信用监管的行政法解读
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摘要
在政府治理过程中,信用监管通过诚实信用的道德蕴含和法律原则逐渐演化成为新型的社会治理手段,具有主体的公权性、行为的外部性、信息的公共性、措施的适当性特征,发挥着确保义务履行、优化监管模式、推动社会共治的制度功能。由于缺少基本法律规范支撑、缺乏必要法律管控,信用监管须受法治原则的约束,通过信用监管的行政主体、行政行为、行政程序、法律效力及法律救济等制度设计,使其符合行政法规制体系的基本要求,以充分发挥以信用为核心的监管体制的全部功效。
In the process of government governance,credit supervision has gradually evolved into a new-type means of social governance with its moral connotation of good faith and legal principles. It is characterized by public power of subject,externality of behavior,publicity of information and appropriateness of measures,fulfilling institutional functions of ensuring performance of obligations,optimizing supervisory model and promoting social shared governance. Falling short of support by basic legal norms and necessary legal control,credit supervision must be restrained by rule of law to comply with basic requirements of the regulation system of administrative law. This can be realized through institutional design regarding credit supervision,including administrative subject,administrative act,administrative procedure,legal force and legal remedy,etc. Only in this way can all functions of the supervisory system centering on credit be fully materialized.
In the process of government governance,credit supervision has gradually evolved into a new-type means of social governance with its moral connotation of good faith and legal principles. It is characterized by public power of subject,externality of behavior,publicity of information and appropriateness of measures,fulfilling institutional functions of ensuring performance of obligations,optimizing supervisory model and promoting social shared governance. Falling short of support by basic legal norms and necessary legal control,credit supervision must be restrained by rule of law to comply with basic requirements of the regulation system of administrative law. This can be realized through institutional design regarding credit supervision,including administrative subject,administrative act,administrative procedure,legal force and legal remedy,etc. Only in this way can all functions of the supervisory system centering on credit be fully materialized.
引文
(1)“信用监管行为”与“信用监管措施”分别指向信用监管的规范抽象层面与实践具体手段。
(2)也有学者称之为政府规制中的信用工具、信用规制、信用惩戒,均表述以信用信息为基础的监管手段,本文将信用监管作为上述同一概念的不同表述。参见王瑞雪:《政府规制中的信用工具研究》,载《中国法学》2017年第4期。
(1)相关规定参见《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》(中国人民银行令[2005]第3号)、《征信机构管理办法》(中国人民银行令[2013]1号)、《中国人民银行信用评级管理指导意见》(银发[2006]95号)。
(2)相关规定参见《严重违法失信企业名单管理暂行办法》(2015年国家工商总局令第83号)。
(3)《关于修改〈关于改革完善并严格实施上市公司退市制度的若干意见〉的决定》第2条第(5)项:“上市公司构成欺诈发行、重大信息披露违法或者其他重大违法行为的,证券交易所应当严格依法作出暂停、终止公司股票上市交易的决定。”
(4)譬如《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》(法释[2010]8号)、《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(法释[2013]17号)、《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》(发改财金[2016]141号)等。
(5)相关规定参见《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》(国发[2016]76号)。
(6)第三方信用机构对个人、企业信用信息的商业征信规定可见《征信业管理条例》、《征信机构管理办法》(中国人民银行令[2013]1号)等。
(1)相关观点可参见章志远、鲍燕娇:《作为声誉罚的行政违法事实公布》,载《行政法学研究》2014年第1期;曾详华:《食品安全黑名单制度研究》,载《科学·经济·社会》2015年第1期;罗豪才、湛中乐:《行政法学》(第2版),北京大学出版社2006年版,第227-232页。
(2)《企业信息公示暂行条例》第21条明确对失信公布披露行为不服可提起行政复议或行政诉讼。
(3)参见吴元元:《信息基础、声誉机制与执法优化---食品安全治理的新视野》,载《中国社会科学》2012年第6期。
(4)参见朱春华:《公共警告与信息惩罚之间的正义---农夫山泉砒霜门事件》,载《行政法学研究》2010年第3期。
(1)对可能涉及资质撤销的监管行为,多数规范也表述为应依据法律、法规的规定采取措施。如《上海市社会信用条例》第31条:“对严重失信主体,行政机关应当严格依照法律、行政法规的规定,就相关联的事项采取以下惩戒措施:……”。
(2)如《上海市社会信用条例》、《陕西省公共信用信息条例》等。
(3)如《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》(沪府发[2014]39号)、《重庆市企业信用信息管理办法》(渝府令[2016]第308号)等。
(4)如《上海市行政许可和行政处罚等信用信息公示工作总体方案》(沪府办发[2016]15号)、《江苏省社会法人失信惩戒办法(试行)》(苏政办发[2013]99号)等。
(1)如《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》、《南京市公共信用信息归集和使用管理暂行办法》等。
(2)如《上海市个人信用征信管理试行办法》、《上海市企业信用征信管理试行办法》等。
(3)如《江苏省自然人失信惩戒办法(试行)》、《江苏省社会法人失信惩戒办法(试行)》等。
(4)如《上海市企业合同信用评价管理办法》等。
(5)如《关于进一步加强企业信用分类监管的意见》、《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》等。
(6)参见[日]盐野宏:《行政法总论》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第160页。
(1)参见[美]乔芷娅·列文森·凯欧翰:《21世纪社会创业:席卷非营利、私人和公共部门的革新》,叶托译,华南理工大学出版社2016年版,第102页。
(2)参见王瑞雪:《政府规制中的信用工具研究》,载《中国法学》2017年第4期。
(3)参见李玫:《西方政策网络理论研究》,人民出版社2013年版,第111页。
(4)《关于对严重危害正常医疗秩序的失信行为责任人实施联合惩戒合作备忘录》(发改财金[2018]1399号)联合惩戒对象第1条:“联合惩戒对象是指因实施或参与涉医违法犯罪活动,被公安机关处以行政拘留以上处罚,或被司法机关追究刑事责任的严重危害正常医疗秩序的自然人。”
(5)参见《关于对科研领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》(发改财金[2018]1600号)联合惩戒措施第38、40、41条。
(1)如《上海市非营业性客车额度拍卖管理规定》第26条:“对提供虚假信息、材料,伪造、变造额度证明材料的,由服务中心取消其参加拍卖资格,3年内不再受理其参加拍卖申请,相关信息纳入本市个人信用信息系统。”
(2)参见赵宏:《信息自决权在我国的保护现状及其立法趋势前瞻》,载《中国法律评论》2017年第1期。
(3)相关规定参见《最高人民法院关于对失信被执行人实施限制不动产交易惩戒措施的通知》(发改财金[2018]370号)、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》。
(4)参见罗培新:《善治须用良法:社会信用立法论略》,载《法学》2016年第12期。
(5)参见王锐、熊键:《完善我国个人信用征信体系的法学思考》,载《中国法学》2002年第4期。
(6)参见罗培新:《善治须用良法:社会信用立法论略》,载《法学》2016年第12期。
(1)参见翁岳生主编:《行政法》(上册),中国法制出版社2009年版,第193-194页。
(2)参见郑成思:《个人信息保护立法---市场信息安全与信用制度的前提》,载《中国社会科学院研究生院学报》2003年第2期。
(3)参见周佳宥:《行政法基本原则》,台湾三民书局2016年版,第151页。
(4)《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》第12条第2款第(2)项:“自然人的失信信息……,还包括下列内容:乘坐公共交通工具时冒用他人证件、使用伪造证件乘车等逃票信息”;第13条第4项:“拖欠水、电、燃气等公用事业费,经催告后超过6个月仍未缴纳的信息”;《江苏省社会法人失信惩戒办法(试行)》第18条第(2)项:“社会法人较重失信行为包括:……被法院判决承担部分或次要民事责任的”。
(1)《上海市非营业性客车额度拍卖管理规定》第7条第(5)项:“具备以下条件的个人,可以申请参加拍卖:……自申请之日前1年内不存在相关道路交通安全违法行为记录。”
(2)《江苏省自然人失信惩戒办法(试行)》第23条第(4)项:“对严重失信的自然人,可以依法采取下列方式予以惩戒:……禁止报考公务员或者行政事业性岗位工作人员。”
(3)《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第3条第(7)项:“被执行人为自然人的,被采取限制消费措施后,不得有以下高消费及非生活和工作必需的消费行为:子女就读高收费私立学校”。
(4)参见刘权:《论必要性原则的客观化》,载《中国法学》2016年第5期。
(5)《江苏省自然人失信惩戒办法(试行)》第8条第(4)项、第(5)项:“自然人社会管理领域失信行为包括:……实施家庭暴力以及不履行赡养、抚养义务的行为;违反公共场所和城市市容管理规定的行为。”
(6)卡尔·拉伦茨:《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2003年版,第212页。
(1)相关规定参见《关于对盐行业生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》(发改经体[2017]1164号)。
(2)参见胡建淼、高知鸣:《我国政府信息共享的现状、困境和出路---以行政法学为视角》,载《浙江大学学报》(人文社科版)2012年第2期;宋华琳:《建构政府部门协调的行政法理》,载《中国法律评论》2015年第2期。
(3)目前仅国家市场监管总局设立了信用监管司,作为政府组成部门的信用监管专司机构尚未设立。
(1)参见王克稳:《论行政审批的分类改革与替代性制度建设》,载《中国法学》2015年第2期;Colin Scot:t《作为规制与治理工具的行政许可》,载《法学研究》2014年第2期。
(2)参见刁伟民:《航空旅客黑名单的法律分析》,载《法学杂志》2012年第7期。
(3)《关于修改〈关于改革完善并严格实施上市公司退市制度的若干意见〉的决定》第2条第(5)项:“上市公司构成欺诈发行、重大信息披露违法或者其他重大违法行为的,证券交易所应当严格依法作出暂停、终止公司股票上市交易的决定。”
(4)《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》第23条第(6)项、第(7)项:“对于信用状况不良的自然人、法人和其他组织,行政机关依法采取下列惩戒措施:……限制参加政府组织的各类表彰奖励活动;限制担任企业法定代表人、负责人或者高级管理人员。”
(5)参见王克稳:《论行政审批的分类改革与替代性制度建设》,载《中国法学》2015年第2期。
(1)《国家教育考试违规处理办法》(2012年教育部令第33号)第9条、第30条规定,舞弊情节严重的1到3年不得参加国家考试并在考生诚信档案中记录、保留作弊信息。第25条规定,作出处理决定前应当复核、告知、听取陈述和申辩及听证。
(2)如《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》第28条:“信息主体认为市信用平台记载的公共信用信息存在下列情形的,可以向市信用中心书面提出异议申请,并提供相关证明材料:……”。
(3)参见罗培新:《善治须用良法:社会信用立法论略》,载《法学》2016年第12期。
(1)如《广东省深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》第17条第2款规定:“征信机构在个人申请更正信息期间,不得对外发布本人的信息报告。”
(2)也有学者称之为政府规制中的信用工具、信用规制、信用惩戒,均表述以信用信息为基础的监管手段,本文将信用监管作为上述同一概念的不同表述。参见王瑞雪:《政府规制中的信用工具研究》,载《中国法学》2017年第4期。
(1)相关规定参见《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》(中国人民银行令[2005]第3号)、《征信机构管理办法》(中国人民银行令[2013]1号)、《中国人民银行信用评级管理指导意见》(银发[2006]95号)。
(2)相关规定参见《严重违法失信企业名单管理暂行办法》(2015年国家工商总局令第83号)。
(3)《关于修改〈关于改革完善并严格实施上市公司退市制度的若干意见〉的决定》第2条第(5)项:“上市公司构成欺诈发行、重大信息披露违法或者其他重大违法行为的,证券交易所应当严格依法作出暂停、终止公司股票上市交易的决定。”
(4)譬如《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》(法释[2010]8号)、《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(法释[2013]17号)、《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》(发改财金[2016]141号)等。
(5)相关规定参见《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》(国发[2016]76号)。
(6)第三方信用机构对个人、企业信用信息的商业征信规定可见《征信业管理条例》、《征信机构管理办法》(中国人民银行令[2013]1号)等。
(1)相关观点可参见章志远、鲍燕娇:《作为声誉罚的行政违法事实公布》,载《行政法学研究》2014年第1期;曾详华:《食品安全黑名单制度研究》,载《科学·经济·社会》2015年第1期;罗豪才、湛中乐:《行政法学》(第2版),北京大学出版社2006年版,第227-232页。
(2)《企业信息公示暂行条例》第21条明确对失信公布披露行为不服可提起行政复议或行政诉讼。
(3)参见吴元元:《信息基础、声誉机制与执法优化---食品安全治理的新视野》,载《中国社会科学》2012年第6期。
(4)参见朱春华:《公共警告与信息惩罚之间的正义---农夫山泉砒霜门事件》,载《行政法学研究》2010年第3期。
(1)对可能涉及资质撤销的监管行为,多数规范也表述为应依据法律、法规的规定采取措施。如《上海市社会信用条例》第31条:“对严重失信主体,行政机关应当严格依照法律、行政法规的规定,就相关联的事项采取以下惩戒措施:……”。
(2)如《上海市社会信用条例》、《陕西省公共信用信息条例》等。
(3)如《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》(沪府发[2014]39号)、《重庆市企业信用信息管理办法》(渝府令[2016]第308号)等。
(4)如《上海市行政许可和行政处罚等信用信息公示工作总体方案》(沪府办发[2016]15号)、《江苏省社会法人失信惩戒办法(试行)》(苏政办发[2013]99号)等。
(1)如《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》、《南京市公共信用信息归集和使用管理暂行办法》等。
(2)如《上海市个人信用征信管理试行办法》、《上海市企业信用征信管理试行办法》等。
(3)如《江苏省自然人失信惩戒办法(试行)》、《江苏省社会法人失信惩戒办法(试行)》等。
(4)如《上海市企业合同信用评价管理办法》等。
(5)如《关于进一步加强企业信用分类监管的意见》、《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》等。
(6)参见[日]盐野宏:《行政法总论》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第160页。
(1)参见[美]乔芷娅·列文森·凯欧翰:《21世纪社会创业:席卷非营利、私人和公共部门的革新》,叶托译,华南理工大学出版社2016年版,第102页。
(2)参见王瑞雪:《政府规制中的信用工具研究》,载《中国法学》2017年第4期。
(3)参见李玫:《西方政策网络理论研究》,人民出版社2013年版,第111页。
(4)《关于对严重危害正常医疗秩序的失信行为责任人实施联合惩戒合作备忘录》(发改财金[2018]1399号)联合惩戒对象第1条:“联合惩戒对象是指因实施或参与涉医违法犯罪活动,被公安机关处以行政拘留以上处罚,或被司法机关追究刑事责任的严重危害正常医疗秩序的自然人。”
(5)参见《关于对科研领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》(发改财金[2018]1600号)联合惩戒措施第38、40、41条。
(1)如《上海市非营业性客车额度拍卖管理规定》第26条:“对提供虚假信息、材料,伪造、变造额度证明材料的,由服务中心取消其参加拍卖资格,3年内不再受理其参加拍卖申请,相关信息纳入本市个人信用信息系统。”
(2)参见赵宏:《信息自决权在我国的保护现状及其立法趋势前瞻》,载《中国法律评论》2017年第1期。
(3)相关规定参见《最高人民法院关于对失信被执行人实施限制不动产交易惩戒措施的通知》(发改财金[2018]370号)、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》。
(4)参见罗培新:《善治须用良法:社会信用立法论略》,载《法学》2016年第12期。
(5)参见王锐、熊键:《完善我国个人信用征信体系的法学思考》,载《中国法学》2002年第4期。
(6)参见罗培新:《善治须用良法:社会信用立法论略》,载《法学》2016年第12期。
(1)参见翁岳生主编:《行政法》(上册),中国法制出版社2009年版,第193-194页。
(2)参见郑成思:《个人信息保护立法---市场信息安全与信用制度的前提》,载《中国社会科学院研究生院学报》2003年第2期。
(3)参见周佳宥:《行政法基本原则》,台湾三民书局2016年版,第151页。
(4)《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》第12条第2款第(2)项:“自然人的失信信息……,还包括下列内容:乘坐公共交通工具时冒用他人证件、使用伪造证件乘车等逃票信息”;第13条第4项:“拖欠水、电、燃气等公用事业费,经催告后超过6个月仍未缴纳的信息”;《江苏省社会法人失信惩戒办法(试行)》第18条第(2)项:“社会法人较重失信行为包括:……被法院判决承担部分或次要民事责任的”。
(1)《上海市非营业性客车额度拍卖管理规定》第7条第(5)项:“具备以下条件的个人,可以申请参加拍卖:……自申请之日前1年内不存在相关道路交通安全违法行为记录。”
(2)《江苏省自然人失信惩戒办法(试行)》第23条第(4)项:“对严重失信的自然人,可以依法采取下列方式予以惩戒:……禁止报考公务员或者行政事业性岗位工作人员。”
(3)《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第3条第(7)项:“被执行人为自然人的,被采取限制消费措施后,不得有以下高消费及非生活和工作必需的消费行为:子女就读高收费私立学校”。
(4)参见刘权:《论必要性原则的客观化》,载《中国法学》2016年第5期。
(5)《江苏省自然人失信惩戒办法(试行)》第8条第(4)项、第(5)项:“自然人社会管理领域失信行为包括:……实施家庭暴力以及不履行赡养、抚养义务的行为;违反公共场所和城市市容管理规定的行为。”
(6)卡尔·拉伦茨:《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2003年版,第212页。
(1)相关规定参见《关于对盐行业生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》(发改经体[2017]1164号)。
(2)参见胡建淼、高知鸣:《我国政府信息共享的现状、困境和出路---以行政法学为视角》,载《浙江大学学报》(人文社科版)2012年第2期;宋华琳:《建构政府部门协调的行政法理》,载《中国法律评论》2015年第2期。
(3)目前仅国家市场监管总局设立了信用监管司,作为政府组成部门的信用监管专司机构尚未设立。
(1)参见王克稳:《论行政审批的分类改革与替代性制度建设》,载《中国法学》2015年第2期;Colin Scot:t《作为规制与治理工具的行政许可》,载《法学研究》2014年第2期。
(2)参见刁伟民:《航空旅客黑名单的法律分析》,载《法学杂志》2012年第7期。
(3)《关于修改〈关于改革完善并严格实施上市公司退市制度的若干意见〉的决定》第2条第(5)项:“上市公司构成欺诈发行、重大信息披露违法或者其他重大违法行为的,证券交易所应当严格依法作出暂停、终止公司股票上市交易的决定。”
(4)《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》第23条第(6)项、第(7)项:“对于信用状况不良的自然人、法人和其他组织,行政机关依法采取下列惩戒措施:……限制参加政府组织的各类表彰奖励活动;限制担任企业法定代表人、负责人或者高级管理人员。”
(5)参见王克稳:《论行政审批的分类改革与替代性制度建设》,载《中国法学》2015年第2期。
(1)《国家教育考试违规处理办法》(2012年教育部令第33号)第9条、第30条规定,舞弊情节严重的1到3年不得参加国家考试并在考生诚信档案中记录、保留作弊信息。第25条规定,作出处理决定前应当复核、告知、听取陈述和申辩及听证。
(2)如《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》第28条:“信息主体认为市信用平台记载的公共信用信息存在下列情形的,可以向市信用中心书面提出异议申请,并提供相关证明材料:……”。
(3)参见罗培新:《善治须用良法:社会信用立法论略》,载《法学》2016年第12期。
(1)如《广东省深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》第17条第2款规定:“征信机构在个人申请更正信息期间,不得对外发布本人的信息报告。”
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