遵循。首先,要科学确定价值目标,以保证改革的正确推进和研究的深入推进。其次,要贯彻实践逻辑,以实践为中心,坚持逻辑性、贯彻到底。再次,应充分考虑改革方案的体系协同,在内部做到体系融贯一致,在外部实现与其他改革协同联动。在坚守以上基本遵循的前提下完善相关制度设计。
The reform of "separation of rights"in homestead is the great significance,and it is the key in the law of land management amendment. Whether it is theoretical research or reform plan design,we should clearly realize the objective constraints of reform plan and the basic follow-up of theoretical research. First of all,we should scientifically determine the value objectives to ensure the correct promotion of reform and in-depth promotion of research. Secondly,we should implement the system systematized logic,adhere to logic and carry it out to the end. Thirdly,we should give full consideration to the system coordination of the reform plan,make the system coherence and consistency internally,and realize the coordination and linkage with other reforms.On the premise of adhering to the above basic principles,we should improve the relevant system.
The reform of "separation of rights"in homestead is the great significance,and it is the key in the law of land management amendment. Whether it is theoretical research or reform plan design,we should clearly realize the objective constraints of reform plan and the basic follow-up of theoretical research. First of all,we should scientifically determine the value objectives to ensure the correct promotion of reform and in-depth promotion of research. Secondly,we should implement the system systematized logic,adhere to logic and carry it out to the end. Thirdly,we should give full consideration to the system coordination of the reform plan,make the system coherence and consistency internally,and realize the coordination and linkage with other reforms.On the premise of adhering to the above basic principles,we should improve the relevant system.
引文
(1)参见李倩:《宅基地探路“三权分置”》,载《中国自然资源报》2018年7月23日第3版。
(2)参见张桂芳、杨玉珍:《宅基地闲置程度及退出影响因素分析》,载《中国土地》2016年第3期。
(3)参见刘俊芳、王志民:《以治理“空心村”为切入点建设美丽乡村——基于河北魏县“空心村”现状的调研分析》,载《中国统计》2017年第4期;宋伟、陈百明、张英:《中国村庄宅基地空心化评价及其影响因素》,载《地理研究》2013年第1期;中国土地勘测规划院地政研究中心:《我国城市郊区宅基地问题研究》,载《中国土地》2007年第1期。
(4)笔者所在团队于2017年8月至2018年1月对广东珠三角各地级市(深圳市除外)的调研结果表明,在沿海发达的珠三角地区,这两种现象对立存在的情况也时有所见。在上海地区,情况也是如此,“同时由于土地资源紧张,上海已经10余年未分配宅基地”。参见李凤章:《宅基地资格权的判定和实现——以上海实践为基础的考察》,载《广东社会科学》2019年第1期。
(5)农民财产性收入主要通过两种形式来实现:农业生产用地内部的交易流转形式、农用土地向非农建设用地的流转形式。参见张合林:《实现农民的土地财产权益是增加农村居民财产性收入的根本途径》,载《城市发展研究》2008年第5期。
(6)参见陈小君:《我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会<决定>相关内容解读》,载《法学研究》2014年第4期。
(7)参见张立先、郑庆昌:《保障农民土地财产权益视角下的农民财产性收入问题探析》,载《福建论坛(人文社会科学版)》2012年第3期。
(8)下述三个层面也是宅基地“三权分置”改革的三个主要目的。参见高圣平:《农村宅基地制度:从管制、赋权到盘活》,载《农业经济问题》2019年第1期。
(9)宅基地制度改革的重点和核心应当只是保证农民“户有所居”权利,其他则都是次要的。参见岳永兵:《农村“一户一宅”制度探析》,载《中国土地》2016年第8期。
(10)参见董祚继:《“三权分置”——农村宅基地制度的重大创新》,载《中国土地》2018年第3期。
(11)参见周其仁:《城乡中国(修订版)》,中信出版社2017年版,第475~480页。
(12)孙宪忠:《推进我国农村土地权利制度改革若干问题的思考》,载《比较法研究》2018年第1期。
(13)“小产权房”更是始终处于严打之列。2011年国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第10条明确禁止对“小产权房”之类的违法用地登记发证。
(14)自实证法角度观之,不存在宅基地使用权继承的情况,因为权利是以户为取得主体的。
(15)参见全国人大常委会法制工作委员会民法室编:《物权法立法背景与观点全集》,法律出版社2007年版,第588页。
(16)有观点认为宅基地使用权无法继承取得,应以宅基地“法定租赁权”的解释路径为继承人占有、使用宅基地提供法律正当性依据。参见张建文、李红玲:《宅基地使用权继承取得之否定——宅基地“法定租赁权”的解释路径》,载《河北法学》2016年第11期。
(17)事实上,宅基地的成员权取得和无偿获得制度也难以实施。参见刘守英:《农村宅基地制度的特殊性与出路》,载《国家行政学院学报》2015年第3期。而且宅基地无偿使用制度已经成为农村宅基地分配不均、“批少占多”等问题的制度性基础。参见高圣平:《宅基地制度改革政策的演进与走向》,载《中国人民大学学报》2019年第1期。学术界和实务界对宅基地使用权在本集体经济组织成员内的流转基本持支持意见,但对宅基地使用权可否在非本集体经济组织成员之间流转存在分歧。有观点反对宅基地使用权的对外流转;也有观点支持宅基地使用权对外流转。
(18)参见夏柱智:《土地制度改革背景下的宅基地有偿使用制度探索》,载《北京工业大学学报(社会科学版)》2018年第1期。
(19)党国英:《论农村宅基地制度改革的正当性基础与深化策略》,载《新视野》2016年第5期。
(20)这也是中央政策避免城市居民和企业到农村盖别墅大院目标的落实。
(21)农民住房抵押物处置时的受让人不限于本集体经济组织成员,非本集体经济组织成员在受让农民住房时,可采取仅取得房屋所有权,同时取得宅基地租赁权的方法。参见房绍坤:《农民住房抵押之制度设计》,载《法学家》2015年第6期;高圣平:《农民住房财产权抵押规则的重构》,载《政治与法律》2016年第1期。
(22)有学者就把宅基地有偿使用制度作为解决目前超占宅基地、“一户多宅”的有效路径,进而有限推广到供地紧张地区的初次分配。参见高圣平:《宅基地制度改革政策的演进与走向》,载《中国人民大学学报》2019年第1期。
(23)参见易军:《中国民法继受中的体系性瑕疵与协调》,载《法商研究》2009年第5期。
(24)参见陈小君:《我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会<决定>相关内容解读》,载《法学研究》2014年第4期;耿卓:《农地三权分置改革中土地经营权的法理反思与制度回应》,载《法学家》2017年第5期。
(25)该说在借鉴比较法上“地上权”的基础上,形成集体土地所有权-宅基地使用权-地上权的层级模式。参见席志国:《民法典编纂视域中宅基地“三权分置”探究》,载《行政管理改革》2018年第4期。
(26)该说认为不同转让方式下存在不同的三权,认为在租赁方式下宅基地“三权分置”的权利结构应为“农民集体土地所有权、农户宅基地使用权、社会主体宅基地租赁权”,在权利分离后转让方式下,宅基地“三权分置”的权利结构应为“农民集体土地所有权、农户宅基地使用权、社会主体宅基地经营权”。宋志红教授之所以在其三权构造中没有给资格权留出位置,是因为他考虑到“宅基地分配资格”本身属于成员权的组成部分,应归属于土地所有权行使机制的内容,不应将其放入农户个体享有的财产权利之列。参见宋志红:《宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计》,载《法学评论》2018年第4期。
(27)有学者更是将宅基地分置为所有权、占有权、经营权和发展权,资格权同样无处可寻。参见姚树荣、熊雪锋:《宅基地权利分置的制度结构与农户福利》,载《中国土地科学》2018年第4期。
(28)有学者以集体与成员的特殊总有关系为基础,提出“资格权是集体成员宅基地分配中的一种资格”,“具有人身权和财产权双重属性”,和使用权都是原有的宅基地使用权分解后的产物。参见孙建伟:《宅基地“三权分置”中资格权、使用权定性辨析——兼与席志国副教授商榷》,载《政治与法律》2019年第1期。还有学者认为,宅基地农户资格权应包括宅基地分配资格权和宅基地使用权两种权利,是一种兼具身份权和财产权的复合性权利。参见陈耀东:《宅基地“三权分置”的法理解析与立法回应》,载《广东社会科学》2019年第1期。不过,后者基于不同阶段而对资格权作出不同的界定,认为农户行使并实际取得宅基地使用权后,宅基地资格权就等同于既有实定法中的宅基地使用权。
(29)学者则基于盘活宅基地资源的考量,在允许宅基地使用权依法自由流转的前提下,将宅基地资格权解释为集体成员要求集体分配宅基地并无偿使用的资格。参见李凤章、赵杰:《农户宅基地资格权的规范分析》,载《行政管理改革》2018年第4期。还有学者把资格权界定为“将宅基地取得资格从使用权中分离出来单独设立”的权利并以配给权命名。参见岳永兵:《宅基地“三权分置”:一个引入配给权的分析框架》,载《中国国土资源经济》2018年第1期。
(30)程秀建:《宅基地资格权的权属定位与法律制度供给》,载《政治与法律》2018年第6期。
(31)耿卓:《宅基地使用权收回事由类型化及立法回应》,载《法律科学》2019年第1期。
(32)这也是部分学者混淆成员权与物权的重要原因,没有区分宅基地使用权的原始取得与其后流转。参见李凤章、李卓丽:《宅基地使用权身份化困境之破解——以物权与成员权的分离为视角》,载《法学杂志》2018年第3期。
(33)参见陈小君:《我国农民集体成员权的立法抉择》,载《清华法学》2017年第2期。
(34)参见张梦琳:《农村宅基地流转模式分析与制度选择》,载《经济体制改革》2014年第3期。
(35)参见严金明、陈昊、夏方舟:《深化农村“三块地”改革:问题、要义和取向》,载《改革》2018年第5期。
(36)参见刘守英、熊雪锋:《经济结构变革、村庄转型与宅基地制度变迁——四川省泸县宅基地制度改革案例研究》,载《中国农村经济》2018年第6期。
(37)参见黄忠:《城乡统一建设用地市场的构建:现状、模式与问题分析》,载《社会科学研究》2018年第2期。
(38)有学者从赋权和放松管制的角度,怀疑针对不同历史时期的特殊情况所做出的规划管控还切合当下的社会经济现实。参见高圣平:《农村宅基地制度:从管制、赋权到盘活》,载《农业经济问题》2019年第1期。
(39)参见耿卓:《<土地管理法>修正的宏观审视与微观设计——以<土地管理法(修正案草案)>(第二次征求意见稿)为分析对象》,载《社会科学》2018年第8期。
(2)参见张桂芳、杨玉珍:《宅基地闲置程度及退出影响因素分析》,载《中国土地》2016年第3期。
(3)参见刘俊芳、王志民:《以治理“空心村”为切入点建设美丽乡村——基于河北魏县“空心村”现状的调研分析》,载《中国统计》2017年第4期;宋伟、陈百明、张英:《中国村庄宅基地空心化评价及其影响因素》,载《地理研究》2013年第1期;中国土地勘测规划院地政研究中心:《我国城市郊区宅基地问题研究》,载《中国土地》2007年第1期。
(4)笔者所在团队于2017年8月至2018年1月对广东珠三角各地级市(深圳市除外)的调研结果表明,在沿海发达的珠三角地区,这两种现象对立存在的情况也时有所见。在上海地区,情况也是如此,“同时由于土地资源紧张,上海已经10余年未分配宅基地”。参见李凤章:《宅基地资格权的判定和实现——以上海实践为基础的考察》,载《广东社会科学》2019年第1期。
(5)农民财产性收入主要通过两种形式来实现:农业生产用地内部的交易流转形式、农用土地向非农建设用地的流转形式。参见张合林:《实现农民的土地财产权益是增加农村居民财产性收入的根本途径》,载《城市发展研究》2008年第5期。
(6)参见陈小君:《我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会<决定>相关内容解读》,载《法学研究》2014年第4期。
(7)参见张立先、郑庆昌:《保障农民土地财产权益视角下的农民财产性收入问题探析》,载《福建论坛(人文社会科学版)》2012年第3期。
(8)下述三个层面也是宅基地“三权分置”改革的三个主要目的。参见高圣平:《农村宅基地制度:从管制、赋权到盘活》,载《农业经济问题》2019年第1期。
(9)宅基地制度改革的重点和核心应当只是保证农民“户有所居”权利,其他则都是次要的。参见岳永兵:《农村“一户一宅”制度探析》,载《中国土地》2016年第8期。
(10)参见董祚继:《“三权分置”——农村宅基地制度的重大创新》,载《中国土地》2018年第3期。
(11)参见周其仁:《城乡中国(修订版)》,中信出版社2017年版,第475~480页。
(12)孙宪忠:《推进我国农村土地权利制度改革若干问题的思考》,载《比较法研究》2018年第1期。
(13)“小产权房”更是始终处于严打之列。2011年国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第10条明确禁止对“小产权房”之类的违法用地登记发证。
(14)自实证法角度观之,不存在宅基地使用权继承的情况,因为权利是以户为取得主体的。
(15)参见全国人大常委会法制工作委员会民法室编:《物权法立法背景与观点全集》,法律出版社2007年版,第588页。
(16)有观点认为宅基地使用权无法继承取得,应以宅基地“法定租赁权”的解释路径为继承人占有、使用宅基地提供法律正当性依据。参见张建文、李红玲:《宅基地使用权继承取得之否定——宅基地“法定租赁权”的解释路径》,载《河北法学》2016年第11期。
(17)事实上,宅基地的成员权取得和无偿获得制度也难以实施。参见刘守英:《农村宅基地制度的特殊性与出路》,载《国家行政学院学报》2015年第3期。而且宅基地无偿使用制度已经成为农村宅基地分配不均、“批少占多”等问题的制度性基础。参见高圣平:《宅基地制度改革政策的演进与走向》,载《中国人民大学学报》2019年第1期。学术界和实务界对宅基地使用权在本集体经济组织成员内的流转基本持支持意见,但对宅基地使用权可否在非本集体经济组织成员之间流转存在分歧。有观点反对宅基地使用权的对外流转;也有观点支持宅基地使用权对外流转。
(18)参见夏柱智:《土地制度改革背景下的宅基地有偿使用制度探索》,载《北京工业大学学报(社会科学版)》2018年第1期。
(19)党国英:《论农村宅基地制度改革的正当性基础与深化策略》,载《新视野》2016年第5期。
(20)这也是中央政策避免城市居民和企业到农村盖别墅大院目标的落实。
(21)农民住房抵押物处置时的受让人不限于本集体经济组织成员,非本集体经济组织成员在受让农民住房时,可采取仅取得房屋所有权,同时取得宅基地租赁权的方法。参见房绍坤:《农民住房抵押之制度设计》,载《法学家》2015年第6期;高圣平:《农民住房财产权抵押规则的重构》,载《政治与法律》2016年第1期。
(22)有学者就把宅基地有偿使用制度作为解决目前超占宅基地、“一户多宅”的有效路径,进而有限推广到供地紧张地区的初次分配。参见高圣平:《宅基地制度改革政策的演进与走向》,载《中国人民大学学报》2019年第1期。
(23)参见易军:《中国民法继受中的体系性瑕疵与协调》,载《法商研究》2009年第5期。
(24)参见陈小君:《我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会<决定>相关内容解读》,载《法学研究》2014年第4期;耿卓:《农地三权分置改革中土地经营权的法理反思与制度回应》,载《法学家》2017年第5期。
(25)该说在借鉴比较法上“地上权”的基础上,形成集体土地所有权-宅基地使用权-地上权的层级模式。参见席志国:《民法典编纂视域中宅基地“三权分置”探究》,载《行政管理改革》2018年第4期。
(26)该说认为不同转让方式下存在不同的三权,认为在租赁方式下宅基地“三权分置”的权利结构应为“农民集体土地所有权、农户宅基地使用权、社会主体宅基地租赁权”,在权利分离后转让方式下,宅基地“三权分置”的权利结构应为“农民集体土地所有权、农户宅基地使用权、社会主体宅基地经营权”。宋志红教授之所以在其三权构造中没有给资格权留出位置,是因为他考虑到“宅基地分配资格”本身属于成员权的组成部分,应归属于土地所有权行使机制的内容,不应将其放入农户个体享有的财产权利之列。参见宋志红:《宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计》,载《法学评论》2018年第4期。
(27)有学者更是将宅基地分置为所有权、占有权、经营权和发展权,资格权同样无处可寻。参见姚树荣、熊雪锋:《宅基地权利分置的制度结构与农户福利》,载《中国土地科学》2018年第4期。
(28)有学者以集体与成员的特殊总有关系为基础,提出“资格权是集体成员宅基地分配中的一种资格”,“具有人身权和财产权双重属性”,和使用权都是原有的宅基地使用权分解后的产物。参见孙建伟:《宅基地“三权分置”中资格权、使用权定性辨析——兼与席志国副教授商榷》,载《政治与法律》2019年第1期。还有学者认为,宅基地农户资格权应包括宅基地分配资格权和宅基地使用权两种权利,是一种兼具身份权和财产权的复合性权利。参见陈耀东:《宅基地“三权分置”的法理解析与立法回应》,载《广东社会科学》2019年第1期。不过,后者基于不同阶段而对资格权作出不同的界定,认为农户行使并实际取得宅基地使用权后,宅基地资格权就等同于既有实定法中的宅基地使用权。
(29)学者则基于盘活宅基地资源的考量,在允许宅基地使用权依法自由流转的前提下,将宅基地资格权解释为集体成员要求集体分配宅基地并无偿使用的资格。参见李凤章、赵杰:《农户宅基地资格权的规范分析》,载《行政管理改革》2018年第4期。还有学者把资格权界定为“将宅基地取得资格从使用权中分离出来单独设立”的权利并以配给权命名。参见岳永兵:《宅基地“三权分置”:一个引入配给权的分析框架》,载《中国国土资源经济》2018年第1期。
(30)程秀建:《宅基地资格权的权属定位与法律制度供给》,载《政治与法律》2018年第6期。
(31)耿卓:《宅基地使用权收回事由类型化及立法回应》,载《法律科学》2019年第1期。
(32)这也是部分学者混淆成员权与物权的重要原因,没有区分宅基地使用权的原始取得与其后流转。参见李凤章、李卓丽:《宅基地使用权身份化困境之破解——以物权与成员权的分离为视角》,载《法学杂志》2018年第3期。
(33)参见陈小君:《我国农民集体成员权的立法抉择》,载《清华法学》2017年第2期。
(34)参见张梦琳:《农村宅基地流转模式分析与制度选择》,载《经济体制改革》2014年第3期。
(35)参见严金明、陈昊、夏方舟:《深化农村“三块地”改革:问题、要义和取向》,载《改革》2018年第5期。
(36)参见刘守英、熊雪锋:《经济结构变革、村庄转型与宅基地制度变迁——四川省泸县宅基地制度改革案例研究》,载《中国农村经济》2018年第6期。
(37)参见黄忠:《城乡统一建设用地市场的构建:现状、模式与问题分析》,载《社会科学研究》2018年第2期。
(38)有学者从赋权和放松管制的角度,怀疑针对不同历史时期的特殊情况所做出的规划管控还切合当下的社会经济现实。参见高圣平:《农村宅基地制度:从管制、赋权到盘活》,载《农业经济问题》2019年第1期。
(39)参见耿卓:《<土地管理法>修正的宏观审视与微观设计——以<土地管理法(修正案草案)>(第二次征求意见稿)为分析对象》,载《社会科学》2018年第8期。